UPRS sodba U 2364/2002

Tožbi se delno ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke Občine A št. … z dne 5. 11. 2002 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

V preostalem delu tožbenega zahtevka se tožba zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnika zoper odločbo Občinske uprave B št. … z dne 17. 6. 2002, s katero je prvostopenjski upravni organ na podlagi določila 5. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ), 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in sklepa župana Občine C št. … z dne 14. 6. 2002 po uradni dolžnosti ugotovil, da je zgrajena čistilna naprava na D na zemljiščih: parc. št. … funkcionalni objekt v izmeri 218m2 in neplodno v izmeri 208 m2, vpisane pri vl. št. … k.o. E last AAA d.o.o. ; parc. št. … travnik 3.r. v izmeri 4311 m2, vpisana pri vl. št. … k.o. E, parc. št. … travnik 3.r. v izmeri 1989 m2, vpisana pri vl. št. … k.o. E, parc. št. … njiva 3.r. v izmeri 2136 m2, k.o. E, vpisana pri vl. št. … k.o. E vse last Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov RS; parc. št. … vodotok v izmeri 2236 m2 in parc. št. … vodotok v izmeri 2286 m2, obe vpisani pri vl. št. … k.o. E, lastnina v splošni rabi grajeno javno dobro, ki ima gradbeno dovoljenje z dne 29. 12. 1986 za razširitev čistilne naprave I. faza in uporabno dovoljenje z dne 15. 7. 1992 za razširjeno čistilno napravo I faza uporabnika Krajevne skupnosti F. V drugi točki izreka prvostopenjske odločbe je organ odločil, da se pri naštetih parcelah opravi zaznamba, da gre za grajeno javno dobro lokalnega pomena. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je poleg že navedene podlage za izdajo odločbe, prvostopenjski organ za podlago odločbi štel tudi gradbeno in uporabno dovoljenje ter 2. člen Odloka o javni kanalizaciji Trebnje (Odlok, Uradni list RS, št. 67/93). Da služi čistilna naprava na D kot javna kanalizacija pa prvostopenjski organ utemeljuje tudi z izdanim gradbenim dovoljenjem Občine A št. … z dne 21. 6. 1993 za gradnjo kanalizacijskega sistema A - kanali C, E, E1, G, G1 in T na A, v katerem je določeno, da je uporaba novozgrajene kanalizacije dovoljena šele tedaj, ko bo le-ta priključena na čistilno napravo.

V pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo (pri)tožnik pravi, da objekti javne infrastrukture ne morejo biti objekti, ki so v zasebni lasti, ali v lasti pravnih oseb, ki z njimi opravljajo gospodarsko dejavnost, saj ZSZ za objekte javne infrastrukture določa objekte in omrežja namenjena izvajanju javnih gospodarskih služb, od komunalnih objektov pa tiste, ki so pod enakimi pogoji namenjeni vsem. V odločbi organ sam ugotavlja, da je funkcionalni objekt v lasti (pri)tožnika, ki opravlja prečiščevanje industrijskih odplak zaprtega kroga uporabnikov. Iz pogodbe o upravljanju z dne 1. 9. 1994 izhaja, da samo 10% solastniški delež odpade na Krajevno skupnost F. Samo v tem delu je naprava v lasti uporabnika in služi za prečiščevanje komunalnih odplak. Nadalje (pri)tožnik pravi, da kmetijsko zemljišče in naravno javno dobro ne moreta biti razglašena za grajeno javno dobro. Pritožnik uveljavlja tudi, da bi bilo treba najprej ugotoviti, kdo so lastniki nepremičnin in opredeliti, katera zemljišča so stavbna zemljišča, kajti Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov ni mogel postati lastnik stavbnega zemljišča. Enako velja za oba vodotoka, v zvezi s katerima ni ugotovljeno, v katerem delu gre za naravno javno dobro, ki ne more biti grajeno javno dobro. Pritožnik tudi ugovarja, da se uporabno dovoljenje nanaša le na razširjeni del čistilne naprave. Pritožnik pravi, da odločba pomeni poseg v lastninsko pravico in da gre v bistvu za razlastitev. Takšna omejitev lastninske pravice, kot jo uvaja odločba, ne pomeni načina uživanja lastninske pravice po 67. členu Ustave.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pravi, da stari in razširjeni del čistilna naprave tvorita celoto in s tem predstavljata komunalni objekt in da za izdajo odločbe o grajenem javnem dobru ZSZ ne zahteva predhodne ureditve lastninske pravice. Tožena stranka še dodaja, da pritožbeni razlog, da zaznamba "grajeno javno dobro" na nepremičninah, ki so v privatni lastnini, pomeni ustavno omejitev lastninske pravice, ne vzdrži, ker ne gre za omejevanje občinskega upravnega organa, ampak zakona samega, ki pa temelji na ustavi. V nadaljevanju obrazložitve pa tožena stranka pravi, da so razlogi, ki jih je navedel prvostopenjski upravni organ, pravilni oziroma da ugovori (pri)tožnika niso taki, da bi na podlagi določila 5. člena ZSZ zahtevali odpravo odločbe.

Tožnik toži na odpravo izpodbijane odločbe. Opisuje lastninska razmerja na čistilni napravi na D prek pogodbe o upravljanju z dne 1. 9. 1994, ki so jo sklenili lastniki - investitorji čistilne naprave in sicer: BBB, p.o., DDD d.d., G, PE DDD, EEE d.d., D in Krajevna skupnost F. Tožeča stranka je po pogodbi pooblaščena za zastopanje vseh lastnikov v upravnih postopkih. Tožena stranka je sicer opravila zaslišanje prizadetih strank preden je izdala odločbo, vendar pa ugovorov prizadetih strank na zaslišanju, da čistilna naprava ne more biti grajeno javno dobro, ni vključila v obrazložitev odločbe. Izpodbijana odločba tudi temelji na sklepu župana, župan pa na prvi stopnji postopka po Zakonu o lokalni samoupravi (ZLS) ne sme izdajati nobenih odločb ali sklepov. Nadalje tožnik pravi, da se določili 4. in 5. člena ZSZ nanašata na objekte, ki imajo že pred podelitvijo statusa grajenega javnega dobra značaj javne infrastrukture, kar pomeni, da je njihova uporaba pod enakimi pogoji namenjena vsem. Čistilna naprava pa je v konkretnem primeru dejansko namenjena zaprtemu krogu uporabnikov. Če objekt nima narave javne infrastrukture oziroma če je v zasebni lasti, ga ni mogoče enostavno razglasiti za grajeno javno dobro in s tem popolnoma omejiti lastninsko pravico zasebnikov na objektu. Takšnega načina razlastitve ne predvidevata določilo 6. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS) in 61. člen ZLS. Poleg tega se določbe ZSZ sploh ne nanašajo na objekte, temveč na stavbna zemljišča, na katerih bi bilo mogoče take objekte graditi (2. odstavek 22. člena ZSZ), pa še to v izjemnih primerih, ko javne koristi ni mogoče drugače doseči (19. člen ZSZ). Poleg tega uveljavlja, da se gradbeno dovoljenje nanaša le na I. fazo razširitve čistilne naprave. V dokaz predlaga določene listine, predlaga izvedbo glavne obravnave in da sodišče na podlagi določila 1. odstavka 62. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) izpodbijano odločbo v 1. točki izreka, ki se nanaša na "parc. št. … funkcionalni objekt v izmeri 218 m2 in neplodno v izmeri 208 m2, vpisana pri vl. št. … k.o. E" odpravi. Pod 2. točko tožbenega zahtevka pa je uveljavljal, da se v zemljiški knjigi pri parcelah iz 1. točke izreka te sodbe dovoli izbris zaznambe grajenega javnega dobra. Tožnik je v vlogi z dne 10. 1. 2003 modificiral tožbeni zahtevek, kajti čistilna naprava je enoten objekt in kompleks, ki se nahaja na vseh v odločbi naštetih parcelah, zato predlaga odpravo celotne odločbe.

Prizadeta stranka FFF d.d. je v vlogi z dne 27. 1. 2003 navedla, da je tožena stranka izvedla nekakšno razlastitev, saj po ZSZ nepremičnine, ki so grajeno javno dobro, niso v pravnem prometu, kar pomeni, da je omejeno razpolaganje s takšno lastnino. Svoj lastniški delež na čistilni napravi je pripravljena prodati toženi stranki in omenja, da je na podlagi III. točke aneksa št. 3 z dne 10. 6. 1997 k pogodbi o upravljanju z dne 1. 9. 1994 upravljavec pooblaščen, da zastopa lastnike čistilne naprave v upravnih postopkih.

V odgovoru na tožbo tožena stranka opisuje postopke urejanja medsebojnih upravljavskih in lastniških razmerij v zvezi s predmetno čistilno napravo. V pogodbi o upravljanju čistilne naprave z dne 30. 8. 1994 so Krajevna skupnost F, BBB p.o., CCC d.d., G, PE DDD D, EEE D in tožeča stranka čistilno napravo šteli za osnovno sredstvo pri Krajevni skupnosti F. Z aneksom z dne 10. 6. 1997 pa so pogodbene stranke deleže stroškov preimenovale v lastniške deleže. Od sklenitve tega aneksa k pogodbi naprej so se pogodbenice štele za lastnice po določenih deležih in čistilna naprava se ni več štela za osnovno sredstvo Krajevne skupnosti F. Pogodbene stranke pa so prezrle določilo 2. člena Odloka Občine Trebnje o javni kanalizaciji (Uradni list RS, št. 67/939, ki našteva, kaj se šteje za javno kanalizacijo; relevantno pa je tudi določilo 76. člena ZGJS. V nadaljevanju tožena stranka opisuje kasnejša postopka prenosa lastninskega deleža s CCC in EEE D na tožečo stranko. Glede uporabe materialnega prava pa meni, da ZGJS ni specialni predpis v razmerju do ZSZ, ker urejata dve različni stvari. ZSZ tudi ne napotuje na uporabo določb o razlastitvi in izpodbijana odločba ne posega na spremembo obstoječih lastninskih odnosov.

Tožena stranka nasprotuje modifikaciji tožbenega zahtevka, ker je po zemljiško knjižnih podatkih tožeča stranka lastnica samo parc. št. … k.o. E in ne tudi ostalih parcel, na katerih je zgrajena čistilna naprava. Prav tako ni lastnica Dana d.d., zato se odločba ne more glasiti na lastnika, ki ni vpisan v zemljiško knjigo. Predlaga, da sodišče modificirano tožbo zavrže.

V pripravljalni vlogi tožeča stranka med drugim pravi, da so bili solastniški deleži pogodbenih strank ves čas nastajanja čistilne naprave nesporni, ker so bili uporabniki naprave tudi njeni investitorji, uradno pa so bili deleži ugotovljeni po sklepu odbora za čistilno napravo D z dne 22. 11. 1998.

Prizadeta stranka FFF d.d. je v postopku priložila tudi pogodbo o ugotovitvi solastniških deležev zemljišč in na njih stoječih objektov I. faze razširitve centralne čistilne naprave D.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Tožba je delno utemeljena.

V skladu z ustaljeno upravno-sodno prakso sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost izpodbijanega akta z vidika zakonodaje, ki je veljala v času izdaje prvostopenjske odločbe (določilo 6. člena ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000). V času izdaje prvostopenjske odločbe (dne 17. 6. 2002) in tudi izpodbijane odločbe (dne 5. 11. 2002) je veljal ZSZ (Uradni list RS, št. 44/97). Z dnem 1. 1. 2003 je stopil v veljavo Zakon o urejanju prostora (ZUreP, Uradni list RS, št. 110/2002), ki je v določilu 179. člena določil, da z dnem uveljavitve ZUreP preneha veljati ZSZ, razen v delu, ki se nanaša na urejanje grajenega javnega dobra. Na urejanje grajenega javnega dobra pa se nanašata določili 4. in 5. člena ZSZ, pri določanju grajenega javnega dobra pa je treba uporabiti tudi določilo 3. člena ZSZ in upoštevati določilo 2. odstavka 10. člena ZSZ.

Zakon o graditvi objektov (ZGO-1, Uradni list RS, št. 110/2002), ki je stopil v veljavo na isti dan kot ZUreP, pa določneje kot ZUreP pravi, da z dnem uveljavitve ZGO-1 prenehata veljati 4. in 5. člen ZSZ. Poleg tega je ZGO-1 glede prehodnega urejanja grajenega javnega dobra določnejši od ZUreP, ker ZGO-1 v določilu 214. člena pravi, da se postopki za pridobitev statusa grajenega javnega dobra, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona na podlagi določb ZSZ, končajo po dosedanjih predpisih.

Ne glede na razmerje med ZUrep in ZGO-1 sodišče mora za presojo zakonitosti izpodbijane določbe uporabiti predpise, ki so veljali v času izdaje prvostopenjske odločbe, to so določila 3. 4., 5., in 2. odstavka 10. člena ZSZ. S tem bo presojalo, ali je upravni organ pravilno uporabil predpise, ki urejajo določitev statusa grajenega javnega dobra. Vendar pa s podelitvijo statusa grajenega javnega dobra določeno premično in nepremično premoženje vstopi tudi v določen režim pravne regulacije, ki traja naprej od dneva določitve omenjenega statusa. In pravni režim za predmetno grajeno javno dobro se je spremenil z dnem 1. 1. 2003, ko je stopil v veljavo ZGO-1, ki v 3., 6. in 13. poglavju samostojno in celovito ureja grajeno javno dobro, in s tem dnem je stopil v veljavo tudi Stvarnopravni zakonik (SPZ, Uradni list RS, št. 87/82), ki je z razliko od prej veljavnega Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 6/80, 20/80, 36/90) kot splošen predpis uredil javno dobro. Čeprav je za ugotovitev zakonitosti podelitve statusa grajenega javnega dobra v konkretnem primeru relevanten SZS, pa je treba v delu spora, ki se nanaša na varstvo lastninske pravice tožnika, posledice izpodbijane odločbe na pravice in pravne interese tožnika presojati tudi z vidika nove zakonodaje, ki je stopila v veljavo dne 1. 1. 2003, ker le-ta pomeni nov pravni režim za predmetne (ne)premičnine. V konkretnem primeru je ta nov pravni režim nastopil 43 dni po tem, ko je postala izpodbijana odločba dokončna in izvršljiva.

Sodišče je tožbi ugodilo zaradi tega, ker je dejansko stanje v treh bistvenih elementih pomanjkljivo ugotovljeno in je posledično nepopolna tudi obrazložitev izpodbijane odločbe in tudi zaradi napačne uporabe materialnega prava.

Dve pomanjkljivosti v ugotovitvi dejanskega stanja in v obrazložitvi izpodbijane odločbe se nanašata na procesne pogoje za izdajo odločbe po 1. in 2. odstavku 5. člena ZSZ. Odločba namreč nima dejstev in prepričljive obrazložitve glede obstoja uporabnega dovoljenja za predmetno čistilno napravo. Drugi element pomanjkljivo ugotovljenega dejanskega stanja in neustrezne obrazložitve pa se nanaša na ugotovitev sorazmernosti posega v lastninsko pravico tožnika (5. člen ZSZ v povezavi z določilom 3. odstavka 15. člena Ustave in 33. člena Ustave, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003), kar je sicer mogoče šteti tudi za napačno uporabo materialnega prava. Tretji element pomanjkljivo ugotovljenega dejanskega stanja in posledično neustrezne obrazložitve izpodbijane odločbe pa se nanaša na materialne pogoje za izdajo odločbe o podelitvi statusa grajenega javnega dobra in sicer tožena stranka v obrazložitvi odločbe ni navedla vseh relevantnih dejstev, da je mogoče predmetno čistilno napravo šteti za javni infrastrukturni objekt, ki je namenjen izvajanju gospodarske javne službe (iz določila 3. člena ZSZ). Izpodbijana odločba je nepravilna tudi iz razloga napačne uporabe materialnega prava, ker tožena stranka v zvezi s pritožbo zoper 5. in 6. alinejo izreka prvostopenjske odločbe ni uporabila Zakona o vodah (ZV-1, Uradni list RS, št. 67/2002). V nadaljevanju obrazložitve sodbe bo sodišče podrobneje utemeljilo navedene nepravilnosti:

Za določitev statusa grajenega javnega dobra ZSZ določa naslednje tri procesne pogoje:

S procesnega vidika je za določitev statusa grajenega javnega dobra lokalnega pomena potrebna odločba, ki jo izda občinska uprava, odločba mora biti izdana na podlagi sklepa pristojnega občinskega organa, če gre za grajeno javno dobro lokalnega pomena (1. odstavek 5. člena ZSZ), objekt pa mora imeti tudi uporabno dovoljenje, kadar je to predpisano (2. odstavek 5. člena ZSZ).

V konkretnem primeru je med strankama nesporno, da je izpolnjen prvi procesni pogoj. Odločbo o podelitvi statusa grajenega javnega dobra je namreč izdala občinska uprava. Obstoj preostalih dveh pogojev je med strankama sporen. Po presoji sodišča je izpolnjen drugi procesni pogoj za določitev statusa grajenega javnega dobra, ki mu tožnik sicer nasprotuje. Prvostopenjska odločba je namreč izdana na podlagi sklepa župana z dne 14. 6. 2002. To je po oceni sodišča v konkretnem primeru pristojni občinski organ v smislu 1. odstavka 5. člena ZSZ. Občinski organi po ZLS (Uradni list RS, št. 72/93 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) so sicer trije, in sicer občinski svet, župan in nadzorni odbor. Pristojnosti občinskega sveta kot najvišjega organa odločanja v vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine so opredeljene v določilih statuta in 29. člena ZLS, vendar med njimi ni takšne, ki bi pokrivala situacijo določanja statusa grajenega javnega dobra za konkretni infrastrukturni objekt. Pristojnosti nadzornega odbora pa imajo zgolj nadzorno naravo in ne gre za izvršilno-operativne funkcije. Pristojnosti župana opredeljuje 33. člen ZLS, ki določa, da župan zastopa in predstavlja občino (1. odstavek), predlaga občinskemu svetu v sprejem splošne akte in skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta (2. odstavek), skrbi za objavo splošnih aktov (3. odstavek) in zadrži objavo splošnega akta in odločitve občinskega sveta, če meni da je nezakonita, ali v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine (4. in 5. odstavek) ter v primeru, če se takšna odločitev občinskega sveta nanaša na zadevo, ki je z zakonom prenesena v opravljanje občini, župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost oziroma neprimernost take odločitve (6. odstavek). Občina pa v okviru ustave in zakonov samostojno ureja in opravlja svoje zadeve (2. odstavek 2. člena ZLS) in samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena, ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom (1. odstavek 21. člena ZLS), zato je po mnenju sodišča sklep iz 1. odstavka 5. člena ZSZ izdal pristojni organ ne glede na dejstvo, da zoper odločbo občinske uprave o podelitvi statusa grajenega javnega dobra tudi na drugi stopnji odločanja odloča župan - torej isti organ kot je v konkretnem primeru izdal sklep, na podlagi katerega je izdana navedena odločba občinske uprave. Sklep iz določila 1. odstavka 5. člena ZSZ je namreč akt poslovne narave, ne pa upravna odločba, ki bi posegala v pravice in pravne interese določenih nosilcev pravic oziroma pravnih interesov. Takšna razlaga določila 1. odstavka 5. člena ZSZ je tudi v skladu z novo ureditvijo v ZGO-1, kjer je v določilu 2. odstavka 21. člena določeno, da zahtevo na podlagi katere, občinska uprava izda sklep, poda župan.

Tudi obstoj tretjega procesnega pogoja je med strankama sporen. Po določilu 2. odstavka 5. člena ZSZ je namreč podelitev statusa javnega dobra dopustna, če ima objekt uporabno dovoljenje. Med strankama ni sporno dejstvo, da ima čistilna naprava uporabno dovoljenje za razširjeno I. fazo. Tožnik je že v pritožbi uveljavljal, da se uporabno dovoljenje nanaša samo na razširjeni del, tožena stranka pa je v izpodbijani odločbi ta ugovor zavrnila s trditvijo, da stari del in razširjeni del tvorita celoto. Tožnik v tožbi vztraja, da ta pogoj ni izpolnjen. Po oceni sodišča je omenjena trditev tožene stranke v obrazložitvi izpodbijane odločbe premalo argumentirana, saj bi tožena stranka morala z ustreznimi dokazi utemeljiti, da funkcionalnosti stare čistilne naprave in razširjene naprave dejansko ni mogoče ločiti in da je zato treba šteti, da je pogoj iz določila 2. odstavka 5. člena ZSZ izpolnjen. V tem delu je torej obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in jo bo morala tožena stranka v ponovnem postopku skupaj z drugimi pomanjkljivostmi izpodbijane določbe, ki izhajajo iz nadaljevanja obrazložitve sodbe, odpraviti.

Materialne pogoje za izdajo odločbe o določitvi statusa grajenega javnega dobra določata določili 4. in 3. člena ZSZ. Obstoj teh materialnih pogojev mora pristojni organ ugotoviti v ugotovitvenem postopku in morajo biti ustrezno obrazloženi v odločbi.

Določilo 1. odstavka 4. člena ZSZ pravi, da so objekti javne infrastrukture in zemljišča, na katerih so objekti zgrajeni, grajeno javno dobro. Ker je zakonodajalec v določilu 1. odstavka 5. člena ZSZ določil, da nepremičnina iz 4. člena ZSZ pridobi status grajenega javnega dobra z odločbo, je treba interpretirati določilo 1. odstavka 4. člena ZSZ v tem smislu, da zakonodajalec ni v določilu 1. odstavka 4. člena ZSZ določil, da so objekti javne infrastrukture in zemljišča, na katerih so zgrajeni, ipso facto grajeno javno dobro. Z vidika obravnavanega spora je zato pomembno, ali je bilo v upravnem postopku ugotovljeno in celovito obrazloženo, da je čistilna naprava na D objekt javne infrastrukture in da so vsa zemljišča, navedena v izreku prvostopenjske odločbe, zemljišča, na katerih je zgrajena čistilna naprava. Kateri so objekti javne infrastrukture, pa je opredeljeno v določilu 1. in 2. odstavka 3. člena ZSZ. Po določilu 1. odstavka 3. člena ZSZ so javna infrastruktura objekti, ki so neposredno namenjeni izvajanju gospodarskih javnih služb na področju komunalnega gospodarstva ter drugi objekti, če je tako določeno z zakonom. Določilo 2. odstavka 3. člena ZSZ pa pravi, da so javna infrastruktura tudi komunalni objekti, katerih uporaba je pod enakimi pogoji namenjena vsem in primeroma navaja ulice, tržnice, igrišča, parkirišča, pokopališča, parke, zelenice rekreacijske površine. Nesporno je, da predmetna čistilna naprava z nobenim zakonom ni določena za objekt javne infrastrukture (drugi pogoj iz določila 1. odstavka 3. člena ZSZ). Iz prvega odstavka obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da se je prvostopenjski upravni organ postavil na stališče, da sta v konkretnem primeru izpolnjena oba pogoja iz 1. odstavka (objekt je neposredno namenjen izvajanju gospodarske javne službe na področju komunalnega gospodarstva) in iz 2. odstavka (komunalni objekt, katerega uporaba je pod enakimi pogoji namenjena vsem) 3. člena ZSZ. Prvostopenjski upravni organ nato v nadaljevanju obrazložitve to trditev utemeljuje z uporabnim dovoljenjem in 2. členom Odloka, tožena stranka pa v obrazložitvi izpodbijane odločbe to utemeljitev prevzema.

Nobenega dvoma ni, da tožena stranka ni odgovorila na pritožbeni ugovor, da predmetno čistilno napravo uporablja zaprt krog uporabnikov. To pomeni, da tožena stranka pritožbenega ugovora, ki se nanaša na vsebino določila 2. odstavka 3. člena ZSZ, ni obravnavala, kar ni skladno z določilom določilo 2. odstavka 254. člena ZUP (Uradni list RS, št. 580/99, 70/2000). Vendar so po veljavni zakonodaji v času izdaje prvostopenjske odločbe status grajenega javnega dobra dobili tudi javni infrastrukturni objekti, ki so namenjeni izvajanju gospodarskih javnih služb na področju komunalnega gospodarstva, in ni treba, da mora biti podan tudi materialni pogoj, da je uporaba takega objekta pod enakimi pogoji namenjena vsem (1. odstavek 3. člena ZSZ). Za javni infrastrukturni objekt je torej lahko določen tudi objekt, kot je na primer čistilna naprava v zasebni ali mešani (lokalno/državno/zasebni lasti), ki ima navadno že zaradi tehničnih lastnosti omejen obseg delovanja in je zato treba dostop do takega objekta pod enakimi pogoji razlagati v odvisnosti od tehničnih zmogljivosti objekta. Stališče, da gre lahko za objekt v javni, zasebni ali pa mešani lasti izhaja iz koncepta ZSZ, ki ne dela razlik glede na to, ali gre za objekt v javni ali zasebni lasti.

Za konkretni spor je torej pomembno vprašanje, ali je mogoče šteti predmetno čistilno napravo za javni infrastrukturni objekt, ki je namenjen izvajanju gospodarskih javnih služb, čeprav gre za lastnino , ki je v zasebni lasti.

Že na podlagi Zakona o varovanju okolja (ZVO, Uradni list RS, št. 32/93, 1/96, 56/99 - ZON, 22/2000 - ZJS, 67/2002) je odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih voda obvezna lokalna javna služba (2. točka 26. člena ZVO). Vendar to ne pomeni, da so vse morebitne zasebne čistilne naprave v lokalni skupnosti avtomatično del obvezne lokalne javne službe. Omenjeno določilo ZVO pomeni le to, da je lokalna skupnost zavezana, da bodisi ustanovi, organizira ali upravlja z lokalno javno službo odvajanja in čiščenja komunalnih odpadnih voda. Kot rečeno ZSZ ne dela razlike med javno in zasebno lastnino, vendar pa ZSZ vzpostavlja razliko med javno in zasebno funkcijo, ki jo opravlja nek objekt, ne glede na vrsto lastnine. Zasebna čistilna naprava torej lahko postane javni infrastrukturni objekt, pri čemer je treba pojem javnosti razlagati v funkcionalnem smislu (1. in 2. odstavek 3. člena ZSZ), ne pa v lastniškem smislu, ker tega ZSZ ne ureja; lastniški koncept pa je treba pri tem upoštevati, kolikor to zahteva Ustava RS (33. člen v povezavi z določilom 15. člena Ustave). Določilo 1. odstavka 70. člena Ustave (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003) na to pravno stališče oziroma interpretacijo ZSZ ne vpliva. To ustavno določilo pravi, da se na javnem dobru lahko pridobi posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon. To ne pomeni, da javno dobro ne more biti v zasebni lasti, kajti ustavni koncept lastninske pravice na številnih področjih omogoča dezintegracijo temeljnih lastninsko-pravnih upravičenj: pravice uporabe, razpolaganja in upravljanja z lastnino. To izhaja iz načela socialne države (2. člen), ustavnega pravila, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija (1. odstavek 67. člena Ustave), iz ustavne določbe, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (2. odstavek 74. člena Ustave) in iz že omenjenega določila 1. odstavka 70. člena Ustave. Javno dobro je torej lahko v zasebni lasti, vendar pa mora zakon določiti način uresničevanja lastninske pravice na javnem dobru oziroma mora določiti načine omejevanja lastninske pravice na javnem dobru. Če pa gre za javno dobro, ki je v javni lasti, iz besedila določila 1. odstavka 70. člena Ustave izhaja, da zasebni subjekt lahko pridobi posebno pravico uporabe, čeprav gre za javno lastnino, pod pogoji, ki jih določa zakon. Tudi iz novega ZGO-1, ki je stopil v veljavo dne 1. 1. 2003 ne izhaja, da je lahko javno dobro le v javni lasti. Določilo 1. odstavka 22. člena ZGO-1 namreč pravi, da objekt oziroma njegov del, ki ima pridobljen status grajenega javnega dobra, mora njegov lastnik oziroma upravljavec vzdrževati v stanju, ki omogoča splošno rabo v skladu z njegovim namenom. Določilo 2. odstavka 22. člena ZGO-1 pa pravi, da na objektu oziroma njegovem delu, ki ima pridobljen status grajenega javnega dobra, ni mogoče pridobiti lastninske ali kakšne druge stvarne pravice s priposestvovanjem, prav tako pa ne more biti predmet izvršbe. To pomeni, da je možno pridobiti lastninsko pravico na drug način kot s priposestvovanjem. Tudi določilo 213. člena ZGO-1, ki se nanaša na urejanje neurejenega statusa grajenega javnega dobra, izrecno predvideva možnost dodelitve statusa grajenega javnega dobra za objekt, ki je zgrajen na zasebnem zemljišču. Tudi koncept ZGO-1 torej enako kot SZS temelji na funkcionalnem vidiku javnega dobra, ne pa na lastniško-pravnem vidiku javnega dobra.

Nadalje tudi iz ZGJS (Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 - ZZLPPO) izhaja, da je zakonodajalec predvidel obstoj zasebnih infrastrukturnih objektov, in za njih ni predvidel prehoda v državno lastnino ali lastnino lokalne skupnosti (4. odstavek 76. člena ZGJS). To izhaja tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča RS. Po mnenju Upravnega sodišča na področju komunalne infrastrukture velja podobno, kot se je do tovrstne problematike opredelilo Vrhovno sodišče RS, ko je postavilo, da "predpisi ne zapovedujejo, da je vsakršni vodnogospodarski objekt ali naprava javno dobro" /…/, če pa si državljani s svojim delom in sredstvi na dovoljen način uredijo zajetje pitne vode in zgradijo vodovod za svoje potrebe, postanejo družbeniki in solastniki takšnih naprav, na katere imajo pravico priključiti se tudi drugi državljani za enake potrebe, če to dopuščajo zmogljivosti naprav in količine vode, ti pa morajo poprej za takšen priklop poravnati prispevek, ki ga upravičeno terjajo družbeniki" (sklep Vrhovnega sodišča RS v civilni zadevi II Ips 889/94 z dne 19. 9. 1996).

Zaradi pomena zgornje interpretacije ZSZ sodišče pripominja, da je predmetna čistilna naprava z nepremičnino, ki je zajeta v izreku prvostopenjske odločbe prešla v drug pravni režim z dnem 1. 1. 2003, ko so stopili v veljavo ZGO-1, ZUreP in SZ. Tudi iz novega ZGO-1, ki je stopil v veljavo dne 1. 1. 2003 ne izhaja, da je lahko javno dobro le v javni lasti. Določilo 1. odstavka 22. člena ZGO-1 namreč pravi, da objekt oziroma njegov del, ki ima pridobljen status grajenega javnega dobra, mora njegov lastnik oziroma upravljavec vzdrževati v stanju, ki omogoča splošno rabo v skladu z njegovim namenom. Ni bistveno, kdo je lastnik objekta, bistven je način uporabe in upravljanja z objektom. Določilo 2. odstavka 22. člena ZGO-1 pa pravi, da na objektu oziroma njegovem delu, ki ima pridobljen status grajenega javnega dobra, ni mogoče pridobiti lastninske ali kakšne druge stvarne pravice s priposestvovanjem, prav tako pa ne more biti predmet izvršbe. To pomeni, da je možno pridobiti lastninsko pravico na drug način kot s priposestvovanjem. Pravica do razpolaganja je torej omejena samo z vidika možnosti priposestvovanja in izvršbe, v ostalih elementih pa pravica do razpolaganja ni omejena. Tudi določilo 213. člena ZGO-1, ki se nanaša na urejanje neurejenega statusa grajenega javnega dobra, izrecno predvideva možnost dodelitve statusa grajenega javnega dobra za objekt, ki je zgrajen na zasebnem zemljišču (2. alineja 5. odstavka in 7. odstavek 213. člena ZGO-1). ZGO-1 pa predvideva tudi možnost, da je sam infrastrukturni objekt v zasebni lasti grajeno javno dobro (6. odstavek 213. člena ZGO-1). To pomeni, da tudi koncept ZGO-1, ki je za predmetno čistilno napravo in nepremičnine pravno relevanten od dne 1. 1. 2003 naprej, enako kot SZS temelji na funkcionalnem vidiku javnega dobra, ne pa na lastniško-pravnem vidiku javnega dobra. ZUreP, ki je tudi stopil v veljavo dne 1. 1. 2003, v določilu 4. odstavka 137. člena pravi, da se status grajenega javnega dobra pridobi z odločbo v skladu z zakonom, ki ureja graditev objektov. Vendar pa določilo 1. odstavka 137. člena pravi, da je komunalna infrastruktura lahko v javni in zasebni lasti, razen grajenega javnega dobra, ki ne more biti v zasebni lasti. To določilo je v nasprotju z ZGO-1, kar vzbuja dvom o skladnosti z načelom pravne države iz določila 2. člena Ustave. Vendar pa, ker sodišče v konkretnem primeru ni dolžno uporabiti določila 1. odstavka 137. člena ZUreP za rešitev upravnega spora, ampak le ZSZ, ZGJS in Ustavo, sodišče ni prekinilo postopka, da bi vložilo zahtevo za presojo ustavnosti zakona. Dejstvo, da sodišče mora v določenem primeru uporabiti ustavno sporno zakonsko določbo, je namreč eden od pogojev za postopanje po določilu 156. člena Ustave v zvezi s takšno sporno zakonsko določbo. Ta pogoj pa v konkretnem primeru ni izpolnjen.

Iz zgornje interpretacije ZSZ izhaja, da bi moral upravni organ v ugotovitvenem postopku utemeljiti dejstvo, da je učinek predmetne čistilne naprave na izvajanje obvezne lokalne službe tolikšen, da jo je treba šteti za javni infrastrukturni objekt v smislu 1. odstavka 4. člena ZSZ v zvezi s 1. odstavkom 3. člena ZSZ, čeprav je čistilna naprava z vidika lastninskih razmerij v zasebni lasti.

Prvostopenjski organ in tožena stranka sta se namesto tovrstne dejanske ugotovitve pri opredelitvi, da gre za javni infrastrukturni objekt, sklicevala na predpis in sicer Odlok o javni kanalizaciji Občine Trebnje ter na upravni akt in sicer na uporabno dovoljenje. Iz podatkov v spisu sicer izhaja, da naj bi bila predmetna čistilna naprava namenjena čiščenju industrijskih odpadnih voda, kar kaže na to, da ima pomembno funkcijo v okviru lokalne službe odvajanja in čiščenja komunalnih odpadnih voda, vendar pa mora biti to v ugotovitvenem postopku in v obrazložitvi odločbe dovolj jasno in celovito obrazloženo z ustreznimi tehničnimi podatki sicer odločba nima ključnih dejstev oziroma je premalo obrazložena in to velja tudi v konkretnem primeru.

V zvezi z napačno uporabo materialnega prava s strani tožene stranke pa sodišče ugotavlja, da tožeča stranka ne vlaga tožbe zoper izpodbijano odločbo tožene stranke samo v zvezi s tistim delom izreka prvostopenjske odločbe, ki se nanaša na določitev statusa grajenega javnega dobra za čistilno napravo (1. točka izreka), ampak izpodbija celoten izrek, ker trdi, da se čistilna naprava kot enoten objekt in kompleks nahaja na vseh v prvostopenjski odločbi naštetih parcelah. To pa pomeni, da med strankama tudi ni sporen drugi materialni pogoj iz določila 1. odstavka 4. člena ZSZ. Tudi zemljišče, na katerem je zgrajen določen objekt javne infrastrukture, je namreč lahko grajeno javno dobro in med strankama ni sporno, da so vsa zemljišča, navedena v izreku prvostopenjske odločbe, zemljišča na katerih je zgrajena čistilna naprava kot javni infrastrukturni objekt. Sodišče je modifikacijo tožbenega zahtevka tožeče stranke dopustilo, ker je tožeča stranka po pogodbi zadolžena za zastopanje pogodbenih strank v upravnih postopkih. Gre torej za del funkcije gospodarjenja s čistilno napravo, ki jo je tožeča stranka prevzela kot obligacijsko obveznost, zato ima tožeča stranka pravni interes za izpodbijanje odločbe, tako kot to izhaja iz modificiranega tožbenega zahtevka. Na tej podlagi je sodišče presojalo zakonitost izpodbijane odločbe tudi v delu, ki se nanaša na zavrnitev pritožbe zoper 5. in 6. alinejo 1. točke izreka prvostopenjske odločbe. Upravni organ je v teh dveh točkah dve parceli, ki pomenita vodotok, tudi določil za grajeno javno dobro. Grajeno vodno javno dobro pa ne ureja ZSZ, ampak Zakon o vodah (ZV-1, Uradni list RS, št. 67/2002). Po določilu 1. odstavka 15. člena ZV-1 so celinske vode in vodna zemljišča naravno vodno javno dobro. Status naravnega vodnega javnega dobra na vodnem zemljišču se po uradni dolžnosti vpiše v zemljiško knjigo (5. odstavek 15. člena ZV-1). Določilo 17. člena opredeljuje grajeno vodno javno dobro, določilo 6. odstavka 18. člena ZV-1 pa vpis takega javnega dobra v zemljiško knjigo. Problem izpodbijane odločbe je namreč tudi v tem, da se na njeni podlagi predmetni objekt v zemljiški knjigi vpiše kot grajeno javno dobro (4. odstavek 5. člena ZSZ), po ZV-1 pa se v zemljiško knjigo vpiše bodisi status naravnega vodnega javnega dobra na vodnem zemljišču (5. odstavek 15. člena ZV-1), bodisi status grajenega vodnega javnega dobra (6. odstavek 18. člena ZV-1). Niti prvostopenjski organ niti tožena stranka nista obeh parcelnih števil iz 5. in 6. alineje izreka prvostopenjske odločbe, ki pomenita vodotok, obravnavali skladno z ZV-1, ampak kar na podlagi ZSZ, kar je nepravilno in v zvezi s tem tudi niso bila ugotovljena ključna dejstva.

V nadaljevanju mora sodišče podati utemeljitev v zvezi s preostalima dvema tožbenima ugovora in sicer, da upravni organ ni upošteval ugovorov lastnikov, ki so bili podani na zaslišanju v upravnem postopku, in da v tem smislu odločba nima razlogov ter da gre za zasebno lastnino, ki je ni mogoče določiti za grajeno javno dobro, ker le-ta v bistvu pomeni razlastitev.

Prvostopenjska odločba res ni v obrazložitvi zajela argumentov prizadetih lastnikov, vendar pa je tožeča stranka bila zaslišana, v pritožbo je vključila argument o zasebnem lastništvu in tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe tožeči stranki odgovorila na njen ugovor. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi odgovorila, da ZSZ ne zahteva predhodne ureditve lastninske pravice, da lastnina občine ni predpogoj za izdajo odločbe o grajenem javnem dobru in da je omejevanje lastninske pravice predvideno v samem zakonu, zato ne gre za omejitev lastninske pravice s strani občinskega upravnega organa. Tožena stranka je s tem odgovorila na ključen pritožbeni ugovor, zato procesni vidik ugovora tožnika ni utemeljen. Vprašanje pa je, ali je tožena stranka zavzela pravilno materialno-pravno stališče glede razmerja med varstvom zasebne lastnine in uporabo določila 5. člena ZSZ.

Upoštevanje varstva zasebne lastnine pomeni namreč dodaten procesni pogoj za izdajo odločbe po določilu 5. člena ZSZ, čeprav gre dejansko tudi za uporabo materialnega prava v zvezi z določilom 33. člena Ustave in 15. člena Ustave. Ta procesni pogoj torej ni naveden v ZSZ, vendar pa izhaja iz Ustave. Po določilu 2. odstavka 120. člena Ustave morajo namreč upravni organi delo opravljati samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.

V zadevi med strankama ni sporno, da je del objektov, ki so z upravnim aktom določeni za grajeno javno dobro, v zasebni lasti. Po Ustavi je zagotovljena pravica do zasebne lastnine (33. člen). Človekove pravice in temeljne svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave (1. odstavek 15. člena Ustave), kar pomeni, da se upravičenci lahko sklicujejo na varstvo lastninske pravice v vseh upravnih in sodnih postopkih in za to ni potrebno, da bi morala biti lastninska pravica na določeni stvari opredeljena in zavarovana v področni zakonodaji. V zvezi s pojmom omejevanja in poseganja v lastninsko pravico pa sta pomembni določili 2. in 3. odstavka 15. člena Ustave. Iz določila 3. odstavka 15. člena Ustave izhaja, da je dopustno določeno ustavno pravico omejiti, če je ta omejitev individualne človekove pravice potrebna zaradi varstva pravic drugih, ali pa v primerih, ki jih določa ta ustava. Določilo 3. odstavka 15. člena Ustave ureja torej omejevanje ustavne pravice. Določilo 2. odstavka 15. člena Ustave pa pravi, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. To določilo pa z razliko od določila 3. odstavka 15. člena Ustave ne ureja omejevanja pravice, ampak pokriva primere, ko gre za način uresničevanja pravice. Razlika med določilom 3. in 2. odstavka 15. člena Ustave je bistvena, kajti pri presoji konkretnega posamičnega akta z vidika 3. odstavka 15. člena Ustave sodišče ugotavlja, ali je način omejevanja ustavne pravice skladen z načelom sorazmernosti, če pa sodišče ugotovi, da določena ureditev in na njeni podlagi posamičen upravni akt pomeni način uresničevanja ustavne pravice (2. odstavek 15. člena Ustave), sodišče ne ugotavlja skladnosti posega v ustavno pravico z vidika načela sorazmernosti. Presoja z vidika načela sorazmernosti po 3. odstavku 15. člena Ustave zahteva namreč preizkus 4 kriterijev: ali je način omejevanja določno opredeljen v zakonu; ali je način omejevanja ustavne pravice primeren v tem smislu, da je s predpisanim aktom sploh mogoče doseči namen zakonske določbe, ki pomeni omejevanje pravice; ali je poseg, ki pomeni omejevanje ustavne pravice nujen, ker zakonskega namena ni mogoče doseči z nobenim milejšim ukrepom, ki bi v manjši meri posegel v lastninsko pravico; ali obstaja sorazmerje v ožjem pomenu besede med posegom v individualno ustavno pravico na eni strani in koristjo, ki jo poseg predstavlja za pravice drugih, na drugi strani. Tožnik se teh vprašanj dotakne v argumentu, da bi morala tožena stranka upoštevati določilo 6. člena ZGJS, ki med oblike zagotavljanja javnih služb uvršča: režijski obrat, javni gospodarski zavod, javno podjetje, dajanje koncesij osebam zasebnega prava, vlaganje javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava (kadar je takšna oblika primernejša od prej omenjenih oblik), pa tudi določilo 61. člena ZLS, ki je primerljivo z določilom 6. člena ZGJS.

Kriterijev, na podlagi katerih sodišče v konkretnem primeru presodi, ali gre pri določeni zakonski ureditvi, na podlagi katere je upravni organ izdal posamičen upravni akt, za omejevanje ustavne pravice (3. odstavek 15. člena Ustave), ali pa gre za način uresničevanja ustavne pravice (2. odstavek 15. člena Ustave), v Ustavi in zakonu ni. Sodišče se je zato v zvezi s tem vprašanjem oprlo na prakso Ustavnega sodišča v primerljivem primeru.

V konkretnem primeru je posledica določitve statusa grajenega javnega dobra na izvrševanje lastninske pravice ta, da nepremičnina, ki je grajeno javno dobro, ni v pravnem prometu (2. odstavek 10. člena ZSZ). Da nepremičnina ni v pravnem prometu pomeni, da z njo ni mogoče razpolagati (ius disponendi), kar je eno temeljnih upravičenj lastninske pravice. Vendar funkcionalni objekt ni nepremičnina, to pomeni, da je čistilna naprava v pravnem prometu, ni pa v pravnem prometu zemljišče, na katerem stoji čistilna naprava. Izpodbijana odločba se nanaša tudi na zemljišče, to je nepremičnino (iz prve alineje 1. točke izreka prvostopenjske odločbe), na kateri čistilna naprava stoji, zato velja, da v konkretnem primeru izdaja upravne odločbe tožniku pomeni prepoved pravnega prometa. Prepoved pravnega prometa je sicer učinkovala samo od vročitve izpodbijane odločbe do dne 1. 1. 2003, ko je stopil v veljavo ZGO-1 in določil nov režim za grajeno javno dobro, ki pa ne določa, da grajeno javno dobro ni v pravnem prometu. Vendar učinek določila 2. odstavka 10. člena ZSZ, ki je trajal 43 dni, zadošča za interpretacijo, da izpodbijana odločba pomeni poseg v lastninsko pravico tožnika. Prepoved pravnega prometa je namreč po praksi Ustavnega sodišča podlaga za interpretacijo, da ne gre za način uresničevanja pravice (2. odstavek 15. člena Ustave), ampak za omejevanje lastninske pravice (3. odstavek 15. člena Ustave). Ustavno sodišče RS je namreč v odločbi z dne 28. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 27/2002) odločilo, da omejevanje možnosti prodaje in nakupa kmetijskih zemljišč pomeni poseg v lastninsko pravico, med tem ko je druge vrste omejitev, ki se nanašajo na uporabljanje in upravljanje s kmetijskimi zemljišči, mogoče šteti za način uresničevanja pravice do zasebne lastnine na kmetijskih zemljiščih. Presoja z vidika načela sorazmernosti v konkretnem primeru pokaže, da je sicer omejitev lastninske pravice v ZSZ postavljena zelo na splošno brez konkretnih kriterijev, ki bi pomenili operacionalizacijo načela sorazmernosti; vendar pa gre za kriterije, ki izhajajo že iz same Ustave (3. odstavek 15. člena Ustave) in jih je treba uporabiti neposredno na podlagi Ustave (1. odstavek 15. člena Ustave), ker so vezani na varstvo pravice do zasebne lastnine iz določila 33. člena Ustave, poleg tega pa v času odločanja v upravnem sporu ZSZ ne velja več, zato se sodišču ni postavil dvom o ustavnosti določb ZSZ, ki jih sodišče mora uporabiti v konkretnem primeru. Vendar pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe jasno izhaja, da je tožena stranka napačno razlagala in uporabila razmerje med določilom 5. člena ZSZ in varstvom lastninske pravice, ker ni upoštevala načela sorazmernosti. Upravni organ bi moral za izdajo odločbe po določilu 5. člena ZSZ preveriti, ali bi bilo mogoče izvajanje gospodarske javne službe na enako učinkovit način doseči z sredstvi, ki bi v manjši meri posegli v zasebno lastninsko pravico tožnika na zemljišču, na katerem stoji čistilna naprava, in da bi bilo s tem vzpostavljeno ravnotežje med posegom v lastninsko pravico tožnika in na drugi strani koristjo, ki bi jo prinesel poseg v lastninsko pravico za javni interes v smislu varstva pravic drugih. Tožena stranka tega ni storila, s čimer je napačno uporabila določilo 33. člena Ustave v zvezi z 15. členom Ustave, kar pa v konkretnem primeru pomeni, da sploh ni ugotavljala pravno relevantnih dejstev in jih ni vključila v obrazložitev odločbe.

Na tej podlagi je sodišče tožbi delno ugodilo in sicer je ugodilo vsebini 1. točke tožbenega zahtevka tako, da je s sodbo odpravilo izpodbijani akt, ker so v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena (2. točka 1. odstavka 60. člena ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000) oziroma ker je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo (4. točka 1. odstavka 60. člena ZUS) in sicer ni uporabila ZV-1 in 33. člena Ustave v povezavi z določilom 1. in 3. odstavka 15. člena Ustave RS.

Sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke, da izvede glavno obravnavo, ker za ugoditev tožbenemu zahtevku, da se izpodbijana odločba odpravi ni potrebna izvedba glavne obravnave. Poleg tega narava stvari (1. odstavek 62. člena ZUS) zahteva, da se pravilen postopek za določitev grajenega javnega dobra izvede na ravni upravnega odločanja lokalne skupnosti, ker je določitev grajenega javnega dobra pogojena s konkretnimi in partikularnimi interesi in potrebami lokalne skupnosti, zato o tem originarno ne odloča sodišče, ampak sodišče v upravnem sporu le presoja zakonitost izpodbijane določbe drugostopenjskega upravnega organa. Sodišče je v konkretni zadevi podalo obširno pravno mnenje glede postopka in stališča glede interpretacije materialnega prava. Tožena stranka je vezana na ta mnenja in stališča in mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti te sodbe (3. odstavek 60. člena ZUS). Ker sodišče v upravnem sporu ni meritorno (po vsebini) odločilo o stvari namesto tožene stranke, ampak je zgolj presojalo zakonitost izpodbijane odločbe tudi ni moglo ugoditi delu tožbe iz 2. točke tožbenega zahtevka. Sodišče v tem upravnem sporu namreč ni odločalo o zakonitosti prvostopenjske odločbe, ki je določila zaznambo v zemljiško knjigo, ampak je presojalo zakonitost dokončne odločbe drugostopenjskega organa, ki je odločal o pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo. Zato mora biti tudi ta del vsebine tožbenega zahtevka, ki se nanaša na zaznambo v zemljiški knjigi, predmet obravnave v ponovnem postopku pred toženo stranko.