UPRS Sodba I U 1162/2023-90

I. Tožbi se ugodi in se gradbeno dovoljenje Ministrstva za naravne vire in prostor, št. 35105-37/2020-2550-262 z dne 3. 7. 2023, odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. V ponovnem postopku v tej zadevi pristojni organ v okviru presoje vplivov objekta na okolje ne sme uporabiti Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 43/18, 59/19, 99/22 - odl. US).

III. Zahteva stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Bistvo spora

1Sodna presoja v tej zadevi se nanaša na zakonitost gradbenega dovoljenja, ki ga je 3. 7. 2023 v t. i. integralnem postopku izdalo Ministrstvo za naravne vire in prostor (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje oziroma izpodbijani akt), s katerim je bila investitorju Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji d. d. (v nadaljevanju DARS d. d.) dovoljena gradnja južnega dela 3. razvojne osi, 1. in 2. etapa hitre ceste med avtocesto A2 Ljubljana - Obrežje in priključkom Maline. Tožeča stranka trdi, da gradbeno dovoljenje ni zakonito, ker temelji na nezakonitem državno prostorskem načrtu; ker se je tožena stranka pri izdaji oprla na Uredbo o mejnih kazalcih vrednosti hrupa v okolju, za katero je Ustavno sodišče že ugotovilo, da ni v skladu z Ustavo, ter ker tožena stranka ni pravilno in popolno ugotovila dejanskega stanja v zvezi z vplivom nameravanega posega na kakovost zraka. Hkrati tožeča stranka trdi, da bi z izvršitvijo gradbenega dovoljenja prišlo do posega v njeno pravico iz 72. člena Ustave in v pravico iz 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP).

Odločitev tega sodišča v zadevi I U 1776/2021

2Gradbeno dovoljenje je bilo izdano v ponovljenem upravnem postopku, saj je to sodišče s sodbo I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022 (C2) gradbeno dovoljenje št. 35105-37/2020-2550-170, ki ga je v zvezi z isto gradnjo 20. 10. 2021 izdalo Ministrstvo za okolje in prostor, odpravilo in zadevo vrnilo pristojnemu organu v ponoven postopek. Sodišče je omenjeno gradbeno dovoljenje odpravilo in vrnilo v ponoven postopek zaradi zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja s tem, ko je tožena stranka štela za dokazano, da nameravani poseg ne bo povzročil prekomerne obremenitve na zrak, saj tožena stranka ni ugotavljala vpliva na vsa onesnaževala zraka, ampak zgolj na PM10 in NO2. Nadalje je sodišče ugotovilo, da ni izkazano, da je nameravana gradnja skladna s predpisi o varstvu kulturne dediščine, ki so podlaga za izdajo mnenj, s čimer je bila podana kršitev 3. točke prvega odstavka 43. člena Gradbenega zakona (GZ). Poleg navedenega pa je sodišče ugotovilo tudi kršitev pravil postopka, ker izpodbijanega gradbenega dovoljenja v delu, ki se je nanašal na obremenitev okolja s hrupom, ni moglo preizkusiti.

Izpodbijani akt

3Z izpodbijano odločbo je tožena stranka investitorju DARS d. d. izdala gradbeno dovoljenje za objekt z vplivi na okolje: gradnjo južnega dela 3. razvojne osi, 1. in 2. etapa hitre ceste med avtocesto Ljubljana - Obrežje in priključkom Maline s priključki na gospodarsko javno infrastrukturo in zunanjo ureditvijo na zemljiščih s v I. točki izreka navedenimi parcelnimi številkami ter v obsegu določenem v točkah I.1 do I.17 izreka. V II. točki izreka je tožena stranka odločila, da so podrobnejši mikrolokacijski, ekološki, tehnični, oblikovalski in okoljevarstveni pogoji obravnavanega posega, ki so za investitorja obvezujoči, določeni v dokumentaciji, ki je sestavni del tega dovoljenja, in sicer gre za dokumentacijo navedeno pod točkami A (Projektna dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja - vodilna mapa z dodatkom, načrti, elaborati in strokovne podlage - v nadaljevanju PGD), B (Projektna dokumentacija za pridobitev mnenj in gradbenega dovoljenja - v nadaljevanju DGD), C (Poročilo o vplivih na okolje) in D (Aneks k Poročilu o vplivih na okolje). V III. točki izreka je tožena stranka naštela mnenja, ki so jih k predmetni gradnji podali pristojni organi in organizacije; v IV. točki izreka pa je odločila, katere ukrepe in pogoje mora upoštevati investitor z namenom preprečitve, zmanjšanja ali odprave škodljivih vplivov na okolje pri gradnji, uporabi oziroma obratovanju, poleg zahtev iz Uredbe o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od avtoceste A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu, do priključka Maline (Uradni list RS, št. 102/12 in 70/17, v nadaljevanju DPN) in zakonsko predpisanih ukrepov, in sicer za: varstvo pred hrupom, varstvo zraka, varstvo pred vibracijami, varstvo tal in podzemnih voda, varstvo površinskih voda, poplavno in erozijsko varnost, varstvo narave, varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč ter varstvo kulturne dediščine. V V. točki izreka so določene obveznosti investitorja v zvezi z uporabo cest, v VI. točki izreka je ugotovljeno, da je bila izvedena presoja sprejemljivosti v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, in da nameravana gradnja ob upoštevanju pogojev, določenih v točki IV./7 izreka, nima škodljivih posledic za naravo. V VII. točki izreka je določena obveznost spremljanj vplivov gradnje na določene dejavnike okolja. Dovoljenje neha veljati, če investitor v roku pet let po njegovi pravnomočnosti ne vloži popolne prijave začetka gradnje (VIII. točka izreka), investitor je odškodninsko odgovoren za škodo iz naslova gradnje (IX. točka izreka), posebni stroški v postopku pa niso bili zaznamovani (X. točka izreka).

4Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega akta navaja, da je 14. 5. 2020 prejela zahtevo investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo hitre ceste s priloženo dokumentacijo v skladu z 51. členom GZ. Zahtevi je bilo prvič ugodeno z izdajo gradbenega dovoljenja z dne 20. 10. 2021, v postopku, ki je bil ponovljen na podlagi sodbe tega sodišča I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022, pa je investitor dokumentacijo večkrat dopolnil (30. 9. 2022, 9. 11. 2022 in 3. 2. 2023). Pridobljena so bila vsa potrebna mnenja in pogoji v skladu s prvim odstavkom 52. člena GZ. V ponovljenem postopku so bili za mnenja ponovno zaprošeni Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije (ZVKD), Agencija Republike Slovenije za okolje (ARSO) in Mestna občina Novo mesto (MONM). Ker gre v konkretni zadevi za objekt z vplivi na okolje (hitra cesta), je bilo v postopku obvezno opraviti presojo vplivov posega na okolje, gradbeno dovoljenje pa združuje odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in okoljevarstvenega soglasja. Tožena stranka je nadalje ugotovila, da gre za gradnjo, ki je skladna s prostorskim izvedbenim aktom in predpisi o urejanju prostora; da je predložena dokumentacija ustrezno podpisana; da je nameravana gradnja v skladu s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj; da iz predložene dokumentacije izhaja, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba projekta; da je bila za gradnjo izvedena presoja sprejemljivosti z vidika predpisov, ki urejajo ohranjanje narave; da je investitor izkazal pravico graditi na zemljiščih, na katerih je gradnja predvidena; da za predmetno gradnjo ni predvideno plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora; da je investitor plačal odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča; da investitor ni dolžan plačati komunalnega prispevka; da je bila izvedena presoja vplivov na okolje, v okviru katere je bilo ugotovljeno, da bodo vplivi gradnje na okolje, ob upoštevanju dodatnih omilitvenih ukrepov in pogojev, ki jih mora investitor upoštevati, nebistveni. Tožena stranka je posebej obrazložila ukrepe varstva pred hrupom, varstva zraka, varstva pred vibracijami, varstva tal in podzemnih voda, varstva površinskih voda, poplavno in erozijsko varnost, varstva narave, varstva kmetijskih in gozdnih zemljišč, varstva kulturne dediščine ter način in obseg spremljanja stanja v naravi v času pripravljalnih del in gradnje ter v času uporabe oziroma obratovanja hitre ceste. Tožena stranka je v predmetnem postopku javnosti zagotovila vpogled v zahtevo in priloženo dokumentacijo ter ji omogočila podajo mnenj in pripomb. V postopku je sodelovalo 13 stranskih udeležencev; izvedeni sta bili dve ustni obravnavi, vsem udeležencem je bila dana možnost, da se o celotni dokumentaciji pisno izrečejo. Tožena stranka navaja, da je na vse pripombe stranskih udeležencev odgovorila (glede postopka priprave in sprejema DPN; glede popolnosti vloge za izdajo gradbenega dovoljenja; glede pomanjkljivosti PGD in DGD; glede postopka presoje vplivov na okolje; glede poročila o vplivih na okolje; glede hrupa; glede prometne študije; glede zraka; glede ostalih vplivov gradnje; glede vplivov na bivanje v objektih na naslovih ...; glede predloženega mnenja sodne izvedenke doc. dr. A. A.; glede pripomb MONM in glede očitanih kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku).

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

- Tožbene navedbe

5Tožeča stranka zoper izpodbijani akt vlaga tožbo kot stranska udeleženka v predhodnem upravnem postopku. Uvodoma navaja, da je bila v ponovljenem postopku s strani tožene stranke pozvana k morebitnim pripombam na dopolnjeno dokumentacijo, kar je storila in podala dva nova dokazna predloga, in sicer za vpogled v Uradni opomin Evropske komisije z dne 8. 12. 2016 (v nadaljevanju Uradni opomin) in Strokovno mnenje o optimizaciji trase hitre ceste, ki ga je decembra 2022 izdelal mag. B. B. (v nadaljevanju Strokovno mnenje). Tožena stranka Strokovnemu mnenju ni sledila, v Uradni opomin pa ni vpogledala. Tožbo tožeča stranka vlaga iz več razlogov, kot prvega uveljavlja nezakonitost izdanega gradbenega dovoljenja, ker temelji na nezakonitem DPN. V zvezi s tem trdi, da:

- je Evropska komisija ugotovila (navedeno dokazuje njen Uradni opomin z dne 8. 12. 2016), da je bilo pri pripravi in sprejemu konkretnega DPN kršeno pravo EU, saj določbe Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) in Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (ZUPUDPP), na podlagi katerih je bil DPN sprejet, niso v skladu z določbami Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva o PVO). Bistvo očitkov tožeče stranke je, da zadevni javnosti na podlagi zakonske ureditve pred sprejemom DPN (niti kasneje v integralnem postopku) ni bilo omogočeno učinkovito sodelovanje in pravno sredstvo v zvezi z lokacijo predvidenega posega, saj sprememba lokacije ne v postopku javne razgrnitve ne kasneje v integralnem postopku ni bila več možna. Ne glede na kasnejše zaprtje primera s strani Evropske komisije zaradi sprejema 58. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), je treba upoštevati, da je bila ta določba z odločbo Ustavnega sodišča U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 razveljavljena, zato dejansko učinkovitega pravnega sredstva zoper DPN spet ni. Konkreten DPN je bil sprejet tudi brez opravljene presoje vplivov na okolje (PVO). Ker je Evropska komisija za konkreten DPN ugotovila kršitev prava EU, se pri presoji njegove zakonitosti ni (več) mogoče sklicevati na odločbo Ustavnega sodišča U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019, saj se v podobnih primerih ni ugotavljala zakonitost priprave konkretnega predpisa - že iz navedenega razloga mora sodišče pri presoji konkretnega DPN uporabiti exceptio illegalis;

- je DPN nezakonit, ker ni bil izdelan na podlagi najustreznejše variante oziroma zanjo ni bila izdelana študija variant s celovito presojo vplivov na okolje (CPVO). Konkreten DPN je bil začet po določbah ZPNačrt, končan pa po določbah ZUPUDPP oziroma na podlagi petega odstavka 62. člena tega zakona. S Študijo variant je bila kot najustreznejša izbrana varianta V - vzhodna C, ki jo je s sklepom z dne 24. 6. 2009 potrdila tudi Vlada RS. Kljub temu ne DPN ne izpodbijani akt ne temeljita na omenjeni varianti. Študija variant je predvidela šest variant trase hitre ceste (poleg te sta bili v vsaki od variant v Študiji variant predvideni še vzhodna in zahodna obvoznica Novega mesta - obe dvopasovnici - torej skupaj tri ceste), pri varianti, ki izhaja iz DPN, pa gre za povsem novo, sedmo varianto, po kateri hitra cesta kot štiripasovnica poteka skozi urbani del Novega mesta, in se na avtocesto Ljubljana - Obrežje priključuje drugod (tj. v okviru obstoječega priključka na avtocesto), kot je bilo to prvotno mišljeno (tj. pri Lešnici). Takšna sprememba (tj. prestavitev priključka na avtocesto za približno 2,5 km) ne more predstavljati le optimizacije najustreznejše variante iz Študije variant. Po mnenju tožeče stranke gre pri vprašanju "optimizacije" za pravni standard, pri čemer se tožena stranka v izpodbijanem aktu ni ustrezno opredelila do Strokovnega mnenja, ki ga je v postopku predložila tožeča stranka. Obrazložitev tožene stranke o tem, da Strokovno mnenje ne izpodbije strokovnih podlag, ki so bile izdelane v času sprejema DPN, je namreč pavšalna. Tožena stranka v izpodbijanem aktu tudi ni navedla ne pravne ne dejanske podlage za optimizacijo, niti se ne opira na noben dokument o optimizaciji najustreznejše variante V - vzhodna C, ki bi bil razgrnjen javnosti v letu 2011 oziroma 2012 ali v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Predmet presoje vplivov na okolje v okviru CPVO v letu 2012 je tako bila lokacija, ki ni bila obdelana v Študiji variant, v okviru katere je bil obdelan vpliv na trasi variante V - vzhodna C, katere značilnost pa je, da je predvidena izven urbanega območja Novega mesta. Zato je bilo v Študiji variant zaključeno, da bo vpliv novogradnje na obremenitev bivalnega okolja majhen. Dokument "Preveritev priključevanja 3. osi na avtocesto A2 pri Novem mestu", A. 2010), ne predstavlja dokumenta optimizacije variante V - vzhodna C, v njem pa se ni presojalo vpliva hrupa, zraka in vibracij na novi lokaciji hitre ceste na prebivalstvo. Direktiva 2001/42/ES o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (v nadaljevanju Direktiva o CPVO) in Direktiva o PVO ne vključujeta le priprave in sprejemanja "načrtov in programov", ampak tudi njihove spremembe.

6Nadalje tožeča stranka v tožbi navaja, da tudi v integralnem postopku lokacija ni bila predmet polne presoje vplivov na okolje, s čimer je bila kršena Direktiva o PVO. Za tožečo stranko je namreč že vse od priprave DPN dalje sporna lokacija predvidene trase hitre ceste. Vendar tudi v integralnem postopku javnosti niso bile razgrnjene in obrazložene alternativne rešitve glede trase hitre ceste, s čimer je bil kršen člen 2(1) Direktive o PVO, v skladu s katerim je lokacija ena glavnih značilnosti projektov. Zato mora nosilec projekta v postopku PVO predložiti tudi povzetek glavnih alternativ in prikazati glavne razloge za izbrano alternativo z upoštevanjem vplivov na okolje. Konkretna dokumentacija za izdajo gradbenega dovoljenja alternativnih rešitev ne vsebuje, saj lokacija z variantnimi rešitvami in drugimi značilnostmi projekta ni bila del PVO. Pripombe tožeče stranke v zvezi z izbrano lokacijo so bile torej prekludirane s sprejetjem DPN. Ker v tem primeru izbrana varianta niti ni bila predvidena v Študiji variant, je to dodaten razlog za predstavitev alternativnih rešitev v okviru integralnega postopka in v njegovem okviru opravljene PVO.

7Tožeča stranka izdanemu gradbenemu dovoljenju nasprotuje tudi iz razloga, ker je tožena stranka svojo odločitev oprla na Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (v nadaljevanju Uredba o hrupu), katere neustavnost je bila ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča U-I-441/18 z dne 6. 7. 2022. Ustavno sodišče je hkrati Vladi RS naložilo, da v roku enega leta od objave odločbe v Uradnem listu RS neustavnost odpravi, a se v času do vložitve te tožbe to še ni zgodilo. Tožena stranka bi morala zaradi neustavnosti Uredbe o hrupu pri odločanju uporabiti Direktivo 2002/49/ES. Neustavna Uredba o hrupu namreč zvišuje prav mejne vrednosti za obratovanje gradbišč, kar je v nasprotju z 42. členom ZVO-1, po katerem izjem za gradbišča ne sme biti. Po mnenju tožeče stranke bodo mejne vrednosti hrupa zaradi obratovanja gradbišča v času gradnje hitre ceste, to je 48 mesecev, presežene. Posebej sporna je tudi uporaba 9. in 10. člena Uredbe o hrupu v zvezi dopustnimi čezmernimi obremenitvami s hrupom. Tožena stranka je napačno ocenila obremenitev s hrupom za objekt na Šentjernejski cesti, saj ni upoštevala dejstva, da se stavba v toplejših mesecih več zrači. Z nesprejetjem akcijskih načrtov z namenom upravljanja s problemi in učinki hrupa znotraj svojih ozemelj, vključno z zmanjšanjem hrupa, je bil kršen člen 8 Direktive 2002/49/ES. Uporaba neustavne Uredbe o hrupu predstavlja kršitev pravice do zdravega življenjskega okolja, zato naj sodišče tega predpisa ne uporabi (exceptio illegalis), ali pa naj postopek prekine do sprejema nove uredbe o hrupu ali do odločitve Ustavnega sodišča o zahtevi za oceno ustavnosti Uredbe o hrupu.

8Nadalje tožeča stranka navaja, da je tožena stranka svojo odločitev oprla na podatke informativne narave, ki jih je o onesnaženosti zraka podal ARSO. Poleg tega je bila presoja opravljena na podlagi podatkov za obdobje 2019 - 2021 (kar sovpada z obdobjem epidemije Covid-19), oboje navedeno pa pomeni, da dejansko stanje glede onesnaženosti zraka ni bilo popolno oziroma pravilno ugotovljeno. Tožeča stranka trdi, da bodo vse dodatne obremenitve zraka z gradbiščem in prometom privedle do še večjega preseganja vrednosti PM10 delcev in drugih. Kršeno je bilo načelo materialne resnice, saj noben predpis ne določa, da se v integralnem postopku dejansko stanje lahko ugotovi na podlagi verjetnosti.

9Ker v konkretni zadevi tožena stranka ni zakonito izvedla postopka CPVO in PVO, bi z izvršitvijo gradbenega dovoljenja prišlo do kršitve pravice do zdravega življenjskega okolja tožeče stranke ter tudi do kršitve njene pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja iz 8. člena EKČP.

10Tožeča stranka s tožbo sodišču predlaga, da zahtevo za gradbeno dovoljenje zavrne ali pa gradbeno dovoljenje odpravi in zadevo vrne pristojnemu organu v ponoven postopek, podrejeno pa, da ta spor prekine do odločitve Ustavnega sodišča o zahtevi za oceno ustavnosti Uredbe o DPN za državno cesto od avtoceste A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline; do sprejema nove uredbe o hrupu ali do odločitve Ustavnega sodišča o zahtevi za oceno ustavnosti Uredbe o hrupu.

- Navedbe tožene stranke in stranke z interesom v odgovoru na tožbo

11Tožena stranka je sodišču predložila del spisov, ki se nanašajo na to zadevo¹ in v odgovoru na tožbo poudarila, da je Republika Slovenija na očitke Evropske komisije v opominu, na katerega se sklicuje tožeča stranka, odgovorila s sprejemom GZ, ki je razširil krog stranskih udeležencev, ki lahko sodelujejo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Do kršitve prava EU bi v konkretnem primeru prišlo le, če se nova zakonodaja ne bi uporabljala za položaj tožeče stranke, kar pa ne drži, saj je tožeča stranka sodelovala v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in ima zato dostop do sodnega varstva. Glede očitka, da v PVO niso bile vključene alternativne rešitve, je tožena stranka navedla, da so te bile vključene v skladu z drugim odstavkom 54. člena ZVO-1 in 6. členom Uredbe o vsebini PVO. Vse optimizacije v fazi načrtovanja PGD so bile preverjene z vidika vplivov na okolje. Na samo lokacijo oziroma način priključevanja hitre ceste na avtocesto pa je imela javnost možnost podati pripombe v času javne razgrnitve osnutka DPN, o prejetih pripombah pa so pristojni zavzeli stališča. V zvezi z ugovorom, da DPN ni izdelan na podlagi najustreznejše variante oziroma da za rešitev ni bila izdelana študija variant s CPVO, je tožena stranka opozorila, da je na splošno v študiji variant trasa obdelana manj natančno kot v osnutku DPN, ko se najustreznejša varianta iz študije variant na podlagi strokovnega procesa optimizira (spremeni, prilagodi, izboljša). V konkretnem primeru je bila zaradi zahtev v dopolnjenih smernicah DARS-a v maju 2010 izdelana "Preveritev priključevanja 3. osi na avtocesto A2 pri Novem mestu", na podlagi katere je bila med tremi možnimi lokacijami priključevanja kot najsprejemljivejša izbrana lokacija obstoječega priključka Novo mesto Vzhod. S tem se je spremenil tudi potek glavne trase predvidene hitre ceste. Postopek CPVO je bil izveden in na njegovi podlagi izdana odločba z dne 28. 9. 2012. V zvezi z očitkom, da bodo mejne vrednosti hrupa zaradi obratovanja gradbišča presežene, je tožena stranka navedla, da nobena od mejnih vrednosti, ki sta določeni za gradbišče v Uredbi o hrupu, ne bo presežena pri nobeni stavbi z varovanimi prostori, mejni vrednosti za celotno obremenitev pa sta pri nekaterih stavbah z varovanimi prostori preseženi že v obstoječem stanju, prispevek zaradi gradbišča pa bo minimalen. Glede same uporabe neustavne Uredbe o hrupu je tožena stranka navedla, da je Ustavno sodišče izdalo ugotovitveno odločbo in Uredbe o hrupu ni razveljavilo ali odpravilo, saj bi to pomenilo še bolj protiustaven položaj od ugotovljenega. To pomeni, da je Uredba o hrupu veljavna, saj sicer mejne vrednosti hrupa sploh ne bi bile določene. Glede tožbenih ugovorov v zvezi s presojo vplivov na zrak je tožena stranka navedla, da iz Aneksa k Poročilu o vplivih na okolje izhaja, da se je tožena stranka pri presoji oprla na obstoječe podatke državnega monitoringa za merjenje kakovosti zraka za delce PM10 v obdobju 2010 - 2021. Za ozon so bili uporabljeni podatki od leta 2020, ko se je ta meritev vzpostavila v Novem mestu - za leto 2020 so zato podatki le informativni, za leto 2021 pa že zbrani na podlagi celoletnih meritev. Tožeča stranka konkretnih podatkov, ki bi vzbudili dvom v obstoječe stanje kakovosti zraka, ni predložila.

12Stranka z interesom v odgovoru na tožbo uvodoma opozarja, da je bil upravni organ v ponovljenem postopku vezan na pravna mnenja in navodila sodišča v sodbi I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022, s katero je bilo prvo gradbeno dovoljenje, ki je bilo izdano v tej zadevi, odpravljeno. To pomeni, da se organu glede trditev in dokazov, glede katerih se je sodišče predhodno že pravnomočno izreklo, ni bilo potrebno opredeljevati, odstop od predhodnih stališč sodišča pa bi bil v nasprotju s 64. členom ZUS-1. Gre torej za res iudicata, zato nosilni razlogi sodišča v sodbi I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022 zavezujejo tudi sodišče v tej zadevi. Stranka z interesom zato le iz previdnosti nasprotuje trditvam tožeče stranke glede nezakonitosti DPN in optimizaciji variante V - vzhodna C. Postopek sprejema DPN je bil voden v skladu z ZPNačrt in ZUPUDPP, javnost pa je imela v konkretnem primeru možnost sodelovanja še pred sprejemom DPN, in sicer je lahko podala pripombe tudi na optimizirano traso variante V - vzhodna C, pri čemer so bile nekatere pripombe upoštevane, druge pa zavrnjene. Nadalje je stranka z interesom opozorila, da je za to zadevo še vedno relevantna odločba Ustavnega sodišča U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019, pa čeprav tožeča stranka trdi drugače. Tudi ne drži, da je bil DPN sprejet brez PVO. V postopku priprave DPN sta bili izdelani dve okoljski poročili, ki sta bili obe javno razgrnjeni v letu 2011, z dopolnitvijo pa še v letu 2012. Vplivi na okolje optimizirane variante V - vzhodna C so bili presojani v okviru postopka CPVO, v katerem je bilo ugotovljeno, da z upoštevanjem omilitvenih ukrepov ne bodo prekomerni. Okoljska presoja ni zaključena z okoljskim poročilom, ampak z odločbo ministrstva za okolje. PVO kot presoja vplivov projekta na okolje pa se je izvedla v okviru integralnega postopka, v katerem je bilo pripravljeno poročilo o vplivih na okolje. Sodno varstvo je tožeči stranki zagotovljeno tako v predmetnem postopku kot pred Ustavnim sodiščem. Nadalje je stranka z interesom prepričana, da je bila optimizacija izbrane variante narejena znotraj načrtovanega območja potrjene variante - vprašanje, ali trasa v konkretnem primeru pomeni novo varianto, pa je strokovne narave. Optimizacija lokacije izbrane trase se je izvedla na približno 5 % trase celotne izbrane variante V - vzhodna C v dolžini 79,16 km. Za rešitev v osnutku DPN je bila izvedena ustrezna okoljska presoja. Okoljsko poročilo je bilo dopolnjeno septembra 2012 in je skupaj s Študijo variant in "Preveritvijo priključevanja 3. osi na avtocesto A2 pri Novem mestu" presojalo optimizirano traso hitre ceste. V zvezi z Uredbo o hrupu je stranka z interesom navedla, da je ta kljub ugotovljeni neustavnosti še veljavna in se uporablja. Poleg tega Ustavno sodišče ni ugotovilo neustavnosti zaradi vsebine Uredbe o hrupu, ampak zaradi kršitve v postopku njenega sprejema. Glede na to sodišče uporabe Uredbe o hrupu ne more odkloniti (exceptio illegalis); tožeča stranka pa se dejansko v tožbi zavzema za položaj, ki ga je Ustavno sodišče želelo preprečiti. Po stališču stranke z interesom zaradi nameravane gradnje ne bo prišlo do prekomerne obremenitve s hrupom niti do pomembnih škodljivih vplivov na kakovost zraka. Očitki tožeče stranke v zvezi s slednjim so pavšalni in niso dokazani. Tožeča stranka kot civilna iniciativa tudi ne more biti aktivno legitimirana za tožbo zaradi kršitev človekovih pravic.

- Nadaljnje vloge strank

13Tožeča stranka je v svoji prvi pripravljalni vlogi k tožbenim trditvam dodala, da je z odpravo gradbenega dovoljenja z dne 20. 10. 2021 postopek pred upravnim organom stekel ponovno, in stranke postopka zaradi sodbe sodišča I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022 niso bile v ničemer prekludirane (npr. glede ugovora nezakonitosti DPN). Poleg tega je organ v ponovljenem postopku dejstvo, da rešitev v DPN predstavlja optimizacijo variante V - vzhodna C, ugotovil na novo. Upoštevati je tudi treba, da gre za okoljsko zadevo, v katerih glede na prakso Sodišča Evropske unije (SEU) velja, da sodnega preizkusa ni mogoče omejiti na ugovore iz upravnega postopka, saj je cilj Direktive 2011/92/EU tudi v tem, da se opravi celovit preizkus materialne in postopkovne zakonitosti odločitve. Nadalje je tožeča stranka mnenja, da način, na katerega tožena stranka razlaga pojem "optimizacije", predstavlja obid okoljskih predpisov za pripravo projektov, ki vplivajo na okolje (omogočena je namreč kasnejša sprememba s študijo variant izbrane najustreznejše rešitve, s čimer se izvotli namen te študije). Dejansko je bila v letu 2010 brez sodelovanja javnosti, brez ustreznih okoljskih presoj in strokovnih podlag, izbrana nova trasa, izven koridorja variante V - vzhodna C (tam, kjer je bila prvotno predvidena dvopasovna mestna obvozna cesta), in temu je bila prirejena vsa nadaljnja dokumentacija. Ob tem tožeča stranka opozarja, da v Elaborat priključevanja, ki je bil izdelan v zvezi z vplivi "optimizirane variante" na okolje, niso vključeni vplivi na prebivalstvo (in s tem hrup in zrak), ampak zgolj na naravo, vode, kmetijska zemljišča, gozd in krajino. Nadalje se drugo okoljsko poročilo, ki je bilo izdelano pred sprejemom DPN, (Aquarius 2012) prilagaja želeni rešitvi, namesto, da bi se priprava akta prilagodila izsledkom okoljskega poročila.

14Stranka z interesom je v prvi pripravljalni vlogi še enkrat poudarila, da je presojo (ne)zakonitosti DPN in zatrjevane spremembe (optimizacije) trase sodišče že opravilo v prvem sojenju, pri čemer je sodišče v tem postopku v skladu z načelom pravne države na predhodne ugotovitve tega istega sodišča vezano. Nadalje trdi, da sta bili že v Študiji variant v varianti V - vzhodna C predlagani dve priključitvi na avtocesto, in sicer ena pri Lešnici, druga na Novo mesto Vzhod, po preverjanju priključevanja pa se je druga priključitev izkazala za boljšo možnost. Tudi okoljska presoja je bila ustrezno opravljena z okoljskim poročilom B., d. o. o. iz septembra 2012, kjer so bili presojani okoljski vplivi, vključno z vplivi glede zraka in hrupa na prebivalstvo; obdelanih je vseh šest alternativnih variant lokacije posega. Stranka z interesom je opozorila, da je sodišče v sodbi I U 1776/2021 ugotovilo, da tožeča stranka ni vzbudila dvoma oziroma ni dokazala, da gre pri optimizaciji variante V - vzhodna C za rešitev, ki ni znotraj območja potrjene variante V - vzhodna C. S tem je bilo po njenem mnenju o vprašanju optimizacije pravnomočno odločeno.

15Tožeča stranka je v drugi pripravljalni vlogi ponovno izpostavila, da v nobeni varianti v Študiji variant ni bilo predvideno priključevanje predmetne hitre ceste na avtocesto A2 Ljubljana - Obrežje preko obstoječega priključka Novo mesto Vzhod. Tam je bil predviden le potek oziroma stik vzhodne mestne obvozne ceste kot dvopasovnice (to je ceste nižjega ranga), česar ne gre enačiti s predmetno hitro tranzitno cesto (del 3. osi), ki je bila zdaj načrtovana kot štiripasovnica. V zvezi s pravnimi posledicami dejstva, da je bilo prvo gradbeno dovoljenje, ki je bilo izdano v tej zadevi, s sodbo sodišča odpravljeno, je tožeča stranka mnenja, da gre za pravni učinek ex tunc, kar pomeni stanje pred izdajo odpravljenega akta, kar pomeni, da je v ponovljenem postopku organ dolžan vsa dejanja opraviti na novo in ponovno odločiti o zahtevi za izdajo gradbenega integralnega dovoljenja kot podlagi za začetek gradnje objekta z vplivi na okolje. Glede na to je organ ravnal prav, ko je v ponovnem postopku preverjal potek priprave DPN. Tožeča stranka vztraja, da presoja vplivov hrupa in zraka na prebivalstvo za optimizirano varianto V - vzhodna C v dokumentu "Preveritev priključevanja", v osnutku DPN, v samem DPN, v okviru PVO oziroma izpodbijanem gradbenem dovoljenju ni bila primerjana z nobeno drugo lokacijo.

16Stranka z interesom v drugi pripravljalni vlogi vztraja, da je sodišče v zadevi I U 1776/2021 pravnomočno odločilo o tem, da trasa hitre ceste v DPN ni izven območja potrjene variante V - vzhodna C. Poleg tega se je že v Študiji variant avtocestni priključek Novo mesto Vzhod izkazal za prometno učinkovitejšega kot priključek pri Lešnici, zaradi česar je bilo že v Študiji variant predvideno, da se v 1. fazi izgradnje 3. razvojne osi izvede najprej ta priključek Novo mesto Vzhod, priključek na Lešnici pa šele v 5. fazi. Prav tako so bili ustrezno okoljsko presojani vplivi štiripasovne hitre ceste od priključka A2 Novo mesto Vzhod, in sicer v okviru poročila B., d. o. o., (september 2012), ter tudi v okviru PVO konkretnega posega, ki je predmet izpodbijanega gradbenega dovoljenja. Tako v CPVO kot v PVO je bilo ugotovljeno, da vplivi na prebivalstvo z upoštevanjem omilitvenih ukrepov ne bodo prekomerni.

17Tako tožeča stranka kot stranka z interesom sta obe vložili še tretjo in četrto pripravljalno vlogo, v katerih sta ponovili in dodatno obrazložili vsaka svoje stališča, zlasti glede (ne)zakonitosti DPN iz razloga (ne)učinkovitisti sodnega varstva in s tem kršitve prava EU in iz razloga "optimizacije" variante V - vzhodna C (in s tem povezane CPVO in PVO) ter glede uporabe neustavne Uredbe o hrupu.² Poleg tega je tožeča stranka v tretji pripravljalni vlogi z dne 11. 5. 2025 na podlagi tretjega odstavka 9. člena Aarhuške konvencije v zvezi s prvim odstavkom 19, člena Pogodbe o EU in 47. člena Listine EU o temeljnih pravicah postavila nov podredni tožbeni zahtevek, s katerim je zahtevala, da sodišče izpodbijani DPN razveljavi in nezakonito gradbeno dovoljenje odpravi ter zahtevek stranke z interesom zavrne oziroma DPN odpravi in zahtevek stranke z interesom zavrne. V zvezi z omejenim zahtevkom je sodišče vsem strankam tega postopka še pred glavno obravnavo sporočilo, da se bo z njim (vključno s predhodnim preizkusom tožbe) v skladu z določbo 182. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ukvarjalo šele, če oziroma ko bo ugotovilo, da primarni tožbeni zahtevek ni utemeljen. Stranka z interesom je sicer sodišču predlagala, naj spremembe tožbe ne dovoli.

O procesnih vprašanjih

18Za vsebinsko obravnavo tožbe v upravnem sporu morajo biti izpolnjene procesne predpostavke, ki izhajajo iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1, in na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Sodišče je v okviru predhodnega preizkusa tožbe ugotovilo, da za vsebinsko obravnavo tožbe ni ovir. Iz upravnega spisa Ministrstva za naravne vire in prostor št. 35015-37/2020-2550-262 izhaja, da je bila izpodbijana odločba predstavnici tožeče stranke vročena osebno 24. 7. 2023, tožba v tej zadevi pa je bila vložena 16. 8. 2023, kar je v 30-dnevnem roku, ki ga za vložitev tožbe predpisuje prvi odstavek 28. člena ZUS-1 (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Nadalje je sodišče ugotovilo, da je imela tožeča stranka v postopku izdaje upravnega akta položaj stranskega udeleženca, kar pomeni, da je v skladu s prvim odstavkom 17. člena ZUS-1 lahko stranka v upravnem sporu (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tožečo stranko v skladu s četrtim odstavkom 54. člena GZ predstavlja C. C. kot prvopodpisana oseba s seznama podpisnikov iz tretjega odstavka 54. člena GZ. Nadalje glede na vsebino tretjega odstavka 54. člena GZ tožeči stranki kot civilni inicativi tudi ni mogoče odreči pravnega interesa za izpodbijanje predmetnega gradbenega dovoljenja, a v zakonsko dopustnih mejah (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Pritožba zoper izpodbijani akt ni bila mogoča, zato je izpolnjena tudi procesna predpostavka po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

19Stranka z interesom je v teku postopka sodišču večkrat predlagala, da jo v okviru materialno procesnega vodstva obvesti, ali bo v tem postopku obravnavalo tudi vprašanja, o katerih je po njenem mnenju že bilo pravnomočno odločeno s sodbo tega sodišča I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022 (zlasti glede nezakonitosti DPN), pri čemer je stranka z interesom navedla, da si v takšnem primeru pridržuje pravico do dodatnih navedb in dokazov.

20Po oceni sodišča je materialno procesno vodstvo potrebno, če stranka ne navede odločilnih dejstev ali če poda nepopolne navedbe o pomembnih dejstvih. Prvenstveno je trditveno in dokazno breme na strankah, sodišče pa je dolžno vzpostaviti le morebitno nezakrivljeno porušeno ravnotežje med strankami, sicer pa mora ohraniti svojo nevtralno vlogo.³

21Glede na to, da je v tej zadevi predmet presoje gradbeno dovoljenje št. 35105-37/2020-2550-261, ki ga je dne 3. 7. 2023 izdala tožena stranka, in sicer v obsegu, kot ga izpodbija tožeča stranka, in ker je sodišče ugotovilo, da sta se tako tožena stranka kot stranka z interesom do tožbenih in nadaljnjih navedb tožeče stranke opredelili v več vlogah (stranka z interesom se je v vseh vlogah posebej opredelila tudi do navedb tožeče stranke, ki se nanašajo na nezakonitost DPN, kar pomeni, da je ocenila, da gre za vprašanje, ki je lahko pravno relevantno), je sodišče ocenilo, da bi bilo kakršnokoli dodatno obveščanje stranke z interesom v zvezi z izpostavljenim vprašanjem s ciljem, da bo stranka z interesom na njegovi podlagi podala dodatne navedbe in predlagala dodatne dokaze, nepotrebno, oziroma bi lahko celo pomenilo neenakopravno obravnavo strank.⁴ Sodišče se sicer do vprašanja vezanosti sodišča v upravnem sporu opredeljuje v nadaljevanju te obrazložitve. Prav tako se v nadaljevanju opredeljuje do vprašanja (ne)zakonitosti DPN, a le z vidika, ki je pomemben za odločitev v tej zadevi.

22Sodišče je v tej zadevi na podlagi 1. točke drugega odstavka 13. člena ZUS-1 odločalo v senatu in na podlagi prvega odstavka 51. člena ZUS-1 odločilo po opravljeni glavni obravnavi, ki pa sta se je udeležili le tožeča stranka in stranka z interesom. Tožena stranka je sodišču večkrat sporočila, da se glavne obravnave ne bo udeležila.

Dokazni postopek

23Sodišče je v dokaznem postopku pregledalo in prebralo listine, ki so jih v sodni spis predložile stranke tega postopka, in sicer: dopis Ministrstva za okolje in prostor št. 090-201/2022-2550-4 z dne 1. 8. 2022 (A1), Pisni opomin Evropske komisije št. 2016/4140, C(2016) 7908 final z dne 8. 12. 2016 (A2), izpis seznama predlogov podzakonskih aktov Vlade RS na dan 14 . 8. 2023 (A4), Priloge 1 do 3 Občinskega prostorskega načrta, izvedbeni del, OPN MONM 2009 (A6), mnenje Varuha človekovih pravic št. 17.0-5/2021-58-IR z dne 12. 3. 2024 (A7), sklep št. 1386/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. 11. 2013 (A8), dopis Ministrstva za okolje in prostor št. 542-144/2015/35 z dne 22. 2. 2018 (B3 in B 6), obvestilo Evropske komisije predstavnici tožeče stranke o zaprtju postopka kršitve z dne 23. 7. 2018 (B4, C3), Spremembe in dopolnitve občinskega prostorskega načrta (SD OPN 2) z dne 7. 7. 2022 (B5), sodbo tega sodišča I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022 (C2), Občinski prostorski načrt MONM, vključno s strokovnimi podlagami, Urbanistični načrt Novo mesto, Zaključno poročilo - Novo mesto, december 2007 (C4), dopis Mestne občine Novo mesto, št. 350-6/2015-43 z dne 17. 1. 2019 (C5), Kakovost zraka v Sloveniji v letu 2021, ARSO, Ljubljana, 2022 (C6), tožbo proti gradbenemu dovoljenju Ministrstva za okolje in prostor št. 35105-37/2020-2250-170 z dne 20. 1. 2021, ki je bila vložena na naslovno sodišče 8. 12. 2021 (C8), odločbo Ministrstva za kmetijstvo in okolje, št. 35409-298/2010/30 z dne 28. 9. 2012 (C9), prikaz odsekov 3. razvojne osi - jug (C10), sklep Vlade RS št. 35000-7/2009/4 z dne 24. 6. 2009 (C11), Preveritev priključevanja 3. osi na avtocesto A2 pri Novem mestu, A., maj 2010 (C12), del Primerjalne študije za državno cesto med avtocesto A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu in mejo z Republiko Hrvaško, Razvojno urbanistični elaborat, A., januar 2008 (C13), del Okoljskega poročila za 3. razvojno os - jug, 1. Etapa: od AC do priključka Maline, Mapa 2, B., d. o. o., september 2012 (C14) in pregledno situacijo iz projektne dokumentacije PGD (C18).

24Poleg zgoraj naštetih je pregledalo in prebralo tudi vse listine, ki so jih v svojih vlogah posebej izpostavile stranke tega postopka, in se nahajajo v spisih, ki ju je sodišču na podlagi tretjega odstavka 38. člena ZUS-1 predložila tožena stranka,⁵ in sicer gre za naslednje listine: Obvestilo komisije št. ENV.E.1/MDL/sv/(2016)7709295 z dne 20. 12. 2016 (D1); Pripombe tožeče stranke z dne 24. 4. 2023 (D2); Študija variant s predlogom najustreznejše variantne rešitve z gradbeno tehnološkim ter prometnim in ekonomskim delom študije variant za gradnjo Državne ceste med AC A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu in mejo z Republiko Hrvaško, A., d. o. o., Novo mesto, junij 2008 (D3); Stališča do pripomb in predlogov št. 35008-1/2009/368 z dne 4. 6. 2012 (D4); sklep Zbora občanov z dne 16. 5. 2012 (D5); Strokovno mnenje o "optimizaciji" trase državne ceste AC A2 Lj-Obrežje pri Novem mestu in mejo z Republiko Hrvaško (mag. B. B., u.d.i.a, december 2022) (D6); Ocena vpliva onesnaženosti zraka z delci (PM) na umrljivost v slovenskih krajih s prekomerno onesnaženim zrakom (ARSO) (D7); dopis MONM z dne 4. 6. 2020 (D8); Zapisnik seje sveta KS ... z dne 30. 3. 2011 (D9); Okoljsko poročilo za 3. razvojno os - jug, 1. Etapa: od AC A2 do priključka Maline, B., d. o. o., št. projekta 1213-09 OP (na DVD-ju v upravnem spisu); Okoljsko poročilo, C., d. o. o., junij 2008 (na DVD-ju - D10); Stališča do pripomb in predlogov z dne 21. 6. 2012 (na DVD-ju - D10); Strokovne podlage za DPN za 3. razvojno os - južni del, odsek 1 (D., d. o. o., E., d. o. o., A., d. o. o., F., d. o. o., št. projekta 11-0341, Ljubljana, avgust 2010) (na DVD-ju - D10); Dokument identifikacije investicijskega projekta (DI-IP), št. 07-0023 s sklepom o potrditvi identifikacije IP, št. 1038 z dne 27. 6. 2008 (na DVD-ju - D10); Stališča do pripomb in predlogov, podanih v času javne razgrnitve DPN, št. 35008-1/2009, IAO-271 z dne 4. 10. 2011 (na DVD-ju - D10), načrt cest v PGD (v upravnem spisu na DVD-ju).

25Poleg listin, ki so v omenjenih dveh spisih in so jih posebej izpostavile stranke tega postopka, pa je sodišče pregledalo in prebralo tudi vse ostale listine, ki so v spisih, ki jih je sodišču predložila tožena stranka.⁶

26Sodišče pa je zavrnilo izvedbo dokaza z izvedencem ustrezne stroke in s pridobitvijo grafičnega dela OPN MONM 2009. Oba dokaza je tožeča stranka predlagala za ugotovitev zatrjevanega dejstva, da trasa hitre ceste, katere gradnja je predmet izpodbijanega gradbenega dovoljenja, kot je bila sprejeta v DPN, ne more predstavljati oziroma pomeniti optimizacije izbrane in potrjene variante V - vzhodna C, ampak gre za novo traso. Dokazov sodišče ni izvedlo, saj je ugotovilo, da za odločitev v tej zadevi nista pomembna. Odločitev sodišča o izpodbijanem aktu namreč temelji na presoji pravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka.

O utemeljenosti tožbe

27Tožba je utemeljena.

28V obravnavani zadevi je sporno, ali nameravana gradnja (to je gradnja južnega dela 3. razvojne osi, 1. in 2. etapa hitre ceste med avtocesto A2 Ljubljana - Obrežje in priključkom Maline s priključki na gospodarsko javno infrastrukturo in zunanjo ureditvijo v obsegu in na zemljiščih, kar oboje je določeno v izreku izpodbijane odločbe), izpolnjuje pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja v integralnem postopku, čemur tožeča stranka - stranska udeleženka v predmetnem upravnem postopku - nasprotuje.

- O pravni podlagi izpodbijane odločbe

29V konkretni zadevi je bila izpodbijana odločba izdana 3. 7. 2023, to je v času, ko je že bil v veljavi in uporabi Gradbeni zakon (GZ-1).⁷ Ta v prvem odstavku 128. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona, končajo po določbah Gradbenega zakona (GZ).⁸ Ker je bila v tej zadevi zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja vložena 14. 5. 2020, kar je pred začetkom uporabe GZ-1, je bil postopek voden in končan po določbah GZ.

30Med strankami tega postopka ni sporno, da gre v konkretnem primeru za objekt z vplivi na okolje,⁹ zato je o zahtevi za izdajo dovoljenja odločalo ministrstvo, pristojno za gradbene zadeve,¹⁰ v postopku pa je potrebno uporabiti določbe IV. poglavja GZ, ki ureja integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja za objekte z vplivi na okolje. V skladu s prvim odstavkom 50. člena GZ se v primeru, če je objekt, za katerega je predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja, objekt z vplivi na okolje, postopek izdaje gradbenega dovoljenja in postopek presoje vplivov na okolje iz zakona, ki ureja varstvo okolja, združita (integralni postopek); v integralnem postopku se izda gradbeno dovoljenje, ki združuje odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in okoljevarstvenega soglasja, pri čemer se postopek vodi po določbah četrtega dela GZ, razen če je v istem zakonu določeno drugače. V skladu s tretjim odstavkom 50. člena GZ se za presojo vplivov na okolje uporabljajo določbe predpisov, ki urejajo varstvo okolja, razen če je z GZ določeno drugače. Navedeno pomeni, da je izdaja konkretnega gradbenega dovoljenja v integralnem postopku povezana z določbami Zakona o varstvu okolja (ZVO-1),¹¹ ki ga je treba uporabiti upoštevaje prehodno določbo 302. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-2),¹² ki je v veljavi in uporabi od 13. 4. 2022 dalje.

31V skladu z drugim odstavkom 51. člena GZ mora biti zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja poleg druge dokumentacije iz 35. člena GZ, razen predpisanih mnenj mnenjedajalcev, priloženo tudi poročilo o vplivih na okolje, izdelano v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja in ohranjanje narave. Vsebino in pripravo poročila o vplivih na okolje ureja 54. člen ZVO-1.¹³ V integralnem postopku veljajo tudi posebna pravila glede stranske udeležbe. V skladu s prvim odstavkom 54. člena GZ je lahko poleg oseb iz drugega odstavka 36. člena GZ med drugim stranski udeleženec tudi civilna iniciativa. Njena udeležba je pogojena z zbranimi 200 podpisi polnoletnih fizičnih oseb s stalnim prebivališčem na območju občine, kjer je nameravana gradnja, ali na območju občine, ki meji na območje nameravane gradnje; seznam podpisnikov mora vključevati osebno ime, naslov stalnega prebivališča, datum rojstva, podpis in datum podpisa; civilna iniciativa pa mora poleg seznama podpisnikov predložiti tudi stališče v zvezi z nameravano gradnjo in poročilom o vplivih na okolje, ki ga bo zastopala v postopku (drugi odstavek 54. člena GZ). Civilna iniciativa, ki jo zastopa skupni predstavnik, v integralnem postopku skladnost nameravane gradnje s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, uveljavlja kot svojo pravno korist (tretji odstavek 54. člena GZ).

32Pridobivanje potrebnih mnenj v integralnem postopku ureja 52. člen GZ, sodelovanje javnosti pa 55. člen GZ. Pristojni organ izda gradbeno dovoljenje v integralnem postopku, če so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz 43. člena GZ¹⁴ in če nameravana gradnja nima pomembnih škodljivih vplivov na okolje (prvi odstavek 57. člena GZ). Gradbeno dovoljenje mora poleg sestavin iz 45. člena GZ v izreku vsebovati tudi: - ukrepe in pogoje za preprečitev, zmanjšanje ali odpravo škodljivih vplivov na okolje v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, - navedbo, da je gradbeno dovoljenje izdano na podlagi odločitve vlade o prevladi javne koristi, navedbo izravnalnih ukrepov, usmeritev zanje in določitev pogojev njihove izvedbe in navedbo, da morajo biti pred prijavo začetka gradnje izpolnjeni pogoji za delovanje izravnalnih ukrepov, - ugotovitev, da nameravana gradnja nima škodljivih posledic za naravo, če je v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, obvezna presoja sprejemljivosti, - omilitvene ukrepe za preprečitev, zmanjšanje ali odpravo škodljivih vplivov na naravo v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanja narave, če so potrebni, in - ukrepe nadzora nad uporabo in nadzora po prenehanju uporabe objekta, če je to potrebno (tretji odstavek 57. člena GZ). Če so v gradbenem dovoljenju navedeni pogoji in ukrepi iz prejšnjega odstavka, mora obrazložitev vsebovati njihov opis in utemeljitev (četrti odstavek 54. člena GZ).

33Iz zgoraj citirane določbe 57. člena GZ izhaja, da gradbeno dovoljenje v integralnem postopku vsebuje vsebino gradbenega dovoljenja iz 45. člena GZ in vsebino okoljevarstvenega soglasja, ki ga vsebinsko opredeljuje tretji odstavek 57. člena GZ. Zahteva za izdajo dovoljenja za gradnjo objekta z vplivi na okolje se torej lahko zavrne ne le, če niso izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz 43. člena GZ, temveč tudi, če se ugotovi, da nameravana gradnja kljub izvedbi določenih ukrepov z vidika varstva okolja ni sprejemljiva (podobno tudi 61. člen ZVO-1).

34Glede pomembnih škodljivih vplivov na okolje je pomembna praksa Ustavnega sodišča v zvezi z varovanjem pravice do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave. Ta pravica se varuje s standardi oziroma normami, ki zagotavljajo, da ne pride do takšnih vplivov na okolje, ki bi bili lahko prekomerni, da bi ogrožali zdravje ljudi.¹⁵ Do nedopustnih posegov v okolje lahko pride v primeru, če gre pri omenjenih vplivih za čezmerne obremenitve okolja.¹⁶ Tudi v skladu s prvim odstavkom 15. člena ZVO-1 je poseg v okolje dopusten le, če ne povzroča čezmerne obremenitve.

- O stranski udeležbi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja v integralnem postopku

35Kot že omenjeno, je imela tožeča stranka kot civilna iniciativa v skladu s 54. členom GZ v postopku izdaje izpodbijanega akta položaj stranskega udeleženca. Gre za t. i. privilegirano stransko udeležbo, saj civilni iniciativi, ki izpolnjuje zakonske pogoje, ni treba izkazovati obstoja pravnega interesa za vstop v postopek v smislu drugega odstavka 142. člena ZUP. Ne glede na to pa tudi za civilno iniciativo velja, da je kot stranska udeleženka v skladu s tretjim odstavkom 43. člena ZUP v postopku izdaje gradbenega dovoljenja v integralnem postopku v postopkovnih pravicah izenačena s stranko, a v mejah, ki ustrezajo namenu njene udeležbe v postopku, tj. varstvu njene pravne koristi. To določa kar GZ sam v tretjem odstavku 54. člena, in sicer je pravni interes civilne iniciative zamejen z uveljavljanjem skladnosti nameravane gradnje s predpisi, ki urejajo varstvo okolja. Nadalje za civilno iniciativo kot stransko udeleženko v integralnem postopku velja tudi določba petega odstavka 36. člena GZ, ki pravi, da mora stranski udeleženec, ki med postopkom poda izjavo, iz katere izhaja, da nameravani gradnji ugovarja, za svoje trditve v izjavi predložiti dokaze. Na podlagi te določbe mora vsak ugovor stranskega udeleženca zoper nameravano gradnjo biti konkretiziran in jasen, obenem pa še podprt z dokazi. Namen določbe je preprečiti situacijo, ko bi stranski udeleženec le na podlagi splošnih in pavšalnih ugovorov proti gradnji lahko uspel in preprečil izdajo gradbenega dovoljenja. Določba je v skladu s splošnim pravilom upravnega postopka, da tisti, ki zatrjuje obstoj določenega pravno pomembnega dejstva, nosi tudi dokazno breme v zvezi s tem. V skladu s sodno prakso morajo biti navedbe stranskega udeleženca, s katerim nasprotuje nameravani gradnji, tako natančne, da omogočajo konkretizacijo spornih vprašanj in njihovo konkretno vsebinsko obravnavo.¹⁷ Ali konkretne navedbe ustrezajo temu standardu, mora presoditi pristojni upravni organ v vsakem konkretnem primeru posebej. V tem smislu je treba stališča sodne prakse o tem, da ni dovolj, da stranski udeleženec v okviru nasprotovanja nameravani gradnji zgolj predlaga postavitev ustreznega izvedenca, temveč mora predložiti strokovno mnenje, razumeti v smislu nedovoljenosti informativnih dokazov v postopku dokazovanja. Informativni so tisti dokazi, pri katerih manjkajo dejanske navedbe oziroma so izrazito pavšalne, njihova izpeljava pa šele poda podlago za trditve. Zahteve upravnosodne prakse po predložitvi strokovnega (izvedenskega) mnenja stranskega udeleženca je torej treba razumeti na način, da strokovno (izvedensko) mnenje s predložitvijo postane del trditvene podlage stranskega udeleženca. Če bo pristojni upravni organ na podlagi navedb stranskega udeleženca podvomil v pravilnost relevantne dokumentacije in sam ne bo imel ustreznega strokovnega znanja za ugotovitev dejanskega stanja, bo moral za dokončno ugotovitev resničnega dejanskega stanja postaviti izvedenca.¹⁸

- O posebnostih sodnega varstva zoper okoljsko relevantno odločitev

36Sodišče je predhodno povzelo temeljno zakonsko ureditev, ki predstavlja pravno podlago za izdajo izpodbijanega akta v tej zadevi. Poleg določb GZ in ZVO-1 ter z njima povezanih podzakonskih aktov, pa so za to zadevo pomembni tudi predpisi, s katerimi je bil sprejet DPN kot podzakonski akt (tj. uredba). Presoja zakonitosti gradbenega dovoljenja je namreč odvisna tudi od zakonitosti (in ustavnosti) prostorskega izvedbenega akta, na katerem dovoljenje temelji. Če podzakonski akt ni zakonit (ali ustavnoskladen), je nezakonit tudi konkretni upravni akt (gradbeno dovoljenje), ki je izdan na njegovi podlagi.¹⁹

37V zvezi s tožbenimi ugovori zoper DPN se sicer postavlja vprašanje učinkovitosti sodnega varstva v smislu 23. člena Ustave in zlasti z vidika prava EU, ki ga je med drugim obravnavalo tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-474/22-15 z dne 20. 3. 2025. Vendar pa ta za odločitev v tej zadevi ni relevantna, saj se nanaša na upravni spor zoper prostorske izvedbene akte po določbi 61. člena ZUreP-3, ki je v uporabi od 1. 6. 2022 dalje in s tem za to zadevo ne pride v poštev. Za to zadevo so zaradi (ne)možnosti sodnega varstva zadevne javnosti (npr. civilne iniciative) v času, ko je bil sprejet DPN, in v času, ko je bil izdan izpodbijani akt, lahko relevantni tako ugovori zoper zakonitost DPN kot podzakonskega (splošnega) akta kot ugovori zoper konkreten upravni akt podani v okviru 27. člena ZUS-1. Rezultat morebiti utemeljenega ugovora zoper DPN je uporaba exceptio illegalis oziroma odklonitev uporabe tega podzakonskega predpisa s strani sodišča na podlagi 125. člena Ustave v konkretnem sodnem postopku.

38Pravni akti, na katerih temeljijo posegi v prostor, ki vplivajo na okolje,²⁰ spadajo med akte, ki segajo na področje varstva okolja in s tem povezane predpise. Visoka raven varstva okolja je tudi eden od ciljev okoljske politike EU. V skladu s 37. členom Listine EU o temeljnih pravicah je v (vse) politike EU treba vključiti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja. Področje varstva okolja se na podlagi točke (e) drugega odstavka 4. člena PDEU uvršča med t. i. deljene pristojnosti, torej pristojnosti, pri katerih se ukrepanje deli med EU in državami članicami. Urejanje na ravni EU v primeru deljene pristojnosti pomeni, da je v skladu z načelom subsidiarnosti državi članici onemogočeno urejanje zgolj tistih (posamičnih) vprašanj, ki jih je uredil zakonodajalec EU. Urejanje vprašanj, ki jih zakonodajalec EU ni uredil, pa ni onemogočeno.²¹

39Sodno varstvo zoper okoljsko relevantne odločitve v Republiki Sloveniji torej pomeni tudi izvajanje prava EU na področju varovanja okolja. Sodišče mora zato pri odločanju v zadevi, ki pomeni odločitev na področju izvajanja prava EU, na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU in sodno prakso SEU. Povedano drugače, sodišče mora relevantne nacionalne predpise razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost.²² Del prava EU je tudi Aarhuška konvencija,²³ ki je bila prenesena v pravo EU na dveh ravneh, to je na ravni držav članic²⁴ in na ravni EU.²⁵ Tudi SEU je že odločilo, da mora nacionalno sodišče za to, da bi zagotovilo učinkovito sodno varstvo na področjih, ki jih zajema okoljsko pravo Unije, nacionalno pravo razlagati kar najbolj v skladu s cilji Aarhuške konvencije.²⁶ Tudi iz nedavne odločbe Ustavnega sodišča U-I-474/22-15 z dne 20. 3. 2025 nedvomno izhaja, da mora biti v okoljsko relevantnih zadevah razlaga Ustave prijazna mednarodnim obveznostim in konsistentna s pravom EU na področju varstva okolja.

40Upoštevaje navedbe strank sodišče ugotavlja, da sta za to zadevo pomembni zlasti sodbi SEU št. C-72/12 z dne 7. 11. 2013 in št. C-137/14 z dne 15. 10. 2015, ki obe obravnavata odnos med nacionalnimi procesnimi pravili in pravom EU v okoljsko relevantnih zadevah. SEU je v zadevi C-137/14 zavzelo stališče, da ureditev sodnega varstva v Direktivi 2011/92/EU o presoji vplivov na okolje (11. člen) in Direktivi 2010/75/EU o industrijskih emisijah (25. člen) ne dopušča omejitve razlogov, ki jih lahko vlagatelj navede v utemeljitev pravnega sredstva v sodnem postopku.²⁷ Ocenilo je, da presojana ureditev določa posebne pogoje, s katerimi se omejuje sodni preizkus in da take omejitve razlogov, ki jih lahko tožnik navede pred sodiščem, ni mogoče utemeljiti z zahtevo po spoštovanju načela pravne varnosti.²⁸ Poudarilo je, da cilj določb omenjenih direktiv o sodnem varstvu ni le v tem, da se zagotovi čim širši dostop do sodišč, ampak tudi, da se omogoči, da sodišče opravi celovit preizkus materialne ali postopkovne zakonitosti.²⁹ SEU je sicer priznalo, da obstoj možnosti, da se neki razlog prvič navede šele v okviru sodnega postopka, "v nekaterih okoliščinah res ovira nemoten potek tega postopka", a argumentu, da je takšna omejitev potrebna zaradi zagotavljanja učinkovitosti postopka, upoštevajoč, da je cilj obeh omenjenih direktiv omogočiti celovit preizkus materialne ali postopkovne zakonitosti, ni sledilo. Kljub temu pa je SEU dopustilo možnost, da nacionalni zakonodajalec predpiše "posebna postopkovna pravila, kot na primer določitev nedopustnosti argumenta, ki pomeni zlorabo postopka ali ki je podan v slabi veri, s katerimi se vzpostavlja primeren sistem za zagotovitev učinkovitosti sodnega postopka."³⁰ Ta sodba je pomembna za odločitve, dejanja in opustitve, zajete z 11. členom Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov na okolje in 25. členom Direktive 2010/75/EU o industrijskih emisijah, ter odločitve, dejanja in opustitve, za katere velja drugi odstavek 9. člena Aarhuške konvencije. Velja tudi za dejanja in opustitve, za katere velja tretji odstavek 9. člena Konvencije, saj pravna izpodbijanja teh dejanj in opustitev prav tako zajemajo vsebinsko in postopkovno zakonitost.³¹ Države članice pa morajo same določiti predpise, ki so v skladu s splošno zahtevo po zagotovitvi sodne revizije vsebinske in postopkovne zakonitosti.³²

41Podobno tudi že iz obrazložitve SEU v sodbi C-72/12 izhaja, da je namen pravil, ki jih daje Direktiva 85/337/EGS,³³ zadevni javnosti omogočiti širok dostop do sodišč, da bi se s tem prispevalo k ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja in varovanju človekovega zdravja.³⁴ SEU je poudarilo, da "zakonodajalec Unije s tem, da zahteva, naj države članice zagotavljajo, da imajo predstavniki javnosti dostop do pravnega sredstva za izpodbijanje materialne in postopkovne zakonitosti odločitev, dejanj ali opustitev, ki izhajajo iz določb Direktive 85/337, ni, kot je bilo opozorjeno v točki 36 omenjene sodbe, nikakor omejil tožbenih razlogov, ki jih je mogoče navesti v utemeljitev pravnega sredstva."³⁵ "Zadevna javnost mora torej v skladu s ciljem, da se ji omogoči širok dostop do sodišč, načeloma imeti možnost, da navede vse kršitve postopka v utemeljitev pravnega sredstva za izpodbijanje zakonitosti odločitev iz navedene direktive."³⁶

42Iz zgoraj citirane prakse SEU izhaja, da v okoljsko relevantnih zadevah s pravom EU praviloma ni skladno splošno pravilo upravnega spora o prekluzijah, urejeno v tretjem odstavku 20. člena³⁷ in 52. členu ZUS-1.³⁸ Večjega pomena je namreč širok dostop do sodišč zadevne javnosti in s tem povezana celovita presoja materialne ali postopkovne pravilnosti sprejete odločitve, razen če gre za argument, ki pomeni zlorabo postopka ali ki je podan v slabi veri.³⁹ Na tem mestu sodišče ugotavlja, da takšnega argumenta v tej zadevi ni zaznalo.

43V skladu z Navodili za izvajanje Aarhuške konvencije postopkovna nezakonitost nastane, kadar javni organ krši postopke določene z zakonom,⁴⁰ vsebinska nezakonitost pa, kadar je kršena vsebina zakona.⁴¹ Prvi vidik revizije vsebinske zakonitosti se nanaša na dejansko stanje. Dejstva zbere upravni organ, pozneje se med postopkom javnega posvetovanja spremenijo, dejansko stanje pa tvori osnovo, na podlagi katere se pristojni organ odloči, ali bo sprejel neko odločitev oziroma ukrepal, ter o vsebini in utemeljitvi odločitve oziroma ukrepa. Kadar je dejansko stanje nepopolno ali nepravilno ugotovljeno ali se dejstva napačno razlagajo, to neposredno vpliva na kakovost sprejete upravne odločitve in lahko ogrozi cilje okoljskega prava EU.⁴²

- O ponovnem sodnem odločanju o isti stvari

44Stranka z interesom v tej zadevi trdi, da je to sodišče pri presoji predmetne tožbe dolžno upoštevati stališča, ki jih je zavzelo to isto sodišče v sodbi I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022. Trdi, da ker je omenjena sodba pravnomočna, so nanjo tako glede izreka kot tudi nosilnih razlogov pri svojem nadaljnjem odločanju vezani tako upravni organi kot sodišča, zaradi česar del, o katerem je že bilo odločeno, ne sme biti več podvržen ponovni presoji. Stranka z interesom meni, da če bi tožeča stranka glede nosilnih razlogov sodbe I U 1776/2021 želela v tem postopku doseči drugačno odločitev, bi zoper navedeno sodbo morala vložiti predlog za dopustitev revizije, pa tega ni storila. Posledično v ponovljenem postopku glede delov, o katerih je bilo s pravnomočno sodbo že odločeno, iz razloga pravne varnosti tožeča stranka ne more doseči drugačne odločitve, bodisi z novimi dokazi bodisi brez njih (ne bis in idem). Stranka z interesom ocenjuje, da ravnanje tožeče stranke, ki v ponovljenem postopku s pomočjo novih trditev in novih dokazov skuša doseči drugačno odločitev v delih, o katerih je sodišče že presodilo s pravnomočno sodbo I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022, predstavlja zlorabo pravic s strani tožeče stranke. Iz trditev tožeče stranke izhaja, da se njeno (pravno) stališče nanaša zlasti na tožbene navedbe v zvezi z nezakonitostjo DPN zaradi zatrjevane kršitve pravil glede sodelovanja javnosti v postopku njegovega sprejema; zaradi zatrjevane neustrezne presoje vplivov na okolje (CPVO oziroma PVO v postopku sprejema DPN) in zaradi zatrjevane neučinkovitosti sodnega varstva zoper DPN. Hkrati stranka z interesom trdi, da je to sodišče zaradi pravnomočnosti vezano na stališče istega sodišča v sodbi I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022 tudi v delu, ki se nanaša na optimizacijo variante V - vzhodna C.

45Iz navedenega izhaja, da stranka z interesom v tej zadevi odpira vprašanje materialne pravnomočnosti sodb tega sodišča v okoljsko relevantnih zadevah. Gre za negativni vidik omenjene pravnomočnosti, ki se kaže v prepovedi odločanja o isti stvari (ne bis in idem). Gre tudi za vprašanje objektivnih meja pravnomočnosti, torej kateri deli sodne odločbe postanejo pravnomočni in kaj je predmet pravnomočnosti po vsebini. ZUS-1 vprašanja pravnomočnosti izrecno ne ureja, kar upoštevaje prvi odstavek 22. člena ZUS-1 kaže na uporabo prvega odstavka 319. člena ZPP.⁴³ Upoštevaje njegovo vsebino v pravdnem postopku postane pravnomočna odločitev o tožbenem zahtevku, ki je vsebovana v izreku sodne odločbe (prim. tretji odstavek 324. člena ZPP). Pravnomočnost v pravdnem postopku pa se ne nanaša na ugotovitve o pravno relevantnih dejstvih in na stališča sodišča o pravnih vprašanjih, ki so v obrazložitvi sodbe, je pa ta pomembna zaradi identifikacije vsebine odločbe; šele s pomočjo elementov obrazložitve sodbe je namreč mogoče ugotoviti, na kateri historični dogodek se odločitev nanaša, kar je pomembno za določitev vsebinskih, pa tudi subjektivnih in časovnih mej pravnomočnosti.⁴⁴ Navedeno pa ne velja za upravni spor, kjer Vrhovno sodišče, upoštevaje lastnosti tega spora, materialno pravnomočnost sodb Upravnega sodišča (ustavno skladno) razlaga drugače.

46Vezanost tega sodišča na prej izdano pravnomočno sodbo istega sodišča je v neposredni zvezi z vezanostjo pristojnega upravnega organa na pravnomočno sodbo tega sodišča, s katero sodišče tožbi ugodi, izpodbijani akt odpravi in vrne zadevo organu v ponoven postopek (prvi in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Glede na vsebino zadeve lahko sodišče odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega akta; zadeva pa se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). To pomeni, da odprava upravnega akta učinkuje, kot da ni bil nikoli izdan (ex tunc), zadeva pa se v primeru odprave vrne v stanje pred izdajo akta (to izhaja iz 64. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 281. člena ZUP). V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 lahko sodišče v primeru, če s sodbo odpravi izpodbijani upravni akt, v sodbi določi način izvršitve svoje odločitve. Pristojni organ je v ponovnem postopku vezan na izrek sodbe iz prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in na dejansko stanje, ki ga je sodišče ugotovilo na glavni obravnavi v postopku, v katerem je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, ter na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Na omenjeno pravno mnenje je vezan tudi vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča (šesti odstavek 64. člena ZUS-1).

47ZUS-1 torej ne vsebuje nobenih določb, ki bi izrecno (oziroma specialno) urejale vprašanje vezanosti Upravnega sodišča na predhodno odločitev istega sodišča v "isti" zadevi.

48Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča⁴⁵ izhaja, da vsebinska vezanost pristojnega upravnega organa v ponovljenem postopku na predhodno sodbo tega sodišča izhaja iz ustavne vloge upravnega sodstva tako z vidika zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. in 157. člen Ustave) kot tudi učinkovitega neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave (3. in 120. člen Ustave). Pravilna uporaba materialnega in procesnega prava je praviloma jedro spora med strankama upravnega spora, saj je prav to tisto, kar v primeru uspeha s tožbo daje podlago za odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije oziroma kar ob odpravi izpodbijanega upravnega akta usmerja nadaljnje odločanje o pravici ali obveznosti stranke z novim upravnim aktom. Obveznost spoštovanja pravnih stališč sodišča v upravnem sporu s strani uprave oziroma drugih organov oblasti je zato neločljivo povezana z izvrševanjem funkcije sodne oblasti v upravnem sporu.⁴⁶

49Nadalje iz sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023, izhajajo naslednje za to zadevo relevantne ugotovitve oziroma stališča, in sicer:

- da je Vrhovno sodišče že pred sprejemom ZUS-1C v svoji praksi pojasnilo, da je treba določbo četrtega (sedaj petega - op. tega sodišča) odstavka 64. člena ZUS-1 razlagati tako, da sodišče z izrekom sodbe ob odpravi upravnega akta tudi naloži toženi stranki (upravi ali drugemu organu oblasti) določeno postopanje oziroma odločanje, ki je vezano na stališča sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava in pravil postopka. Upravni organ je v ponovljenem postopku vezan na to materialno pravnomočno sodbo tako glede izreka kot glede nosilnih razlogov, ki ta izrek utemeljujejo (2. člen Zakona o sodiščih v povezavi s 1. členom ZUS-1);⁴⁷

- da materialno pravnomočna postane vsaka sodba, v kateri je sodišče vsebinsko presojalo zakonitost upravnega akta, torej tudi sodba o odpravi izpodbijanega upravnega akta (64. člen ZUS-1), saj temelji na predhodni vsebinski ugotovitvi njegove nezakonitosti.⁴⁸ Iz pravnomočnosti sodbe (res iudicata), na katero so pri svojem nadaljnjem odločanju vezani tako organi kot sodišča, pa tudi izhaja, da navedeno torej ni več del ponovne presoje v nadaljnjih postopkih.⁴⁹ To pomeni, da ne upravni organ ne upravno sodišče v ponovljenem postopku ne smeta odstopiti od stališč, sprejetih v pravnomočni sodbi. V pravnomočno odločitev o posameznem pravnem razmerju je po 158. členu Ustave namreč lahko poseženo le s pravnim sredstvom in po postopku, določenem v zakonu. V upravnem sporu je to revizijski postopek;⁵⁰

- da je iz povzetih stališč razvidno, da postane sodba o odpravi upravnega akta materialno (vsebinsko) pravnomočna, saj gre po vsebini za odločitev o obveznosti tožene stranke, kaj naj upošteva pri odločanju v ponovljenem postopku. Iz tega sledi, da določba četrtega (sedaj petega - op. tega sodišča) odstavka 64. člena ZUS-1 dejansko ubeseduje dolžnost spoštovanja sprejete pravnomočne odločitve sodišča z namenom zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva. Z vidika strank upravnega spora to pomeni zlasti, da se tožnik, ki je uspel z izpodbojno tožbo, lahko zanese na odločitev sodišča v smislu, da jo bo spoštovala tudi tožena stranka v svojem postopku. Slednja je zato pri ponovnem odločanju omejena s prepovedjo ne bis in idem, vendar le v obsegu pravnih in dejanskih vprašanj, o katerih je bilo odločeno s sodbo o odpravi upravnega akta in ki so bila podlaga za sprejeto odločitev. Samo v tem okviru je zato mogoče govoriti o že pravnomočno razsojeni zadevi, saj zaradi učinkov odprave noben drug vidik razlage prava ali ugotovljenega dejanskega stanja ni mogel postati pravnomočen;

- da iz navedenega izhaja, da tudi Upravno sodišče v primeru, da toženka (ali drug organ) izda nov upravni akt, s katerim krši svojo obveznost, ki izhaja iz pravnomočne sodbe, navedene kršitve ne sme spregledati in jo je dolžno sankcionirati. Pri tem pa je, kot izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča, tudi samo vezano na pravnomočno sodbo, izdano v isti zadevi, seveda v obsegu, ki ga določa okvir pravnomočnosti. V pravnomočno sodbo lahko kot navedeno poseže le Vrhovno sodišče, ki skladno s svojo ustavno vlogo kot najvišje sodišče v državi odloča o pravnih sredstvih zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča.⁵¹

50Iz zgoraj predstavljenih stališč Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 12/2023 je razvidno, da je Upravno sodišče v okviru ponovne presoje v isti zadevi lahko vezano zgolj na izrek sodbe istega sodišča, izdane na podlagi 64. člena ZUS-1, ter na nosilne razloge, ki takšno odločitev (torej odločitev o odpravi upravnega akta in vrnitvi v ponoven postopek) utemeljujejo. Povedano drugače: pravnomočnost, na katero je v skladu z 2. členom Zakona o sodiščih vezano Upravno sodišče pri ponovnem sojenju v isti zadevi, se poleg izreka sodbe, razteza le na pravna in dejanska vprašanja, o katerih je bilo odločeno s sodbo o odpravi upravnega akta in ki so bili podlaga za sprejeto odločitev (oziroma predhodno ugotovitev razlogov za nezakonitost akta).⁵² Namen takšne ureditve je v pravnem varstvu tožeče stranke, ki je s tožbo uspela in se lahko zanese na odločitev sodišča v smislu, da jo bo (najprej) spoštovala tožena stranka v ponovnem postopku, če pa ta ne, pa Upravno sodišče, ki bo nespoštovanje predhodne odločitve s strani tožene stranke sankcioniralo v okviru določbe 65. člena ZUS-1.⁵³ Bistveno torej je, kateri razlogi so predstavljali podlago za odločitev sodišča o odpravi upravnega akta (ta temelji na predhodni ugotovitvi razlogov za nezakonitost akta) s strani sodišča. To pomeni, da če je sodišče v okviru prve presoje obravnavalo tudi tožbene razloge, za katere je ocenilo, da ne predstavljajo razlogov za nezakonitost akta in zato za njegovo odpravo, ni mogoče šteti, da je glede njih sodba materialno pravnomočna. Tožeča stranka, ki je sicer s tožbo uspela, saj je sodišče izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek (a iz drugih razlogov oziroma na drugi podlagi), namreč zoper sodno obrazložitev, s katero so bili njeni tožbeni razlogi vsebinsko zavrnjeni, nima možnosti vložitve pravnega sredstva. Zakon (ZUS-1, ZPP) namreč v takšnem primeru tožeči stranki ne dopušča vložitve pravnega sredstva. Povedano drugače: če bi tožeča stranka, ki je sicer s tožbo uspela (64. člen ZUS-1) zoper sodbo, s katero je bil del njenih tožbenih argumentov vsebinsko zavrnjen, vložila predlog za dopustitev revizije, bi bil ta zaradi pomanjkanja pravnega interesa tožeče stranke kot nedopusten zavržen.⁵⁴

51Če bi torej sodišče štelo, da je sodba tega sodišča I U 1766/2021 z dne 9. 6. 2022 materialno pravnomočna tudi v delu obrazložitve, v katerem je to sodišče tožbene razloge tožeče stranke po tožbi z dne 6. 12. 2021 (C8) zavrnilo kot neutemeljene (npr. v zvezi z nezakonitostjo DPN; v zvezi z optimizacijo variante V - vzhodna C itd.), bi s tem kršilo njeno pravico iz 23. člena Ustave.⁵⁵

52Ne drži torej trditev stranke z interesom, da bi morala tožeča stranka glede nosilnih razlogov sodbe I U 1776/2021, če bi želela doseči drugačno odločitev, vložiti predlog za dopustitev revizije (a ga ni), saj bi bil takšen predlog tožeče stranke zaradi pomanjkanja njenega pravnega interesa zavržen.⁵⁶ Kot je Vrhovno sodišče navedlo v sklepu X DoR 30/2024 z dne 23. 10. 2024: "Glede na to, da se je zadeva - odločanje o odmeri dohodnine - vrnila v stanje, v katerem je bila pred izdajo izpodbijane davčne odločbe, se bo predlagatelj v nadaljnjem, torej ponovnem postopku pred FURS, lahko soočil z zanj neugodnimi razlogi sodbe Upravnega sodišča, ki se nanašajo na višino splošne dohodninske olajšave. Če s svojimi ugovori ne bo uspel niti v upravnem sporu, bo imel možnost zahtevati tudi revizijsko presojo. V posledici sprejete odločitve Vrhovnega sodišča predlagatelj tako ni prikrajšan v pravici do revizijske presoje, pač pa je izvršitev te pravice odložena."

53V konkretni zadevi je torej pravni interes za vložitev predloga za dopustitev revizije zoper sodbo tega sodišča I U 1766/2021 z dne 9. 6. 2022, s katerim je sodišče tožbi tožeče stranke ugodilo, imela le tožena stranka (in stranka z interesom), pa takšnega predloga ni vložila. Materialno pravnomočen je torej postal izrek omenjene sodbe z dne 9. 6. 2022 in razlogi, s katerimi je sodišče utemeljilo svojo odločitev, da bo tožbi ugodilo, izpodbijani akt (gradbeno dovoljenje z dne 20. 10. 2021) odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek. Cilj materialne pravnomočnosti sodbe v navedenem obsegu je namreč predvsem pravna varnost tožeče stranke, ne pa pravna varnost tožene stranke in stranke z interesom, ki sta stališča, ki so bila odločilna za odločitev sodišča, imeli možnost preizkusiti v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi, pa tega nista izkoristili.

54Poleg vsega zgoraj navedenega sodišče še dodaja, da bi bil kakršenkoli drugačen zaključek sodišča v tej zadevi (ki je povezana s predpisi s področja varstva okolja, ki je del prava EU), lahko celo v nasprotju s predhodno predstavljenimi stališči SEU o širokem dostopu do sodnega varstva in potrebi po celoviti materialni in procesni presoji okoljsko relevantne odločitve.

55Zadeva, ki je bila na podlagi sodbe sodišča vrnjena v ponoven postopek (z učinkom ex tunc), v katerem je tožena stranka o zahtevi investitorja ponovno in v celoti odločala, kar pomeni, da je ponovno in v celoti presojala vplive predvidenega posega na okolje (to izhaja iz vsebine izpodbijanega akta v tej zadevi), pri čemer je tožeča stranka zoper odločitev izkoristila pravico do sodnega varstva, v delu, o katerem je sodišče v okviru prvega sojenja v obrazložitvi sodbe vsebinsko zavrnilo (takratne) tožbene ugovore tožeče stranke, nikakor ne more predstavljati res iudicata, saj tožeča stranka pravnih sredstev zoper ta del sodbe sploh še ni imela možnosti izčrpati. Ob tem sodišče le še dodaja, da je sodišče v sodbi I U 1766/2021 z dne 9. 6. 2022 tožbene navedbe v zvezi z optimizacijo trase hitre ceste zavrnilo iz razloga nedokazanosti, kar že po naravi stvari ne predstavlja vsebinske (materialne) odločitve o omenjenem vprašanju.

56Ne glede na predhodno navedeno se sodišče zaveda, da je v primeru ponovne sodne presoje potrebno skrbno pristopiti k že sprejetim odločitvam oziroma stališčem tega (in drugih) sodišč ter jih upoštevati v okviru svojih pristojnosti oziroma v okviru presoje, ki je relevantna za razsojo v posameznem primeru. Le na navedeni način ne pride do ogrožanja pravne varnosti, ki jo izgrajujejo že sprejete pravnomočne sodne odločitve in nanjo vezana upravičena pričakovanja strank sodnega spora. Sodišče ne sme v pravno razmerje vnašati negotovosti, saj bi to bilo v nasprotju s 23. členom Ustave. Prav zato se je sodišče v tej zadevi omejilo le na tožbene ugovore, ki so relevantni za končno odločitev sodišča, v ostala prej zavzeta stališča tako upravnega organa kot tega sodišča (ki za razsojo v tej zadevi niso odločilna), pa se ni spuščalo.

- Kratek pregled teka postopka v tej zadevi

57Sodišče je z vpogledom v oba spisa, ki ju je predložila tožena stranka, ugotovilo naslednji tek postopka v tej zadevi:

- Ministrstvo za promet je Ministrstvu za okolje in prostor 20. 1. 2006 podalo pobudo za pripravo državnega lokacijskega načrta za gradnjo državne ceste med avtocesto A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu in MMP Metlika. Dne 25. 8. 2006 je bil v Uradnem listu RS št. 90/2006 objavljen program priprave državnega lokacijskega načrta za gradnjo državne ceste med avtocesto A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu in mejo z Republiko Hrvaško;

- 23. 6. 2006 je bila pridobljena odločba Ministrstva za okolje in prostor, da je v postopku priprave in sprejemanja prostorskega akta treba izvesti CPVO. Izdelana je bila Študija variant s predlogom najustreznejše variantne rešitve za gradnjo državne ceste med avtocesto A2 Ljubljana - Obrežje in mejo z Republiko Hrvaško (št. projekta ŠV-s/3-07, A., d. o. o.). Izdelano je bilo Okoljsko poročilo (C., d. o. o.). V Študiji variant je bilo medsebojno primerjanih šest variantnih rešitev, kot najustreznejša pa je bila predlagana varianta V - vzhodna C;

- Vlada RS je na podlagi 29. člena ZPNačrt 24. 6. 2009 sprejela sklep o začetku priprave državnega prostorskega načrta za državno cesto od avtoceste A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline;

- v maju 2010 je podjetje A., d. o. o. po naročilu Ministrstva za promet izdelalo dokument (strokovno podlago za DPN) z naslovom "Preveritev priključevanja 3. osi na avtocesto A2 pri Novem mestu";

- Ministrstvo za okolje in prostor in Ministrstvo za promet sta na podlagi tretjega odstavka 3. točke 39. člena v zvezi s petim odstavkom 62. člena ZUPUDPP in 43. člena ZVO-1 21. 2. 2011 javno naznanila, da obveščata javnost o javni razgrnitvi osnutka DPN za državno cesto od priključka na avtocesti A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline in okoljskega poročila. Ta javna razgrnitev je potekala od 3. 3. 2011 do 4. 4. 2011;

- Svet Krajevne skupnosti Ločna Mačkovec je na razširjeni seji 28. 3. 2011 sprejel pripombe na razgrnjen osnutek DPN za državno cesto od AC A2 Ljubljana - Obrežje do priključka Maline, ki jih je posredoval Ministrstvu za okolje in prostor ter Ministrstvu za promet;

- obe zgoraj omenjeni ministrstvi sta 22. 9. 2011 pripravili Stališča do pripomb in predlogov, podanih v času javne razgrnitve DPN in okoljskega poročila. Krajevna skupnost ... je 7. 3. 2012 na Ministrstvo za infrastrukturo in prostor podala Pripombe na stališča do pripomb in predlogov, podanih v času javne razgrnitve DPN in okoljskega poročila;

- Ministrstvo za infrastrukturo in prostor je 5. 3. 2012 javno naznanilo, da obvešča javnost o javni seznanitvi s spremenjenimi rešitvami DPN za državno cesto od priključka na avtocesti A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline. Dne 23. 3. 2012 je potekala javna obravnava spremenjenih rešitev v prostorih Zavoda G. Ministrstvo za infrastrukturo in prostor je 4. 6. 2012 podalo Stališča do pripomb in predlogov, podanih v času javne seznanitve spremenjenih rešitev iz osnutka DPN in okoljskega poročila, ki je potekala v času od 15. 3. 2012 do 30. 3. 2012;

- 177 občanov Krajevne skupnosti ... je na zboru 16. 5. 2012 soglasno sprejelo sklep, da ne dovolijo umestitve hitre tranzitne ceste v območje KS Ločna - Mačkovec in vztrajajo, da se v tem pogledu upošteva veljavni Občinski prostorski načrt MONM;

- v septembru 2012 je bilo zadnjič dopolnjeno okoljsko poročilo B., d. o. o., pri čemer ta dopolnitev ni bila javno razgrnjena;

- Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je 28. 9. 2012 na podlagi 46. člena ZVO-1 in 67. člena ZUPUDPP izdalo odločbo o tem, da so vplivi plana na okolje, ugotovljeni v postopku CPVO za DPN za državno cesto od priključka na avtocesti A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline (A., d. o. o., št. naloge J-05/10, julij 2012, dopolnjeno september 2012) sprejemljivi ob upoštevanju omilitvenih ukrepov iz okoljskega poročila in monitoringa;

- Vlada RS je 20. 12. 2012 sprejela Uredbo o DPN za državno cesto od avtoceste A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline (Uradni list RS št. 102/12), ki je na podlagi Uredbe o DPN za državno cesto od priključka Maline do mednarodnega mejnega prehoda Metlika in priključka Črnomelj jug, na določenih območjih prenehala veljati (Uradni list RS št. 70/17, prim. 50. člen te uredbe);

- stranka z interesom je 14. 5. 2020 na Ministrstvo za okolje in prostor vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožeča stranka je kot civilna iniciativa iz 54. člena GZ na podlagi seznama 376 podpisnikov 18. 8. 2020 priglasila svojo udeležbo v postopku, čemur je bilo s sklepom z dne 10. 9. 2020 ugodeno.⁵⁷ Zahtevi stranke z interesom je bilo ugodeno z izdajo gradbenega dovoljenja z dne 20. 10. 2021, ki ga je to sodišče s sodbo I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022 odpravilo in vrnilo zadevo v ponovni postopek. Tožeča stranka je v ponovljenem postopku 24. 4. 2023 podala pripombe. Med drugim je predlagala vpogled v Uradni opomin in predložila Strokovno mnenje.

- O PVO v integralnem postopku - varstvo pred hrupom

58V skladu s prvim odstavkom 57. člena GZ se gradbeno dovoljenje v integralnem postopku izda, če so poleg pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja iz 43. člena GZ, izpolnjeni tudi pogoji z vidika varstva okolja, tj. če nameravana gradnja nima pomembnih škodljivih vplivov na okolje. V zvezi s tem je pomemben prvi odstavek 15. člena ZVO-1, ki določa, da je poseg v okolje dopusten le, če ne povzroča čezmerne obremenitve. Ta je v točki 6. 1. prvega odstavka 3. člena ZVO-1 definirana kot obremenitev, ki presega mejne vrednosti emisije, standarde kakovosti okolja, pravila ravnanja ali dovoljeno rabo naravne dobrine. Mejna vrednost emisije je predpisana vrednost emisije, ki je določena kot masa, izražena s posebnimi parametri, koncentracija ali raven emisije, in v enem ali več časovnih obdobjih ne sme biti presežena (točka 3.1. prvega odstavka 3. člena ZVO-1). V skladu s tretjim odstavkom 17. člena ZVO-1 Vlada RS določi mejne vrednosti emisije, stopnje zmanjševanja onesnaževanja okolja in s tem povezane ukrepe, pri čemer upošteva tudi možne učinke celotne in skupne obremenitve okolja.

59V postopku PVO se ugotovi, opiše in oceni dolgoročne, kratkoročne, posredne ali neposredne vplive nameravanega posega na človeka, tla, vodo, zrak, biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, podnebje in krajino, pa tudi na človekovo nepremično premoženje in kulturno dediščino, ter njihova medsebojna razmerja (prvi odstavek 51. člena ZVO-1). V skladu z določbo 54. člena ZVO-1 je podlaga za izvedbo PVO in za izdajo gradbenega dovoljenja v integralnem postopku poročilo o vplivih na okolje, ki mora biti sestavni del zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v integralnem postopku (drugi odstavek 51. člena GZ). Vsebino poročila določa drugi odstavek 54. člena ZVO-1, podrobnejšo vsebino in način priprave poročila o vplivih nameravanega posega na okolje pa Uredba o vsebini poročila o vplivih nameravanega posega v okolje in načinu njegove priprave (Uradni list RS, št. 36/09, 40/17).

60Iz II. točke izreka izpodbijane odločbe med drugim izhaja, da med dokumentacijo, ki je del gradbenega dovoljenja, in v kateri so določeni podrobnejši mikrolokacijski, ekološki, oblikovalski in okoljevarstveni pogoji obravnavanega posega, spada tudi večkrat dopolnjeno Poročilo o vplivih na okolje in dvakrat dopolnjen Aneks k Poročilu o vplivih na okolje, kar vse je izdelala družba B., d. o. o. Ljubljana. Nadalje iz IV. točke izreka gradbenega dovoljenja izhaja, da je bila presoja vplivov na okolje izvedena za poseg: izgradnjo državne ceste Novo mesto - priključek Maline 3. razvojna os - južni del, prvi del: etapa 1 in 2 od priključka Novo mesto - vzhod do priključka Osredek v obsegu kot izhaja iz točke I. izreka tega dovoljenja; pri čemer iz presoje vplivov na okolje izhaja, da nameravana gradnja nima škodljivih vplivov na okolje; investitor pa mora z namenom preprečitve, zmanjšanja ali odprave škodljivih vplivov na okolje pri gradnji in uporabi oziroma obratovanju, poleg zahtev in ukrepov iz Uredbe o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od avtoceste A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline (Uradni list RS, št. 102/12 in 70/17) in zakonsko predpisanih ukrepov, (med drugim) upoštevati tudi ukrepe in pogoje v zvezi z varstvom pred hrupom. Ti ukrepi in pogoji se v izreku izpodbijane odločbe nanašajo na obdobje pripravljalnih del in gradnje (podtočka 1. 1. v IV. točki izreka) in na obdobje uporabe oziroma obratovanja (podtočka 1.2 v IV. točki izreka).

61Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ v skladu s 43. in 57. členom GZ v okviru presoje vplivov na okolje ugotavljal dolgoročne, kratkoročne, posredne ali neposredne vplive nameravanega posega v okolje, na človeka, tla, vodo, zrak, biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, podnebje in krajino, pa tudi na človekovo nepremično premoženje, kulturno dediščino, ter njihova medsebojna razmerja.⁵⁸ Organ je na podlagi pregleda dokumentacije, ki mu je bila predložena in upoštevaje vsa pridobljena mnenja v zvezi s predmetno gradnjo med drugim ugotovil: - da bodo vplivi, bodisi v času pripravljalnih del in gradnje bodisi uporabe objekta, na tla, vodo, zrak, hrup, naravo, kmetijska in gozdna zemljišča, kulturno dediščino, poplavno in erozijsko varnost, zaradi vibracij in svetlobnega onesnaževanja, nebistveni, ob upoštevanju dodatnih omilitvenih ukrepov oziroma pogojev, ki jih mora investitor upoštevati, da bi preprečil, zmanjšal ali odstranil škodljive vplive na okolje, ki jih je upravni organ določil v IV. točki izreka tega dovoljenja; - da iz mnenj ARSO izhaja, da je nameravana gradnja z vidika emisij v tla, vode, zrak, hrupa, svetlobnega onesnaževanja ter elektromagnetnega sevanja in ravnanja z odpadki sprejemljiva oziroma sprejemljiva ob upoštevanju ukrepov, navedenih v Poročilu o vplivih na okolje ter Aneksu k tem poročilu in dodatnih zahtev, ki izhajajo iz navedenih mnenj.⁵⁹

62Nadalje iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ svoje ugotovitve v okviru PVO v zvezi z varstvom pred hrupom oprl na določbe OPN MONM o namenski rabi prostora (vse za presojo vplivov nameravane gradnje relevantne površine se nahajajo v območju III. stopnje varstva pred hrupom) in na v zvezi s tem relevantne določbe Uredbe o hrupu. Organ je najprej ugotavljal obstoječe stanje obremenitve s hrupom in se pri presoji morebitne čezmerne obremenjenosti oprl na določbe Uredbe o hrupu, in sicer v njej določene mejne vrednosti kazalcev hrupa za linijske vire hrupa, mejne vrednosti kazalcev hrupa za celotno obremenitev in mejne vrednosti kazalcev hrupa za obrat (Priloga 1, preglednice 2, 3, 4). Nadalje je v obrazložitvi izpodbijanega akta navedeno, da je Ocena obremenjenosti okolja s hrupom, skladno s prilogo 4 Uredbe o hrupu, podana v Elaboratu obremenitve s hrupom v času gradnje in obratovanja, št. načrta 2017-027c/PVO, januar 2018, dopolnjeno november 2018, dopolnjeno september 2019, oktober 2020, september 2022, november 2022 in januar 2023, H., d. o. o. (tekstualna priloga Aneksa k Poročilu o vplivih na okolje), vsebina pa je povzeta tudi v Aneksu k Poročilu o vplivih na okolje.⁶⁰

63Organ je nadalje v okviru postopka PVO ugotavljal pričakovane vplive na hrup v času pripravljalnih del in gradnje (točka 10.1.a obrazložitve izpodbijane odločbe) ter pričakovane vplive v času uporabe oziroma obratovanja (točka 10.1.b obrazložitve izpodbijane odločbe). Pri tem je svoje ugotovitve v pretežni meri oprl na določbe Uredbe o hrupu, in sicer:

- se sklicuje na 17. točko prvega odstavka 3. člena Uredbe o hrupu, ki določa gradbišče in hitro cesto kot vir hrupa;

- navaja, da je bil vpliv gradbenih del in transporta v času gradnje na obremenitev s hrupom pri najbolj izpostavljenih stavbah z varovanimi prostori ob gradbišču ocenjen na osnovi računskega modela z izhodišči in predpostavkami, ki so podrobno opisane v Oceni obremenjenosti okolja s hrupom, katere obvezno vsebino določa Priloga 4 Uredbe o hrupu;

- navaja, da je bila obremenitev s hrupom zaradi obratovanja gradbišča ovrednotena glede na mejne vrednosti za gradbišče v skladu s preglednico 6 Priloge 1 Uredbe o hrupu, neposredna obremenitev zaradi transporta za potrebe gradnje po javnih cestah pa glede na mejne vrednosti kazalcev hrupa za linijske vire hrupa v skladu s preglednico 3 Priloge 1 Uredbe o hrupu. Celotna obremenitev s hrupom zaradi obratovanja gradbišča in cestnega omrežja je bila ovrednotena v skladu s preglednico 6 Priloge 1 Uredbe o hrupu;

- navaja, da je ugotovil, da obratovanje gradbišča skladno s sedmim odstavkom 9. člena Uredbe o hrupu ne bo povzročalo čezmerne obremenitve s hrupom, saj mejne vrednosti kazalcev hrupa Ldan, Lvečer, Lnoč ali Ldvn in vrednosti kazalcev hrupa za celotno obremenitev Lnoč ali Ldvn določene v preglednici 6 Priloge 1 Uredbe o hrupu, ob upoštevanju omilitvenih ukrepov, ne bodo presežene; tako so izpolnjene zahteve za nov vir hrupa skladno z 10. členom Uredbe o hrupu;

- navaja, da je bila obremenitev s hrupom zaradi obratovanja hitre ceste ovrednotena glede na mejne vrednosti kazalcev hrupa za linijske vire (III. območje varstva pred hrupom) v skladu s preglednico 3 Priloge 1 Uredbe o hrupu, celotna obremenitev pa glede na mejne vrednosti kazalcev hrupa za celotno obremenitev, ki jo povzročajo linijski viri hrupa (III. območje varstva pred hrupom) v skladu s preglednico 2 Priloge 1 Uredbe o hrupu;

- navaja, da je v Študiji obremenitve s hrupom in predlog protihrupne zaščite, ki jo je izdelala družba D., d. o. o., za območja in stavbe z ocenjenim preseganjem mejne vrednosti kazalcev hrupa izdelan predlog protihrupnih ukrepov, ki vključuje ukrepe na viru (tišji asfalt SMA, tihe diletacije na premostitvenih objektih in administrativno omejitev hitrosti vozil), ukrepe za preprečevanje razširjanja hrupa v okolje (protihrupne ograje in nasipi) ter ukrepe na stavbah (pasivna protihrupna zaščita). Z upoštevanjem protihrupnih ukrepov bodo, glede na oceno, ravni hrupa dosegale največ Ldan 62,7, Lvečer 59,4, Lnoč 54,9 in Ldvn 63,8, in sicer v imisijski računski točki na naslovu ... z izvedbo protihrupnih ograj območje v planskem letu 2043 ne bo čezmerno obremenjeno s hrupom. Računska ocena obremenitve s hrupom je pokazala, da bodo ob upoštevanju predlaganih protihrupnih ukrepov, v letu 2043, zaradi obratovanja bodoče hitre ceste in priključnih deviacij, obremenitve s hrupom na stavbah z varovanimi prostori nižje od predpisanih mejnih vrednosti kazalcev hrupa v Uredbi o hrupu, razen pri eni stavbi z varovanimi prostori, tj. ..., ki je s hrupom cestnega prometa čezmerno obremenjena že v obstoječem stanju, za odpravo čezmerne obremenitve s hrupom je za to stavbo predlagana preveritev potrebnosti izvedbe dodatne pasivne protihrupne zaščite. Obremenitev s hrupom v nočnem obdobju bo presegla mejno vrednost za celotno obremenitev tudi pri stavbi ..., a predvsem zaradi obratovanja ... ceste, prispevek nove hitre ceste pa bo zaradi izvedbe protihrupnih ograj na viaduktu in mostu čez Krko majhen ter bo zanemarljivo vplival na celotno obremenitev s hrupom;

- v okviru presoje celotne obremenitve s hrupom organ zaključi, da bo hitra cesta, kot nov vir hrupa, povečala obremenitev v dopustnih mejah, zaradi česar bo njeno obratovanje z izvedbo vseh predvidenih protihrupnih ukrepov skladno z 10. členom Uredbe o hrupu. V skladu z 9. členom Uredbe o hrupu so namreč upoštevani tehnično, prostorsko in ekonomsko upravičeni ukrepi za zmanjšanje emisije na viru hrupa in aktivne zaščite virov hrupa ter so na vplivnem območju vira hrupa na obstoječih varovanih prostorih načrtovani ukrepi pasivne protihrupne zaščite.

64Nadalje je organ v delu obrazložitve izpodbijane odločbe, v katerem odgovarja na argumente stranskih udeležencev v postopku, najprej posebej izpostavil, da ni pristojen za opredelitev do pravilnosti rešitev v pozitivni zakonodaji, kar velja tudi za ugovore stranskih udeležencev, da je bila z odločbo Ustavnega sodišča U-I-441/18-23 z dne 6. 7. 2022 ugotovljena neustavnost Uredbe o hrupu. Organ ugotavlja, da navedena Uredba o hrupu še velja;⁶¹ zato je skladnost glede hrupa preveril glede na omenjeno Uredbo.⁶² V nadaljevanju obrazložitve je organ podrobneje odgovoril na navedbe stranskih udeležencev v zvezi z možnimi vplivi nameravanega posega na obremenitev okolja s hrupom.⁶³ Sodišče ugotavlja, da se organ tudi v odgovorih na posamezne navedbe stranskih udeležencev v pretežni meri sklicuje na določbe Uredbe o hrupu. Tako npr. organ navaja:

- da je modelni izračun hrupne obremenjenosti pokazal, da ob upoštevanju projektnih rešitev, zahtev iz predpisov in omilitvenih ukrepov mejne vrednosti kazalcev hrupa iz Uredbe o hrupu, niti pri najbolj izpostavljenih stavbah z varovanimi prostori, ne bodo presežene niti v času gradnje niti v času uporabe načrtovane hitre ceste. Hkrati je iz grafičnih prikazov prostorske porazdelitve hrupa (grafični prikazi v Oceni obremenjenosti okolja s hrupom) in območja vpliva na obremenitev s hrupom (grafična prikaza v Oceni obremenjenosti okolja s hrupom) tudi razvidno, da ravni hrupa z oddaljenostjo od hitre ceste padajo, tako tudi stavbe z varovanimi prostori v večji oddaljenosti od načrtovane hitre ceste ne bodo čezmerno obremenjene s hrupom glede na predpisane mejne vrednosti Uredbe o hrupu;⁶⁴

- da je v skladu z 10. členom Uredbe o hrupu obravnaval ločeno štiri obdobja dneva (dnevno, večerno, nočno in celodnevno obdobje);

- da je v Aneksu k poročilu o vplivih na okolje dokazana skladnost z Uredbo o hrupu (tudi za obremenitev s hrupom v nočnem obdobju (Lnoč) in celodnevnem obdobju (Ldvn)), kot ju izpostavljajo stranski udeleženci, saj vrednosti hrupa ne presegajo predpisane mejne vrednosti glede na preglednico 3 Uredbe o hrupu, ki za Lnoč znaša 55 dB(A))in Ldvn 65 dB(A), zato navedbe, da nikakor ni mogoče zaključiti, da s predvideno gradnjo in uporabo ceste ne bo prekomerno poseženo v zdravje in življenje ljudi, ker so v dokumentaciji navedene skrajno mejne vrednosti, niso utemeljene;⁶⁵

- da so zahteve za obratovanje gradbišča, ki je vir hrupa, predpisane v 11. členu Uredbe o hrupu;⁶⁶

- da se skladno z Uredbo o hrupu protihrupni ukrepi ob infrastrukturnih virih načrtujejo na treh ravneh, kar je upoštevano tudi pri vrednotenju obremenitve okolja s hrupom;⁶⁷

- da se v skladu s četrtim odstavkom 9. člena Uredbe o hrupu, če je hrup posledica obratovanja linijskega vira ali obratovanja večjega letališča ali pristanišča, čezmerna obremenitev okolja s hrupom vrednoti glede na mejne vrednosti, določene v preglednici 3 Uredbe o hrupu (Ldan 65, Lvečer 60, Lnoč 55 in Ldvn 65 db(A)), ki pa v nobeni etaži hiše na naslovu ... ne bodo presežene. Predmetni objekt tudi v času gradnje, skladno s sedmim odstavkom 9. člena Uredbe o hrupu, ne bo čezmerno obremenjen, saj mejne vrednosti kazalcev hrupa Ldan in Ldvn ter mejne vrednosti kazalcev hrupa za celotno obremenitev, določene v preglednici 6 priloge Uredbe o hrupu, ne bodo presežene, v točki IV.1.1 izreka tega dovoljenja pa so določeni omilitveni ukrepi, med drugim tudi začasna protihrupna ograja oziroma začasna gradbiščna ograja;⁶⁸

- da glede meritev hrupa, ki so jih izvedli stranski udeleženci na ... cesti na lokaciji ..., upravni organ ugotavlja, da meritve hrupa niso izvedene skladno z 8. členom Uredbe o hrupu … Pri vrednotenju obremenitve s hrupom so prav tako upoštevane napačne mejne vrednosti, saj se za obratovanje linijskih virov hrupa, med katere spada tudi ... cesta, skladno s tretjim odstavkom 5. člena Uredbe o hrupu uporabljajo mejne vrednosti iz tabele 3 priloge 1 Uredbe o hrupu.⁶⁹

65Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe, ki jo je deloma predstavilo v predhodnih točkah, jasno izhaja, da je organ presojo o vplivu nameravanega posega (tako v času gradnje kot v času uporabe oziroma obratovanja) na hrup v okolju v pretežni meri oprl na določbe Uredbe o hrupu. Tožeča stranka v tožbi trdi, da organ te Uredbe pri presoji ne bi smel uporabiti in posledično gradbenega dovoljenja na njeni podlagi ne izdati, saj je Ustavno sodišče z odločbo U-I-441/18-23 z dne 6. 7. 2022 ugotovilo njeno neskladje z Ustavo. Tožeča stranka sodišču predlaga, da uporabo Uredbe o hrupu odkloni na podlagi 125. člena Ustave (exceptio illegalis).

- Podrobneje o Uredbi o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju ("Uredba o hrupu") in odločbi Ustavnega sodišča U-I-441/18 z dne 6. 7. 2022

66Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 43/18 in 59/19) je 14. 6. 2018 izdala Vlada RS na podlagi drugega, tretjega in šestega odstavka 17. člena, šestega odstavka 20. člena, prvega in drugega odstavka 23. člena, šestega odstavka 70. člena in trinajstega odstavka 74. člena ZVO-1. V veljavo in uporabo je stopila s 7. 7. 2018. V 1. členu Uredbe je določeno, da ta uredba zaradi varstva okolja pred hrupom določa: 1. stopnje varstva pred hrupom, 2. mejne vrednosti kazalcev hrupa v okolju, 3. ukrepe varstva pred hrupom, 4. ocenjevanje kazalcev hrupa, 5. podrobnejšo vsebino vloge za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, 6. podrobnejšo vsebino okoljevarstvenega dovoljenja, 7. vsebino strokovne ocene skladnosti obratovanja virov hrupa in 8. vsebino ocene obremenjenosti okolja s hrupom. Poleg Splošnih določb Uredba o hrupu vsebuje še naslednja poglavja: Mejne vrednosti kazalcev hrupa, Ocenjevanje kazalcev hrupa, Ukrepi za zmanjšanje emisij hrupa v okolje, Izvajanje obratovalnega monitoringa, Okoljevarstveno dovoljenje, Nadzor, Kazenske določbe ter Prehodni in končni določbi. Predmetna uredba ima dve prilogi, in sicer Prilogo 1, v kateri so določene Mejne vrednosti kazalcev hrupa (preglednice: 1, 2, 3, 4, 5, 6), ter Prilogo 4, v kateri je določena vsebina Ocene obremenjenosti okolja s hrupom.⁷⁰

67Ustavno sodišče je na pobudo ene od nevladnih organizacij s področja varstva okolja, ki deluje v javnem interesu, in treh drugih pobudnikov, v zadevi U-I-441/18 dne 6. 7. 2022 odločilo, da je Uredba o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 43/18 in 59/19) v neskladju z Ustavo (1. točka izreka odločbe); da mora Vlada ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka odločbe)⁷¹ in da pobudniki sami nosijo svoje stroške postopka s pobudo (3. točka izreka odločbe). Iz obrazložitve omenjene odločbe Ustavnega sodišča med drugim izhaja naslednje:

- da so pobudniki v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o hrupu zatrjevali tako njeno vsebinsko neskladnost kot tudi kršitve v postopku njenega sprejema, v katerem naj bi bilo onemogočeno sodelovanje javnosti, s čimer naj bi bil kršen 8. člen Aarhuške konvencije. Vlada RS je zavrnila tako vsebinske kot postopkovne očitke pobudnikov;

- da je Ustavno sodišče ugotovilo, da je Uredba o hrupu podzakonski predpis s področja varstva okolja;

- da Aarhuška konvencija temelji na izhodišču, da je treba varovati, ohranjati in izboljševati stanje okolja ter zagotoviti trajnostni in okolju primeren razvoj (peta alineja preambule Aarhuške konvencije), ter priznava pravico vsakogar, da živi v okolju, primernem za njegovo zdravje in blaginjo, in hkrati dolžnost, da sam in skupaj z drugimi varuje in izboljšuje okolje za sedanje in prihodnje generacije (sedma alineja preambule Aarhuške konvencije); ena temeljnih predpostavk konvencije je, da boljši dostop do informacij in udeležba javnosti pri odločanju na področju okolja povečujeta kakovost in izvajanje odločitev, prispevata k ozaveščanju javnosti o okoljskih vprašanjih, dajeta javnosti možnost, da izraža svoje interese, in omogočata organom javne oblasti, da te interese ustrezno upoštevajo (deveta alineja preambule Aarhuške konvencije); skrb za uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja vsake osebe sedanjih in prihodnjih generacij torej Aarhuška konvencija razširja z oblastnih institucij na civilno družbo in ji v ta namen daje naslednje pravice, ki jih morajo zagotoviti države pogodbenice: (1) pravico do obveščenosti o kakovosti okolja in vplivih na okolje v najširšem smislu, (2) pravico do sodelovanja pri okoljskem odločanju na konkretni in programsko-sistemski ravni ter (3) pravico do pravnih sredstev za zaščito pravic civilne družbe, ki služijo varstvu okolja;⁷²

- da zahteva po vključitvi javnosti v okoljsko odločanje predstavlja obenem bistveno procesno zahtevo, ki je namenjena varstvu okolja samemu, saj je prav uresničitev te zahteve nujni pogoj, da lahko predstavniki civilne družbe učinkovito udejanjajo svojo dolžnost in skrb za varstvo okolja. Zatrjevanje kršitve pravice do sodelovanja javnosti v postopkih sprejemanja podzakonskih predpisov, ki urejajo področje varstva okolja in ki lahko imajo posledice na okolje, zato pomeni tudi zatrjevanje kršitve postopkovnih pravil sprejemanja teh predpisov;⁷³

- da Aarhuška konvencija v 8. členu določa sodelovanje javnosti tudi pri pripravi izvršilnih predpisov oziroma splošno veljavnih pravno obvezujočih normativnih aktov, ki lahko pomembno vplivajo na okolje. V zvezi s tem minimalne postopkovne standarde, ki jih mora država zagotoviti, predstavlja: (1) dovolj dolgo časovno obdobje za učinkovito udeležbo; (2) objava osnutka akta oziroma drug način, da je osnutek dan na razpolago javnosti; in (3) možnost dajanja pripomb.⁷⁴ Navedene zahteve Aarhuške konvencije je zakonodajalec prenesel v 34.a člen ZVO-1;⁷⁵

- da je v postopku ugotovilo, da je bil osnutek Uredbe o hrupu v javni obravnavi od 31. 3. do 3. 5. 2017, nato je Ministrstvo za okolje pripravilo predlog te Uredbe, ki je bil sprejet 14. 6. 2018. Še pred sprejetjem Uredbe o hrupu, a po zaključku postopka, v katerem je sodelovala javnost, je Vlada RS tej Uredbi dodala Prilogo 4, v kateri je določena vsebina ocene obremenjenosti okolja s hrupom, na katero se veljavno besedilo Uredbe o hrupu na več mestih sklicuje in ki je njen sestavni del (prim. četrti odstavek 11. člena Uredbe o hrupu).⁷⁶ Ustavno sodišče v obrazložitvi svoje odločbe tako ugotavlja, da je s Prilogo 4 Vlada RS določila vsebino, ki v osnutku Uredbe o hrupu ni bila vsebovana;⁷⁷

- da Vlada RS v predmetnem postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o hrupu ni nasprotovala navedbam pobudnikov, da so bile po zaključku obravnave osnutka Uredbe o hrupu v medresorskem usklajevanju z Ministrstvom za gospodarski razvoj in tehnologijo (MGRT) in Ministrstvom za infrastrukturo (MI) v predlog Uredbe o hrupu vnesene nekatere za sistem varstva pred hrupom bistvene rešitve, drugačne od tistih, ki so bile predmet javne obravnave, zaradi česar bi moral pripravljavec osnutek ponovno predstaviti javnosti (npr. izjema v zvezi z dovoljeno čezmerno obremenitvijo, ki izhaja iz drugega odstavka 24. člena Uredbe o hrupu). Nadalje iz obrazložitve odločitve Ustavnega sodišča izhaja, da je v postopku ugotovilo, da je bila v medresorskem usklajevanju z MI spremenjena vsebina 9. člena Uredbe o hrupu, ki ureja čezmerno obremenitev, pri čemer so bile na predlog MI v ta člen vnesene rešitve, ki določajo, da se v primeru linijskih virov hrupa in hrupa zaradi obratovanja linijskih virov hrupa šteje, da obremenitev okolja s hrupom ni čezmerna, če so upoštevani tehnično, prostorsko in ekonomsko upravičeni ukrepi za zmanjšanje emisij na viru hrupa in aktivne zaščite vira hrupa ter v vplivnem območju vira hrupa izvedeni z Uredbo o hrupu določeni ukrepi varstva pred hrupom (zdajšnji osmi in deveti odstavek 9. člena Uredbe o hrupu). Kot ugotavlja Ustavno sodišče, je Vlada RS s spremembami predpisala ne le obveznosti za povzročitelje hrupa, ampak tudi za posameznike oziroma njihove objekte v vplivnem območju hrupa; prav tako je bilo v usklajevanju z MI določeno, kaj se šteje za tehnično, prostorsko in ekonomsko upravičene ukrepe iz osmega odstavka (deseti odstavek 9. člena Uredbe) ter kakšen mora biti način dokazovanja izpolnjevanja teh zahtev iz devetega odstavka (enajsti odstavek 9. člena Uredbe). Po oceni Ustavnega sodišča gre torej v obeh primerih za urejanje področja izjem dopustnega čezmernega obremenjevanja okolja s hrupom prek sicer dopustnih mejnih vrednosti ter s tem za eno bistvenih vprašanj varstva okolja;⁷⁸

- da je po oceni Ustavnega sodišča v nasprotju s 34.a členom ZVO-1, če se po opravljeni javni obravnavi osnutek podzakonskega predpisa dopolni s povsem novimi bistvenimi rešitvami, s katerimi javnost poprej sploh ni bila seznanjena in zato nanje ni mogla reagirati; v takem primeru gre za kršitev zahtev po učinkoviti vključitvi javnosti v postopek priprave in sprejemanja predpisa, ki lahko pomembneje vpliva na okolje.⁷⁹ Ustavno sodišče je ugotovilo, da je bil osnutek Uredbe o hrupu po zaključku javne obravnave dan v medresorsko usklajevanje, v uredbo pa so bile kot rezultat tega medresorskega usklajevanja vnesene vsebinsko pomembne izjeme in rešitve, s katerimi javnost ni bila seznanjena; glede na navedeno je Uredba o hrupu v neskladju s 34.a členom ZVO-1, posledično pa tudi z drugim odstavkom 120. člena Ustave;⁸⁰

- da je Ustavno sodišče v zaključnem delu obrazložitve svoje odločbe zapisalo: "Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka), saj Uredbe ni mogoče razveljaviti ali odpraviti. Odprava ali razveljavitev Uredbe bi namreč pomenila, da do sprejetja nove uredbe mejne vrednosti kazalcev hrupa sploh ne bi bile določene, s čimer bi bil povzročen še bolj protiustaven položaj od tega, ki je ugotovljen s to odločbo. Ustavno sodišče je skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS Vladi naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Vlada bo dolžna ob upoštevanju stališč iz te odločbe zagotoviti ustrezno sodelovanje javnosti v postopku sprejemanja izvršilnega predpisa, s katerim bo ponovno uredila področje mejnih vrednosti kazalcev hrupa, ki ga ureja Uredba."⁸¹ Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost Uredbe o hrupu že zaradi neskladja z drugim odstavkom 120. člena Ustave, drugih očitkov pobudnikov ni presojalo.⁸²

68Strjeno povedano: Ustavno sodišče je z zgoraj predstavljeno odločbo ugotovilo neskladnost Uredbe o hrupu z določbami ZVO-1 in Ustave, in sicer na podlagi ugotovitev o kršitvah v postopku njenega sprejema - ugotovljena je bila kršitev določbe 34.a člena ZVO-1, s katero so bile v slovenski pravni red prenesene zahteve Aarhuške konvencije, (ki je del prava EU), ter drugega odstavka 120. člena Ustave. Presodilo je, da je bil osnutek Uredbe o hrupu po zaključku javne obravnave dan v medresorsko usklajevanje, v Uredbo pa so bile kot rezultat tega usklajevanja vnesene vsebinsko pomembne izjeme in rešitve, s katerimi javnost ni bila seznanjena in na katere se zato ni mogla odzvati ter ni mogla dati mnenj in pripomb, ki bi jih bil pripravljavec dolžan v primeru sprejemljivosti na primeren način upoštevati pri pripravi Uredbe. Zaradi ugotovljenih postopkovnih kršitev, se Ustavno sodišče z vsebino Uredbe o hrupu ni ukvarjalo. Izrek ustavne odločbe poleg ugotovitve neustavnosti Uredbe o hrupu ne določa načina izvršitve te odločbe, določa pa, da mora Vlada RS kot pristojni normodajalec ugotovljeno neskladnost odpraviti v roku enega leta po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu RS.

69Prej omenjeni rok se je iztekel 22. 7. 2023, pri čemer nova Uredba o hrupu v trenutku odločitve sodišča (še) ni bila sprejeta (iura novit curia).

- Uporaba Uredbe o hrupu v konkretni zadevi - presoja sodišča

70Sodišče je v tej zadevi kot bistveno za odločitev prepoznalo vprašanje, ali je organ s tem, ko je v postopku izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja svoje ugotovitve v okviru PVO z vidika varstva pred hrupom oprl na Uredbo o hrupu, pravilno uporabil materialno pravo. Da je organ večino svojih ugotovitev o tem, da za nameravani poseg z vidika varstva pred hrupom ni ovir, oprl prav na določbe Uredbe o hrupu, v tem sodnem postopku niti ni bilo sporno, navedeno ugotovitev sodišča pa nedvomno potrjuje tudi vsebina obrazložitve izpodbijanega akta (delno predstavljena tudi v predhodni obrazložitvi te sodbe). Po stališču tožene stranke in stranke z interesom je uporaba Uredbe o hrupu v konkretni zadevi pravilna, saj je Ustavno sodišče z odločbo z dne 6. 7. 2022 sicer res ugotovilo njeno neustavnost, vendar pa Uredbe ni ne odpravilo ne razveljavilo, ampak jo je pustilo v veljavi, zaradi česar je izpodbijani akt, izdan 3. 7. 2023, utemeljeno oprt na določbe te Uredbe. Tožeča stranka temu nasprotuje in trdi, da Uredba o hrupu v tej zadevi zaradi njene neustavnosti ne bi smela biti uporabljena, saj bi v nasprotnem primeru prišlo do kršitve njene pravice do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave; poleg tega sodišče na neustaven podzakonski predpis ni vezano, in mora njegovo uporabo v tej zadevi odkloniti že na podlagi 125. člena Ustave.

71Spregled protizakonitega predpisa (exceptio illegalis) je pooblastilo, dano sodiščem, ki v skladu s 125. členom Ustave niso vezana na podzakonske predpise, temveč le na Ustavo in zakon.⁸³ Ustava namreč v 156. členu sodiščem le v primeru suma, da je zakon, ki bi ga morala uporabiti, neustaven, nalaga prekinitev postopka in začetek postopka pred Ustavnim sodiščem. Sodišče je zato pri svojem odločanju pristojno, to je tako upravičeno kot dolžno,⁸⁴ da presodi skladnost podzakonskega predpisa z zakonom oziroma Ustavo⁸⁵ ter da v primeru ugotovljenega neskladja odkloni njegovo uporabo pri presoji v konkretnem sodnem sporu. Če torej ugotovi, da je podzakonski predpis nezakonit oziroma neustaven, ga ne more uporabiti kot temelj svoje presoje in zato lahko spregleda njegov obstoj in veljavo. Če to npr. v upravnem sporu vpliva na materialno pravilnost konkretnega upravnega akta, le-tega odpravi in ga skladno z vloženo tožbo ter s svojimi pooblastili vrne v odločanje upravnemu organu bodisi samo odloči v sporu polne jurisdikcije bodisi ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta. Vendar pa se ta učinek ne razteza izven posameznega upravnega spora, saj splošni akt uprave ostane še naprej v veljavi.⁸⁶ Neskladen predpis torej ni izločen iz pravnega reda in odločitev sodišča nima t.i. erga omnes učinka, ampak učinkuje (le) inter partes. V drugem sodnem sporu lahko sodišče o nezakonitosti oziroma neustavnosti istega podzakonskega predpisa zavzame drugačno stališče. Za formalno nezakonitost gre, kadar podzakonski predpis ni sprejet v skladu z zakonsko predpisanim postopkom ali ga ni sprejel zakonsko pristojen organ, materialna nezakonitost pa je podana takrat, kadar vsebina takega akta nasprotuje vsebini zakona.

72Institut exceptio illegalis je institut, ki je praviloma⁸⁷ pridržan sodiščem in ne upravnim organom.⁸⁸ Posebnosti pa veljajo glede prava EU. Po načelu primarnosti ima pravo EU prednost v razmerju do nacionalnega prava, tj. do nacionalnih predpisov kakršnegakoli ranga, vključno z Ustavo.⁸⁹ Takšna obveznost velja za vse organe javne oblasti, saj to terja načelo lojalnega sodelovanja. To pomeni, da morajo tudi upravni organi države članice pri odločanju upoštevati pravo EU, in če je to potrebno, opustiti uporabo določb nacionalnega prava, ki je z njim v nasprotju. ⁹⁰

73Posebnost obravnavanega primera je, da je nezakonitost oziroma celo neustavnost Uredbe o hrupu ugotovilo že Ustavno sodišče z odločbo z dne 6. 7. 2022, in sicer je, kot že predhodno povedano, ugotovilo formalno nezakonitost in neustavnost omenjene uredbe zaradi kršitev v postopku njenega sprejema. Ob tem sodišče poudarja, da bi bilo v primeru, če Ustavno sodišče ne bi izdalo omenjene odločbe, v konkretni zadevi iz enakih razlogov,⁹¹ kot jih je navedlo Ustavno sodišče (kršitev Aarhuške konvencije in s tem prava EU, kršitev 34.a člena ZVO-1 in drugega odstavka 120. člena Ustave), na podlagi 125. člena Ustave upravičeno in hkrati dolžno odkloniti uporabo Uredbe o hrupu oziroma uporabiti institut exceptio illegalis. To bi pomenilo, da izpodbijano gradbeno dovoljenje ni zakonito, saj (kot je sodišče obširno predstavilo v predhodni obrazložitvi) v delu, v katerem se nanaša na PVO in s tem povezanim varstvom pred hrupom, v pretežni meri temelji na nezakonitem in neustavnem podzakonskem predpisu.

74Upoštevaje dejstvo, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne (tretji odstavek 1. člena Zakona o ustavnem sodišču - ZUstS),⁹² pa je bilo pred odločitvijo v tej zadevi potrebno odgovoriti na vprašanje, kako na presojo sodišča v tem primeru vpliva odločba Ustavnega sodišča U-I-441/18-23 z dne 6. 7. 2022, ki vsebuje izrek in obrazložitev z vsebino, kot jo je to sodišče že predstavilo v predhodnem delu te obrazložitve.⁹³

75Ustavno sodišče z odločbo z dne 6. 7. 2022 Uredbe o hrupu ni odpravilo, ne razveljavilo (z odložnim rokom ali brez), ampak je (le) ugotovilo njeno neskladje z Ustavo ter Vladi RS kot pristojnemu predpisodajalcu naložilo, da ugotovljeno neskladje odpravi v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu RS. Ni nepomembno, da Ustavno sodišče v izreku ni določilo načina izvršitve svoje odločbe (prim. drugi odstavek 40. člena ZUstS), ki ima v primeru, če se Ustavno sodišče zanj odloči, (vsaj)⁹⁴ naravo in moč zakona. Gre torej za t. i. golo ugotovitveno odločbo, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost podzakonskega predpisa in ga pustilo formalno v veljavi,⁹⁵ a hkrati Vladi RS naložilo, da ugotovljeno neustavnost odpravi v določenem roku.⁹⁶

76Izdaja ugotovitvene odločbe je ena od tehnik odločanja Ustavnega sodišča, ki ne temelji na Ustavi, ampak na zakonu (prim. 48. člen ZUstS).⁹⁷ Ustava za nobeno od tehnik odločanja ne predpisuje njenih pravnih posledic, urejal naj bi jih zakon. ZUstS je pravne posledice izrecno določil le za razveljavitev in odpravo predpisa, posredno, s sklicevanjem na učinke razveljavitve oziroma odprave, pa tudi pri ugotovitvi protiustavnosti oziroma nezakonitosti predpisa, ki je med postopkom prenehal veljati (prim. 47. člen ZUstS). Pravne posledice drugih ugotovitvenih odločb (to je, če ne gre za ugotovitev protiustavnosti oziroma nezakonitosti predpisa, ki je med postopkom nehal veljati) v zakonu niso določene (prav v tem je "golost" takšnih odločb, tj. v odsotnosti neposrednih pravnih učinkov). Vprašanje je, ali takšne ustavne odločbe zavezujejo le organ, ki mora odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti (torej normodajalca), ali učinkujejo za vse, ki uporabljajo pravo,⁹⁸ zlasti pa kakšna je njihova nadaljnja uporaba v nepravnomočno končanih konkretnih sodnih postopkih. Ob tem je seveda jasno, da tudi, če Ustavno sodišče v izreku le ugotovi protiustavnost ali nezakonitost predpisa, to pomeni, da mora normodajalec pri odpravi nepravilnosti upoštevati tudi razloge iz obrazložitve ustavne odločbe.

77Iz 48. člena ZUstS izhajata dve situaciji, ko Ustavno sodišče izda ugotovitveno odločbo o protiustavnosti ali nezakonitosti predpisa, in sicer: 1. v primeru protiustavne ali nezakonite pravne praznine, ali 2. če prepis ureja določeno vprašanje na način, ki ne omogoča razveljavitve.⁹⁹ Drugo situacijo Ustavno sodišče poleg primerov, ko predpisa ni mogoče razveljaviti iz nomotehničnih razlogov, uporablja tudi za primer, ko bi z razveljavitvijo nastalo (pravno) stanje, ki bi bilo še bolj (ali na drugačen način) v neskladju z Ustavo, kot je izpodbijana ureditev, oziroma bi razveljavitev prehudo posegla v ustavno varovane pravice drugih. To pomeni, da je razveljavitev predpisa sicer tehnično mogoča, a bi povzročila še večjo (ali drugačno) protiustavnost od izpodbijane.

78Glede nadaljnje uporabe (in s tem pravnih učinkov) predpisa, za katerega je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni ustaven ali da ni zakonit, si je mogoče zamisliti tri možnosti: 1. da se do poteka roka in tudi po poteku roka, določenega za odpravo neustavnosti, uporablja naprej; 2. da se uporablja do poteka roka, ne pa tudi po poteku roka določenega za odpravo neustavnosti; in 3. da se neustaven predpis ne uporablja od dneva objave odločbe Ustavnega sodišča. Ob tem se ponuja primerjava z razveljavitvijo predpisa z odložnim rokom. S tem vprašanjem sta se najprej podrobneje ukvarjala dva ustavna sodnika v ločenih mnenjih k odločbi Ustavnega sodišča U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000. Sodnik Franc Testen se je zavzemal, da ugotovitvena odločba do izteka roka, določenega za uskladitev z Ustavo in zakoni, ne učinkuje,¹⁰⁰ sodnik Janez Čebulj pa, da za sodišča ugotovitev neskladnosti z Ustavo učinkuje takoj, to je od dneva sprejema takšne odločbe.¹⁰¹ To sodišče se strinja z mnenjem pravne teorije, da sta v resnici pravilni obe stališči, saj ni vprašanje, ali so ugotovitvene odločbe nasploh neposredno učinkovite ali ne, temveč kako ločiti med tistimi ugotovitvenimi odločbami, ki so lahko neposredno učinkovite, in tistimi, ko to ne morejo biti. ¹⁰² Predpis, katerega neustavnost oziroma nezakonitost je ugotovilo Ustavno sodišče, je potrebno uporabiti tako, da njegova uporaba v konkretnih primerih ne bo protiustavna oziroma nezakonita.¹⁰³ Ugotovitvena odločba Ustavnega sodišča za sodišča pomeni dolžnost ustavno skladne razlage zakona; ugotovitvena odločba pa učinkuje v vseh razmerjih, nastalih pred dnem njenega učinkovanja, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno.¹⁰⁴ Gole ugotovitvene ustavne odločbe delujejo kot nekakšne direktivne interpretativne odločbe, saj za redna sodišča pomenijo navodilo, kako sicer protiustaven predpis uporabljati ustavnoskladno.¹⁰⁵ Povedano drugače, v konkretnih postopkih je treba upoštevati tudi vsebino odločbe Ustavnega sodišča, s katero je bila ugotovljena neustavnost predpisa (ki formalno ni nehal veljati), to je v njej obrazložene razloge, navodila, stališča in kriterije.¹⁰⁶ Nesmiselno bi bilo, če bi sodišča določbe protiustavnega predpisa uporabljala naprej, ob zavedanju, da je zoper takšne sodne odločitve mogoče vložiti ustavne pritožbe, ki bi bile nedvomno uspešne, če je bilo že v predhodnem ustavnem sporu ugotovljeno, da predpis posega v temeljne pravice.¹⁰⁷ Podobno izhaja tudi iz pritrdilnega ločenega mnenja ustavnega sodnika Cirila Ribičiča v zadevi U-I-90/05, kjer sodnik predlaga, da se "zakon, za katerega je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo, sicer lahko uporablja, vendar samo v skladu s stališči in kriteriji, ki jih je v ugotovitveni sodbi določilo Ustavno sodišče".¹⁰⁸ To po oceni tega sodišča pomeni, da če torej sodišče v konkretni situaciji ugotovi, da uporaba predpisa, katerega neskladnost z Ustavo je bila ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča, ne bi bila ustavno sprejemljiva, mora to pri svoji odločitvi upoštevati.¹⁰⁹ Ustavnosodne odločbe sodišče ne sme ignorirati, ampak jo mora v največji možni meri uresničevati.¹¹⁰ Eden izmed kriterijev za opisano presojo (poleg razlogov, ki so vodili Ustavno sodišče, da je ugotovilo protiustavnost predpisa) je zanesljivo tudi razlog, zaradi katerega je Ustavno sodišče izdalo ugotovitveno odločbo; eden od njih je tudi izogibanje še večji (oziroma drugačni) protiustavnosti, do katere bi prišlo z razveljavitvijo ali odpravo predpisa.

79Dodatno pa sodišče še izpostavlja, da ni nepomembno, kakšnega ranga je predpis, ki je bil spoznan za protiustavnega. Če gre za podzakonski predpis, so pravni učinki ugotovitvenih odločb Ustavnega sodišča pri presoji sodišč v konkretnih sporih zaradi 125. člena Ustave še bolj kočljivi. Sodišča lahko oziroma morajo pri odločanju spregledati podzakonski predpis, če ocenijo, da ni zakonit ali ni ustavno skladen - a z učinkom inter partes. Logično bi bilo, da lahko to storijo še toliko bolj, če je že pred tem Ustavno sodišče ugotovilo, da je podzakonski predpis protiustaven ali nezakonit.¹¹¹

80Upoštevaje vse zgoraj navedeno je moralo to sodišče pravilno razložiti pomen odločbe Ustavnega sodišča U-I-441/18-23 z dne 6. 7. 2022 za odločitev v tem upravnem sporu, in sicer ali lahko Uredba o hrupu (katere protiustavnost ni sporna) kljub temu pomeni ustavno in zakonsko skladno podlago za presojo in odločitev tožene stranke o skladnosti nameravane gradnje z vidika varstva pred hrupom in s tem za izdajo gradbenega dovoljenja za objekt z vplivi na okolje.

81Po oceni sodišča uporaba Uredbe o hrupu v tej zadevi ni ustavno sprejemljiva. Takšen zaključek izhaja iz ustavno skladne razlage odločbe Ustavnega sodišča z dne 6. 7. 2022. Ustavno sodišče je kljub ugotovljeni protiustavnosti Uredbe o hrupu v obrazložitev sicer zapisalo, da Uredbe ne more razveljaviti ali odpraviti, saj s tem do sprejetja nove uredbe mejne vrednosti kazalcev hrupa sploh ne bi bile določene, s čimer bi bil povzročen še bolj protiustaven položaj od tega, ki je ugotovljen s to odločbo. Iz navedene obrazložitve ter upoštevaje namen same Uredbe o hrupu, ki je v varstvu okolja (prim. 1. člen Uredbe o hrupu), po stališču tega sodišča izhaja, da Ustavno sodišče Uredbe o hrupu ni odpravilo ali razveljavilo iz razloga, ker je želelo z izdajo (le) ugotovitvene odločbe zavarovati ustavno pravico vsakega od zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave. Če bi namreč Uredbo o hrupu odpravilo ali razveljavilo, mejne vrednosti kazalcev hrupa v veljavnih predpisih ne bi bile določene, kar bi lahko povzročilo povsem neregulirano oziroma čezmerno obremenjevanje okolja s hrupom, kar pa ni dopustno (in bi povzročilo "še bolj protiustaven položaj"). Določbe ZVO-1, na podlagi katerih je bila Uredba o hrupu sprejeta, namreč mejnih vrednosti emisij ne določajo, ampak za njihovo predpisovanje pooblaščajo vlado (prim. tretji odstavek 17. člena ZVO-1).¹¹² Z odpravo ali razveljavitvijo Uredbo o hrupu bi izvršilna oblast izgubila pravno podlago za izpolnjevanje svoje obveznosti varstva okolja, med drugim npr. za učinkovitost inšpekcijskega nadzora.¹¹³

82Opisan namen Ustavnega sodišča pri izdaji predmetne odločbe po oceni sodišča izhaja tudi iz njene siceršnje bistvene vsebine. Iz te jasno izhaja, da je bil eden glavnih razlogov ugotovitve protiustavnosti Uredbe o hrupu prav v tem, da je bil postopek sprejema Uredbe kršen na način, da je bilo javnosti onemogočena seznanitev z rešitvami, ki se tičejo izjem od dopustnega čezmernega obremenjevanja okolja s hrupom, kar predstavlja eno bistvenih vprašanj varstva okolja.¹¹⁴ Nesporno torej vodilni motiv Ustavnega sodišča v odločbi z dne 6. 7. 2022 predstavlja varstvo zdravega življenjskega okolja ljudi pred čezmernim obremenjevanjem s hrupom, v okviru katerega je potrebno razlagati tudi odločitev o ne-razveljavitvi ali ne-odpravi, ki je (res da skopo) pojasnjena v 32. točki obrazložitvi.

83V tem smislu po stališču sodišča nikakor ni mogoče pritrditi razlagi, ki izhaja iz izpodbijanega akta in vlog tožene stranke in stranke z interesom v tem postopku, ki jo je razumeti na način, da je Ustavno sodišče s svojo odločbo dalo neomejeno pooblastilo izvršilni oblasti, da na podlagi Uredbe o hrupu sprejema kakršnekoli odločitve, ki bodo že na podlagi te odločbe vselej štete za zakonite in skladne z ustavo. Razlage, da lahko (protiustavna) Uredba o hrupu predstavlja veljavno pravno podlago za presojo dopustnosti (zakonitosti) gradnje objekta z vplivi na okolje, torej nameravanega (bodočega) posega v okolje, sodišče ne more sprejeti. Podzakonski predpis, ki je bil sprejet s kršitvijo temeljnih načel in določb Aarhuške konvencije (ki je del prava EU), prenesenih v določbe ZVO-1, ne more predstavljati ustavnoskladne in zakonite podlage za izdajo gradbenega dovoljenja iz 57. člena GZ. (Ne)obstoja pomembnih škodljivih vplivov na okolje namreč ni dopustno presojati na podlagi takšnega podzakonskega predpisa.

84Ob tem ne gre spregledati, da je v konkretni zadevi organ svoje ugotovitve v okviru PVO z vidika varstva pred hrupom v določenem delu utemeljeval prav na delih Uredbe o hrupu, za katere je Ustavno sodišče v odločbi z dne 6. 7. 2022 ugotovilo, da so bile v to Uredbo vključene po javni obravnavi oziroma brez sodelovanja javnosti (Ustavno sodišče jih imenuje "nove bistvene rešitve" oziroma "vsebinsko pomembne izjeme in rešitve"). Gre za Prilogo 4 Uredbe o hrupu, ki določa vsebino ocene obremenjenosti okolja s hrupom ter za določbo 9. člena Uredbe o hrupu, ki ureja čezmerno obremenitev in izjeme od le-te (osmi do dvanajsti odstavek 9. člena). Sodišče je v predhodni obrazložitvi te sodbe delno predstavilo ugotovitve organa v izpodbijanem aktu glede PVO in varstva pred hrupom, iz katerih izhaja, da je organ precej svojih ugotovitev utemeljil prav z Oceno obremenjenosti okolja s hrupom (katere vsebina je določena prav v Prilogi 4 v Uredbi o hrupu), ki je bila izdelana za konkretni primer, pa tudi na določbah prav 9. člena Uredbe o hrupu (ter številnih drugih). Slednje naj služi zgolj v ponazoritev stališča sodišča, da Uredbe o hrupu za presojo pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja za objekt z vplivi na okolje ni dopustno uporabiti, pri čemer to velja za vse relevantne določbe te Uredbe, saj je ta zaradi kršitev v postopku njenega sprejema v celoti neskladna z Ustavo. Ob tem seveda nikakor ni mogoče sprejeti argumenta stranke z interesom, da je Uredba o hrupu uporabljiva, ker je Ustavno sodišče ugotovilo "le" protiustavnost v postopkovnem (formalnem) smislu, saj je ta predpogoj za kakršnokoli vsebinsko obravnavo kateregakoli predpisa, kar je Ustavno sodišče v svoji odločbi tudi povsem jasno poudarilo.

85Povedano drugače, pravni učinki protiustavnosti Uredbe o hrupu, ugotovljene z odločbo z dne 6. 7. 2022, se upoštevaje ustavnoskladno razlago te odločbe v celoti raztezajo na PVO z vidika varstva pred hrupom v tej zadevi. Glede na to mora sodišče uporabo te Uredbe v predmetni zadevi odkloniti (exceptio illegalis). V nasprotnem primeru bi lahko prišlo do kršitve pravice do zdravega življenjskega okolja tožeče stranke iz 72. člena Ustave. Kot predhodno pojasnjeno, uporaba instituta exceptio illegalis predstavlja obliko sodnega nadzora nad splošnimi akti uprave prav v situacijah kot je predmetna - ko je bila (med drugim) na neustavnem podzakonskem predpisu, katerega glavni namen naj bi bil varstvo zdravega življenjskega okolja, dovoljena gradnja objekta z vplivi na okolje.

86Sodišče zato ne more legitimirati uporabe protiustavne Uredbe za utemeljevanje izdaje izpodbijanega gradbenega dovoljenja, saj bi z njegovo izvršitvijo lahko prišlo do posega v ustavno varovano pravico tožeče stranke do zdravega življenjskega okolja. Taka materialnopravna subsumpcija sodišča bi bila v svojem bistvu protiustavna in kot taka nedovoljena.¹¹⁵ Ob vsem že povedanem pa ni mogoče spregledati niti tega, da Uredba o hrupu predstavlja predpis s področja varovanja okolja, ki je področje, ki ga ureja (tudi) pravo EU. Kot izhaja iz 139. člena Sporočila Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah,¹¹⁶ lahko nepopolna ali napačna ugotovitev dejanskega stanja oziroma napačna razlaga dejstev neposredno vpliva na kakovost sprejete upravne odločitve in ogrozi cilje okoljskega prava EU.¹¹⁷ Pravilna in popolna ugotovitev dejstev pa je seveda neločljivo povezana s pravilno uporabo materialnega prava, ki določa, katera so tista dejstva, ki so pravnorelevantna v posameznem primeru.

87Ker izpodbijano gradbeno dovoljenje temelji na protiustavnem in nezakonitem podzakonskem predpisu, ne more biti zakonito, saj bi to bilo v nasprotju z načelom legalitete.

- O ugovoru, da je DPN nezakonit

88Tožeča stranka je v tožbi tudi trdila, da je DPN nezakonit, ker ni bil izdelan na podlagi najustreznejše variante iz Študije variant, ki jo je potrdila tudi Vlada RS s s sklepom z dne 24. 6. 2009 (gre za varianto V - vzhodna C). Trdi, da je trasa, ki jo določa DPN, dejansko nova varianta (in ne varianta V- vzhodna C), glede katere je bilo v postopku sprejema kršeno tako pravo EU kot nacionalni predpisi. Tožena stranka in stranka z interesom temu nasprotujeta in trdita, da DPN temelji na varianti V - vzhodna C, ki je bila v postopku sprejema DPN le optimizirana.

89V zvezi z navedenim sodišče za potrebe tega spora sledi odločbi Ustavnega sodišča U-I-393/18-29 z dne 25. 4. 2019,¹¹⁸ da presoja, ali premik trase pomeni zgolj njeno optimizacijo v smislu odmika od obstoječe rešitve ali gre za novo traso, ki terja ponovno vrednotenje in primerjavo variant, predstavlja strokovno vprašanje. Gre torej za dejansko vprašanje. V sodni praksi je že dlje časa sprejeto stališče, da lahko stranka ali stranski udeleženec doseže preizkus strokovnih vprašanj, o katerih je na podlagi strokovnih podlag za to usposobljenih izvajalcev odločal upravni organ, le če predloži nasprotne strokovne študije in vzbudi dvom v tiste strokovne rešitve, na katerih temelji izpodbijana odločba.¹¹⁹ V tej zadevi je tožeča stranka v predhodnem postopku z namenom strokovne podkrepitve svojih stališč organu predložila Strokovno mnenje o "optimizaciji" trase državne ceste AC A2 Lj-Obrežje pri Novem mestu in mejo z Republiko Hrvaško (mag. B. B. u.d.i.a, december 2022) (D6). Sodišče ugotavlja, da je izdelovalec mnenja v njem poleg uvodne izjave in povzetka znanih dejstev (str. 2-3 mnenja) odgovoril na štiri vprašanja tožeče stranke, in sicer:

- Ali je bila sprejeta rešitev v Uredbi o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od avtoceste A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline (Uradni list RS. št. 102/12 in 70/17, v nadaljevanju Uredba o DPN) obravnavana v Študiji variant s predlogom najustreznejše variantne rešitve za gradnjo državne ceste med avtocesto A2 Ljubljana - Obrežje pri Novem mestu in mejo z Republiko Hrvaško, ki jo je izdelalo podjetje A., d. o. o. iz Novega mesta, A. 2008 (v nadaljevanju Študija variant)? Mnenje se glasi: "Sprejeta rešitev v Uredbi o DPN ni bila obravnavana v Študiji variant. V Študiji variant je obravnavanih 6 variant poteka hitre ceste z njenim priključevanjem na različnih odsekih obstoječe avtoceste A2, vendar nobena od variant ne predvideva poteka trase HC s priključevanjem na obstoječem priključku AC NM - vzhod, ki je rešitev Uredbe o DPN."

- Ali se spremenjene rešitve ali rešitve teh prostorskih ureditev (tj. rešitve v Uredbi DPN) še vedno nahajajo znotraj območja potrjenega s Sklepom Vlade RS, št. 35000-7/2009/4 z dne 24. 6. 2009 (v nadaljevanju Sklep)? Mnenje se glasi: "Z Uredbo o DPN sprejeta rešitev se ne nahaja znotraj s Sklepom vlade o pripravi DPN opisanega območja, saj v Sklepu nedvomno piše, da območje oziroma koridor državnega prostorskega načrta poteka na odseku od obeh priključkov na avtocesti A2 do priključka Maline. Sklep vlade torej opisuje potek ceste na odseku od obeh priključkov na avtocesti A2 do priključka Maline. V kolikor bi bila v Sklepu vlade predvidena ukinitev prvotno predvidenega razcepa Lešnica, bi torej v Sklepu pisalo, da koridor državnega prostorskega načrta poteka na odseku od sedanjega avtocestnega priključka Novo mesto - vzhod do priključka Maline."

- Ali rešitev v Uredbi o DPN pomeni tolikšno spremembo oziroma korekcijo s Sklepom Vlade potrjene variante, da gre za novo varianto (iz prostorskega ali okoljskega ali družbenega vidika), ki bi posledično zahtevala primerjavo z drugimi variantami in s tem izdelavo nove študije variant s celovito okoljsko presojo? Mnenje se glasi: "V Študiji variant je bila z vidika prostorskega razvoja kot najprimernejša izbrana varianta V - vzhodna C, za katero je zapisano, da je v celoti skladna z aktualno urbanistično zasnovo mesta in urbanističnim načrtom Novo mesto ter da v večji meri prometno razbremeni osrednji del Novega mesta in naselja vzdolž obstoječe ceste Novo mesto - Metlika, s čimer se poveča kakovost bivanja v teh naseljih. Z Uredbo o DPN določena trasa hitre ceste ima ravno nasproten učinek, kot je prej opisan, saj s potekom med Mačkovcem in Ločno deli območje ter krajevne skupnosti na dva dela. Mačkovec bo s hitro cesto tako prostorsko odrezan od preostalega dela Novega mesta, kvaliteta bivanja tega dela Novega mesta, pa bo zaradi trase hitre ceste poslabšana (in ne izboljšana), zaradi hrupa, izpušnih plinov iz vozil itd. (enako velja za ulico ...). Ta del Novega mesta tako ne bo razbremenjen prometa, temveč bo prometnim obremenitvam bolj izpostavljen, kot je bilo to predvideno po izbrani varianti V - vzhodna C, ki je potekala vzhodno od Mačkovca in je predvidevala nov avtocestni priključek pri Lešnici. Prav tako z Uredbo o DPN določen potek hitre ceste s priključevanjem na obstoječem AC priključku NM-vzhod ne sledi več prvotno zastavljenemu konceptu Urbanističnega načrta Novo mesto (izdelal A., d. o. o., december 2007), ki določa, da obvoznice smiselno obkrožajo mesto, ga povezujejo z avtocesto in razbremenjujejo osrednji del mesta motornega prometa. Kot je razvidno iz spodnjega prikaza, je Urbanistični načrt iz leta 2007 predvideval potek trase hitre ceste z novim priključkom na avtocesto pri Lešnici, medtem, ko z uredbo o DPN določena trasa hitre ceste temu več ne sledi in se na avtocesto priključuje na območju obstoječega avtocestnega priključka NM-vzhod. V tem konkretnem primeru gre torej za tolikšno spremembo s Sklepom Vlade potrjene rešitve, ki zahteva obravnavo v Študiji variant tako, kot je bilo obdelanih preostalih 6 variant, torej vključno s celovito okoljsko presojo."

- Ali premik trase (premik potrjene rešitve s Sklepom Vlade) pomeni zgolj njeno optimizacijo v smislu odmika od obstoječe rešitve ali gre za novo traso, ki terja ponovno vrednotenje in primerjavo variant? Mnenje se glasi: "Že iz pojasnil v točki 3 sledi, da v konkretnem primeru ne gre za optimizacijo rešitve, torej za boljšo in ugodnejšo rešitev, kar je sicer definicija besede "optimizirati". Zaradi bistvenih odstopanj med izbrano varianto po Študiji variant in traso hitre ceste iz Uredbe DPN, nikakor ne moremo govoriti o optimizaciji trase, temveč o povsem novi varianti. Ukinitev prvotno izbrane variante s priključkom Lešnica (ki je od priključka Novo mesto - vzhod oddaljen kar 1700 m) in sprememba trase imata povsem druge učinke na prostor in porajata vprašanji: - ali bi bila z Uredbo o DPN določena trasa poteka hitre ceste sploh izbrana kot najprimernejša varianta v okviru Študije variant in - ali je z Uredbo o DPN določena trasa sploh skladna z Uredbo o prostorskem redu Slovenije (uradni list RS, št. 122/04, 33/07 - ZPNačt, 61/17 - ZUreP-2 in 199/21 - ZUreP-3), ki je v času priprave Uredbe o DPN v 7. odstavku 42. člena (načrtovanje prometne infrastrukture) določala in velja še danes, da naj se ob načrtovanju prometne infrastrukture v čim večji možni meri preprečuje promet skozi naselja, ki nima izvora ali cilja v naselju, skozi katero poteka? Prav tako imata sprememba trase in ukinitev priključka Lešnica posledice na sprejemljivost v lokalnem okolju; zaradi sprememb poteka trase, pa bi bilo treba ponovno presojati tudi okoljski vidik, prometno - ekonomski vidik in gradbeno - tehnični vidik. Glede na navedeno pa je bistveno izpostaviti še, da je bila z Uredbo o DPN v prostor umeščena hitra cesta kot štiripasovnica, medtem, ko je bila v Študiji variant (v vseh 6 variantah) presojana umestitev hitre ceste v prostor kot dvopasovnice. Zato gre za rešitev (v Uredbi o DPN), ki predstavlja takšen odstop od izbrane variante iz Študije variant, da ta nova varianta posledično zahteva vrednotenje in primerjavo v okviru študije variant. Na podlagi vseh ugotovitev, ki izhajajo iz zastavljenih vprašanj naročnika, je potrebno izpostaviti še, da trasa po Uredbi o DPN ni v skladu z najustreznejšo varianto oziroma predstavlja novo varianto v delu od km 0,000 (tj. od obstoječega AC Novo mesto - vzhod) do cca km 2,500 (tj. do razcepa Drgančevje)."

90Sodišče ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi¹²⁰ v zvezi s trditvami tožeče stranke, da trasa hitre ceste v DPN ne predstavlja le optimizacije izbrane variante V - vzhodna C, ampak gre za novo varianto, in v zvezi s predloženim Strokovnim mnenjem navedel, da je v fazi zbiranja smernic za pripravo DPN DARS d. d. zahteval, da je potrebno po vseh kriterijih dokazati ustreznost in upravičenost umestitve novega avtocestnega priključka Lešnica. Nadalje organ navaja, da je bila ob pripravi strokovnih podlag za DPN v zvezi s tem izdelana preveritev ustreznosti priključevanja 3. razvojne osi na avtocesto, v okviru katere je bilo ugotovljeno, da se v nadaljevanju za priključitev trase 3. osi načrtuje preureditev obstoječega priključka Novo mesto - Vzhod. Organ je vpogledal v Strokovno mnenje in ugotovil, da je v njem navedeno, da se z Uredbo o DPN ne sledi več zastavljenemu konceptu Urbanističnega načrta Novo mesto (A.), ki je predvideval potek trase hitre ceste z novim priključkom na avtocesto pri Lešnici, medtem ko z Uredbo o DPN določena trasa hitre ceste temu ne sledi več in se na cesto priključuje na območju obstoječega avtocestnega priključka Novo mesto - Vzhod. Organ navaja, da gre po navedbah v Strokovnem mnenju torej za takšno spremembo, ki zahteva obravnavo v Študiji variant tako, kot je bilo obdelanih preostalih 6 variant, vključno s celovito okoljsko presojo. Nadalje upravni organ v obrazložitvi izpodbijanega akta pravi: "Upravni organ predloženemu mnenju ni sledil, ker meni, da ta dokument ne izpodbije strokovnih podlag, ki so bile izdelane v času sprejemanja DPN. Upravni organ poleg že navedenega ugotavlja, da je bila optimizirana varianta predmet Okoljskega poročila. V okoljskem poročilu je izrecno navedeno, da je bila trasa optimizirana z ukinitvijo priključka Lešnica in navezovalne ceste Smolenja vas - Lešnica. S tem se je zmanjšal obseg poseganja na kmetijska zemljišča in kulturno dediščino. Pri optimizaciji se je z okoljskega vidika upoštevalo predvsem izogibanje območjem kulturne dediščine, območjem naravnih vrednost in poseganju v gozdove s posebnim namenom (III. UČINKOVITOST POSTOPKA CPVO (2. zvezek))."

91Iz tožbe izhaja, da tožeča stranka navedenemu delu obrazložitve očita, da je pavšalna. V skladu s 7. točko prvega odstavka 3. člena GZ je gradbeno dovoljenje odločba, s katero se investitorju ali investitorki dovoljuje gradnjo. Gradbeno dovoljenje, kot že pojasnjeno, izda pristojen upravni organ. Gre torej za upravno odločbo, za katero v celoti velja določba 214. člena ZUP, ki ureja obrazložitev odločb, izdanih v upravnem postopku.¹²¹

92Pravica stranke do obrazložitve odločitve izhaja iz 22. člena Ustave o enakem varstvu pravic, hkrati pa je tudi del ustavne pravice do sodnega varstva in pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave ter del splošne pravice do poštenega postopka po 6. členu EKČP. Pomen obrazložitve odločitve je dvojen, in sicer prvič, da lahko stranka, ki se z odločitvijo ne strinja, učinkovito uveljavi pravna sredstva zoper odločitev (in da pristojni organ lahko na podlagi obrazloženega preveri pravilnost in zakonitost odločitve), in drugič, da se stranka, ki ji je odločitev namenjena, sploh seznani z razlogi za odločitev, kar je še zlasti pomembno v primeru, če je odločitev v nasprotju s strankinimi pričakovanji.

93Obrazložitev odločbe mora biti takšna, da je iz nje razvidno, ali je bilo pravno relevantno dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno ter ali je bilo na njegovi podlagi materialno pravo pravilno uporabljeno. Obrazložene morajo biti vse točke izreka.

94Če upravna odločba ne vsebuje obrazložitve v skladu z ZUP, je to bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ta je podana, če se odločbe ne da preizkusiti. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, pri kateri se vpliv na zakonitost in pravilnost odločbe domneva, ne da bi ga bilo v konkretnem primeru treba ugotavljati. V primeru obstoja absolutne bistvene kršitve postopka je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti ali ugotoviti njegovo nezakonitost (3. točka prvega oziroma drugi odstavek 64. člena ali prvi odstavek 64.a člena ZUS-1), razen če lahko sodišče v upravnem sporu te kršitve odpravi in nato tožbo zavrne kot neutemeljeno (druga alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1).

95Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe v obravnavanem delu izhaja le zaključek organa, da predloženemu Strokovnemu mnenju ni sledil, ker meni, da ta dokument ne izpodbije strokovnih podlag, ki so bile izdelane v času sprejemanja DPN. Po oceni sodišča gre za neustrezno obrazloženo ugotovitev organa, iz katere ne izhaja, katerih strokovnih podlag točno predloženo mnenje tožeče stranke ni izpodbilo, niti ne, kateri so tisti odločilni razlogi, da je organ tako presodil. To pomeni, da je v tem delu obrazložitev akta tako pomanjkljiva, da je sodišče ne more preizkusiti.

96Tožena stranka (ne stranka z interesom) pomanjkljive obrazložitve tudi ne more nadomestiti s pojasnili v tem upravnem sporu. Predmet upravnega spora je namreč sodna kontrola zakonitosti dokončnega upravnega akta (2. člen ZUS-1), pri čemer lahko sodišče presojo zakonitosti opravi le, če so iz akta razvidni bistveni razlogi za odločitev oziroma bistvene okoliščine, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da je bil postopek pravilen in zakonit. To se nanaša tudi na pomanjkljivost bistvenih delov obrazložitve, to je, ko povsem izostane navedba bistvenih razlogov in zato stališča organa, ki je akt izdal, ni mogoče ugotoviti. V takšnem primeru gre, kot rečeno, za absolutno bistveno kršitev določb postopka, ki je sodišče zaradi njene narave ne more odpraviti. Sodišče namreč manjkajoče obrazložitve odločitve organa ne more nadomestiti.

97Tožena stranka bi morala izpodbijani akt obrazložiti v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP, to je na način, da bi bilo zakonitost sprejete odločitve glede dela, ki nikakor ni očitno nebistven, mogoče preizkusiti. Ker temu ni tako, je gradbeno dovoljenje obremenjeno z absolutno bistveno kršitvijo postopka in s tem ni zakonito.

98Upoštevaje dejstvo, da že predhodno obravnavani tožbeni ugovori tožeče stranke utemeljujejo ugoditev tožbi, se sodišče ni posebej ukvarjalo s tožbenim ugovorom nepopolne oziroma nepravilne ugotovitve dejanskega stanja v delu, ki se nanaša na vpliv nameravanega posega na onesnaženost zraka.

Sklepno

99Ker v konkretni zadevi ni pogojev za spor polne jurisdikcije, so izpolnjeni pogoji za odpravo izpodbijanega akta in vrnitev zadeve organu, ki je akt izdal, v ponoven postopek (3. in 4. točka prvega odstavka in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil odpravljeni akt izdan (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Glede na naravo spora in pomen sprejetih stališč sodišča v tej zadevi,¹²² je sodišče na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 odločilo, da mora tožena stranka odločitev sodišča izvršiti na način, da v ponovnem postopku v okviru presoje vplivov objekta na okolje ne sme uporabiti Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Uradni list RS, št. 43/18, 59/19, 99/22 - odl. US) - gre torej za inter partes učinek instituta exceptio illegalis. Organ, ki mu je odpravljeni akt vrnjen v ponoven postopek, je sicer že na podlagi petega odstavka 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in tudi na stališča, ki se tičejo postopka.

100Če bo pristojni organ v ponovnem postopku presodil, da je za PVO glede varstva pred hrupom neizogibna uporaba predpisa, katerega sprejem predvideva tretji odstavek 17. člena ZVO-1, naj ukrepa na način, da Vlado RS opozori na nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča U-I-441/18-23 z dne 6. 7. 2022, s katero ji je Ustavno sodišče kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin v RS (prim. prvi odstavek 1. člena ZUstS) naložilo, da v roku enega leta po objavi omenjene odločbe v Uradnem listu RS odpravi ugotovljeno protiustavnost Uredbe o hrupu.

101Ustavna odločba U-I-441/18-23 z dne 6. 7. 2022 je bila objavljena v Uradnem listu RS št. 99/2022 dne 22. 7. 2022. To pomeni, da je rok, v katerem bi morala Vlada RS izvršiti odločbo Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti, iztekel z dnem 22. 7. 2023. Ustavno sodišče je v svojih odločbah že večkrat opozorilo, da če se pristojni normodajalec v roku ne odzove na odločbo Ustavnega sodišča, izdano na podlagi 48. člena ZUstS, to predstavlja hudo kršitev načel pravne države in delitve oblasti; odločbe Ustavnega sodišča so obvezne in morajo tako dejansko učinkovati, kot take pa jih morajo vsi državni organi spoštovati in izvrševati.¹²³ Nespoštovanje odločb Ustavnega sodišča ne le vzdržuje protiustavno stanje, temveč ga lahko tudi poglablja. Iz temeljnih ustavnih načel, da je Republika Slovenija demokratična republika (1. člen Ustave) in pravna država (2. člen Ustave), v kateri se oblast izvršuje po načelu delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), izhaja, da je Republika Slovenija ustavna demokracija in ne država, v kateri bi lahko katerikoli državni organ (tudi Vlada RS) štel odločitve Ustavnega sodišča za neobvezne, torej kot nekakšna priporočila.¹²⁴

102Ob tem sodišče še opozarja, da je Ustavno sodišče že v odločbah U-I-39/10-6 in U-I-41/10-6, obe z dne 11. 3. 2010,¹²⁵ opozorilo, da imajo tudi upravni organi v primeru dvoma v ustavnost predpisov, ki so podlaga za njihovo odločanje, možnost oziroma dolžnost ukrepanja. Skladno z drugim odstavkom 120. člena Ustave opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Upravni organi so torej v svojih postopkih dolžni varovati ustavni red ter človekove pravice in temeljne svoboščine, saj ta obveznost ni in ne more biti pridržana le sodiščem. Iz navedene vezanosti izhaja, da morajo upravni organi v primeru, če bi pri odločanju o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank morali uporabiti predpis, ki je po njihovem mnenju protiustaven, na to opozoriti nadrejeni organ, ta pa bi moral tako stališče preučiti in v primeru dvoma v ustavnost predpisa predlagati ustrezno ukrepanje najvišjim organom izvršilne veje oblasti, ki so skladno z Ustavo in zakonom pristojni in odgovorni za to, da predlagajo spremembo protiustavnega predpisa ali pa da vložijo zahtevo za presojo predpisa na Ustavno sodišče.¹²⁶

103V konkretnem primeru je za izdajo gradbenega dovoljenja pristojno ministrstvo, ki je pristojno za gradbene zadeve (drugi odstavek 7. člena GZ), na čelu katerega je minister, ki je član Vlade RS (110. člen Ustave). Ministrstvo je eden najvišjih organov državne uprave, nad njim je le Vlada RS (prim. prvi odstavek 1. člena Zakona o Vladi RS). Glede na navedeno ima torej ministrstvo, ki je pristojno za izdajo predmetnega gradbenega dovoljenja, dolžnost, da Vlado RS opozori na protiustavnost Uredbe o hrupu oziroma kot pristojnega normodajalca na dolžnost spoštovanja odločb Ustavnega sodišča. V ta namen bi moral zadoščati že argument, da Republika Slovenija ne more izdajati gradbenih dovoljenj za objekte z vplivi na okolje na podlagi predpisa, ki je bil sprejet s kršitvijo določb Aarhuške konvencije in s tem prava EU.

O stroških postopka

104Ker tožeča in tožena stranka stroškov v tej zadevi nista priglasili, je sodišče odločalo le o zahtevi za povrnitev stroškov stranke z interesom. O tej je sodišče odločilo na podlagi 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, saj ZUS-1 posebnih določb o povrnitvi stroškov stranki z interesom ne vsebuje. Po prvem odstavku 154. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. Stranka z interesom objektivno gledano s svojim predlogom, da se tožba kot neutemeljena zavrne, ni uspela - sodišče je tožbi namreč ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek. Ob upoštevanju navedenega je sodišče po načelu uspeha zahtevek stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

¹ Gre za del spisa Ministrstva za okolje in prostor (MOP) št. 35008-1/2009-MOP in za spis Ministrstva za naravne vire in prostor št. 35105-37/2020-2550.
² Sodišče je po vložitvi tretje pripravljalne vloge stranke z interesom zaradi učinkovitega obravnavanja te zahtevne zadeve na podlagi četrtega do sedmega odstavka 20. člena ZUS-1 število in obseg vlog omejilo. Ker so stranke že pred omejitvijo vložile več vlog, v katerih so obširno pojasnile svoje navedbe, je sodišče za vložitev vseh nadaljnjih vlog (konkretno četrte pripravljalne vloge tožeče stranke in stranke z interesom) določilo rok osmih dni, saj je ocenilo, da posebne okoliščine utemeljujejo določitev roka, ki je krajši od 15 dni.
³ Prim. sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 211/2018 z dne 5. 9. 2019, 12. točka obrazložitve.
⁴ Prim. dopis sodišča z dne 16. 4. 2025 (r. št. 52 v spisu), ki je bil poslan v vednost vsem strankam postopka.
⁵ Gre za del spisa Ministrstva za okolje in prostor št. 35008-1/2009-MOP (ki je bil sodišču predložen v fizični obliki in na DVD-ju) in za spis Ministrstva za naravne vire in prostor št. 35105-37/2020-2550 (ki je bil sodišču predložen v fizični obliki in na DVD-ju).
⁶ Ob omenjena upravna spisa sta bila ves čas postopka priložena sodnemu spisu in na voljo za vpogled strankam postopka.
⁷ Uradni list RS, št. 199/21, 105/22 - ZZNŠPP, 78/23 - ZUNPEOVE, 121/23 - odl. US, 131/23 - ZORZFS, 133/23, 85/24 - ZAID-A. GZ-1 je v uporabi od 1. 6. 2022.
⁸ Uradni list RS, št. 61/17, 72/17, 49/20 - ZIUZEOP, 65/20, 15/21 - ZDUOP, 199/21, 206/21 - ZDUPŠOP
⁹ Po 27. točki prvega odstavka 3. člena GZ je objekt z vplivi na okolje, objekt, za katerega je treba v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, izvesti presojo vplivov na okolje. V skladu s 30. točko prvega odstavka 3. člena GZ pa je presoja vplivov na okolje postopek, v katerem se v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, pripravi poročilo o vplivih na okolje, izvede sodelovanje z javnostjo, vključuje stranke in pristojne mnenjedajalce ter države članice Evropske unije pri čezmejnih vplivih, v katerem se proučijo vse zbrane informacije o vplivih posega na okolje ter na njihovi podlagi izda obrazložena odločitev, vključena v gradbeno dovoljenje, izdano v integralnem postopku.
¹⁰ Po drugem odstavku 7. člena GZ je za izdajo dovoljenj za objekte državnega pomena in objekte z vplivi na okolje, pristojno ministrstvo, pristojno za gradbene zadeve.
¹¹ Uradni list RS, št. 39/06 - uradno prečiščeno besedilo, 49/06 - ZMetD, 66/06 - odl. US, 33/07 - ZPNačrt, 57/08 - ZFO-1A, 70/08, 108/09, 108/09 - ZPNačrt-A, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16, 60/17 - ZDMHS, 61/17 - GZ, 21/18 - ZNOrg, 84/18 - ZIURKOE, 49/20 - ZIUZEOP, 61/20 - ZIUZEOP-A, 158/20, 44/22 - ZVO-2
¹² Uradni list RS, št. 44/22, 81/22 - odl. US, 121/22 - ZUOKPOE, 160/22 - odl. US, 18/23 - ZDU-1O, 78/23 - ZUNPEOVE, 23/24, 21/25 - ZOPVOOV. Določba 302. člena ZVO-2 določa, da se predhodni postopki v povezavi s postopkom presoje vplivov na okolje, začeti na podlagi 51.a člena ZVO-1, končajo po določbah ZVO-1.
¹³ Drugi odstavek 54. člena ZVO-1 določa: "Poročilo o vplivih na okolje mora vsebovati zlasti: 1. opis obstoječega stanja okolja, vključno z obstoječimi obremenitvami, 2. opis nameravanega posega, vključno s podatki o njegovem namenu, kraju in velikosti, 3. opis predvidenih ukrepov za preprečitev, zmanjšanje in, če je to mogoče, odpravo pomembnejših škodljivih vplivov na okolje, 4. podatke, potrebne za ugotovitev in oceno glavnih vplivov nameravanega posega na okolje, ugotovitev ali oceno glavnih vplivov nameravanega posega na okolje in njihovo ovrednotenje, 5. pregled najpomembnejših alternativ, ki jih je nosilec posega proučil, z navedbo razlogov za izbrano rešitev, zlasti glede vplivov na okolje, 6. opredelitev območja, na katerem nameravani poseg povzroča obremenitve okolja, ki lahko vplivajo na zdravje ali premoženje ljudi, in 7. poljudni povzetek poročila, ki je razumljiv javnosti.
¹⁴ Po prvem odstavku 43. člena GZ pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje, če: 1. je gradnja skladna z določbami prostorskega izvedbenega akta v delu, ki se nanaša na graditev objektov, in z določbami predpisov o urejanju prostora, 2. sta dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja podpisala projektant in vodja projekta, ki je bil v času izdelave dokumentacije vpisan v imenik pristojne poklicne zbornice, ter da je njen sestavni del njuna podpisana izjava, da so na ravni obdelave dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja izpolnjene zahteve iz 15. člena tega zakona; podpis projektanta in vodje projekta ter izjava niso potrebni pri nezahtevnih objektih in spremembi namembnosti, 3. je nameravana gradnja skladna s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj, 4. iz dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba, 5. nameravana gradnja ne bo škodljivo vplivala na varstvene cilje varovanih območij, njihovo celovitost in povezanost, če je za objekt, za katerega se zahteva gradbeno dovoljenje, treba izvesti presojo sprejemljivosti v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, 6. je investitor v zemljiški knjigi vpisan kot lastnik ali imetnik stvarne pravice, ki mu daje pravico graditi na tuji nepremičnini, na kateri je predvidena gradnja, ali pa to pravico izkazuje z dokazili iz 3. točke drugega odstavka, tretjega ali četrtega odstavka 35. člena tega zakona, pri čemer je v zemljiški knjigi označena plomba za vpis te pravice v zemljiško knjigo, 7. je plačano nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo, če je to predpisano v 92. členu tega zakona, ali je plačan prvi obrok nadomestila za degradacijo in uzurpacijo, če je odobreno njegovo obročno odplačevanje in odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča v skladu z zakonom, ki ureja kmetijska zemljišča, in 8. je plačan komunalni prispevek oziroma so na drug zakonit način izpolnjene investitorjeve obveznosti v zvezi s plačilom komunalnega prispevka.
¹⁵ Prim. sklep Ustavnega sodišča U-I-24/96 z dne 9. 12. 1999, 13. točka obrazložitve.
¹⁶ Prim. sklep Ustavnega sodišča U-I-254/99 z dne 12. 4. 2001, 9. točka obrazložitve, sklep št. U-I-304/04 z dne 17. 2. 2005, 6. točka obrazložitve, odločbo št. U-I-80/04 z dne 24. 11. 2005, 5. točka obrazložitve, odločbo U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021, 26. točka obrazložitve.
¹⁷ Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 3/2021 z dne 1. 3. 2023 in sodbo Upravnega sodišča I U 1345/2019 z dne 11. 6. 2020.
¹⁸ Žuber B. in ostali, Komentar Gradbenega zakona (GZ-1), Uradni list RS, Ljubljana 2023, str. 300 - 302.
¹⁹ Kerševan E., Sodno varstvo zoper splošne akte uprave, Aktualna vprašanja upravnega prava, Podjetje in delo 6-7/2012/XXXVIII, str. 1022: "Posameznikov pravni položaj je v navedenih primerih neposredno spremenjen z izdanim upravnim aktom, pri čemer pa je lahko tak poseg protipraven tudi zato, ker je splošni akt uprave, na katerem temelji takšna odločitev, protiustaven ali protizakonit. Posameznik mora torej imeti učinkovito sodno varstvo, ki mora zagotoviti, da lahko doseže tudi odpravo upravnega akta zaradi protipravnosti pravne podlage, ki je bila uporabljena za njegovo izdajo, saj bo le na ta način lahko zaščitil svoj pravni položaj proti nezakonitemu delovanju izvršilne veje oblasti."
²⁰ Po 2. točki prvega odstavka 3. člena ZVO-1 je poseg v okolje vsako človekovo ravnanje ali opustitev ravnanja, ki lahko vpliva na okolje tako, da škoduje človekovemu zdravju, počutju in kakovosti njegovega življenja ter preživetju, zdravju in počutju drugih organizmov. Poseg v okolje se nanaša zlasti na rabo naravnih dobrin, onesnaževanje delov okolja, gradnjo in uporabo objektov, proizvodne in druge dejavnosti ter dajanje izdelkov na trg in njihovo potrošnjo.
²¹ Prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-348/20 z dne 30. 5. 2024, 25. točka obrazložitve.
²² Prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013, 34. točka obrazložitve.
²³ Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list EU, L 124/4 z dne 17. 5. 2005).
²⁴ Direktiva 2003/4/ES in Direktiva 2003/35/ES.
²⁵ Uredba (ES) št. 1367/2006 spremenjena z Uredbo (EU) 2021/1767.
²⁶ Prim. sodbo SEU C-240/09, 50. točka obrazložitve.
²⁷ Prim. sodbo SEU C-137/14, 76. točka obrazložitve.
²⁸ Prav tam, 79. točka obrazložitve.
²⁹ Prav tam, 80. točka obrazložitve.
³⁰ Prav tam, 81. točka obrazložitve.
³¹ Informacije institucij, organov, uradov in agencij Evropske unije, Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, Uradni list Evropske unije 2017/C 275/01, 121. točka.
³² Prav tam, 122. točka.
³³ Gre za predhodnico Direktive o PVO.
³⁴ Prim. sodbo SEU C-72/12, 46. točka obrazložitve.
³⁵ Prav tam, 47. točka obrazložitve.
³⁶ Prav tam, 48. točka obrazložitve.
³⁷ "V upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta."
³⁸ "V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta."
³⁹ Prim. sodbo SEU C-137/14, 81. točka obrazložitve.
⁴⁰ Informacije institucij, organov, uradov in agencij Evropske unije, Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, Uradni list Evropske unije 2017/C 275/01, 132. točka.
⁴¹ Prav tam, 136. točka.
⁴² Prav tam, 137. točka. V 139. točki pa: "Nacionalnim sodiščem načeloma ni treba zbirati informacij ali preiskovati dejstev. Vendar je treba za zagotovitev učinkovite revizije zadevnih odločitev, dejanj ali opustitev pri proučitvi dejstev uporabiti minimalni standard, da se zagotovi, da lahko tožnik učinkovito uveljavlja pravico do zahtevanja revizije tudi, kar zadeva proučitev dejstev. Če nacionalno sodišče nikakor ne bi moglo pregledati dejstev, na podlagi katerih je upravni organ sprejel odločitev, bi to lahko tožniku od samega začetka preprečilo, da bi učinkovito predstavil morebitno upravičen zahtevek."
⁴³ "Sodba, ki se ne more izpodbijati s pritožbo, postane pravnomočna, kolikor je v njej odločeno o zahtevku tožbe ali nasprotne tožbe."
⁴⁴ Ude L. in drugi, Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 3. knjiga, Uradni list RS, GV založba, Ljubljana 2005 - 2009, str. 156.
⁴⁵ Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023, 16. točka obrazložitve.
⁴⁶ Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019, 27. točka obrazložitve.
⁴⁷ Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023, 17. točka obrazložitve; sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017, 33. točka obrazložitve; sodba Vrhovnega sodišča I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016, 15. točka obrazložitve; sklep Vrhovnega sodišča X Ips 169/2010 z dne 25. 5. 2011, 9. točka obrazložitve.
⁴⁸ Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 12/2022 z dne 11. 5. 2022, 16. točka obrazložitve.
⁴⁹ Prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-95/16 z dne 14. 3. 2019, 28. točka obrazložitve.
⁵⁰ Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023, 18. točka obrazložitve.
⁵¹ Prav tam, 22. točka obrazložitve.
⁵² Da gre za del pravnomočno razsojene stvari šteti le predhodno presojo sodišča o dejanskih in pravnih vprašanjih, ki so vodila do odprave izpodbijanega akta, tudi v članku "Novi tožbeni zahtevki za povečanje upravnega spora" (Kerševan E., Javna uprava 2012/3-4, str. 87).
⁵³ Prim. Žuber B., Vezanost uprave na sodbo o odpravi izpodbojnega upravnega akta, Javna uprava 2024/1-2, str. 21.
⁵⁴ Prim. sklep Vrhovnega sodišča X DoR 37/2024 z dne 23. 10. 2024.
⁵⁵ Prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-46/24 z dne 3. 10. 2024, 23. točka obrazložitve.
⁵⁶ Prav tam.
⁵⁷ Iz obrazložitve sklepa z dne 10. 9. 2020 izhaja, da je organ štel, da je tožeča stranka v skladu z drugim odstavkom 54. člena GZ podala naslednje stališče do gradnje, in sicer, da meni, da bo nameravana gradnja in uporaba štiripasovne tranzitne ceste povzročila "tako obremenitev okolja, ki bo vplivala na njihovo zdravje in premoženje."
⁵⁸ Prim. na str. 37 izpodbijanega gradbenega dovoljenja.
⁵⁹ Prav tam, na str. 38.
⁶⁰ Prav tam, na str. 40.
⁶¹ Prav tam, na str. 73.
⁶² Prav tam, na str. 92 (drugi odstavek) in na str. 93 (prvi odstavek).
⁶³ Prav tam, na str. 90 - 97.
⁶⁴ Prav tam, na str. 90 - 91.
⁶⁵ Prav tam, na str. 92.
⁶⁶ Prav tam, na str. 92.
⁶⁷ Prav tam na str. 93.
⁶⁸ Prav tam, na str. 93 - 94.
⁶⁹ Prav tam, na str. 94 - 95.
⁷⁰ Določeno je, da mora ocena obremenjenosti okolja s hrupom vsebovati: 1. splošni del s podatki o …, 2. Ocenjevanje obremenjenosti okolja s hrupom s podatki o …, 3. Vrednotenje ocenjenih kazalcev hrupa s podatki o: …, 4. Načrtovane ali potrebne dodatne omilitvene ukrepe za zmanjšanje obremenitve okolja s hrupom s podatki o: …, 5. Sklepno oceno, 6. Vire podatkov in informacij, ki so bili uporabljeni za izdelavo ocene obremenjenosti okolja s hrupom, 7. Grafične priloge v tiskani in digitalni obliki v državnem koordinatnem sistemu. V Prilogi 4 je opomba, da za linijske vire hrupa se vsebina ocene obremenjenosti okolja s hrupom smiselno upošteva glede na njen namen.
⁷¹ Konkretna odločba je bila objavljena v Uradnem listu RS št. 99/2022 dne 22. 7. 2022.
⁷² Prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-441/18-23 z dne 6. 7. 2022, 19. točka obrazložitve.
⁷³ Prav tam, 20. točka obrazložitve.
⁷⁴ Prav tam, 24. točka obrazložitve.
⁷⁵ Prav tam, 26. točka obrazložitve.
⁷⁶ Četrti odstavek 11. člena Uredbe o hrupu določa, da je vsebina ocene obremenjenosti s hrupom podrobneje določena v prilogi 4 te uredbe.
⁷⁷ Prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-441/18-23 z dne 6. 7. 2022, 28. točka obrazložitve.
⁷⁸ Prav tam, 29. točka obrazložitve.
⁷⁹ Prav tam, 30. točka obrazložitve.
⁸⁰ Prav tam, 31. točka obrazložitve.
⁸¹ Prav tam, 32. točka obrazložitve.
⁸² Prav tam, 33. točka obrazložitve.
⁸³ Takšen sklep je mogoče narediti s pomočjo nasprotnega razlogovanja (prim. Bedič M., Problematika instituta exceptio illegalis v slovenskem pravnem redu, revija Odvetnik 107/jesen 2022, str. 18).
⁸⁴ Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-205/10-23 z dne 14. 4. 2011, v 5. točki obrazložitve: "Ustava s tem sodniku daje pooblastilo in mu hkrati nalaga dolžnost, da pri odločanju o pravicah in obveznostih sam izloči nezakonite ali protiustavne "podzakonske" predpise (t. i. exceptio illegalis)."
⁸⁵ Pojma nezakonitosti in neustavnosti je treba ločevati. Metodološko pravilneje je, da se najprej presoja zakonitost podzakonskega akta in šele nato njegova ustavnost. Sodišče mora najprej preizkusiti, ali je podzakonski predpis sprejet na podlagi zakona in ali je v njegovih okvirih (prim. pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021). Če predpis ni zakonit, tudi ni ustaven, saj krši vsaj pravilo o usklajenosti pravnih aktov iz 153. člena Ustave; če pa je podzakonski predpis zakonit, ni nujno, da je tudi ustavnoskladen (prim. Bedič M., Uporaba instituta exceptio illegalis na področju upravnega prava: pravne podlage in praktični izzivi, magistrsko diplomsko delo, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Ljubljana, april 2022, str. 4).
⁸⁶ Kerševan E., Sodno varstvo zoper splošne akte uprave, Aktualna vprašanja upravnega prava, Podjetje in delo 6-7/2012/XXXVIII, str. 1022.
⁸⁷ Prim. Vavken L., Dvojni kvazi erga omnes učinek uporabe instituta exceptio illegalis, Javna uprava 2021/1-2, str. 55-57.
⁸⁸ Prim. četrti odstavek 153. člena Ustave in prvi odstavek 6. člena ZUP.
⁸⁹ Prim. sodbe SEU C-26/62 z dne 5. 2. 1963 (Van Gend en Loos proti Administratie der Belastingen); C-6/64 z dne 15. 7. 1964 (Costa proti E.N.E.L.); C-106/77 z dne 9. 3. 1978 (Amministrazione dell finanze dello Stato proti Simmenthal).
⁹⁰ Prim. sodbo SEU C-103/88 z dne 22. 6. 1989 (Fratelli Costanzo proti Commune di Milano).
⁹¹ Ki jih sodišče v izogib ponavljanju ne navaja ponovno.
⁹² Nespoštovanje odločb Ustavnega sodišča pomeni hudo kršitev načela pravne države in načela delitve oblasti. Bistvena vsebina slednjega je, da nobena od vej oblasti ne opušča dejavnosti, ki jih je znotraj svojega delokroga dolžna opraviti - še zlasti, kadar ji je taka dolžnost naložena s sodno odločbo. Pravilo, da morajo državni organi in nosilci javnih pooblastil (tako kot tudi vse druge fizične in pravne osebe), vključno z zakonodajalcem, upoštevati, spoštovati in izvrševati sodne odločbe, tudi odločbe Ustavnega sodišča, je eden od temeljnih postulatov pravne države in srž ustavne demokracije. Nespoštovanje sodnih odločb pomeni zanikanja vladavine prava in vzpostavljanje nevezane in neomejene volje (prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009, 14. točka obrazložitve).
⁹³ V primeru ustavno sodne presoje predpisa izrek in obrazložitev pomenita celoto, zaradi česar veže ne le izrek, temveč vežejo tudi razlogi in stališča, vsebovani v obrazložitvi. To velja pri ugotovitvenih odločbah tudi v primeru, če se izrek odločbe izrecno ne sklicuje na razloge obrazložitve (Up-2597/07-17 z dne 4. 10. 2007).
⁹⁴ Ustavna odločba ima naravo in moč pravnega akta, ki je za eno stopnjo višji kot pravni akt, ki je predmet presoje … (Nerad S., Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list RS, 2007, str. 245).
⁹⁵ Nerad S., Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list RS, 2007, str. 265, 271.
⁹⁶ Drugače je npr. Ustavno sodišče odločilo v zadevi U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, v kateri je zaradi zavarovanja zdravja in življenja ljudi, do odprave ugotovljene protiustavnosti že v izreku odločbe izrecno omogočilo nadaljnjo uporabo protiustavnih zakonskih določb, s tem pa tudi vnaprej zagotovilo zakonsko podlago za izdajo podzakonskih predpisov, ki temeljijo na sicer neustavni (izpodbijani) zakonski podlagi. Hkrati je Ustavno sodišče v obrazložitvi odločbe izrecno navedlo, da posledično sodišča navedenim podzakonskim predpisom za razmerja, nastala po objavi te odločbe v Uradnem listu RS, zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti ne smejo odreči veljave (101. točka obrazložitve omenjene odločbe).
⁹⁷ 48. člen ZustS:"Če ustavno sodišče oceni, da je zakon, drug predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, protiustaven ali nezakonit zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo. Zakonodajalec oziroma organ, ki je izdal protiustaven oziroma nezakonit predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, mora ugotovljeno protiustavnost oziroma nezakonitost odpraviti v roku, ki ga določi ustavno sodišče."
⁹⁸ Nerad S., Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list RS, 2007, str. 23.
⁹⁹ Prav tam, str. 269: "Izreki ugotovitvenih odločb so praviloma opisni, torej že v izreku Ustavno sodišče pove, v čem je protiustavnost. Razmeroma redke so ugotovitve protiustavnosti, ki v izreku samo razglasijo, da je predpis protiustaven, ne da bi povedale, v čem je protiustavnost."
¹⁰⁰ Več v: Testen F., Razveljavitev z rokom in gola ugotovitev protiustavnosti - podlage za izrek in razlike v učinkih, Podjetje in delo, let. XXVI, št. 6-7 (2000), str. 1130-1138.
¹⁰¹ Več v: Čebulj J., Učinki ugotovitvenih odločb Ustavnega sodišča na uporabo podzakonskih aktov, Zbornik VI. Dnevi javnega prava, Portorož, 5.-7. junij 2000, Inštitut za javno upravo, Ljubljana, 2000, str. 929-949.
¹⁰² Nerad S., Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list RS, 2007, str. 273.
¹⁰³ Ugotovitev protiustavnosti ne pomeni, da se v postopkih (upravnih in sodnih) taka določba ne sme več uporabljati, temveč pomeni, da jo je treba uporabljati tako, da njena uporaba ne bo v nasprotju z razlogi, ki so zahtevali ugotovitev njene neskladnosti z ustavo (tako že Ustavno sodišče v sklepu U-I-168/97 z dne 3. 7. 1997 in odločbi U-I-92/96 z dne 21. 3. 2002).
¹⁰⁴ Korpič - Horvat E., Novejša sodna praksa Ustavnega sodišča Republike Slovenije s področja delovnih in socialnih sporov s poudarkom na učinkovanju ugotovitvenih in razveljavitvenih odločb, Pravosodni bilten 4/2014, str. 107 in naslednje.
¹⁰⁵ Nerad S., Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list RS, 200, str. 275.
¹⁰⁶ Prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-758/06 z dne 6. 12. 2007 "Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da ugotovitev neustavnosti zakonske določbe ne pomeni, da se v postopkih (upravnih in sodnih) takšna določba ne sme več uporabljati. Pomeni pa, da je takšno določbo treba uporabljati tako, da njena uporaba ne bo v nasprotju z razlogi, ki so Ustavnemu sodišču narekovali ugotovitev njene neskladnosti z Ustavo. V primeru ustavno sodne presoje predpisa namreč izrek in obrazložitev odločbe pomenita celoto, zaradi česar ne veže le izrek, temveč vežejo tudi razlogi in stališča, vsebovani v obrazložitvi. To velja pri ugotovitvenih odločbah tudi v primeru, če se izrek odločbe izrecno ne sklicuje na razloge obrazložitve."
¹⁰⁷ Nerad S., Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list RS, 200, str. 277 - 278.
¹⁰⁸ Iz pritrdilnega ločenega mnenja sodnika Cirila Ribičiča v zadevi U-I-90/05 z dne 11. 7. 2005: "Kljub temu sem glasoval za odločitev, v tem pritrdilnem ločenem mnenju pa utemeljujem svoje stališče, da mora imeti tudi ugotovitvena odločba, ki ne vsebuje načina izvršitve, pomembne (pravne) učinke. … Bolj zapleten je odgovor na vprašanje, ali in kakšne učinke ima ugotovitvena odločba preden pride do zakonske spremembe, pred in po poteku roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče Državnemu zboru, da odpravi neskladje z Ustavo. Po mojem mnenju ni sprejemljivo stališče, ki bi pomenilo, da je samo od volje zakonodajalca in izvršilne oblasti odvisno, ali bo pravočasno spremenjena neustavna ureditev. … Po mojem mnenju bi bilo preozko, preveč formalistično in neživljenjsko stališče, da ugotovitvena odločba sicer zavezuje zakonodajalca, da v določenem roku spremeni protiustavno zakonsko rešitev, vendar do te spremembe nima nobenih drugih (pravnih) učinkov. Po Zakonu o ustavnem sodišču je Ustavno sodišče "najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin", katerega odločbe so obvezne (1. člen). Ko takšen samostojen in neodvisen državni organ, kot je Ustavno sodišče, ugotovi, da je neka zakonska ureditev v neskladju z Ustavo, to ne more oziroma ne bi smelo ostati brez takojšnjih posledic. Niti za zakonodajalca, niti za Vlado, niti za redna sodišča, niti za pravice prizadetih posameznikov. Ni se namreč mogoče delati, kot da se ni nič zgodilo, kot da Ustavno sodišče ni ugotovilo neskladja zakonske ureditve z Ustavo. Upoštevati velja, da Ustavno sodišče ne sprejme ugotovitvene odločbe zato, ker bi šlo za manj pomembno neskladje z Ustavo ali ker kršitev ne bi bila takšna, da bi zaslužila razveljavitev zakona ... Povem naj le svoje mnenje: ugotovitvena odločba bi izgubila svoj pravi smisel, če ne bi imela nobenega učinka za tiste, ki imajo odprte sodne postopke zaradi uporabe zakonske ureditve, za katero Ustavno sodišče naknadno ugotovi, da ni skladna z Ustavo. … Z določitvijo roka za odpravo neskladja je Ustavno sodišče na nek način pristalo na prehodno uporabo protiustavne zakonske ureditve, ki je ni moglo razveljaviti. Po poteku tega roka se dejstvu, da gre za protiustavno ureditev, priključi še drugo pomembno dejstvo, da je že potekel rok za odpravo te protiustavnosti. Je tudi v tem primeru črka protiustavnega zakona močnejša od ugotovitve Ustavnega sodišča o tem, da je zakon neskladen z Ustavo in da je zakonodajalec dolžan neskladje odpraviti v roku, ki je že potekel? … Po mojem mnenju ima ugotovitvena odločba določene pravne učinke takoj, to je že vse od njene objave. Še bolj zavezuje odločba Ustavnega sodišča, ko poteče rok, v katerem je zakonodajalec dolžan odpraviti ugotovljeno neskladje, torej s spremembo zakona realizirati odločbo. S takšnim svojim mnenjem do neke mere nakazujem tudi svoj pogled na vprašanje, kako naj bi ravnalo Ustavno sodišče, če bi pred spremembo zakona (pred, še zlasti pa po poteku roka, v katerem mora biti neskladje z Ustavo odpravljeno) prišlo do ustavne pritožbe, ki bi jo utemeljeval pritožnik z istimi razlogi, zaradi katerih je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje zakonske ureditve z Ustavo. … Glede na različne poglede na učinkovanje ugotovitvenih odločb bi bilo smiselno v konkretnem primeru določiti način izvršitve glede tega, kakšna uporaba protiustavne zakonske ureditve je skladna s sprejeto Odločbo Ustavnega sodišča. Kljub temu, da se to ni zgodilo, bi moralo biti jasno, da so nekrivdne razrešitve upravnih funkcionarjev lahko ustavnopravno sporne od sprejema Odločbe dalje, nikakor pa ne bi bile skladne z Ustavo, če bi do njih prišlo po poteku šestmesečnega roka za uskladitev Zakona o javnih uslužbencih z Ustavo."
¹⁰⁹ Prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-624/11 z dne 3. 7. 2014 in sodbo Vrhovnega sodišča I Up 822/99 z dne 27. 10. 2003.
¹¹⁰ Nerad S., Interpretativne odločbe Ustavnega sodišča, Uradni list RS, 2007, str. 283.
¹¹¹ Prav tam, str. 291. Prim. tudi sodbo Vrhovnega sodišča I Up 1383/2003 z dne 9. 2. 2006, v kateri je Vrhovno sodišče pri presoji upoštevalo odločbo Ustavnega sodišča U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004.
¹¹² Če bi Ustavno sodišče ocenilo, da so zakonske določbe, na podlagi katerih je bila Uredba o hrupu sprejeta, protiustavne, bi lahko v skladu s 30. členom ZUstS to ugotovilo v okviru presoje ustavnosti in zakonitosti uredbe.
¹¹³ V skladu z 21. členom Uredbe o hrupu nadzor nad izvajanjem te Uredbe opravljajo inšpektorji pristojni za varstvo okolja.
¹¹⁴ Ob tem se Ustavno sodišče v 20. opombi odločbe sklicuje na načelo dopustnosti posegov v okolje, torej, da je poseg v okolje dopusten le, če ne povzroča čezmerne obremenitve (15. člen ZVO-1).
¹¹⁵ Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 12/2024 z dne 20. 11. 2024, 31. točka obrazložitve.
¹¹⁶ Informacije institucij, organov, uradov in agencij Evropske unije, Sporočilo Komisije o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, Uradni list Evropske unije 2017/C 275/01.
¹¹⁷ Prim. pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi št. U-I-474/22 z dne 20. 3. 2025, 42. točka.
¹¹⁸ In s tem tudi stališču tega sodišča v sodbi I U 1776/2021 z dne 9. 6. 2022, 40. točka obrazložitve.
¹¹⁹ Prim. odločitve Upravnega sodišča v zadevah: I U 626/2013, I U 826/2013, I U 574/2015.
¹²⁰ Prim. obrazložitev izpodbijanega akta na str. 77-78.
¹²¹ Prvi odstavek 214. člena ZUP določa: "Obrazložitev odločbe obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank."
¹²² Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019.
¹²³ Prim. odločbe Ustavnega sodišča U-I-114/11, U-I-110/16 in U-I-8/24.
¹²⁴ Prim. dopolnilno odločbo in sklep Ustavnega sodišča U-I-8/24-23 z dne 30. 5. 2024, 26. točka obrazložitve.
¹²⁵ Povzeti tudi v sodbah Vrhovnega sodišča X Ips 12/2024 z dne 20. 11. 2024, 33. točka obrazložitve, in I Up 290/2024 z dne 7. 5. 2025, 39. točka obrazložitve.
¹²⁶ Prim. odločbi Ustavnega sodišča U-I-39/10 in U-I-41/10, obe z dne 11. 3. 2010, obe 4. točka obrazložitve.