VSRS Sklep II Ips 21/2020

I. Reviziji se ugodi, sklepa sodišč druge in prve stopnje se razveljavita in se zadeva vrne v sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

O dosedanjem poteku postopka

1Tožnik A. od toženke zahteva plačilo oskrbnine, nastanitve in prehrane na podlagi izstavljenih računov za obdobje šestih mesecev v skupnem znesku 5.497,48 EUR s pripadki.

2Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo in razveljavilo sklep o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani VL 4481/2018 z dne 24. 1. 2018 v dajatvenem in stroškovnem delu izreka ter vsa opravljena pravdna dejanja. Odločilo je še, da stroške postopka krije tožnik.

3Pritožbeno sodišče je pritožbo tožnika zavrnilo in potrdilo sklep sodišča prve stopnje. Tožniku je naložilo kritje njegovih stroškov pritožbenega postopka.

Sklep o dopustitvi revizije

4Vrhovno sodišče Republike Slovenije je s sklepom II DoR 563/2019 z dne 23. 1. 2019 dopustilo revizijo tožnika glede vprašanj:

1Ali odločba tožeče stranke o sprejemu tožene stranke na varovani oddelek socialnovarstvnega zavoda predstavlja odločitev o pravici, obveznosti in pravni koristi posameznika, v okviru katere bi tožeča stranka morala odločiti tudi o plačilu socialnovarstvenih storitev?

2Ali plačilo za socialnovarstvene storitve oziroma oskrbo v konkretnem primeru predstavlja upravnopravno ali civilnopravno razmerje in ali gre posledično za upravno ali za sodno pristojnost?

Ugotovljeno dejansko stanje

5Iz dejanskih ugotovitev nižjih sodišč, na katere je revizijsko sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP), izhaja:

- Toženka je bila zaradi težav v duševnem zdravju brez privolitve na podlagi sklepa Okrajnega sodišča v Slovenj Gradcu Pr 8/2016 z dne 10. 8. 2016 iz psihiatrične bolnišnice neposredno premeščena in zadržana na varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda, tj. tožnika, in sicer za obdobje od 2. 9. 2016 do 2. 3. 2017.

- Tožnik je izdal odločbo št. 1222-97/2016-1 z dne 2. 9. 2016 v zvezi z odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 12205-5/2016 z dne 9. 3. 2017 o sprejemu toženke na varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda, v kateri ni odločil o oskrbnini za socialno varstvene storitve za toženko.

- Tožnik je toženki izstavil račune za socialnovarstvene storitve oziroma oskrbo v skupnem znesku 5.497,48 EUR, ki jih ta ni poravnala.

- Toženka pri pristojnem centru za socialno delo ni podala vloge za oprostitev plačila stroškov v zvezi z namestitvijo na varovanem oddelku pri tožniku.

Presoja nižjih sodišč

6Sodišči sta presodili, da odločitev o zahtevanem plačilu za socialnovarstvene storitve ne spada v sodno pristojnost. Postopke sprejema osebe na obravnavo v varovani oddelek socialnovarstvenega zavoda prvenstveno ureja Zakon o duševnem zdravju (ZDZdr). Glede na opredelitev pojmov socialnovarstvenega zavoda in varovanega oddelka ter glede na določbo, po kateri mrežo izvajalcev programov in storitev za duševno zdravje v okviru javne službe sestavljajo tudi izvajalci socialnovarstvenih programov in storitev, je jasno, da je tožnik toženki zaračunano storitev nudil v okviru izvajanja javne službe. Toženki je bilo nudeno institucionalno varstvo, ki se izvaja kot javna služba.

7Zakon o socialnem varstvu (ZSV) v 86. členu določa, da kadar socialnovarstveni zavodi v izvrševanju javnih pooblastil odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, postopajo po zakonu o splošnem upravnem postopku, če niso posamezna vprašanja postopka v tem ali drugem zakonu drugače urejena. Upravičenje tožnika na eni in obveznosti toženke za plačilo oskrbnine na drugi strani je tako treba presojati po pravilih splošnega upravnega postopka z upravno odločbo. Stališče, da obračun nudene namestitve in storitev v primeru, ko je bil varovanec na varovani oddelek sprejet brez privolitve na podlagi sklepa sodišča, ne pomeni odločanja o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih varovanca v okviru izvrševanja javnih pooblastil, ne vzdrži kritične presoje.

8Storitve v okviru socialnovarstvenih zavodov se na podlagi 92. člena ZSV in 4. člena Pravilnika o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva (v nadaljevanju Pravilnik) praviloma zagotavljajo na podlagi z uporabnikom sklenjenega dogovora. Po 100. členu ZSV so storitve, ki se zagotavljajo na podlagi tega zakona, načeloma dolžni plačati upravičenci. Pri tem na zahtevo upravičenca do socialnovarstvene storitve o delni ali celotni oprostitvi plačila storitve v skladu z merili, ki jih predpiše vlada Republike Slovenije, odloči center za socialno delo (četrti v zvezi s tretjim odstavkom 100. člena ZSV). Skladno s prvim odstavkom 16. člena Pravilnika zavod v dogovoru z uporabnikom uredi vsa bistvena vprašanja izvajanja storitve, zlasti pa vrsto oskrbe, začetek izvajanja storitve, obseg storitve, ceno storitve, osebe, ki bodo storitev plačevale in pogoje za spremembe in prenehanje veljavnosti dogovora. Namesto uporabnika lahko dogovor podpiše njegov zakoniti zastopnik, skrbnik ali skrbnik za poseben primer. Kadar varstva in oskrbe ni mogoče zagotoviti na drug način, uporabnik pa zaradi duševne bolezni oziroma duševnega ali telesnega stanja ni sposoben sprejeti ali izraziti voljne in zavestne odločitve o namestitvi v zavodu, tako da sklenitev dogovora z upravičencem do socialnovarstvene storitve ni mogoča, pa je sprejem na varovani oddelek skladno s prvim odstavkom 75. člena ZDZdr v zvezi s 73. členom tega zakona dopusten le na podlagi sklepa sodišča. Tak sklep je bil izdan tudi v zvezi z namestitvijo toženke na varovanem oddelku pri tožniku. V teh primerih pa socialnovarstveni zavod po 96. členu ZSV in 5. členu Pravilnika o namestitvi, premestitvi ali odpustu upravičenca iz zavoda odloča po določbah zakona o splošnem upravnem postopku. V tretjem odstavku 16. člena Pravilnika pa je določeno, da zavod v primerih iz 5. člena tega Pravilnika, torej ko o sprejemu varovanca kot uporabnika socialnovarstvene storitve odloča v splošnem upravnem postopku, saj gre za sprejem brez privolitve, v izreku odloči o vseh elementih dogovora iz prvega odstavka 16. člena Pravilnika. Tako ne more biti dvoma, da je tudi v primeru namestitve varovanca brez privolitve o vprašanju cene storitev ter oseb, ki bodo to storitev plačevale, treba odločiti po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) z upravno odločbo, upravičencu pa zagotoviti možnost izrabe v upravnem postopku predvidenih pravnih sredstev. Odločitev o tem vprašanju v odločbi št. 1222-97/2016-1 z dne 2. 9. 2016, ki jo je v zvezi z namestitvijo toženke na varovanem oddelku izdal tožnik, namreč ni zajeta. S to upravno odločbo je tožnik v izreku odločil le o tem, da se toženka z dnem 2. 9. 2016 brez privolitve na podlagi sklepa Okrajnega sodišča v Slovenj Gradcu Pr 8/2016 z dne 10. 8. 2016 sprejme na varovani oddelek. Tožnik v sodnem postopku ne more zahtevati presoje utemeljenosti zahtevka za plačilo socialnovarstvenih storitev, ki so bile nudene toženki. V okviru upravnega postopka je treba izčrpati tudi možnost za delno ali celotno oprostitev plačila storitev, odločanje o kateri je po četrtem odstavku 100. člena ZSV vezano na zahtevo upravičenca do socialnovarstvene storitve.

Povzetek revizijskih navedb

9Tožnik predlaga, naj Vrhovo sodišče reviziji ugodi in sklepa nižjih sodišč spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi, podrejeno pa, naj sklepa nižjih sodišč razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje. Navaja, da se razmerje med civilnim pravdnim postopkom in upravnim postopkom kaže predvsem v razmejitvi med sodno jurisdikcijo in upravno pristojnostjo. ZPP v 1. členu določa, da sodišča po pravilih tega zakona obravnavajo in odločajo v sporih iz osebnih in družinskih razmerij ter v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, razen če so kateri od navedenih sporov v pristojnosti specializiranega sodišča ali drugega organa. ZUP natančnejših določb o pristojnosti upravnih organov ne vsebuje. Po prvem odstavku 1. člena ZUP postopajo po tem zakonu upravni in drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih stvareh neposredno uporabljajo predpise, odločajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank. Po določbi 2. člena ZUP je upravna stvar odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Pomembna je tudi določba drugega odstavka tega člena, ki določa, da se šteje, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Upravna zadeva je torej tista, v kateri gre za kolizijo zasebnih in javnih interesov. V civilnem sporu pa gre nasprotno za kolizijo med interesi fizičnih in pravnih oseb. V civilnem sporu nastopajo osebe javnega prava, denimo država, lokalne skupnosti ali osebe z javnimi pooblastili, vedno kot subjekti in nikoli kot oblast.

10V konkretni zadevi je tožnik nedvomno nastopal kot subjekt in ne kot oblastveni organ, ne glede na to, da je izdal odločbo šr. 1222-97/2016-1. Ta odločba je bila izdana na podlagi sklepa Okrajnega sodišča v Slovenj Gradcu Pr 8/2016 z dne 10. 8. 2016, na podlagi katere je bila toženka sprejeta v varovani oddelek pri tožniku. Gre za ugotovitveno odločbo, ki je bila posledica sklepa sodišča, na katerega je bil tožnik vezan, zato sam ni odločal o pravici, obveznosti ali pravni koristi toženke. Dejstvo je, da se tožbeni zahtevek ne nanaša na odločanje o sprejemu toženke, temveč na plačilo stroškov namestitve in storitev, ki jih je za toženko izvajal tožnik. V 100. členu ZSV je določeno, da mora storitve namestitve v socialnovarstveni zavod plačati zavezanec, torej toženka, pri čemer ZSV ne določa, da socialnovarstveni zavod o stroških in plačilu teh storitev odloča po pravilih upravnega postopka. ZSV namreč v 86. členu določa, da nosilci javnih pooblastil odločajo v upravnem postopku, kadar v okviru izvrševanja svojih javnih pooblastil sami odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov. Tožnik v okviru svojih javnih pooblastil o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih toženke ni odločal, zato ji je moral za izvedene storitve izstaviti račun.

11Niti ZSV niti Pravilnik glede obračuna stroškov v zvezi z namestitvijo pridržane osebe v socialnovarstveni zavod ne predpisujeta ali predvidevata upravnega postopka, zato ima konkreten tožbeni petit v skladu z uveljavljeno pozitivistično oziroma pragmatično razmejitvijo med upravno in civilno zadevo naravo civilnega zahtevka. Določbe ZSV in Pravilnika se nanašajo na položaj, ko zavod kot nosilec javnih pooblastil sam odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov, za kar v konkretnem primeru ne gre. Nižji sodišči sta napačno uporabili določbe ZSV in podzakonskih aktov ter kršili določbe ZPP glede sodne pristojnosti. Naše civilno procesno pravo ne sprejema pravila non liquet. Ker sta nižji sodišči zavzeli stališče, da gre med pravdnima strankama za upravnopravno razmerje, sta tožbo zaradi nepristojnosti zavrgli in o njej nista odločali meritorno. Tako je podana kršitev 1. in 2. člena ZPP.

12Opozarja še na odločitev Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 1040/2011, ki se opredeljuje do vprašanja stvarne pristojnosti pri zahtevi za plačilo storitev za institucionalno varstvo. Sodišče prve stopnje je tožbo za plačilo storitev za institucionalno varstvo zavrglo, ker naj ne bi bila podana sodna pristojnost, pri čemer je šlo v tem primeru za odločbo centra za socialno delo o višini oprostitve plačila institucionalnega varstva, na podlagi katere je dom starejših občanov zaračunal storitve oskrbe tožencu. Višje sodišče v Ljubljani je zavzelo stališče, da (upravna) odločba centra za socialno delo pomeni le ugotovitev o višini oprostitve posameznega zavezanca in ne vsebuje obveznosti plačila toženca.

O navedbah toženke v odgovoru na revizijo

13Toženka v odgovoru na revizijo, vloženem po pooblaščenki, navaja, da je tožnik o sprejemu toženke izdal le ugotovitveno odločbo, ki ni vsebovala obveznosti plačila storitve v socialnovarstvenem zavodu. Ker je šlo za sprejem brez privolitve, bi moral tožnik v izreku te odločbe odločiti o vseh elementih dogovora iz prvega odstavka 16. člena Pravilnika. Niti toženka niti njena tedanja začasna skrbnica nista bili seznanjeni z vprašanjem cene storitve niti o tem, kdo bo storitev plačal, zato nista imeli možnosti izrabe pravnih sredstev. Prav tako nista imeli podatkov, da bi z namenom delne ali celotne oprostitve plačila storitve lahko vložili vlogo pri pristojnem centru za socialno delo. Tožnik bi moral s toženko oziroma njeno začasno zastopnico urediti vsa bistvena vprašanja izvajanja storitve oziroma o tem odločiti v upravnem postopku.

14Na revizijo je odgovoril tudi skrbnik toženke, B.. V postopkih z izrednimi pravnimi sredstvi lahko stranka opravlja pravdna dejanja samo po pooblaščencu, ki je odvetnik; stranka ali njen zakoniti zastopnik lahko sama opravlja pravdna dejanja le, če ima opravljen pravniški državni izpit (tretji in četrti odstavek 86. člena ZPP). Če v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi nasprotnik vlagatelja opravlja pravdna dejanja, ne da bi bili izpolnjeni prej povzeti pogoji, se šteje, da ta dejanja niso opravljena (drugi odstavek 91. člena ZPP). Ker skrbnik postulacijske sposobnosti ni izkazal, sodišče njegovega odgovora na revizijo ni upoštevalo.

O utemeljenosti revizije

15Revizija je utemeljena.

16Predmet odločanja v revizijskem postopku sta dve vsebinsko povezani vprašanji, in sicer, ali mora v primeru neprostovoljne namestitve na varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda ta v odločbi o sprejemu odločiti tudi o plačilu socialnovarstvenih storitev ter ali plačilo za socialnovarstvene storitve oziroma oskrbo v tem primeru pomeni upravnopravno ali civilnopravno razmerje. Opredelitev, ali gre v konkretnem primeru za upravnopravno ali civilnopravno razmerje, je odločilnega pomena, saj je od tega odvisno, ali spada zadeva v sodno ali upravno pristojnost, pri čemer se jamstva strank in način vodenja postopka v upravnih in civilnih pravdnih zadevah bistveno razlikujejo.

17Ukrep prisilne namestitve v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda ureja ZDZdr, ki v uvodnih določbah pojasnjuje, da je ukrep namenjen varstvu, bivanju in življenju oseb, katerih akutno bolnišnično zdravljenje, povezano z duševno motnjo, je zaključeno oziroma zanje bolnišnično zdravljenje ni potrebno, na varovanem oddelku pa so osebe zaradi svojih potreb, vezanih na duševno motnjo, nepretrgoma deležne posebne zaščite in varstva ter zavoda ne morejo zapustiti po lastni volji (16. in 17. točka 2. člena ZDZdr). Ukrep prisilne namestitve v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda pomeni enega najhujših posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine pridržane osebe, zlasti v pravico do osebne svobode (19. člen Ustave RS - Ustava), zato je izrek tega ukrepa pridržan izključno sodišču. Izreči ga je mogoče, če so kumulativno izpolnjeni strogi, z zakonom predpisani pogoji. Najprej mora oseba ogrožati življenje – svoje ali drugih oseb, huje ogrožati svoje ali tuje zdravje ali povzročati hudo premoženjsko škodo; to ogrožanje mora biti posledica duševne motnje, zaradi katere ima hudo moteno presojo realnosti in sposobnost obvladovanja svojega ravnanja; akutno bolnišnično zdravljenje mora biti nepotrebno ali že zaključeno, pri čemer mora oseba potrebovati stalno oskrbo in varstvo, ki ju ni mogoče zagotoviti v domačem okolju ali na drug način; poleg tega mora iti za skrajno sredstvo – torej da vzrokov in ogrožanja ni mogoče odvrniti z milejšimi oblikami pomoči (75. člen v zvezi s 74. členom ZDZdr). Če so ti pogoji izpolnjeni, zakonodajalec sodišče pooblašča in zavezuje, da v sklepu določi tudi konkreten socialnovarstveni zavod, ki mora osebo sprejeti. Vprašanja, kdo je zavezanec za plačilo stroškov bivanja in oskrbe pri neprostovoljni namesitvi v socialnovarstveni zavod, in po kakšnem postopku se ugotavlja oziroma nalaga plačilo te obveznosti, ZDZdr ne ureja.¹

18Nižji sodišči sta se v zvezi s temi vprašanji oprli na področni zakon, ki ureja socialnovarstvene storitve – ZSV. Cilji obeh zakonov, ZSV in ZDZdr, se le delno pokrivajo. Medtem ko je ZSV namenjen preprečevanju in odpravljanju socialnih stisk posameznikov in družin,² ZDZdr želi zagotoviti sistem socialnovarstvene skrbi za osebe s težavami v duševnem zdravju. Pomembna razlikovalna okoliščina med obema je v tem, da ZDZdr v nasprotju z ZSV, ki izhaja iz prostovoljne odločitve varovancev za zavodsko namestitev, poleg ukrepov, ki temeljijo na privolitvi posameznika, ureja tudi prisilne ukrepe, ki jih lahko sodišče izreče proti volji prizadetega in ki z vidika posameznika pomenijo odvzem prostosti.

19ZSV postopke uveljavljanja pravic ureja v VII. poglavju. V 86. členu določa, da kadar socialnovarstveni zavodi v izvrševanju javnih pooblastil odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, postopajo po zakonu o splošnem upravnem postopku, če niso posamezna vprašanja postopka drugače urejena. Postopek za uveljavljanje storitev se začne na zahtevo upravičenca ali njegovega zakonitega zastopnika, lahko pa ga začne tudi center za socialno delo po uradni dolžnosti (90. člen ZSV). Kadar socialnovarstveni zavod ob uveljavljanju storitve ugotovi, da zadeva sodi v njegovo pristojnost, si je dolžan prizadevati, da z upravičencem doseže dogovor o trajanju, vrsti in načinu zagotavljanja storitve. Sklenjen dogovor se šteje za akt, s katerim je upravičenec nameščen v zavod (92. člen ZSV). Če z upravičencem dogovora ni mogoče skleniti, odloča socialno varstveni zavod o namestitvi, premestitvi ali odpustu upravičenca po določbah zakona o splošnem upravnem postopku, če posamezna vprašanja upravnega postopka s tem zakonom niso drugače urejena. Pritožba zoper odločbo o namestitvi ali premestitvi ne zadrži izvršitve odločbe (96. člen ZSV).

20Postopkovna ureditev je normativno konkretizirana v Pravilniku, ki v 4. členu določa, da se sprejem, premestitev in odpust uporabnika opravi na podlagi dogovora, ki ga skleneta uporabnik in izvajalec storitve in ki opredeljuje vsa bistvena vprašanja izvajanja storitve, zlasti pa vrsto oskrbe, začetek izvajanja storitve, njen obseg in ceno ter osebe, ki bodo storitev plačevale. Namesto uporabnika lahko dogovor podpiše njegov zakoniti zastopnik, skrbnik ali skrbnik za posebni primer. V nujnih primerih, ko z uporabnikom ni mogoče skleniti dogovora, ker zaradi duševne bolezni oziroma duševnega ali telesnega stanja ni sposoben sprejeti ali izraziti voljne ali zavestne odločitve o namestitvi v zavodu, njegovega varstva in oskrbe pa ni mogoče zagotoviti na drug način, socialnovarstveni zavod o sprejemu odloči v splošnem upravnem postopku (5. člen Pravilnika). V tem primeru o sprejemu odloči na podlagi vloge skrbnika ali skrbnika za poseben primer. V izreku mora odločiti o vseh elementih dogovora, odločba o sprejemu pa mora vsebovati tudi razloge, ki utemeljujejo nujnost sprejema (tretji odstavek 16. člena in prvi odstavek 5. člena Pravilnika).

O uporabi 5. in 16. člena Pravilnika v primerih neprostovoljne namestitve na varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda po ZDZdr

21Sklep nižjih sodišč, da bi moral tožnik v upravni odločbi o sprejemu toženke odločiti tudi o višini oskrbnine oziroma toženki naložiti obveznost njenega plačila, je napačen, ker sta ga sodišči oprli na napačno pravno podlago iz 5. in 16. člen Pravilnika. Stališče pritožbenega sodišča temelji na zmotni predpostavki, da je sprejem v zavod, kadar posameznik zaradi duševne bolezni oziroma duševnega ali telesnega stanja nesposoben sprejeti ali izraziti voljno in zavestno odločitev o namestitvi v zavodu, mogoč le na podlagi sklepa sodišča po ZDZdr, in se zato 5. člen Pravilnika nanaša tudi na namestitve po ZDZdr. To ne drži. Kadar oseba zaradi motnje v duševnem razvoju ali težav v duševnem zdravju ali drugega vzroka, ki vpliva na zmožnost razsojanja, sama brez škode zase ni sposobna poskrbeti za svoje pravice in koristi, jo sodišče postavi pod skrbništvo in ji imenuje skrbnika (262. člen Družinskega zakonika – DZ). To splošno zakonsko pravilo DZ je konkretizirano v določbi prvega odstavka 16. člena Pravilnika, ki skrbnika pooblašča, da, če je to potrebno, v postopkih namestitve v socialnovarstveni zavod pri sklepanju dogovora nadomesti voljo varovanca. Kadar gre za nujne primere, ko varstva ni mogoče zagotoviti na drug način, pa zavod upravičenost do institucionalnega varstva ugotavlja v upravnem postopku z upravno odločbo.

22Drži, da se abstraktni dejanski stan iz 5. člena Pravilnika delno ujema s tistim, ki ureja neprostovoljno namestitev na varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda po ZDZdr. Njuna skupna značilnost je v tem, da se oba navezujeta na položaje, ko posameznik ne more sprejeti ali izraziti voljne in zavestne odločitve o namestitvi v zavodu ter njegovega varstva in oskrbe ni mogoče zagotoviti na drug način. Razlika med obema, in prav to je odločilno za odgovor na vprašanje, ali se določba 5. člena Pravilnika uporabi v postopkih neprostovoljne namestitve na varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda po ZDZdr, pa je, da so postopki namestitve po ZDZdr prisilni, namestitev v socialnovarstvenem zavodu po ZSV, pa čeprav na podlagi odločbe socialnovarstvenega zavoda, pa ne. Z drugimi besedami povedano, v obeh primerih je namestitev v socialnovarstvenem zavodu nujna, a le neprostovoljna namestitev po ZDZdr je prisilna. Prav zato ZDZdr za prisilno namestitev v socialnovarstveni zavod predpisuje bistveno strožje pogoje - podano mora biti ogrožanje življenja, zdravja ali povzročanje hude premoženjske škode -, kar vse utemeljuje poseg v osebno svobodo. Temu prirejeni so subjekti odločanja: zavod pri odločanju na podlagi 5. člena Pravilnika sam sprejme odločitev o nujni namestitvi, in sicer na podlagi vloge skrbnika ali skrbnika za poseben primer, medtem ko je odločanje o prisilni namestitvi v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda po ZDZdr pridržano sodišču in ni vezano na predlog skrbnika. Tožnik torej pravilno poudarja, da je bila v konkretni zadevi njegova odločba o namestitvi toženke, izdana na podlagi sklepa po ZDZdr, le ugotovitvene narave. Predmet odločanja s to odločbo ni bila prisilna namestitev toženke v socialnovarstvenem zavodu. V primeru sodnega sklepa o prisilni namestitvi je namreč zavod varovanca dolžan sprejeti in pri tem nima pravice presojati potrebnosti in nujnosti sprejema. Nasprotno presoja o nujnosti sprejema sestavlja jedro vsebine odločbe, ki jo izda zavod po 5. členu Pravilnika.

23Določbi 5. in 16. člena Pravilnika torej ne omogočata razlage, da bi zavod pri prisilni namestitvi varovanca po ZDZdr o obveznosti plačila oskrbnine in njeni višini moral (in smel) odločiti z upravno odločbo. Pravilnik v 16. členu zavodu daje pooblastilo, da o sprejemu osebe z upravno odločbo odloči le v primeru nujnih namestitev, o katerih odloča zavod sam (5. člen Pravilnika). V primeru prisilnih namestitev po ZDZdr so ta vprašanja delno urejena že z zakonom (tj. da gre za namestitev na varovanem oddelku, pravice varovancev), delno pa s sodno odločbo (določitev konkretnega socialnovarstvenega zavoda, začetek izvajanja storitev in čas trajanja ukrepa). Veljavna zakonska in podzakonska ureditev v primerih sodnih namestitev po ZDZdr ne vključuje možnosti oblastnega odločanja zavoda o tem, kdo je zavezanec za plačilo oskrbnine in o njeni višini. Analogna uporaba tretjega odstavka 16. člena Pravilnika že zaradi bistvene razlike med prostovoljnimi in prisilnimi namestitvami ne pride v poštev. Predvsem pa je možnost zavoda, da z upravno odločbo odloči o višini oskrbnine, določil šele Pravilnik, torej podzakonski predpis, ki je namenjen izvrševanju zakona in bi moral zato pri podrobnejšem urejanju materije ostati v njegovih mejah. Zakonodajalec mora namreč sam urediti vsa tista vprašanja pravic in obveznosti fizičnih in pravnih oseb, ki bistveno opredeljujejo njihov pravni položaj, zato bi moralo biti tudi pooblastilo zavoda za odločanje o zavezancu za plačilo in o ceni storitve predvideno že z zakonom.

O uporabi splošne določbe 86. člena ZSV za odločanje o plačilu oskrbe in storitev pri neprostovoljni namestitvi na varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda

24Nižji sodišči sta se pri presoji, da bi tožnik o obveznosti toženke moral odločiti z upravno odločbo, oprli tudi na splošno določbo 86. člena ZSV, po kateri socialnovarstveni zavodi pri izvrševanju javnih pooblastil o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov odločajo po zakonu o splošnem upravnem postopku.

25Prenos javnega pooblastila za opravljanje nalog državne uprave ureja Ustava v 121. členu. Pravne ali fizične osebe lahko dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave le z zakonom ali na njegovi podlagi. Oblastne naloge uprave se lahko izvršujejo na tri načine: z izdajanjem splošnih aktov, z izdajanjem posamičnih aktov oziroma odločanjem v posamičnih stvareh ali z opravljanjem materialnih dejanj. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnik imel pooblastilo za odločanje o obveznosti plačila oskrbe neprostovoljno nameščenih varovancev. Javno pooblastilo za vodenje postopka in odločanje v upravnih zadevah se podeli z zakonom (1. člen ZUP); za upravno zadevo gre, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (2. člen ZUP). Izdaja upravnega akta mora biti torej utemeljena na normi javnega prava, ki nosilca javnega pooblastila pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje o zadevi v javnem interesu.

26V primerih neprostovoljne namestitve varovancev na varovanih oddelkih socialnovarstvenih zavodov po ZDZdr zavod svoje pristojnosti v zvezi z oskrbo, nastanitvijo in omejevanjem osebne svobode varovancev izvršuje kot oblastveni subjekt. Pooblastilo za oblastno nastopanje proti varovancem mu daje sodni sklep, sprejet na podlagi ZDZdr. Pri odgovoru na ključno vprašanje, kakšen je obseg pooblastila zavoda, da o pravicah, obveznostih in pravih koristih prisilno nastanjenega odloča z oblastnim aktom, je treba razločevati med izvajanjem dejavnosti javne službe in primerih odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih, ko se vodi upravni postopek in izda ustrezen upravni akt. Socialnovarstveni zavodi niti po ZDZdr niti po ZSV nimajo pooblastila za oblastno odločanje o obveznosti plačila oskrbovalnih stroškov prisilno nastanjenih varovancev. Razlaga, ki bi zavodom to pooblastilo priznavala, bi nasprotovala jasni ustavni odločbi, da mora zakon urediti, na katere funkcije državne uprave se nanaša javno pooblastilo oziroma kakšen je njegov obseg. Nosilci javnih pooblastil namreč lahko odločajo le o vprašanjih, v zvezi s katerimi so jim bile naloge uprave izrecno prenesene z zakonom. Vrhovno sodišče tako ne sprejema stališča nižjih sodišč, da se v primeru neprostovoljne namestitve po ZDZdr za odločanje o plačilu storitev varovanca uporabljajo določbe upravnega postopka.

O argumentu, da je treba izčrpati možnost izvedbe postopka za oprostitev plačila storitev socialnega varstva po 100. členu ZSV

27Nenazadnje je neutemeljen tudi argument nižjih sodišč, da bi bilo treba v okviru upravnega postopka izčrpati možnost za delno ali celotno oprostitev plačila storitev, ki jo ureja 100. člen ZSV. Postopek oprostitve plačila socialnovarstvenih storitev je upravni postopek, o katerem lahko center za socialno delo odloča izključno na podlagi zahteve upravičenca do socialnovarstvene storitve. To izhaja iz četrtega odstavka 100. člena ZSV, ki določa, da center za socialno delo na zahtevo upravičenca do socialnovarstvene storitve odloči o delni ali celotni oprostitvi plačila storitve. Odločanje na podlagi vloge oziroma zahteve urejata tudi 35. člen Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS) in drugi odstavek 29. člena Uredbe o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialno varstvenih storitev (Uredba). Postopka oprostitve torej center za socialno delo ne more začeti po uradni dolžnosti. V zadevah, v katerih je po zakonu ali po naravi zadeve za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, lahko namreč pristojni organ začne in vodi postopek le, če je taka zahteva podana (128. člen ZUP). V obravnavani zadevi ni sporno, da toženka zahteve za oprostitev plačila socialnovarstvenih storitev ni podala.

28Tudi sicer je v sodni praksi utrjeno stališče, da sta odločanje o sprejemu v zavod in odločanje o oprostitvi plačila socialnovarstvenih samostojna in ločena postopka.³ O sprejemu je pristojen odločati socialnovarstveni zavod, medtem ko o oprostitvi plačila odloča drug organ – center za socialno delo. Tudi kadar socialnovarstveni zavod o sprejemu osebe odloča v upravnem postopku (torej v primerih, ki jih ureja 5. člen Pravilnika), tako ni podana nikakršna zveznost s postopkom oprostitve plačila storitev. Na presojo, ali je v obravnavani zadevi za plačilo storitev podana sodna ali upravna pristojnost, tako vprašanje, ali je bil izveden postopek za oprostitev plačila zavodske oskrbe, ne more vplivati. Tudi zato tožniku sodnega varstva ni mogoče odrekati z argumentom, da bi bilo treba toženki omogočiti izvedbo postopka oprostitve.

O pristojnosti sodišča splošne pristojnosti

29Po povedanem v obravnavani zadevi ne gre za upravno zadevo, saj na tožnika ni bilo preneseno pooblastilo za oblastno odločanje o obveznostih varovancev v zvezi s plačilom stroškov oskrbnine, kar pomeni, da tožnik pravnega varstva ne more uveljavljati v upravnem sporu. Sporni računi ne pomenijo odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika na področju upravnega prava.⁴ Izdani računi ne ustvarjajo neposrednega pravnega učinka, to je pravno obvezujoče obveznosti za varovanca, niti pri njihovi izdaji tožnik ni odločal o obveznosti toženke po pravilih upravnega postopka. Pravnega varstva ne more zahtevati niti v socialnem sporu. V sistemu socialnega varstva so zagotovljene različne socialnovarstvene storitve, ki pa jih 7. člen ZDSS-1 ne opredeljuje kot pristojnost socialnega sodišča.⁵ Sedmi člen ZDSS-1 v 5. točki odločanje v socialnem sporu predvideva le za spore o socialnovarstvenih dajatvah ter o pravici do socialnih prejemkov iz različnih naslovov, če je njihov namen reševati socialno varnost upravičenca in če je za priznanje pravice do takega prejemka odločilen premoženjski cenzus. V teh primerih je predpostavka za sodno varstvo ravno tako predhodno izveden (socialno) upravni postopek in dokončnost upravnega akta (ali da upravni akt ni bil izdan in vročen v zakonitem roku; 63. člen ZDSS-1). Edina izjema je določena za primere odločanja o povrnitvi neupravičeno pridobljenih sredstev in povzročitvi škode, ki jo je državni organ ali nosilec javnih pooblastil povzročil zavarovancu oziroma upravičencu do socialnega varstva in obratno. Za spore o socialnovarstvenih storitvah (svetovanje, pomoč družini, institucionalno varstvo) oziroma o plačilu zanje sodno varstvo v socialnem sporu ni predvideno.⁶ Ker v obravnavani zadevi ne gre za enega izmed naštetih sporov v pristojnosti socialnega sodišča, tožnik sodnega varstva v socialnem sporu ne more uveljavljati.

30Ker drugo sodno varstvo ni predvideno, je za odločanje o utemeljenosti zahtevka pristojno sodišče sodišče splošne pristojnosti, ki naj o zadevi odloči po pravilih pravdnega postopka.

Odgovor na revizijski vprašanji

31Odgovor na revizijski vprašanji se tako glasi, da v primerih prisilne namestitve varovancev po ZDZdr socialnovarstveni zavod o dolžnosti plačila izvršenih storitev ni upravičen oblastno odločati z upravno odločbo. Socialnovarstvenemu zavodu pa ni mogoče odreči možnosti, da povračilo stroškov uveljavlja s tožbo pred sodiščem redne pristojnosti, in sicer po pravilih rednega postopka, kar pa še ne pomeni, da je tožbeni zahtevek zoper toženko v konkretni zadevi tudi utemeljen.

Odločitev o reviziji in napotki za nadaljnji postopek

32Presoja nižjih sodišč, da uveljavljani stroški oskrbnine ne morejo biti predmet sodnega postopka, ker bi moral o njih zavod odločiti z upravno odločbo, je torej nepravilna. Vrhovno sodišče je zaradi napačne presoje nižjih sodišč, da zadeva ne spada v sodno pristojnost, reviziji ugodilo, sklepa sodišč druge in prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje (prvi odstavek 379. v zvezi s 384. členom ZPP).

33Sodišče prve stopnje se bo v ponovljenem postopku moralo opredeliti do vprašanja, ali ZSV vsebuje materialnopravno podlago za odločanje v predmetni zadevi. Kakšen je krog zavezancev za plačilo opravljenih storitev po 100. členu ZSV in ali so med njimi varovanci, ki so bili nameščeni v varovanem oddelku socialnovarstvenega zavoda s sodnim sklepom, bo namreč sodišče moralo glede na ugovor toženke o pomanjkanju pasivne legitimacije šele presoditi. Če bo ocenilo, da veljavna zakonodaja glede vprašanja plačila za prisilno namestitev varovancev po ZDZdr vsebuje pravno praznino, se bo moralo opredeliti, ali gre za pravno praznino, ki jo je mogoče zapolniti z ustrezno razlago prava. Če pa bo nasprotno ocenilo, da je ureditev do te mere vsebinsko pomanjkljiva, da ob upoštevanju načela pravne varnosti ni mogoče oblikovati predvidljivih merilih, kako odločiti v konkretnem primeru (2. člen in drugi odstavek 3. člena Ustave), bo moralo postopek prekiniti in sprožiti vprašanje (proti)ustavnosti pravne praznine pred Ustavnim sodiščem (156. člen Ustave).

O stroških postopka

34Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP.

35Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, ki je naveden v uvodu tega sklepa. Odločitev je sprejelo z večino glasov. Proti je glasovala vrhovna sodnica dr. Mateja Končina Peternel, ki je glasovala za zavrnitev revizije (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

¹ Varuh človekovih pravic je že leta 2015 v letnem poročilu opozoril na problematiko plačila oskrbe pri neprostovoljni namestitvi oseb v varovanih oddelkih socialno varstvenih zavodov. Da vprašanje ostaja nerešeno, je varuh ponovno opozoril v zadevi št. 8.4-23/2019, ki je bila na spletnih straneh varuha objavljena 23. 9. 2020 (dostopno na: https://www.varuh-rs.si/obravnavane-pobude/primer/nereseno-ostaja-vprasanje-kdo-placa-oskrbo-pri-neprostovoljni-namestitvi-na-varovani-oddelek-svz-ja/).
² Primerjaj 3. člen ZSV.
³ Prim. odločbe Višjega delovnega in socialnega sodišča Psp 117/2020 z dne 20. 5. 2020, Upravnega sodišča III U 34/2012 z dne 3. 7. 2013 in Vrhovnega sodišča VIII Ips 10/2020 z dne 30. 6. 2020, v kateri je Vrhovno sodišče poglobljeno obravnavalo postopek oprostitve plačila za institucionalno varstvo, in sicer zlasti glede položaja potencialnega zavezanca za (do)plačilo domske oskrbe. Pojasnilo je, da je z odločanjem o oprostitvi upravičenca neločljivo povezano odločanje o naložitvi obveznosti (do)plačila določenemu zavezancu, saj mora pristojni organ v primeru ugoditve zahtevi upravičenca naložiti obveznost plačila zavezancu v določeni višini. Zavezancu je zato treba omogočiti, da kot stranka sodeluje v postopku in svoj pravni položaj varuje ne le z ugovori, ki bi se nanašali na njegovo premoženjsko stanje (in bi utemeljevali oprostitev zavezanca), temveč tudi z navajanjem drugih razlogov glede temelja obveznosti (denimo da po določbah DZ upravičenca ni dolžan preživljati).
⁴ Upravno sodišče je v odločbi I U 1464/2017-20 z dne 20. 9. 2017 odločalo o zahtevi za znižanje vrednost računov za izvršene storitve doma starejših občanov, pri čemer je zavzelo stališče, da izdani računi ne morejo biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu, saj ne gre za upravno odločbo v smislu 86. člena ZSV. Račun ni odločba o pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki bi bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije. V isti zadevi je Vrhovno sodišče v odločbi I Up 142/2017 z dne 5. 7. 2017 predhodno pojasnilo, da zahteva za znižanje vrednosti računa ne pomeni zahteve za oprostitev plačila storitev po tretjem odstavku 100. člena ZSV (za katero bi bilo pristojno socialno sodišče) in tako v skladu s 7. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1) tudi ne gre za socialni spor na področju socialnih prejemkov.
⁵ Prim. tudi S. Bagari, G. Strban, Podobnosti in razlike med upravnimi in socialnimi zadevami, Pravosodni bilten, št. 1 (2019), str. 15.
⁶ A. Cvetko et al, Zakon o delovnih in socialnih sodiščih s komentarjem, GV Založba, 2005, komentar k 7. členu, str. 68.