VSL Sodba I Cpg 333/2019

I. Pritožba se zavrne in se sodba sodišča prve stopnje potrdi.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje pritožbene stroške.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek za sklenitev pogodbe o izvajanju programa zdravstvenih storitev za področje zobozdravstva odraslih v obsegu enega tima za območje Mestne občine Ljubljana ter pogodbe o izvajanju programa zdravstvenih storitev za področje ortodontije, prav tako v obsegu enega tima in za območje Mestne občine Ljubljana.

2Zoper navedeno sodbo se v celoti iz vseh pritožbenih razlogov po 1. odstavku 338. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami, ZPP) pravočasno pritožuje tožeča stranka. Višjemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Priglasila je pritožbene stroške.

3Pritožba tožeče stranke je bila vročena toženi stranki, ki v pravočasnem odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev. Stroškov odgovora na pritožbo ni priglasila.

4Pritožba ni utemeljena.

5Določba 1. odstavka 63. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 9/92 s spremembami, ZZVZZ) partnerje v javnem zdravstvu pooblašča, da vsako leto s splošnim dogovorom za tekoče pogodbeno leto medsebojno uredijo razmerja v obveznem zdravstvenem zavarovanju, ki ga iz zbranih prispevkov financira edini nosilec obveznega zavarovanja, to je tožena stranka (ZZZS). Z ozirom na to, da je tožena stranka dolžna skrbeti za nemoteno delovanje zdravstvenega sistema in da je sama tudi glavna zavezanka za izplačila po dogovoru, je tudi njegova glavna pobudnica in organizatorka v procesu njegovega sklepanja.¹ V kolikor sporazuma med deležniki ni mogoče doseči, se zadeva predloži v odločitev arbitraži, ki jo sestavlja enako število predstavnikov ZZZS, predstavnikov pristojnih zbornic in združenj zdravstvenih zavodov ter predstavnikov ministrstva, pristojnega za zdravstvo. Če v okviru arbitraže ni mogoče doseči sporazuma, odloči o spornih vprašanjih Vlada Republike Slovenije (2. odstavek 63. člena ZZVZZ). Na podlagi splošnega dogovora tožena stranka vsako leto objavi razpis programov in storitev za sklepanje pogodb z zdravstvenimi in drugimi zavodi, zasebnimi zdravstvenimi delavci in drugimi pravnimi in fizičnimi osebami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost na podlagi koncesije (1. odstavek 64. člena ZZVZZ). Na podlagi njihovih ponudb, ki jih izbere na podlagi razpisa, tožena stranka nato z njimi sklepa pogodbe, v katerih se določijo cene programov oziroma storitev, način obračunavanja in plačevanja ter nadzor nad uresničevanjem pogodbe, kakor tudi druge medsebojne pravice in obveznosti pogodbenih strank. Neizbrani ponudnik lahko zahteva, da o izbiri odloči arbitraža iz 2. odstavka 63. člena ZZVZZ (1., 2. in 3. odstavek 65. člena ZZVZZ).

6Tožena stranka je na podlagi 64. člena ZZVZZ, 11. točke 1. odstavka 22. člena Statuta ZZZS in 1. odstavka 29. člena Splošnega dogovora za pogodbeno leto 2016 dne 24.6.2016 objavila razpis za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev v obveznem zdravstvenem zavarovanju (priloge B8 do B12 spisa). Na razpis se je prijavila tožeča stranka (zasebni izvajalec zdravstvenih storitev organiziran kot d.o.o.), in sicer za opravljanje dejavnosti zobozdravstva za odrasle ter ortodontije, oboje v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju MOL) ter v obsegu enega tima (priloge B13 do B30 spisa). Tožena stranka je z Obvestilom o sklepu o izbiri ponudnikov za opravljanje programov zdravstvenih storitev iz obveznega zdravstvenega zavarovanja z dne 20.9.2016 tožečo stranko seznanila, da je bila njena ponudba v celoti zavrnjena, saj ni bila v skladu s Splošnim dogovorom 2016, kot to določa 4. člen razpisa – namreč širitev za ponujene programe v Splošnem dogovoru 2016 za izpostavo Ljubljana ni opredeljena, hkrati pa tožeča stranka nima odločbe in pogodbe o koncesiji za program zobozdravstva za odrasle v MOL in ne odločbe in pogodbe o koncesiji za program ortodontije (priloga A4 oziroma B34 spisa). Tožeča stranka je nato v skladu s 1. odstavkom 65. člena ZZVZZ dne 29.9.2016 podala zahtevo za arbitražo partnerjev Splošnega dogovora (priloga A5 oziroma B36 spisa). Ta je dne 13.10.2016 opravila narok in zahtevek tožeče stranke zavrnila (priloga A8 oziroma B40 spisa). Tožeča stranka meni, da je bila njena ponudba neutemeljeno zavrnjena, zato s tožbo v predmetnem postopku od tožene stranke zahteva sklenitev pogodbe o izvajanju programa zdravstvenih storitev za dejavnost zobozdravstva odraslih ter pogodbe o izvajanju programa zdravstvenih storitev za dejavnost ortodontije, in sicer vsake v obsegu enega tima ter za območje MOL.

7Pritožbeno sodišče se sicer strinja s tožečo stranko, da ji mora biti zagotovljeno sodno varstvo zoper odločitev arbitraže partnerjev Splošnega dogovora, ustanovljene na podlagi omenjenih določb ZZVZZ. Vendar pa sodno varstvo tožeči stranki v konkretnem primeru ni dano v okviru zahtevka na sklenitev pogodbe. Tožeča stranka se je namreč v letu 2016 prijavila na razpis tožene stranke za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev v obveznem zdravstvenem zavarovanju, na katerem ni bila izbrana. Razpis tožene stranke ima pravne značilnosti vabila k dajanju ponudb (3. odstavek 22. člena oziroma 24. člen oziroma 2. odst. 623. člena Obligacijskega zakonika (Ur. l. RS, št. 83/01 s spremembami, OZ), glej 6. in 7. člen sklepa o razpisu v prilogi B9 spisa). V primeru takšnega razpisa pa neizbrani udeleženec ne more zahtevati, da razpisnik z njim sklene pogodbo (upoštevaje pravice naročnika in položaj ponudnika), niti ne more izpodbijati razpisnikove odločitve,² temveč lahko zahteva zgolj povrnitev morebitne škode v obliki stroškov, ki so mu nastali z udeležbo na razpisu (prim. institut pogajanj, 20. člen OZ). Tožeča stranka tako zgolj s prijavo na toženkin razpis ter zavrnitvijo njene ponudbe ni pridobila materialnopravne podlage za uveljavljanje zahtevka za sklenitev pogodb z njo, zato je izpodbijana odločitev sodišča prve stopnje pravilna.³

8Tudi sicer pa gre pritrditi sodišču prve stopnje, da tožeča stranka s svojim zahtevkom za sklenitev pogodb s toženo stranko ne more uspeti, saj nesporno nima koncesije MOL za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti za odrasle (primarna raven) in ne koncesije Ministrstva za zdravje (v nadaljevanju MZ) za opravljanje dejavnosti ortodontije (sekundarna raven).⁴

9Iz zadevnega razpisa tožene stranke za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev v obveznem zdravstvenem zavarovanju tudi po presoji pritožbenega sodišča povsem jasno in nedvoumno izhaja, da morajo imeti zasebni izvajalci zdravstvenih storitev, ki se prijavljajo na razpis, ustrezno koncesijsko odločbo in pogodbo (2. odstavek 1. člena ter 1. in 4. odstavek 3. člena sklepa o razpisu v prilogi B9 spisa). Pri tem je povsem logično, da se morata koncesijska odločba in pogodba nanašati na tisto območje ter vrsto zdravstvenih storitev, glede katerih se ponudnik prijavlja na razpis. Toženkin sklep o razpisu pa še določa, da morajo biti ponudbe pripravljene skladno s Splošnim dogovorom za leto 2016,⁵ ter da morajo ponudniki izpolnjevati zakonske pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe (1. odstavek 4. člena ter 6. člen sklepa o razpisu v prilogi B9 spisa).

10V Splošnem dogovoru za leto 2016 (priloga B7 spisa) je nadalje izrecno določeno, da se pri izbiri izvajalcev na razpisu upošteva njihovo izpolnjevaje zakonskih pogojev, vključno s podelitvijo koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne zdravstvene službe (3. odstavek 29. člena), da se lahko zasebni izvajalec prijavi na razpis za opravljanje dejavnosti, za katero ima dovoljenje za opravljanje dejavnosti in koncesijo (3. odstavek 30. člena), ter da morajo pravne in fizične osebe, ki opravljajo zdravstveno dejavnost na podlagi koncesije, toženi stranki predložiti odločbo o podelitvi koncesije in pogodbo o koncesiji (4. odstavek 30. člena).

11ZZVZZ na podlagi pooblastila iz 51. člena Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91-I s spremembami) določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev. Med drugim je omenjeni zakon v 65. členu tudi določil, da tožena stranka (ZZZS) za izvajanje storitev, ki jih iz zbranih prispevkov financira kot edini nosilec obveznega zdravstvenega zavarovanja,⁶ sklene pogodbe s posameznimi izvajalci. Ti so lahko skladno s 64. členom ZZVZZ javni zdravstveni zavodi in druge fizične ali pravne osebe, ki opravljajo zdravstveno dejavnost na podlagi koncesije. Nosilec obveznega zdravstvenega zavarovanja na podlagi sklenjene pogodbe izvajalca storitev neposredno tudi plačuje (3. odstavek 65. člena ZZVZZ, prav tako 31. člen in 3. odstavek 44. f člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Ur. l. RS, št. 9/92 s spremembami, ZZDej)). Glede na 1. odstavek 78. člena ZZVZZ ima vsakdo, ki mu je po tem zakonu priznana lastnost zavarovane osebe, pravico uveljavljati pravice iz zdravstvenega zavarovanja po tem zakonu. Upoštevaje 1. odstavek 23. člena ZZVZZ se zavarovanim osebam obvezno zavarovanje zagotavlja v obsegu, ki ga določa ta zakon, med drugim tudi plačilo zdravstvenih storitev (neposredno njihovim izvajalcem). Glede na 2. odstavek 9. člena Zakona o pacientovih pravicah (Ur. l. RS, št. 15/08 s spremembami, ZPacP) pa ima pacient v mreži izvajalcev javne zdravstvene službe pravico, da prosto izbira zdravnika in izvajalca zdravstvenih storitev v skladu s predpisi s področja zdravstvenega zavarovanja. Zavarovane osebe lahko pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja uveljavljajo le na način in v postopkih, kot so določeni z zakonom. Upoštevaje navedene predpise je potrebno ugotoviti, da imamo v Republiki Sloveniji uveljavljen sistem javne mreže in omejen krog izvajalcev, ki zdravstvene storitve izvajajo v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja in da je sistem javnega zdravstva ločen od zasebnega zdravstva,⁷ pri čemer slovenska ureditev temelji na neposrednem plačilu zdravstvenih storitev izvajalcev s strani ZZZS,⁸ torej zagotavljanju zdravstvenih storitev v naravi in ne (primarno) na povračilu stroškov zavarovancem za opravljene zdravstvene storitve.⁹

12Javna zdravstvena služba obsega zdravstvene storitve, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavljajo v javnem interesu država in lokalne skupnosti in ki se, temelječe na načelu solidarnosti, v skladu s predpisi, ki urejajo zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, zagotavljajo kot pravice obveznega zdravstvenega zavarovanja (katerega nosilec je ZZZS – tožena stranka) ter se v celoti ali deloma financirajo iz javnih sredstev, predvsem iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (2. odstavek 3. člena in 4. člen ZZDej ter 69. člen ZZVZZ). Zasebna zdravstvena dejavnost pa obsega zdravstveno dejavnost, ki se financira po tržnih načelih iz sredstev uporabnikov zdravstvenih storitev ali preko njihovih zavarovalnic. Te storitve izvajalci zdravstvene dejavnosti lahko izvajajo na pridobiten način (1. odstavek 38. člena ZZDej). Tožena stranka lahko zato financira le tiste izvajalce zdravstvenih storitev, ki so vključeni v mrežo izvajalcev javne zdravstvene službe (1. odstavek 64. člena ter 69. člen ZZVZZ).¹⁰ V to mrežo so vključeni tako javni izvajalci kot tudi zasebniki, ki imajo koncesijo. Pridobitev koncesije torej pomeni vključitev v mrežo javne zdravstvene službe in s tem financiranje koncesijske dejavnosti iz javnih sredstev (1. odstavek 4. in 41. člena ter 3. odstavek 44. f člena ZZDej).¹¹

13ZZDej v 3. členu določa, da lahko zdravstveno dejavnost na podlagi dovoljenja ministrstva, pristojnega za zdravje, opravljajo domače in tuje pravne in fizične osebe. 4. člen tega zakona določa, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba opravlja v okviru mreže javne zdravstvene službe. Javno službo v zdravstveni dejavnosti lahko opravljajo na podlagi koncesije domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje (1. odstavek 41. člena ZZDej). Koncesija je torej pooblastilo, ki se podeli fizični ali pravni osebi za opravljanje javne zdravstvene službe (42. člen ZZDej).¹² Koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe na primarni ravni zdravstvene dejavnosti podeli občina s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje. Koncesijo za opravljanje javne službe na sekundarni ravni zdravstvene dejavnosti pa podeli ministrstvo, pristojno za zdravje (44. člen ZZDej).

14Glede na vse pojasnjeno tako tožeča stranka brez koncesije MOL za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti za odrasle (primarna raven) ter koncesije MZ za opravljanje dejavnosti ortodontije (sekundarna raven) nedvomno ne more s toženo stranko skleniti pogodb za opravljanje teh zdravstvenih dejavnosti na območju MOL v obveznem zdravstvenem zavarovanju.¹³ S svojim zahtevkom zato tudi iz tega razloga ne more uspeti.

15Tožeča stranka se končno sklicuje še na neenak položaj zasebnih izvajalcev zdravstvenih storitev, ki imajo s toženo stranko sklenjeno pogodbo za opravljanje programov zdravstvenih storitev v obveznem zdravstvenem zavarovanju, v primerjavi s tistimi, ki je nimajo. Pri tem zamenjuje neenakost z neenakopravnostjo. Načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS (t. j. enakopravnost) pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do posameznih subjektov. Že iz tožničinih navedb izhaja, da gre za dve različni situaciji, ki jih zgoraj citirana zakonodaja različno ureja. Razlikovalni element je namreč imetništvo ustrezne koncesije, pri čemer pa lahko slednjo vsi zasebni izvajalci zdravstvenih storitev pridobijo pod pogoji, ki jih določa zakon.¹⁴ Gre torej za različne položaje, ki jih je dopustno obravnavati različno.¹⁵ Očitana kršitev tako ni podana.

16S tem je pritožbeno sodišče odgovorilo na pravno odločilne pritožbene razloge (1. odstavek 360. člena ZPP). V kolikor tožeča stranka morebiti na kakšno pritožbeno navedbo ni dobila izrecnega odgovora, pa ta izhaja iz konteksta celotne obrazložitve,¹⁶ kar zadošča, saj lahko iz obrazložitve te odločbe v zadostni meri spozna, kateri razlogi so vodili pritožbeno sodišče k njegovi odločitvi.¹⁷

17Ker so se po vsem obrazloženem pritožbeni očitki izkazali za neutemeljene, in ker pritožbeno sodišče ob preizkusu izpodbijane sodbe po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom 350. člena ZPP ni ugotovilo uradoma upoštevnih kršitev, je o pritožbi odločilo, kot je razvidno iz I. točke izreka te sodbe (353. člen ZPP).

18O stroških pritožbenega postopka je pritožbeno sodišče odločilo v skladu s 1. odstavkom 165. člena in 1. odstavkom 154. člena ZPP. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato mora sama kriti svoje stroške pritožbenega postopka.

¹ Podobno npr. vmesna sodba in sklep Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. I Cpg 262/2019 z dne 25.9.2019.
² Arbitraže partnerjev Splošnega dogovora (2. odstavek 63. člena oziroma 1. odstavek 65. člena ZZVZZ) ni moč šteti za arbitražo v smislu Zakona o arbitraži (Ur. l. RS, št. 45/08, ZArbit). Iz zapisnika o arbitraži z dne 13.10.2016 namreč izhaja, da je tožeča stranka le predlagatelj postopka, da ni nastopala kot stranka arbitraže, pač pa (po svojem pooblaščencu) kot “ostali prisotni” ter tudi ni imenovala svojega arbitra. Ker arbitraža o pravilnosti izbire tožene stranke vseeno odloči, hkrati pa ni predviden nadaljnji (izvensodni) postopek zoper odločitev arbitraže, niti njena odločba po svoji pravni naravi ni odločba, ki bi jo bilo mogoče izpodbijati s pravnimi sredstvi v upravnem postopku, je ustrezno sodno varstvo zagotovljeno v okviru reševanja sporov, ki izvirajo iz premoženjskih razmerij, pred rednimi sodišči, in sicer v obliki zahteve za povrnitev škode (npr. sklep Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. I Cpg 1135/2006 z dne 17.4.2008 in sklep Upravnega sodišča RS, opr. št. II U 270/2018-9 z dne 3.10.2018). Da je tudi v primerih, kadar stranka morebitnih kršitev v postopku izbire ne more uveljavljati z zahtevkom na razveljavitev odločitve o izbiri oziroma z zahtevkom na sklenitev pogodbe, spoštovana pravica do sodnega varstva, je pojasnilo Ustavno sodišče RS v svoji odločbi U-I-169/00 z dne 14.11.2002 (Ur. l. RS, št. 105/02). Ustavno sodišče je v omenjeni odločbi presojalo ustavnost ureditve sodnega varstva v postopkih javnih naročil, kjer posameznik nima možnosti odprave oziroma razveljavitve odločitve Državne revizijske komisije. Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da sodno varstvo zgolj v obliki zahteve za povrnitev škode ne pomeni kršitve pravice do sodnega varstva, saj takšna ureditev upošteva premoženjsko pravno naravo razmerja med naročnikom in ponudnikom in ustreza sodnemu varstvu, ki je v civilnopravnih razmerjih zagotovljeno pri vabilu k stavljanju ponudb.
³ Podobno oz. smiselno npr. sklep Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. I Cpg 1135/2006 z dne 17.4.2008, sodbi Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. I Cpg 2040/2014 z dne 23.9.2015 in opr. št. II Cp 507/2016 z dne 15.6.2016, sklep Upravnega sodišča RS, opr. št. II U 270/2018-9 z dne 3.10.2018, sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. III Ips 147/2009 z dne 25.09.2012 ter odločba Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-169/00 z dne 14.11.2002.
⁴ Tožeča stranka ima le koncesijo občine Velike Lašče za opravljanje dejavnosti zobozdravstvenega varstva odraslih v tej občini (prilogi B1 in B2 spisa), ki pa glede na vrsto zdravstvenih storitev oziroma območje, za katero tožeča stranka želi skleniti pogodbo s toženo stranko, ni relevantna.
⁵ Tožeča stranka je ob prijavi na toženkin razpis podala tudi izjavo, da soglaša s Splošnim dogovorom za leto 2016 (prilogi B13 in B22 spisa).
⁶ Glej 45. in 69. člen ZZVZZ.
⁷ Glej še 2. odstavek 3. člena ter 1. odstavek 38. člena ZZDej.
⁸ Ni moč slediti tožničinemu naziranju, da naj bi šlo med ZZZS, zavarovano osebo ter poljubnim izvajalcem zdravstvenih storitev za čisto asignacijo (pri kateri bi bila zavarovana oseba asignat, ZZZS asignant ter izvajalec asignatar). Gre namreč za zakonsko oziroma pogodbeno opredeljen kompleksen način izvajanja obveznega zdravstvenega zavarovanja (v skladu s planiranimi potrebami in prioritetami glede na zbrana sredstva iz prispevkov) v razmerju do izvajalcev zdravstvenih storitev, ki so vključeni v mrežo javne zdravstvene službe, na eni strani ter do zavarovancev na drugi strani. V skladu s to ureditvijo so podrobno opredeljene njihove pravice in obveznosti v zvezi z obveznim zdravstvenim zavarovanjem, ki so trajnejše in bistveno kompleksnejše ter širšega družbenega pomena kot pravice in obveznosti strank pri asignaciji.
⁹ Npr. sodbe Višjega delovnega in socialnega sodišča, opr. št. Psp 382/2019 z dne 15.01.2020, opr. št. Psp 232/2019 z dne 25.10.2019, opr. št. Psp 359/2018 z dne 29.11.2018, opr. št. Psp 324/2017 z dne 07.06.2018, opr. št. Psp 287/2017 z dne 07.06.2018 in opr. št. Psp 57/2018 z dne 07.06.2018, sklep Višjega delovnega in socialnega sodišča, opr. št. Psp 311/2001 z dne 16.05.2003 ter sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. VIII Ips 273/2017 z dne 15.05.2018.
¹⁰ Npr. sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. VIII Ips 273/2017 z dne 15.05.2018.
¹¹ Prav tam.
¹² Prav tam.
¹³ V tem delu namreč tožeča stranka ni vključena v mrežo izvajalcev javne zdravstvene službe.
¹⁴ Glede na to, da je toženka na načelni, formalni in operativni ravni dolžna skrbeti, da se izvajalcem javne zdravstvene mreže razdelijo iz prispevkov zbrana sredstva v skladu s planiranimi potrebami in prioritetami, je razumljivo, da je zakonodajalec predpisal njeno sodelovanje v postopku sprejemanja koncesijskega akta v obliki podelitve soglasja (44.a člen ZZDej), pri čemer pa tožeča stranka niti ne zatrjuje, da potrebne koncesije ne bi mogla pridobiti ravno zaradi toženkinega odrekanja takega soglasja.
¹⁵ Smiselno npr. sodba Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. II Cp 3067/2012 z dne 21.08.2013.
¹⁶ Npr. sklep Ustavnega sodišča RS, opr. št. Up-429/01-5 z dne 24.6.2003 (2. točka obrazložitve).
¹⁷ Npr. sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. III Ips 84/2017 z dne 22.5.2018 (29. točka obrazložitve).