64. člen ZZVZZ

Delovanje arbitraže v primeru odločanja o zahtevi ponudnika, ki na javnem razpisu ni bil izbran, je predpisano v 103. členu Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2024, vendar pa po oceni sodišča navedena ureditev ni zadosti določna, da bi zadostila ustavnim zahtevam po zagotovitvi učinkovitega pravnega sredstva v smislu 25. člena Ustave RS. Iz 103. člena Uredbe namreč ne izhaja niti opredelitev, kakšna je pravna narava in vsebina sporazuma oziroma odločitve, sprejete po izvedenem postopku arbitraže, zato po presoji sodišča ne gre za pravno sredstvo, ki bi bilo po učinkovitosti, pravnem varstvu ter njegovih učinkih primerljivo pritožbi.

Odločitev o sprejemu ponudbe po javnem razpisu iz 64. člena ZZVZZ pomeni enostransko odločanje, saj se ne sprejme na podlagi dogovarjanja ali sporazuma med udeleženimi osebami, temveč neodvisno od volje ponudnika (ali celo proti njej), kar jasno izhaja tudi iz odločitev tožene stranke in arbitraže. Prav tako tudi ne gre za akt poslovanja tožene stranke temveč za oblastveno odločitev, saj ne temeljni na svobodni pravnoposlovni volji oziroma na zasebnopravni podlagi, temveč na javnopravnem zakonskem pooblastilu iz 65. člena ZZVZZ. Na tej zakonski podlagi tožena stranka, ki je pravna oseba javnega prava, odloča o uresničevanju javnega interesa glede dodeljevanja javnih sredstev. Posamezne pravne značilnosti samega javnega razpisa (npr. tiste, ki so skladne z vabilom k licitaciji za sklenitev pogodbe oziroma javnim zbiranjem ponudb, drugi odstavek 623. člena oziroma tretji odstavek 22. člena OZ) na navedeno pravno naravo odločitve ne morejo vplivati. Ker zagotavljanje javnih sredstev za izvajanje javne zdravstvene službe nedvomno tudi sodi v okvir servisne funkcije uprave, gre torej za posamični akt, ki ustreza definiciji upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Zato bi moralo biti pritožn

V okoliščinah konkretnega primera ni dejanske podlage za uporabo 44. a člena ZZVZZ, ki zagotavlja povračilo dejanskih stroškov zdravstvenih storitev le za načrtovano zdravljenje v tujini, ko so v Sloveniji izčrpane možnosti zdravljenja. Za nujno medicinsko pomoč v Indoneziji, s katero ni sklenjene meddržavne pogodbe, se lahko stroški zdravstvenih storitev povrnejo v enaki višini, kot če bi bile opravljane v okviru javne zdravstvene mreže v Sloveniji. Torej izključno v višini povprečne cene storitev v Sloveniji v skladu z ZZVZZ in POZZ. Za preostalo razliko stroškov zdravljenja v Indoneziji bi se tožnik ob skrbnem in odgovornem ravnanju lahko kvečjemu komercialno zavaroval za medicinsko asistenco v tujini.

Razpis tožene stranke ima pravne značilnosti vabila k dajanju ponudb (tretji odstavek 22. člena oziroma 24. člen oziroma drugi odstavek 623. člena OZ). V primeru takšnega razpisa pa neizbrani udeleženec ne more zahtevati, da razpisnik z njim sklene pogodbo (upoštevaje pravice naročnika in položaj ponudnika), niti ne more izpodbijati razpisnikove odločitve, temveč lahko zahteva zgolj povrnitev morebitne škode v obliki stroškov, ki so mu nastali z udeležbo na razpisu (prim. institut pogajanj, 20. člen OZ). Javna zdravstvena služba obsega zdravstvene storitve, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavljajo v javnem interesu država in lokalne skupnosti in ki se, temelječe na načelu solidarnosti, v skladu s predpisi, ki urejajo zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, zagotavljajo kot pravice obveznega zdravstvenega zavarovanja (katerega nosilec je ZZZS - tožena stranka) ter se v celoti ali deloma financirajo iz javnih sredstev, predvsem iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (drugi odstavek 3. člena in 4. člen ZZDej ter 69. člen ZZVZZ). Zasebna zdravstvena dejavnost pa obsega zdravstveno dejavnost, ki se financira po tržnih načelih iz sredstev uporabnikov zdravstvenih st

Postopek sprejemanja sprememb Splošnega dogovora za leto 2017 je bil enak kot je predpisan za sprejemanje Splošnega dogovora za posamezno leto. To nedvomno izhaja iz določbe drugega odstavka 65. člena Splošnega dogovora za leto 20176, na katero se je v svojih trditvah sklicevala tudi tožeča stranka. Sklep Vlade s katerim je ta odločila, da se Splošni dogovor za leto 2017 zaradi zvišanja plač za dva plačna razreda v letu 2017, kot je to predlagala Skupnost socialnih zavodov Slovenije in za katere med podpisnicami SD niti na arbitraži ni bilo doseženo soglasje, je bil zakonito sprejet, kot je to pravilno zaključilo sodišče prve stopnje. Pritožbene navedbe tožeče stranke, da vlada ni bila pooblaščena odločati o spremembah SD v letu 2017 so tako neutemeljene. Razvrščanje delavcev pri tožeči stranki v višje plačne razrede ne pomeni, da bi tožena stranka morala avtomatsko upoštevati tudi takšno prerazvrščanje v višje plačne razrede, temveč morajo skladno z drugim odstavkom 9. člena SD 2017 o tem odločiti partnerji z Aneksom k SD. Upoštevaje deseti odstavek 10. člena SD 2017, da izvajalci za program zdravstvene nege v socialno zdravstvenih zavodih načrtujejo naslednje plačne razr

Iz tega izhaja, da je o spornem vprašanju dokončno in neodvisno odločila Vlada, za sprejem te odločitve (že glede na položaj Vlade Republike Slovenije o naši ureditvi) pa Zavodu ni mogoče pripisati nobene soodgovornosti. Zato ni mogoče slediti očitku, da odločitev Vlade ni prekinila vzročne zveze med ravnanjem tožene stranke in nastalimi posledicami.

ZZVZZ ne določa, da se v tej zadevi vodi upravni postopek, izda upravna odločba, niti to ne izhaja iz narave stvari. V skladu z določili ZZVZZ tožena stranka na podlagi razpisa programov in storitev za sklepanje pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev sklepa pogodbe. Pri tem zakon ne določa, da postopek teče po določbah ZUP ali da se izda upravna odločba. V sodni praksi je že zavzeto stališče, da ima razpis tožene stranke pravne značilnosti vabila k licitaciji za sklenitev pogodbe oziroma javnega zbiranja ponudb. V takšnem primeru pa je ustrezno sodno varstvo zagotovljeno v okviru reševanja sporov, ki izvirajo iz premoženjskih razmerij, pred rednimi sodišči.

Kar se zadeva sam postopek sprejemanja aneksa k Splošnemu dogovoru, sodišče druge stopnje soglaša s stališčem sodišča prve stopnje, da je treba tudi glede sprememb Dogovora izvesti postopek po drugem odstavku 63. člena ZZVZZ, po katerem v primeru nesoglasja med partnerji Dogovora tak aneks nadomesti odločitev arbitraže, oziroma na koncu sklep Vlade RS. Po presoji sodišča druge stopnje določba drugega odstavka 63. člena ZZVZZ velja tudi za spremembe Dogovora med letom, ne le za njegov sprejem. Splošni dogovor namreč posebnih postopkovnih določil ali določil, ki bi drugače opredeljevala postopke sprejemanja aneksa nima. Stranke Dogovora so dolžne spoštovati predpisani postopek tudi pri sprejemanju aneksa, na katerega se sklicuje tretji odstavek 9. člena Splošnega dogovora 2017.

Načelo kontradiktornosti terja, da se v postopku vsaki stranki da možnost, da predstavi svoja stališča glede dejanske in pravne podlage spora in da se izjavi o navedbah nasprotne stranke. Pogoji, pod katerimi lahko uresniči to možnost, je ne smejo postavljati v neenakopraven položaj v razmerju do druge stranke. To pomeni, da mora imeti stranka možnost, da se izjavi glede navedb nasprotne stranke, ki so pomembna za odločitev sodišča (v konkretnem primeru glede nedopustnosti tožbe zaradi zagotovljenega drugega sodnega varstva). Predpostavka pa je, da je stranka s temi navedbami seznanjena, kar vzpostavlja dolžnost sodišča, da jo seznani z vlogami, v katerih so tovrstne navedbe. Tako mora sodišče tudi v upravnem sporu odgovor na tožbo vročiti tožeči stranki.

Izvajanje zdravstvene dejavnosti je v javnem interesu, zato je funkcioniranje sistema zdravstvenega varstva in zavarovanja urejeno z Zakonom o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ). Pri sklepanju pogodb udeleženci niso prosti, ampak morajo upoštevati zakonske omejitve. Po določbi 63. člena ZZVZZ se Zavod, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, za vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje in določijo obseg sredstev. Na tej osnovi določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi, drugimi zavodi in organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost ter zasebnimi zdravstvenimi delavci. V tretjem odstavku 9. člena Dogovora je določeno, da spremembo višine elementov, med katerimi je tudi plačni razred, partnerji opredelijo z aneksom k Dogovoru. Zavod zato ni bil dolžan avtomatično, brez ustrezne spremembe Pogodbe in Dogovora, spreminjati cen storitev.

Med partnerji je bilo dogovorjeno, da spremenjene (zvišane) plače zdravstvenih delavcev, če do njihove spremembe (zvišanja) pride po sklenitvi SD, bremenijo toženo stranko (in ne izvajalce zdravstvenih storitev), oz. se na način, določen v SD, višje plače upoštevajo v kalkulacijah cen zdravstvenih storitev, ki jih izvajalcem zdravstvenih storitev izračunava in izplačuje tožena stranka. Sklep Vlade RS iz drugega odstavka 63. člena ZZVZZ le dopolnjuje dogovor, vendar ne pomeni izvršilnega predpisa Vlade, ki bi kot takšen določal pravice in obveznosti partnerjev v zdravstvu. To pa pomeni tudi, da se tožena stranka svoje odškodninske odgovornosti zaradi kršitve njene sodelovalne dolžnosti pri sklepanju aneksa k dogovoru za leto 2017 ne more razbremeniti s sklicevanjem na dokončno odločitev Vlade RS.

Tožeča stranka bi morala za utemeljitev svojega tožbenega zahtevka, s katerim je zahtevala plačilo pogodbenih kazni, trditi in dokazati, da ji je s kršitvijo pogodbenih obveznosti tožeče stranke nastala škoda. Nastanka škode pa ni niti zatrjevala. Iz ugotovljenih dejstev sodišča prve stopnje izhaja, da sta se oba opravljena nadzora s strani tožeče stranke nanašala na obdobje pred sprejetjem Splošnega dogovora za pogodbeno leto 2017.

Povprečna cena nujnih zdravstvenih storitev v Sloveniji predstavlja ceno, ki se oblikuje v skladu z izhodišči iz 63. člena ZZVZZ ter z upoštevanjem cen programov in storitev po pogodbah iz 65. člena ZZVZZ, saj ta predstavlja tudi ceno, ki je krita z obveznim zavarovanjem, katerega nosilec je tožena stranka (tretji odstavek 12. člena ZZVZZ). Tako povprečne cene v skladu z določbo drugega odstavka 133. člena Pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja ne more predstavljati cena, ki bi jo na primer UKC v Ljubljani za iste storitve zaračunal samoplačniku (za kar se zavzema tožeča stranka), temveč gre za (povprečno) ceno, ki je krita tudi z obveznim zavarovanjem.