VSRS Sklep I Up 101/2019

Pritožbi se ugodi. Sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, I U 182/2018-14 z dne 2. 4. 2019, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v nadaljnji postopek.

1Sodišče prve stopnje se je z izpodbijanim sklepom na podlagi 19. člena in prvega odstavka 23. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izreklo za stvarno nepristojno za odločanje o tej zadevi in odločilo, da se zadeva po pravnomočnosti sklepa odstopi stvarno pristojnemu Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani.

2Iz obrazložitve sklepa sodišča prve stopnje izhaja, da je prejelo tožnikovo tožbo zoper pet odločb Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS), s katerimi je prvostopenjski davčni organ tožniku kot družbeniku zasebne družbe, ki je poslovodna oseba, odmeril prispevke za socialno varnost za mesece april, junij, julij, avgust in september 2016, saj tožnik sam ni predložil obračuna in plačal prispevkov skladno s 353. členom Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2). Drugostopenjski davčni organ je tožnikove pritožbe zoper izpodbijane odločbe po predhodni združitvi postopkov zavrnil z odločbo, št. DT-499-22-337/2016-3 z dne 23. 10. 2017.

3Sodišče prve stopnje se je v obrazložitvi sklicevalo na določbo 7. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju ZDSS-1) v delu, kjer določa, da je socialno sodišče pristojno za odločanje v socialnih sporih, ko gre za plačevanje prispevkov za obvezno (in dodatno) pokojninsko in invalidsko zavarovanje, obvezno zdravstveno zavarovanje, obvezno zavarovanje za primer brezposelnosti in zavarovanje za starševsko varstvo. Utemeljilo je, da FURS izdaja odmerne odločbe in pobira prispevke za nosilce socialnih zavarovanj (Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, Zavod za zdravstveno zavarovanje) na podlagi procesnopravnih določb, je neke vrste njihov pomočnik, saj je za to bolje usposobljen in učinkovit. Vendar pa navedeno ne vpliva na temeljno razmerje med nosilcem zavarovanja in dolžnikom, zaradi česar je spore v zvezi z odmero prispevkov za socialno zavarovanje treba razumeti kot spore o plačevanju prispevkov v smislu navedenega člena ZDSS-1. V nasprotnem primeru ta določba ostaja mrtva črka na papirju.

4Zoper omenjeni sklep je toženka (v nadaljevanju pritožnica) vložila pritožbo, v kateri utemeljuje kršitev pravil postopka glede določitve socialnega sodišča kot pristojnega sodišča ter navaja več razlogov za to, da je v obravnavanem primeru pristojno upravno sodišče.

5Tožeči stranki je bila pritožba vročena v odgovor, ki pa ga ta ni podala.

6Pritožba je utemeljena.

O odločanju o pristojnosti v obravnavani zadevi

7V obravnavani zadevi gre za odločanje o pritožbi zoper sklep sodišča prve stopnje, ki po vsebini pomeni odločanje o sporu o pristojnosti.

8Za presojo zakonitosti odločb, ki jih izdajo nosilci oblasti, sta lahko pristojna tako upravno sodišče (2. člen ZUS-1) kot socialno sodišče (58. člen ZDSS-1).¹ Noben zakon izrecno ne določa, da bi bil zoper odločbe FURS predviden (le) upravni spor, prav tako pa zoper navedene akte tudi izrecno ne izključuje socialnega spora. Tudi druge formalne okoliščine (kdo je tožena stranka itd.) z zakoni niso opredeljene kot odločilne za določitev sodne pristojnosti enega ali drugega sodišča.

9Po presoji Vrhovnega sodišča navedene odločbe FURS sicer ustrezajo pojmu upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Za vprašanje, ali pa je za presojo njihove zakonitosti pristojno socialno sodišče, je treba razložiti vsebino 7. člena ZDSS-1, ki kot določna in specialna norma določa pristojnosti socialnega sodišča, ter s to povezano določbo 58. člena ZDSS-1, ki opredeljuje socialni spor. Če torej navedeni spor sodi v okvir navedene določbe o pristojnosti socialnega sodišča, je pristojnost upravnega sodišča izključena.

10Vrhovno sodišče se v svoji praksi, tudi ob odsotnosti upoštevnih ugovorov strank, še ni izrecno opredelilo do pravilne razlage določbe 7. člena ZDSS-1 glede navedenega vprašanja pristojnosti.² V dosedanji sodni praksi (nižjih) sodišč pa je navedeno pristojnost odločanja v sporih o zakonitosti odločb FURS o odmeri prispevkov izvrševalo upravno sodišče v upravnem sporu in ne socialno sodišče v socialnem sporu. V navedeno ustaljeno sodno prakso glede pristojnosti upravnega sodišča Vrhovno sodišče s svojo odločitvijo do sedaj ni poseglo in jo je (posredno) sprejemalo,³ čeprav se do njene pravilnosti ni izrecno opredelilo.

11Glede na navedeno nesporno obstaja dlje časa trajajoča in ustaljena sodna praksa, iz katere izhaja pristojnost upravnega sodišča za sojenje v tovrstnih sporih. Zato bi potrebovalo Vrhovno sodišče za odločitev v tem pristojnostnem sporu široko soglasje o tem, da je v to prakso treba poseči na podlagi drugačne razlage pristojnostnih določb ZUS-1 in ZDSS-1.

12Ta pogoj izhaja tudi iz specifične vsebine tega spora. Vprašanje, ali je za odločanje pristojno socialno sodišče ali upravno sodišče, namreč pomeni presojo o pristojnosti, ki lahko sodi v okvir dveh specializiranih vej sodišč, ki vsako odloča po pravilih svojega postopka (na podlagi ZDSS-1 oziroma ZUS-1). Upravno sodstvo ter delovno in socialno sodstvo se kot specializirani veji sodišč združita v okviru Vrhovnega sodišča. Znotraj Vrhovnega sodišča kot najvišji stopnji sojenja pa odločajo senati Delovnega in socialnega oddelka oziroma Upravnega oddelka Vrhovnega sodišča, skladno z Letnim razporedom dela vrhovnih sodnic in sodnikov.⁴

13Za tako precedenčno odločitev v tej zadevi mora zato obstajati ne le potrebna večina članov senata, temveč tudi širše soglasje obeh oddelkov Vrhovnega sodišča. To daje s podporo navedenih vrhov dveh vej specializiranega sodstva potrebno trdnost sprejetim stališčem o pristojnosti določenega sodišča. Odločitev senata v tej zadevi, ki bi ob dveh možnih pravnih razlagah upoštevnih zakonskih določb posegla v ustaljeno določitev pristojnosti, ne da bi pri tem izhajala iz navedenega širšega in vsebinsko utemeljenega soglasja kot trdnega temelja bodočemu odločanju sodišč, bi bila lahko zaradi odstopa od sodne prakse v enakih primerih (22. člen Ustave) v nasprotju ne le z enakostjo pred zakonom (14. člen Ustave), temveč tudi v nasprotju s ciljem zagotavljanja pravne varnosti prek poenotenja sodne prakse, ki je ena temeljnih funkcij Vrhovnega sodišča (2. in 127. člen Ustave).

14V obravnavani zadevi soglasje med Upravnim oddelkom ter Delovnim in socialnim oddelkom Vrhovnega sodišča glede navedenega vprašanja pristojnosti ni bilo doseženo. Zato je bilo v odsotnosti le-tega za razrešitev navedenega vprašanja ter za zagotovitev enotnosti (bodoče) sodne prakse treba uporabiti pravno možnost, ki jo posebej za to predvideva sistemska ureditev Zakona o sodiščih, torej odločanje Občne seje Vrhovnega sodišča (110. člen Zakona o sodiščih). Ustrezno vsebinsko utemeljeno odločitev Občne seje o tem, da se ustaljena sodna praksa glede pristojnosti upravnega sodišča za odločanje v navedenih sporih spremeni, je bilo ob dveh možnih pravnih razlagah upoštevnih določb ZDSS-1 v navedenih okoliščinah treba šteti za pogoj za poseganje v ustaljeno sodno prakso.

15Skladno z navedenim je v obravnavani zadevi senat Vrhovnega sodišča počakal na odločitev Občne seje Vrhovnega sodišča, ki je bila 11. 12. 2019, na kateri je na predlog Upravnega oddelka in ob podanem mnenju Delovnega in socialnega oddelka ta organ razpravljal o navedenem pravnem vprašanju in odločal o tem, ali bo o tem sprejel pravno mnenje, ki bi bilo tudi v funkciji poenotenja sodne prakse Vrhovnega sodišča.⁵ Na navedeni Občni seji pravno mnenje, da je za odločanje v tovrstnih sporih pristojno socialno sodišče, ni bilo sprejeto.⁶

16Posledično je ob navedeni odsotnosti širšega soglasja med navedenima oddelkoma Vrhovnega sodišča ter ob nesprejetju odločitve Občne seje v okviru specifičnega pristojnostnega spora, ki po vsebini posega v okvir dveh specializiranih vej sodišč, umanjkal potrebni temelj za spremembo ustaljene sodne prakse.

17Zato v obravnavani zadevi Vrhovno sodišče v dosedanjo ustaljeno sodno prakso ni poseglo in je pritožbi tožene stranke ugodilo ter razveljavilo izpodbijani sklep (77. člen ZUS-1 v povezavi s 82. členom ZUS-1), s tem pa je po vsebini glede na sprejeta stališča iz tega sklepa tudi odločilo, da je tudi v tej zadevi za odločanje še nadalje pristojno Upravno sodišče, ki bo moralo s postopkom nadaljevati.

18Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da v obravnavanem sporu niso bila izpostavljena vprašanja učinkovitosti sodnega varstva pred upravnim sodiščem, zaradi katerih bi bila ogrožena pravica strank do učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave). Da bi pristojnost upravnega sodišča za odločanje v obravnavanem sporu posegala v ustavno pravico katerekoli od strank postopka, v konkretni zadevi torej ni bilo niti zatrjevano, niti Vrhovno sodišče sicer ne vidi razlogov, da bi bilo tako dosedanje sodno varstvo v upravnem sporu lahko ocenjeno kot neučinkovito.

O kršitvah pravil postopka

19Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je v zadevi odločila sodnica posameznica na podlagi 3. alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1, skladno s sklepom z dne 2. 4. 2019, ki je bil izdan v predmetni zadevi.⁷

20Upravno sodišče odloča v senatu treh sodnikov, če zakon ne določa drugače (prvi odstavek 13. člena ZUS-1). Upravno sodišče odloča po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (3. alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1). O tem, ali zadeva izpolnjuje pogoje iz tretje alineje prejšnjega odstavka, odloči na predlog sodnika poročevalca senat. Zoper ta sklep ni posebne pritožbe (tretji odstavek 13. člena ZUS-1).

21V obravnavani zadevi se v zvezi s sojenjem po sodniku posamezniku Vrhovnemu sodišču zastavlja vprašanje, ali je bilo sodišče pravilno sestavljeno glede na to, da je sodnica posameznica s sklepom sprejela stališče, ki "dosedanji sodni praksi ne sledi", obenem pa se je sklicevala na pooblastilo za odločanje po sodniku posamezniku zaradi enostavnega pravnega in dejanskega stanja. Pritožbenih ugovorov v tej smeri sicer ni.

22Nepravilna sestava sodišča pomeni v skladu s 1. točko drugega odstavka 339. člena ZPP bistveno kršitev določb pravdnega postopka,⁸ na katero je dolžno paziti tudi Vrhovno sodišče v upravnem sporu. Ker ZUS-1 ne določa obsega preizkusa pritožbenega sodišča po uradni dolžnosti, se uporabi ZPP, in sicer določba drugega odstavka 350. člena, ki med drugim določa, da na navedeno bistveno kršitev določb postopka sodišče druge stopnje pazi po uradni dolžnosti. Vrhovno sodišče je v primeru vložene pritožbe zoper sklep Upravnega sodišča sodišče druge stopnje.

23Pri razlagi, kaj pomeni, da je "sodišče nepravilno sestavljeno", je treba izhajati iz pomena in teže, ki jo absolutnim bistvenim kršitvam daje zakonodajalec – torej, da je zgolj zaradi njih treba poseči v izdano sodno odločbo. Tako je navedeno določbo ZPP treba razlagati na način, da je absolutna bistvena kršitev podana le v primeru očitne kršitve pravil ZUS-1 o tem, kdaj je v zadevi za odločanje pooblaščen sodnik posameznik, saj bi zahteva po podrobni analizi in minucioznem tehtanju (ne)izpolnjevanja v 13. členu ZUS-1 navedenih pogojev ne ustrezala naravi absolutno bistvene kršitve. Navedeno tudi postavi razumne in zakonsko utemeljene meje preizkusa po uradni dolžnosti.

24Očitna kršitev pravil ZUS-1 o sojenju po sodniku posamezniku bi bila podana, če bi v zadevi odločal sodnik posameznik, čeprav senat v nasprotju s tretjim odstavkom 13. člena ZUS-1 nikoli ne bi sprejel sklepa, da bo o zadevi odločil sodnik posameznik. Prav tako bi šlo za očitno kršitev, če bi senat sprejel sklep, da je za odločanje na podlagi 1. točke drugega odstavka 13. člena ZUS-1⁹ pristojen sodnik posameznik, vrednost spornega predmeta pa bi bila nad 20.000,00 EUR. Za očitno kršitev bi šlo tudi v primeru, ki je že bil obravnavan v praksi Vrhovnega sodišča, po katerem je senat sam najprej poudaril, da gre za pravno in dejansko zahtevno zadevo, potem pa je – v ponovljenem postopku po razveljavitvi sodbe s strani Vrhovnega sodišča – isto zadevo dal na podlagi 3. alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 v reševanje sodniku poročevalcu kot sodniku posamezniku.¹⁰ Po presoji Vrhovnega sodišča je očitna kršitev navedenega člena podana tudi v primeru, ko bi sodnik posameznik s sprejeto sodno odločbo (po lastnih navedbah) odstopil od ustaljene sodne prakse, pooblastilo za odločanje pa bi mu bilo podeljeno na isti pravni podlagi. Takšna odločitev namreč po naravi stvari ne more pomeniti enostavnega pravnega stanja.

25V vseh navedenih primerih bi ob reševanju zadeve lahko sodnik posameznik, ki mu je zadeva dodeljena v reševanje, nastanek take očitne kršitve pravil o sestavi sodišča preprečil s tem, da bi zadevo odstopil v ponovno reševanje senatu (na podlagi četrtega odstavka 20. člena ZPP).¹¹ Tako možnost je sodniku posamezniku po ZUS-1 treba priznati, saj ga ni mogoče siliti v dokončanje postopka, za katerega bi menil, da je (očitno) nezakonit zaradi tega, ker je bilo sodišče nepravilno sestavljeno. To velja enako za primere, ko je postopek začel sodnik posameznik brez sklepa senata ali na podlagi sklepa senata po tretjem odstavku 13. člena ZUS-1.¹²

26V obravnavanem sporu je sodnica posameznica ob izrecnem sklicevanju na 3. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 sprejela sodno odločbo, ki očitno ne more pomeniti pravno enostavne zadeve, saj je z odločitvijo po lastnih navedbah odstopila od dotedanje sodne prakse. Vendar pa glede na posebne okoliščine tega primera po presoji Vrhovnega sodišča absolutna bistvena kršitev določb postopka vseeno ni podana. V zadevi je namreč namesto senata odločal sodnik posameznik, ki bi tako pooblastilo za odločanje imel tudi na drugem pravnem temelju, in sicer na podlagi drugega odstavka 274. člena ZPP. Ta določa, da predsednik senata izda tudi sklep, s katerim se sodišče izreče za nepristojno (19. in 22. člen ZPP) in zadevo odstopi drugemu sodišču. To pooblastilo pa po vsebini tudi ne izključuje odločanja o primerih, ki sicer pomenijo odstop od dosedanje sodne prakse. Na tako pooblastilo odkazuje splošno tudi ZUS-1, ki v 3. točki prvega odstavka 46. člena določa, da v pripravljalnem postopku predsednik senata odloči tudi "o zadevah, o katerih lahko odloči pri predhodnem preizkusu tožbe predsednik senata." Gre torej za pooblastilo, da predsednik senata tudi v upravnem sporu odloči o nepristojnosti, saj omenjena določba ZPP sodi prav v poglavje o predhodnem preizkusu tožbe, tega vprašanja pa ZUS-1 ne ureja drugače.¹³ Navedeno pomeni, da zakon pooblašča (enega) določenega sodnika, da sprejme sklep o nepristojnosti in odstopi zadevo pristojnemu sodišču. Sodišče torej ni bilo nepravilno sestavljeno v smislu 1. točke drugega odstavka 339. člena ZPP.

27Res je sicer, da bi tudi na tej pravni podlagi tovrstno odločitev lahko sprejel le predsednik senata kot sodnik posameznik in ne sodnik poročevalec. Vendar pa bi se s tem vprašanjem Vrhovno sodišče kot relativno bistveno kršitvijo pravil postopka ukvarjalo le na podlagi izrecnega ugovora strank in na podlagi ugotovitve, da je tak pritožbeni ugovor pred Vrhovnim sodiščem sploh dopusten.¹⁴ Tega ne spremeni niti dejstvo, da je ob ugotovitvi, da je taka kršitev pravil o sestavi sodišča dejansko nastala, v načelu treba šteti, da je le-ta lahko imela vpliv na končno odločitev v zadevi (enako kot ostale kršitve pravil o sestavi sodišča, ki jih ni mogoče šteti za absolutne bistvene kršitve pravil postopka). Pritožnica pa tega pritožbenega ugovora ne postavlja, zato se s tem vprašanjem Vrhovno sodišče vsebinsko ni nadalje ukvarjalo.

28Ker je Vrhovno sodišče vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v nadaljnji postopek, bo o nadaljnjih vprašanjih izpolnjevanja procesnih predpostavk in vsebinske utemeljenosti tožbe odločilo Upravno sodišče skladno s stališči Vrhovnega sodišča iz tega sklepa (77. člen ZUS-1).

¹ Ta člen določa: "(1) Socialni spori so spori o pravicah, obveznostih in pravnih koristih fizičnih, pravnih in drugih oseb, če so lahko nosilci pravic in obveznosti iz sistema socialne varnosti, in za katere so v skladu z zakonom pristojna socialna sodišča.(2) V socialnem sporu se zagotavlja sodno varstvo proti odločitvam in dejanjem državnih organov in nosilcev javnih pooblastil v zadevah iz prejšnjega odstavka na način in po postopku, ki ga določa ta zakon."
² "Socialno sodišče je pristojno za odločanje v naslednjih socialnih sporih: 1. na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja: d) o prostovoljni vključitvi v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje in plačevanju prispevkov za to zavarovanje; 2. na področju zdravstvenega zavarovanja: a) o pravici do in iz obveznega zdravstvenega zavarovanja in plačevanju prispevkov za to zavarovanje; 3. na področju zavarovanja za primer brezposelnosti in zaposlovanja: a) o pravici do in iz obveznega zavarovanja za primer brezposelnosti in plačevanju prispevkov za to zavarovanje; 4. na področju starševskega varstva in družinskih prejemkov: a) o pravici do in iz zavarovanja za starševsko varstvo ter plačevanju prispevkov za to zavarovanje."
³ Glej npr. sklep I Up 70/2018 z dne 5. 9. 2018, 15. točka obrazložitve, sodba X Ips 721/2006 z dne 21. 1. 2009 in druge.
⁴ Tega izdaja predsednik Vrhovnega sodišča na podlagi prvega odstavka 71. člena Zakona o sodiščih in prvega odstavka 154. člena Sodnega reda.
⁵ Odstop od tako sprejetega pravnega mnenja bi namreč tudi za nižja sodišča pomenil odstop od (nove) ustaljene sodne prakse, glej npr. stališče Ustavnega sodišča v odločbi št. Up-87/04 z dne 11. 5. 2006, 5. točka obrazložitve.
⁶ Sprejeto pa tudi ni bilo nasprotno pravno mnenje, da je za odločanje v tovrstnih zadevah pristojno Upravno sodišče. Glej prvi in drugi odstavek 25. člena Poslovnika občne seje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.
⁷ V sodnem spisu se nahaja navedeni sklep, s katerim je senat na predlog sodnika poročevalca odločil, da bo v zadevi odločal sodnik posameznik, ker gre v obravnavani zadevi za enostavno pravno in dejansko stanje.
⁸ Bistvena kršitev določb pravdnega postopka je vselej podana, če je bilo sodišče nepravilno sestavljeno.
⁹ Upravno sodišče odloča po sodniku posamezniku, če vrednost spornega predmeta v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, ne presega 20.000 eurov, pa ne gre za pomembno pravno vprašanje.
¹⁰ V sklepu I Up 81/2019 z dne 29. 5. 2019 je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je evidentno, da v predmetni zadevi ne gre za enostavno pravno stanje, ki bi odločanje po sodniku posamezniku upravičevalo.
¹¹ Ta v četrtem odstavku določa: "Če sodnik posameznik med postopkom po uradni dolžnosti ali na ugovor strank spozna, da bi moral spor razsoditi senat tega sodišča, se postopek nadaljuje pred senatom. Zoper tak sklep sodnika posameznika ni pritožbe."
¹² Tej razlagi tudi ne stoji nasproti prvi odstavek 20. člena ZPP, ki določa, da je ob ugotovitvi senata, da gre za spor, o katerem bi moral odločiti sodnik posameznik, na tak pravnomočni sklep senata sodnik posameznik vezan. Glede na to, da izdajo sklepa iz prvega odstavka že ureja 13. člen ZUS-1, sklep senata pa po izrecni določbi tretjega odstavka 13. člena ni pravnomočen (možna je pritožba ob izpodbijanju končne odločbe), se navedena določba za upravni spor ne uporablja.
¹³ Tudi prvi odstavek 13. člena ZUS-1 določa, da upravno sodišče odloča v senatu treh sodnikov, "če zakon ne določa drugače" in ne "če ta zakon ne določa drugače". Torej lahko navedeno izključi tudi ZPP (drugače npr. 82. člen ZUS-1).
¹⁴ Takim kršitvam je treba tudi takoj ugovarjati, ko je to mogoče (286.b člen ZPP, npr. na glavni obravnavi, kjer sodi sodnik posameznik, pa stranka meni, da za to razlogi niso podani).