VSRS Sodba in sklep I Up 254/2015

I. Zadevi, ki se pri Vrhovnem sodišču Republike Slovenije vodita kot I Up 254/2015 in I Up 289/2015, se združita v skupno obravnavanje in odločanje ter se zadeva naprej vodi kot I Up 254/2015.

II. Pritožbi se zavrneta in se potrdi izpodbijana sodba.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 66. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) delno ugodilo tožbi tako, da je ugotovilo, da je bilo z izdajo in objavo Zaključnih ugotovitev o posameznem primeru v zadevi imenovanja generalnega direktorja Vrhovnega državnega tožilstva, št. 06210-699/2012-61 z dne 31. 3. 2015 (v nadaljevanju Zaključne ugotovitve), s tem, da dopolnjeni osnutek ni bil prej poslan tožniku v izjasnitev, nezakonito poseženo v tožnikovo ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS, in se zato Zaključne ugotovitve v delu, ki se nanaša na tožnika: prva alineja na 1. strani, četrti in peti odstavek na 8. strani, prvi in drugi odstavek na 9. strani in drugi odstavek na 11. strani, odpravijo (I. točka izreka izpodbijane sodbe). V ostalem je tožbo zavrnilo (II. točka izreka), toženi stranki pa naložilo povrnitev stroškov postopka (III. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje med drugim ugotavlja, da je tožena stranka sprejela Zaključne ugotovitve v sestavi dveh članov (eden je bil izločen), soglasno, torej z dvema glasovoma, kar je v skladu s tretjim odstavkom 7. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Poslovnik), prvim odstavkom 11. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) in tretjim odstavkom 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Namestnica predsednika komisije je namreč predlagala svojo izločitev iz osebnih razlogov (skladno s 35. in 37. členom ZUP ter tretjim odstavkom 20. člena Poslovnika), odločitev o izločitvi pa je bila sprejeta soglasno, torej z dvema glasovoma, zato tožena stranka ni ravnala samovoljno in arbitrarno, kot očita tožba. Tožena stranka je tožniku poslala osnutek ugotovitev z dne 24. 1. 2013 v izjasnitev, ni pa mu posredovala tudi dopolnjenega osnutka, da bi se lahko izjasnil tudi o navedbah v dopolnjenem osnutku. Tako niso bile upoštevane vse procesne določbe iz 13. člena ZIntPK, zaradi česar je bila tožniku kršena pravica do izjave ter posledično ustavno jamstvo iz 22. člena Ustave RS. Tožena stranka bi lahko zaključila postopek obravnave zadeve le, če bi sprejela osnutek brez sprememb. Ker pa je bil osnutek dopolnjen, bi ga morala posredovati tožniku. In ker ga ni, je bilo poseženo v pravico iz 22. člena Ustave RS, zato je sodišče prve stopnje Zaključne ugotovitve v delu, ki se nanašajo na tožnika, odpravilo. Zahtevek za odstranitev Zaključnih ugotovitev s spletne strani pa je zavrnilo, ker za tako odločitev sodišča ni zakonske podlage. Poleg tega je objava zaključnih ugotovitev posledica njihovega sprejema in glede na odločitev sodišča tožena stranka za njihovo objavo nima več zakonske podlage.

3Zoper sodbo sodišča prve stopnje sta se pritožili obe stranki.

4Tožena stranka s pritožbo (I Up 254/2015) izpodbija sodbo v I. in III. točki izreka zaradi zmotne uporabe materialnega prava in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter predlaga, naj pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in tožbo zavrne, oziroma podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi ter vrne zadevo prvostopenjskemu sodišču v novo odločanje.

5Tožnik s pritožbo (I Up 289/2015) izpodbija sodbo v II. točki izreka in predlaga, naj Vrhovno sodišče v izpodbijanem delu spremeni sodbo tako, da ugodi tožbi tudi v ugotovitvenem delu, da „je bilo z izdajo in objavo Zaključnih ugotovitev v zadevi imenovanja generalnega direktorja Vrhovnega državnega tožilstva nezakonito poseženo v tožnikovo ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS tudi s tem: da je komisija nezakonito ustanovila nov organ "senat komisije", ki je nezakonito sprejemal vse odločitve v obravnavani zadevi; da je o zaključnih ugotovitvah odločal nesklepčen organ v sestavi predsednika in namestnika predsednika; da je bila namestnica predsednika Komisije za preprečevanje korupcije nezakonito izločena iz postopka; da ni bila opravljena ustna obravnava in da je bil tožnik povsem izključen iz dokaznega postopka (ni mogel postavljati vprašanj pričam, vplivati na uspeh dokazovanja, s tožnikom ni bil opravljen razgovor oziroma ni mu bilo omogočeno, da bi se v dokazne namene izjavil kot stranka); da se tožnik ni mogel izjaviti o navedbah drugih udeležencev v postopku (A. A. in B. B.);“ ter toženi stranki naloži, da mora v 24 urah po prejemu sodbe odstraniti s spletne strani Zaključne ugotovitve v delu, ki se nanašajo na tožnika, zlasti pa prvo alinejo na 1. strani, četrti in peti odstavek na 8. strani, prvi in drugi odstavek na 9. strani in drugi odstavek na 11. strani.

6Pritožnici v odgovorih na pritožbo nasprotne stranke zavračata pritožbene navedbe in predlagata njeno zavrnitev, tožnik pa zahteva tudi povračilo stroškov pritožbenega postopka.

K I. točki izreka:

7Sodišče lahko več pri oddelku sodišča odprtih postopkov o istem predmetu s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje (prvi odstavek 42. člena ZUS-1).

8Ker gre v obravnavani zadevi za pritožbo tožeče stranke in pritožbo tožene stranke zoper isto prvostopenjsko sodbo, ki je bila izdana na podlagi tožbe tožeče stranke zoper akt tožene stranke, so po presoji Vrhovnega sodišča izpolnjeni pogoji za združitev pritožbenih postopkov. Zato je Vrhovno sodišče, ob upoštevanju načela pospešitve in ekonomičnosti postopka iz prvega odstavka 11. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 smiselno uporabilo določbo prvega odstavka 42. člena ZUS-1 in uvodoma navedeni pritožbeni zadevi združilo v skupno obravnavanje in odločanje.

K II. točki izreka:

9ZUS-1 v drugem odstavku 2. člena določa, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku. Pri tem pa se v pojem upravnega akta vključuje vse enostransko, oblastveno odločanje pristojnih organov pri izvrševanju upravne funkcije. Pojem upravnega akta namreč zajema poleg upravnih odločb tudi druge odločitve nosilcev upravne funkcije, ki posegajo v pravni položaj, čeprav ne gre za upravne zadeve, o katerih se odloča v upravnem postopku. Pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt, je treba upoštevati dva pogoja: formalno so to le tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (1. člen ZUS-1), materialno pa so to tisti akti, ki vsebujejo vsebinske odločitve o materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, in s tem posegajo v njen pravni položaj, ter so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

10V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo zoper Zaključne ugotovitve. Te je izdala tožena stranka, ki je samostojen in neodvisen državni organ, ustanovljen z zakonom (5. člen ZIntPK) in ki v okviru svojih z zakonom določenih pristojnosti oziroma funkcije (med drugim) opravlja nadzor, ali posamezniki (naslovniki) ravnajo po pravilih zakona, torej sprejema oblastvene odločitve. Tožena stranka tudi ni ustavni organ, ki bi po Ustavi imel poseben položaj oziroma funkcijo v razmerju do drugih nosilcev ustavnih funkcij (kot Državni zbor, Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, itd.), kar bi narekovalo specifično razmerje do sodnega varstva v upravnem sporu.

11Izpodbijani akt je po vsebini drugačen od nekaterih drugih aktov tožene stranke (npr. načelnih mnenj), saj se ugotovitve v konkretnem primeru, ki jih na podlagi zakonsko določene pristojnosti izda tožena stranka po končanem postopku (peti odstavek 13. člena ZIntPK), nanašajo na določeno ali določljivo pravno ali fizično osebo (šesti ter sedmi odstavek 13. člena ZIntPK). S tem je bilo tudi v konkretnem primeru oblastveno odločanje tožene stranke usmerjeno v presojo zakonitosti ravnanj določene osebe, kar pa pomeni, da je po vsebini tožena stranka izvrševala upravno funkcijo, ki se v svojem bistvu ne razlikuje od siceršnjih postopkov oblastvenega nazora organov države in lokalnih skupnosti nad tem, ali se naslovniki pravnih norm po njih tudi ravnajo (npr. inšpekcijski postopki). Taka oblastvena ugotovitev je izdana na podlagi zakonske pristojnosti tožene stranke ter predpisanega postopka (12. člen ZIntPK in naslednji) in torej ne more šteti za neformalni (realni) akt, ne za akt poslovanja tožene stranke.

12Zaključne ugotovitve so tako ugotovitveni upravni akt (2. člen ZUS-1), saj tožena stranka z njimi ugotavlja dolžno ravnanje oziroma kršitve le-tega na podlagi pravne subsumpcije ugotovljenega dejanskega stanja pod pravno normo. Čeprav sicer ostaja na ugotovitveni ravni, ugotavlja kršitev dolžnega ravnanja, torej kršitev zakonskih obveznosti, s tem pa posega v pravni položaj tožnika. To, da s tem aktom še ni odločeno o kazenski, prekrškovni, odškodninski, disciplinski ali drugi odgovornosti pravne ali fizične osebe (peti odstavek 13. člena ZIntPK), pa ne pomeni, da ugotovitev, da je tožnik kršil zakon, ne posega v njegov pravno varovan položaj ter da nima pravice do uveljavljanja sodnega varstva zoper navedeni akt. Oseba, na katero se tak akt nanaša, ima pravico, da se taka kršitev njenega dolžnega ravnanja po ZIntPK lahko ugotovi samo na podlagi pravilno ugotovljenih dejstev, v zakonitem postopku in ob pravilni razlagi materialnega prava. Prav tako pa tudi zakonska določba o tem, da akti tožene stranke nimajo oblike upravne odločbe (peti odstavek 13. člena ZIntPK) ne pomeni, da zgolj zaradi oblikovno drugačnih rešitev zoper navedene akte ne bi bilo možno sodno varstvo v upravnem sporu(1).

13Ker gre torej v obravnavani zadevi za oblastveno odločitev in tožena stranka v Zaključnih ugotovitvah ugotavlja kršitev dolžnega ravnanja tožnika v posamičnem primeru, so Zaključne ugotovitve akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1, torej javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, s katerim je organ (tožena stranka) odločil o obveznosti (dolžnem ravnanju) posameznika (tožnika), ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Zato je treba tožniku zagotoviti učinkovito sodno varstvo (23. in 15. člen Ustave RS v povezavi s 157. členom Ustave RS), ki pa je ob ustavno skladni razlagi prav v tem, da se mu zagotovi polna presoja zakonitosti izpodbijanega akta, torej ob vsebinsko celoviti presoji vseh pravnih kot tudi dejanskih okoliščin, saj za zadržanost ali omejenost take presoje ni ne ustavnih in ne zakonskih omejitev.

14Glede na značilnosti obravnavane zadeve pa je Vrhovno sodišče upoštevalo, da je tožnik na podlagi dosedanje prakse Vrhovnega sodišča v zvezi z akti tožene stranke tožbo vložil izrecno po 4. členu ZUS-1, čeprav se sicer Vrhovno sodišče v svoji praksi še ni konkretno opredelilo do narave takega akta v primerljivi pravni in dejanski situaciji, in da jo je tako obravnavalo tudi sodišče prve stopnje ter izpodbijano sodbo (čeprav je bil tožbeni predlog, kot je bil oblikovan, sposoben za obravnavo po 2. členu ZUS-1 in bi ga tudi moralo obravnavati po 2. členu ZUS-1) izdalo na podlagi 66. člena ZUS-1 in posledično dalo tudi pravni pouk o pritožbi. Zato je tudi Vrhovno sodišče vloženi pritožbi obravnavalo po obsegu in vsebini kot pritožbi.

O pritožbi tožeče stranke

15Tožnik izrecno izpodbija II. točko izreka prvostopenjske sodbe, s katero je bila zavrnjena njegova zahteva po odstranitvi objave Zaključnih ugotovitev s spletnih strani Komisije za preprečevanje korupcije (29. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). To pomeni, da sodišče prve stopnje s to točko izreka ni odločilo o zatrjevanem posegu v tožnikovo pravico iz 22. člena Ustave RS (enako varstvo pravic), ki določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi organi, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane sodbe in kot ugotavlja tudi Vrhovno sodišče po vpogledu v tožbo, je tožnik zatrjeval kršitev procesnih pravic, ki jih varuje omenjeni člen Ustave RS, v postopku izdaje Zaključnih ugotovitev, zaradi teh kršitev pa je zoper Zaključne ugotovitve vložil tudi tožbo in predlagal, naj sodišče ugotovi, da je bilo z izdajo in objavo Zaključnih ugotovitev nezakonito poseženo v njegove ustavne pravice iz 22. člena Ustave, da se zato te odpravijo v konkretno navedenih delih in da se toženi stranki naloži odstranitev teh delov zaključnih ugotovitev s svojih spletnih strani.

16To pa pomeni, da s pritožbenim predlogom, naj Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni v II. točki izreka tako, da ugotovi obstoj še drugih postopkovnih kršitev pri sprejemanju Zaključnih ugotovitev, predlaga spremembo o nečem, na kar se II. točka izreka izpodbijane sodbe ne nanaša.

17Kljub navedenemu pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da o tem prvostopenjsko sodišče v izreku sodbe ni bilo dolžno izrecno odločiti oziroma to v izreku izrecno ugotoviti. Zato tudi če se šteje, da se 1. točka pritožbenega predloga nanaša na I. točko izreka izpodbijane sodbe, kjer je sicer ugotovljena kršitev ustavne pravice iz 22. člena Ustave RS, tak predlog ni utemeljen.

18Upoštevaje, da je tudi tožba iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1 uperjena zoper posamični akt organa (kadar je ta izdan), s katerim posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, se tudi izrek sodbe omeji na ugotovitev nezakonitosti akta, odločitev o tožnikovem zahtevku za povrnitev škode in določitev tega, kar je treba, da se odpravi poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ter vzpostavi zakonito stanje (prvi odstavek 66. člena ZUS-1, na katerega je svojo odločitev oprlo sodišče prve stopnje). Pri posamičnem aktu pa je poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine odpravljen z odpravo, izdajo ali spremembo posamičnega akta (prva alineja drugega odstavka 33. člena ZUS-1). Poleg tega je v zvezi z odpravo posledic nezakonitega posega treba v vsakem posamičnem primeru ugotavljati, ali je do teh posledic prišlo (v konkretnem primeru tožnik kot take posledice izpostavlja objavo nezakonitih Zaključnih ugotovitev na spletni strani tožene stranke).

19Glede na navedeno torej tožnik ne more zahtevati spremembe izpodbijane sodbe na način, opredeljen v 1. točki pritožbenega predloga, saj za to nima podlage ne v ZUS-1, niti v svojem tožbenem predlogu. Kot ugotavlja Vrhovno sodišče, pa je tako pritožbeno stališče očitna posledica napačno oblikovanega izreka izpodbijane sodbe v I. točki izreka, v katero je prvostopenjsko sodišče vneslo opis kršitve (da dopolnjeni osnutek ni bil poslan tožniku v izjasnitev), kar naj bi kazalo, da se nezakonitost izpodbijanega akta ugotavlja posebej za vsako posamično, v tožbi zatrjevano, kršitev in da se torej zavrnitev nanaša na tiste kršitve, ki so bile zatrjevane, neutemeljeno. Vrhovno sodišče zato v zvezi s tem dodaja, da se le v primeru upravnega spora zaradi nezakonitosti dejanja v izrek vnese njegov kratek opis in čas storitve dejanja, torej okoliščine, ki služijo njegovi individualizaciji, medtem ko se ta v primeru izpodbijanja pravnega akta opravi z njegovim poimenovanjem, številko, datumom ipd. V obeh primerih gre torej za konkretizacijo posamičnih aktov ali dejanj, ki so predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu. Na ta način se v pravno obvezujočem delu sodbe določi predmet spora in s tem meje pravnomočnosti sodbe(2).

20Glede na navedeno je tožnikova pritožba kolikor zahteva v izreku sodbe nadaljnje ugotavljanje (še drugih) procesnih kršitev v postopku sprejemanja Zaključnih ugotovitev, neutemeljena. Za ugotovitev nezakonitosti Zaključnih ugotovitev zadostuje že ugotovitev procesne kršitve, ki sama zase pomeni kršitev procesnih jamstev, zagotovljenih v okviru procesnih jamstev iz 22. člena Ustave RS, kamor sodi tudi pravica stranke, da se v postopku izjavi. Vrhovno sodišče zato zavrača pritožbeni očitek, da je bil tožnik s tem, ko se prvostopenjsko sodišče ni opredelilo do nekaterih kršitev postopka, prikrajšan za sodno varstvo. Sodno varstvo mu v obravnavanem primeru, ko so bile izdane Zaključne ugotovitve, ni dano v zvezi s posamičnimi kršitvami postopka oziroma zaradi posamičnih kršitev postopka ampak zaradi nezakonitosti akta, ki pa je bila tudi ugotovljena in akt v izpodbijanem delu odpravljen.

21Neutemeljene so tudi pritožbene navedbe, da je sodišče neutemeljeno zavrnilo tožbeni očitek, da je v obravnavani zadevi odločal nesklepčen organ (v sestavi predsednika in člana komisije), da se Vrhovno sodišče do tožnikovih argumentov še ni opredelilo in da se prvostopenjsko sodišče zato ne bi smelo sklicevati na odločitev v zadevi I Up 476/2013 ter da članica C. C. ne bi smela biti izločena zgolj s sklicevanjem na "osebne razloge".

22Vrhovno sodišče je o vprašanjih sestave Komisije za preprečevanje korupcije kot kolegijskega organa, načina sprejemanja odločitev in s tem povezanim vprašanjem števila glasov, potrebnih za sprejem odločitve, mnenja, ugotovitev, poročila, itd., sprejelo obširna stališča v sodbi in sklepu I Up 476/2013 z dne 5. 2. 2015. Zaključek obširnih argumentov iz omenjene odločbe je, da komisija zakonito deluje tudi v sestavi dveh članov, vendar mora v tem primeru odločitev sprejeti soglasno, saj je v prvem odstavku 11. člena ZIntPK določeno, da komisija zadeve obravnava na sejah, na katerih morajo biti odločitve sprejete vsaj z dvema glasovoma. Pri svoji argumentaciji Vrhovno sodišče ni upoštevalo le omenjenega člena ZIntPK, ampak tudi tretji odstavek 207. člena ZUP, ki določa, da sme kolegijski organ odločati, če je navzočih več kot polovica njegovih članov. Vsem tem argumentom, ki jih na tem mestu ne ponavlja, pa Vrhovno sodišče v nadaljnje pojasnjevanje v zvezi s tožnikovim nestrinjanjem z omenjenimi stališči dodaja še, da ZIntPK v prvem odstavku 15. člena določa, da če s tem zakonom ni določeno drugače, pri svojih postopkih komisija uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. To pomeni, da če bi ZIntPK glede delovanja komisije, ki jo opredeli kot kolegijski organ, hotel doseči, da brezpogojno odloča v popolni sestavi, bi to moral izrecno določiti (v matičnem zakonu). Ker tega ZIntPK ne ureja (razen da morajo biti odločitve sprejete vsaj z dvema glasovoma), se torej glede ostalih vprašanj delovanja kolegijskega organa uporablja tudi ZUP. Zato so za presojo teh vprašanj nepomembne pritožbene navedbe oziroma sklicevanje na SSKJ, ki da komisijo opredeljuje kot skupino ljudi za opravljanje posebnih nalog, iz česar tožnik izpeljuje, da dve osebi nista skupina in da morajo biti zato pri odločanju nujno navzoči vsi trije člani komisije.

23Tožnik se ne strinja s prvostopenjskim sodiščem niti glede tega, ali je bil v obravnavanem primeru podan razlog za izločitev članice komisije C. C. iz osebnih razlogov, ker iz obrazložitve izpodbijane sodbe ne izhaja, kateri konkretni razlogi naj bi vzbujali dvom o nepristranosti v smislu 37. člena ZUP, ki se nanaša na izločitev uradne osebe na zahtevo stranke.

24Sodišče prve stopnje je s tem v zvezi navedlo, da je iz zapisnika 9. seje senata komisije z dne 9. 4. 2015 razvidno, da je namestnica predsednika komisije sama podala predlog za izločitev iz konkretne zadeve in sicer „iz osebnih razlogov“, odločitev o izločitvi pa je bila sprejeta soglasno, torej z dvema glasovoma.

25Vrhovno sodišče se strinja s tožnikom, da takšno izločanje iz pavšalnih, nekonkretiziranih osebnih razlogov ni razlog za izločitev na podlagi omenjene določbe ZUP, niti razlog za izločitev iz tretjega odstavka 20. člena Poslovnika, po katerem član senata komisije ne sme sodelovati pri odločanju ali obravnavi zadeve, v kateri obstajajo druge okoliščine (razen tistih iz predhodnega odstavka), v katerih zasebni interes (kot je opredeljen ZIntPK) člana senata komisije vpliva oziroma vzbuja videz, da vpliva ali bi lahko vplival na njegovo nepristranskost in objektivnost pri opravljanju javnih nalog in izvajanju uradnih postopkov. V obravnavani zadevi zato le pavšalno navedeni „osebni razlogi“ niso zadostna podlaga za izločitev in bi jih morala namestnica predsednika pred odločanjem o izločitvi konkretneje pojasniti. Kljub temu pa omenjena izločitev, s katero so se dejansko strinjali vsi člani komisije, ni vplivala na zakonito sestavo organa, ki je odločal, niti ni vplivala na potrebno soglasje za sprejem zaključnih ugotovitev. S tem v zvezi je namreč treba zavrniti tudi pritožbeno navedbo, da so osebni razlogi lahko priročen izgovor, da se nekoga samovoljno in nezakonito izloči iz postopka. V obravnavanem primeru je namreč C. C. sama predlagala svojo izločitev, ostala člana pa sta s tem soglašala.

26Tožnik se s tem v zvezi zato neutemeljeno sklicuje tudi na dvanajsti odstavek 21. člena Poslovnika, ki za primer, da bi se iz odločanja o zadevi morala izločiti dva člana senata komisije in zato ta ne bi bil sklepčen in ne bi mogel sprejeti odločitve, določa, da predsednik ali namestnik ter vodja Službe za nadzor in preiskave (to je ena od notranjih organizacijskih enot komisije) in nosilec zadeve, ki je obravnaval zadevo, proučijo možnosti odstopa zadeve v obravnavo drugim pristojnim organom. Povsem jasno je, da omenjena določba rešuje vprašanje nesklepčnosti kolegijskega organa zaradi izločitve dveh od treh članov senata komisije, torej situacijo, do katere pa v obravnavanem primeru ni prišlo.

27Neutemeljen je tudi tožnikov pritožbeni očitek o ustanovitvi novega organa - „senata komisije“. Poimenovanje komisije v Poslovniku (četrta alineja drugega odstavka 2. člena – Pomen izrazov), kadar ta odloča na sejah, ne pomeni ustanovitve novega organa, za kar v ZIntPK ni podlage, ampak gre za golo poimenovanje omenjenega kolegijskega organa, kadar ta odloča na sejah in ne gre za poseben, drugačen (drug) organ s posebnimi pristojnostmi mimo zakonskih določb. V 2. členu Poslovnika je namreč „senat komisije“ definiran kot kolegijski organ, sestavljen iz predsednika in dveh namestnikov ali iz predsednika in enega namestnika ali iz dveh namestnikov, ki na sejah odloča o izdaji mnenj, stališč, pojasnil, ugotovitev, priporočil, opozoril in drugih odločitev iz pristojnosti komisije po zakonu in tem poslovniku.

28Glede na zgoraj obrazloženo opredelitev izpodbijanega akta - Zaključnih ugotovitev pa je neutemeljen tudi tožnikov pritožbeni očitek v zvezi z zavrnitvijo njegove zahteve za odstranitev Zaključnih ugotovitev (v delu, ki se nanj nanaša) s spletne strani tožene stranke. Ker so Zaključne ugotovitve, kot je že pojasnjeno zgoraj v obrazložitvi (9. - 13. točka), upravni akt po 2. členu ZUS-1, ki ga je sodišče prve stopnje v izpodbijanem delu s sodbo odpravilo, ima to za posledico, da se odpravijo tudi vse posledice njegove izdaje, saj se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bil odpravljeni akt izdan (64. člen ZUS-1). Podlage za nadaljnjo objavo na svojih spletnih straneh nima tožena stranka niti v ZIntPK, ki v osmem odstavku 13. člena določa, da komisija načelna mnenja in ugotovitve o konkretnem primeru skupaj z odgovorom obravnavane osebe predstavi javnosti z objavo na svoji spletni strani ali na drug primeren način, saj so Zaključne ugotovitve (v delu, ki se nanaša na tožnika) odpravljene, odprava akta učinkuje retroaktivno (ex tunc), to je za nazaj, in zaradi takega pravnega učinka so odpravljene tudi vse pravne posledice, ki so nastale iz odpravljenega akta.

O pritožbi tožene stranke

29Tožena stranka v pritožbi v zvezi z ugotovljeno kršitvijo pravice do izjave med drugim navaja, da obravnavani postopek ni upravni postopek, da gre za postopek neformalnega nadzora in da zato ne more biti v celoti podvržen "togim" pravilom, ki veljajo za postopke, v katerih posameznik varuje svoja upravičenja. Ker se v tem postopku ne ugotavlja posameznikove odgovornosti(3) , ampak se opredeljuje le do njegovega ravnanja z vidika institutov ZIntPK, je po njenem mnenju treba načelo zaslišanja stranke obravnavati ločeno od določb ZUP in pri tem upoštevati 13. člen ZIntPK kot specialno določbo. Ta pa je ne omejuje, da po posredovanju osnutka iz sedmega odstavka tega člena ne bi smela opravljati nobenih nadaljnjih postopkovnih dejanj, niti svojih ugotovitev dopolnjevati s takimi, o katerih se obravnavana oseba ne bi mogla opredeliti. Omenjeni zakon ji poleg tega celo omogoča, da pod predpisanimi pogoji osnutka ugotovitev pred javno objavo sploh ne posreduje obravnavani osebi. Zato v tej zadevi, ko ni v nadaljnji fazi ugotovila ničesar, kar bi lahko vplivalo na njeno drugačno odločitev, ni bila dolžna tožniku omogočiti, da se opredeli do uradnega zaznamka z dne 4. 6. 2013 in poročila Ministrstva za pravosodje, saj ne gre za dokumenta, ki bi bila bistvena za končno odločitev. Glede izjav dveh javnih uslužbencev omenjenega ministrstva, ki ju je kot "priči" predlagal tožnik, pa se je seznanila le z njunim pravnim naziranjem oziroma pravno razlago določb Zakona o državnem tožilstvu (ZDT-1), ne pa z dejstvi, ki bi lahko vplivala na odločitev.

30Tožnik v odgovoru na pritožbo med drugim navaja, da je tožena stranka po prejemu njegove izjasnitve na osnutek ugotovitev izvajala dokazni postopek in v ta namen opravila razgovor z dvema uslužbencema Ministrstva za pravosodje. Meni, da bi mu tožena stranka morala omogočiti, da jima postavlja vprašanja, česar pa ni storila, saj je skozi celoten postopek zgolj iskala način za potrditev svojega predsodka o tožnikovem koruptivnem ravnanju. Prav tako ne drži, da ga omenjeni uradni zaznamek in poročilo Ministrstva za pravosodje ne zadevata. Kot izhaja iz uradnega zaznamka, sta obe zaslišani priči pravno ocenjevali njegovo postopanje v postopku imenovanja generalnega direktorja na Vrhovnem državnem tožilstvu, enako pa velja tudi za poročilo Ministrstva za pravosodje z dne 19. 11. 2014, v katerem je bil posebej obravnavan postopek za zasedbo delovnega mesta generalnega direktorja, vključno s tožnikovo vlogo v tem postopku. Ne strinja se, da naknadno opravljena procesna dejanja niso vplivala na odločitev. Če bi to držalo, potem jih tožena stranka ne bi povzemala v obrazložitvi Zaključnih ugotovitev. Smisel obrazložitve pa je ravno v navajanju razlogov (dejstev, dokazov in pravnih stališč, ki podpirajo sprejeto odločitev). Poleg tega mu tožena stranka ni omogočila, da se izjavi o navedbah druge obravnavane osebe (bivšega ministra za pravosodje), saj se razlogi, s katerimi je označila za koruptivno njegovo ravnanje in ravnanje omenjenega ministra, prepletajo, v postopku pa sta imela nasprotujoče interese.

31Po navedenem torej ostaja sporno, ali bi morala tožena stranka tožniku dati možnost, da se izjavi o dopolnjenem osnutku ugotovitev, ki je bil nato sprejet kot Zaključne ugotovitve o konkretnem primeru.

32V skladu s sedmim odstavkom 13. člena ZIntPK mora komisija, kadar se njene ugotovitve nanašajo na določeno fizično osebo, osnutek ugotovitev pred javno objavo poslati tej osebi, ki se lahko v roku sedmih delovnih dni izjasni o navedbah o ugotovitvah. Gre za določbo, ki se uporablja v postopkih, vodenih v zvezi s sumom korupcije, v konkretnem primeru pa je bilo s spornimi Zaključnimi ugotovitvami ugotovljeno, da je tožnik kršil dolžno ravnanje v postopku imenovanja generalnega direktorja Vrhovnega državnega tožilstva RS, s tem, ko je podal predlog za imenovanje kljub temu, da predhodno ni bil izveden oziroma dokončan javni natečaj, kot zahteva 140. člen ZDT-1, niti ni bil objavljen poziv k prijavam za dodelitev in bila sprejeta ustrezna odločitev Državnotožilskega sveta, kot določa 62. člen ZDT-1, kar sta edini možnosti za zakonito zasedbo omenjenega delovnega mesta. S tem ravnanjem pa je bila tretji osebi omogočena nepremoženjska korist v obliki zasedbe delovnega mesta generalnega direktorja, s čimer so bili izpolnjeni vsi znaki korupcije, kot je opredeljena v 1. točki 4. člena ZIntPK.(4)

33Po šestem odstavku 13. člena ZIntPK ugotovitve komisije o konkretnem primeru vsebujejo zlasti opis dejanskega stanja, oceno ravnanja s pravnega vidika, z vidika krepitve integritete javnega sektorja ter z vidika korupcijskih tveganj in v primeru ugotovljenih nepravilnosti ali tveganj pojasnilo, kakšno bi bilo dolžno ravnanje. To pomeni, da ima tudi osnutek ugotovitev že navedeno vsebino, zato predložitev osnutka osebi v izjavo pomeni najprej informiranje te osebe o tem, v zvezi s katerim njenim ravnanjem se je pojavil sum korupcije, kakšno je ugotovljeno dejansko stanje in seznanitev s pravnimi naziranji organa in njegovim stališčem o tem, kako bi sicer morala oseba ravnati. To pomeni tudi, da se izjasnitev o navedbah o ugotovitvah nanaša na vse vidike obravnavane zadeve, torej ne le na dejansko, ampak tudi na pravno stanje.

34V zadevi ni sporno, da je tožnik osnutek ugotovitev prejel v izjavo, niti ni sporno, da je tožena stranka po tem opravila razgovor z dvema uslužbencema Ministrstva za pravosodje (na to se nanaša uradni zaznamek z dne 4. 6. 2013) in pridobila poročilo Ministrstva za pravosodje ter da je to vključila v končne ugotovitve o konkretnem primeru, ni pa pred tem o tem seznanila tožnika oziroma mu poslala v izjasnitev.

35Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo poseg v tožnikovo ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS in pravilno navedlo, da je tožena stranka po prvotnem osnutku dodatno ugotavljala dejstva in okoliščine oziroma izvajala dokaze, zato bi moral tožniku biti poslan v izjavo tudi dopolnjen osnutek ugotovitev.

36Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča neutemeljeno pritožbeno navajanje tožene stranke, da vodi (le) postopek neformalnega nadzora, da vsebinsko ne odloča o materialnopravni obveznosti tožnika (obravnavanim osebam nič ne nalaga, jih k ničemur ne zavezuje) in glede na jasno določbo petega odstavka 13. člena ZIntPK, da načelna mnenja in ugotovitve komisije ne pomenijo odločanja o kazenski, prekrškovni, odškodninski, disciplinski ali drugi odgovornosti in nimajo oblike upravne odločbe, niti inštančnega sodnega preverjanja mnenja preko mehanizmov pravnih sredstev ne more biti. Kot je Vrhovno sodišče že pojasnilo, tožena stranka kot samostojen in neodvisen državni organ, v okviru svojih z zakonom določenih pristojnosti oziroma funkcij, med drugim, opravlja nadzor, ali posamezniki (naslovniki) ravnajo po pravilih zakona, torej sprejema oblastvene odločitve ter v svojih mnenjih oziroma ugotovitvah (torej aktih, ki jih izdaja) ugotavlja kršitve dolžnega ravnanja v posamičnih primerih.

37V zvezi s tem Vrhovno sodišče poudarja, da iz pravice do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS med drugim izhaja tudi pravica stranke do izjavljanja v postopku. Za pošten postopek je namreč bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti ali pravni interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kot glede pravnih vidikov zadeve(5). Iz te pravice izhaja, da mora biti stranki zagotovljena pravica, da se lahko izjavi o celotnem procesnem gradivu, ki je v spisu in ki lahko vpliva na odločitev. Stranki mora biti zagotovljena pravica, da se seznani in da odgovori na navedbe, dokazne predloge in stališča, ne le nasprotne stranke, pač pa vsakogar, tudi npr. neodvisnega organa, ki lahko vpliva na odločitev(6). Povedano drugače, stranka pravice do izjave ne more učinkovito uresničevati, če ji ni predhodno dana možnost seznanitve s celotnim procesnim gradivom(7). Torej za ugotovitev posega v pravico do enakega varstva oziroma pravico do izjavljanja v postopku niti ni relevantno, kaj konkretno so osebe, s katerimi je tožena stranka opravila razgovor, povedale, in ali so njihove izjave (bistveno) vplivale na odločitev oziroma ali je tožena stranka svoje ugotovitve oprla (tudi) na njihove izjave.

38Neutemeljeno je posledično tudi sklicevanje tožene stranke na določbo sedmega odstavka 13. člena ZIntPK, ki določa izjemo oziroma primere, ko osnutka ugotovitev obravnavani osebi ne pošlje. Kot že navedeno, gre za izjemo od splošnega pravila, ki je že v samem zakonu ozko omejena na primere, ko komisija na podlagi mnenja pristojnega organa oceni, da obstaja verjetnost, da bi to ogrozilo interese predkazenskega, kazenskega ali drugega nadzornega ali sodnega postopka.

39Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi tožnika in tožene stranke zavrnilo kot neutemeljeni (76. člen ZUS-1).

K III. točki izreka:

40Tožnik s pritožbo ni uspel, zato na podlagi prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

----

(1) Pojem upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 ne zajema samo upravnih odločb, ki so izdane v upravnem postopku (2. in 3. člen ZUP). Tudi sicer pa je mogoče ugotoviti, da ima izpodbijani akt kljub drugačni obliki potrebne vsebinske elemente, ki tožniku omogočajo uveljavljanje učinkovitega sodnega varstva, torej tako opredelitev ugotovljenega dejanskega stanja kot tudi razlago uporabljenega materialnega prava ter izrek o ugotovitvi kršitev.

(2) J. Breznik: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 398.

(3) V petem odstavku 13. člena ZInPK je med drugim določeno, da načelna mnenja in ugotovitve po tem členu ne pomenijo odločanja o kazenski, prekrškovni, odškodninski, disciplinski ali drugi odgovornosti pravne ali fizične osebe in nimajo oblike upravne odločbe.

(4) V istem aktu so navedene ugotovitve tudi za drugega funkcionarja, ki je sodeloval v postopku imenovanja generalnega direktorja.

(5) Odločba Ustavnega sodišča RS, Up- 521/02 z dne 23. 9. 2004.

(6) Odločba Ustavnega sodišča RS, Up-108/00-18 z dne 20. 2. 2003.

(7) Odločba Ustavnega sodišča RS, U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008.