Korupcija

Izpodbijano opozorilo toženka izda kot prekrškovni organ po določbah ZP-1, zato z njim ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnika s področja upravnega prava, ampak se akt nanaša na prekrškovno pravo, ki spada na področje kaznovalnega prava. Izpodbijano opozorilo zato ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Dejstvo, da po določbah navedenega zakona pravno sredstvo zoper opozorilo iz prvega odstavka 53. člena ZP-1 ni izrecno predvideno, ne pomeni, da je zgolj zaradi tega dovoljena tožba po 4. členu ZUS-1 v upravnem sporu. Subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1 tako ni namenjen dopolnjevanju morebitnih pomanjkljivih sodnih postopkov na različnih pravnih področjih, kjer zakonodajalec v področni zakonodaji ni zagotovil sodnega varstva vseh pravic in pravno varovanih interesov, ki jih stranka uveljavlja, in je morebitne sistemske neustreznosti, ki lahko prerastejo v neustavno pravno praznino, dolžan v skladu z ustavnimi pristojnostmi odpravljati zakonodajalec sam, kot je to lahko primer pri opozorilu, izrečenem na podlagi določb ZP-1, zoper katerega ni predvidenega pravnega sredstva po ZP-1.

Funkcionarji in javni uslužbenci ravnajo v skladu z integriteto, če spoštujejo pravne predpise in temeljna etična načela, ki veljajo v družbi. S tem, ko pri opravljanju nalog ravnajo zakonito (načelo zakonitosti) in pošteno (etično) oziroma v skladu s pravno dopustnimi cilji, aktivno pripomorejo k udejanjanju vrednot pravne države, to pa v javnosti vzbuja zaupanje v njihovo delo kot tudi v delo državnih ali lokalnih institucij, v okviru katerih jim je zaupano opravljanje določene funkcije, naloge, pooblastila ali jim je dana druga pristojnost. Zahtevo za vpogled v vse postopke, ki so bili podlaga za pripravo dokumenta ter za njegovo izločitev in uničenje, je tožnik podal direktorju občinske uprave, s čimer je očitno želel vplivati na njeno delo, čeprav za usmerjanje ali nadziranje občinske uprave ni imel pooblastila župana. Navedeno tudi po presoji sodišča predstavlja ravnanje, ki ni v skladu s pričakovanim delovanjem funkcionarja, saj ni zakonito oziroma v skladu z določbami ZLS, iz katerih izhaja, da lahko podžupan usmerja in nadzira občinsko upravo le, če ima za to pooblastilo župana, ki je že po samem zakonu pristojen usmerjati in nadzirati upravo lokalne skupnosti.</p

Občina je organ oziroma organizacija javnega sektorja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK. Prepoved iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK se nanaša tudi na primere oddaje javnih naročil, ki ne dosegajo mejnih vrednosti iz 21. člena ZJN-3 in za katere ni treba izvesti enega od predpisanih formalnih postopkov za oddajo javnega naročila, saj gre tudi v takem primeru za javno naročilo, ki za naročnika vzpostavlja obveznosti, določene v drugem odstavku 21. člena ZJN-3.

Iz določbe 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ jasno izhaja, da izjemo od prostega dostopa pomenijo izključno podatki, pridobljeni ali napravljeni zaradi sodnega postopka. Zato se nanjo ne more sklicevati organ, kadar se zahteva za dostop, naslovljena nanj, nanaša na njegovo upravno odločbo. Organ potem, ko oceni, da so izpolnjeni zakonski pogoji za izdajo odločbe, ne more hkrati predvideti potrebe po ponovitvi upravnega postopka in presoditi, da bi razkritje te odločbe škodovalo izvedbi morebitnega ponovljenega postopka (7. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). To bi namreč pomenilo, da bi organ pod vprašaj postavil pravilnost in zakonitost svoje lastne odločitve, s tem pa bi kršil načelo zaupanja v pravo, ki izhaja iz načela pravne države (2. člen URS), ki med drugim zahteva, da so posamezne odločitve, ki so zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov in po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne.

"Poslovni stiki" iz 13. točke 4. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK, Ur. l. RS, št. 69/2011) pomenijo tudi odnos dogovarjanja oziroma sodelovanja, ki obstaja ali je obstajal med uradno osebo in drugo fizično ali pravno osebo pri opravljanju dela v povezavi z nalogami oziroma obveznostmi, za katere so te pristojne oziroma zadolžene. Še več: analiza relevantne zakonske določbe pokaže, da formalna opredelitev stikov kot osebnih, političnih ali poslovnih niti ni odločilna. Gre namreč za zelo široko in splošno naštevanje področij, ki se med seboj prekrivajo, tako da skupaj pokrivajo praktično vse vidike medosebnih odnosov, morebitna napačna formalna opredelitev stika (kot na primer osebnega namesto poslovnega) pa nima nobenih pravnih posledic. Kot pravilno opozarja revidentka, je v tem pogledu bistveno pomembneje, ali odnos med uradno osebo in drugo fizično ali pravno osebo dosega takšno kakovost, da lahko pripelje do nastanka nasprotja interesov. To pa je, kot pri vsakem nedoločnem pravnem pojmu, odvisno od okoliščin primera.

Sodišče sodi, da je toženka s tem, ko tožniku ni omogočila dokazovanja njegovih nasprotnih trditev na ustni obravnavi z zaslišanjem predlaganih prič in tožnika, zagrešila bistveno kršitev pravil postopka, kar je vplivalo ali moglo vplivati na pravilnost in zakonitost izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru. Ker so bila na opisani način bistveno kršena pravila postopka, posledično ni mogoče zaključiti, da je bilo pravilno in popolnoma ugotovljeno dejansko stanje ter pravilno uporabljeno materialno pravo.

Toženka ni sledila tožnikovemu dokaznemu predlogu, da kot priči zasliši G. G. in H. H. z obrazložitvijo, da za namen razjasnitve dejanskega stanja ni potrebno. Ker G. G. in H. H. nista sodelovali pri omenjenem glasovanju, po mnenju toženke razgovor z njima ne bi doprinesel k razjasnitvi zadeve, dokazni predlog pa tudi ni konkretiziran. Po presoji sodišča toženka dokazni predlog za zaslišanje predlaganih prič G. G. in H. H. toženka ni zavrnila iz zakonsko dopustnih razlogov. Za upravni postopek velja, da je mogoče obstoj dejstev presoditi šele potem, ko je bil dokazni postopek izveden in so dokazi vsebinsko presojeni, ne pa obratno, da bi se vpliv predlaganih dokazov na dejansko stanje lahko presojal, še preden so bili dokazi izvedeni. Toženka se je v predmetni zadevi vnaprej opredelila o dokazni vrednosti in potencialnem vplivu dokaznega predloga zaslišanja prič G. G. in H. H. na končno dokazno oceno, za kar pa nima zakonske podlage. Zavrnitev dokaznih predlogov strank se ne sme pretvoriti v vnaprejšnjo dokazno oceno, kot je po presoji sodišča storila toženka v obravnavanem primeru in kot to utemeljeno ugovarja tudi tožnik v tožbi.

Do dokaznih predlogov strank v postopku se mora upravni organ opredeliti in jih dokazno presoditi, če se podani pravočasno, substancirano in se z njimi dokazuje relevantna dejstva, pri čemer imajo vsa dokazna sredstva enako dokazno moč. Ko stranka v postopku predlaga izvedbo dokazov in ko utemelji obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje, je upravni organ dolžan predlagani dokaz izvesti in ne sme že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Toženki ni potrebno izvajati dokazov, ki so a) nepotrebni, ker je dejstvo že dokazano; b) nerelevantni, ker dejstvo, ki naj bi ga dokazovali, za odločitev ni pravno odločilno ali c) popolnoma neprimerni za ugotovitev določenega dejstva.Tožnik s predlaganimi dokaznimi sredstvi ni dokazoval dejstev, ki bi bila že dokazana, temveč nasprotna dejstva. Dokazni predlog je bil podan pravočasno, substancirano, za dokazovanje relevantnih dejstev. Toženka ga je neutemeljeno v 11. točki obrazložitve izpodbijanega akta zavrnila kot nekonkretiziranega. Toženka bi morala opraviti ustno obravnavo in na njen izvesti zaslišanje tožnika in predlaganih prič ter tožniku omogočiti, da se o dokazih in n

Funkcija člana Sveta Pomurske madžarske samoupravne narodne skupnosti (PMSNS) zaradi možnega nasprotja med interesi lokalne skupnosti, ki jih prestavlja župan ter interesi madžarske samoupravne narodne skupnosti, ki jih zasledujejo člani Sveta PMSNS, po naravi stvari ni združljiva s funkcijo poklicnega župana kot funkcionarja občine, ki jo opravlja tožnik. Članstvo župana v Svetu PMSNS zato nedvomno predstavlja okoliščino, ki vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristansko in objektivno opravljanje nalog župana v smislu 11. točke 4. člena ZIntPK, zaradi česar je zakonodajalec navedeni funkciji opredelil kot nezdružljivi.

Z nedoločenim izrekom oziroma kopičenjem dejstev v izreku, ki niso hkrati opis očitanega ravnanja, je izrek nejasen, posledično pa se zaradi nejasnega izreka tožniku zmanjšuje možnost učinkovite obrambe. Ugotovitve toženke so nejasne, zato se posledično izpodbijanega akta ne da preizkusiti, kar pomeni kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

V skladu z 2. členom Statuta PMSNS je pravna oseba javnega prava, A. A. pa je njen zastopnik, zato v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZIntPK gre za dejavnost, ki po zakonu ni združljiva z opravljanjem javne funkcije. Poslanci Državnega zbora RS niso izvzeti iz sistemske ureditve v ZIntPK, katere namen je ustvariti enotni in celoviti pravni okvir na področju integritete in preprečevanja korupcije. V posledici ugotovljene nezdružljivosti je bilo v skladu z 29. členom ZIntPK odločeno, da se poslancu izda opozorilo za odpravo nezdružljivosti.

Posamezno delovanje spada pod izjemo iz 56.a člena ZIntPK, le in izključno kolikor se neposredno nanaša na sistemska vprašanja krepitve pravne države, demokracije in varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin in ni namenjeno varstvu interesov posamezne fizične ali pravne osebe. Oceniti je torej treba posamezne lobistične stike (oziroma njihove dele) na podlagi njihove konkretne vsebine oziroma dejanskih predlogov in zahtev lobista, torej na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja. Glede na to, da je izvoljeni predstavnik intersne organizacije kot izjema določen skupaj z zakonitim zastopnikom (58. člen ZIntPK), je po presoji Vrhovnega sodišča tudi tukaj na mestu ozka, restriktivna razlaga, da se ta izjema nanaša le na izvoljene predstavnike tistih organizacijskih oblik, ki nimajo posebej z zakonom določenega (zakonitega) zastopnika (npr. razna združenja, civilne iniciative, stanovanjske skupnosti, zbor etažnih lastnikov ipd.), ampak izvolijo izmed njih nekoga, da jih zastopa oziroma predstavlja. Z uzakonitvijo te izjeme je bila taki interesni organizaciji dana možnost, da ji za izvajanje lobiranja ni treba najemati registriranega lobista, ampak lobiranje lahko izvaja

Sodišče ugotavlja, da ZIntPK pojma zastopanja ne opredeljuje in ga torej tudi ne omejuje. Tako ga je mogoče razlagati tudi kot izvajanje pooblastil zakonitega oziroma statutarnega zastopnika pravne osebe (izvirno zastopanje), pa tudi kot izvajanje pooblastil pooblaščenca (izvedeno zastopanje), pridobljenih na podlagi (splošnega ali pa posamičnega) pooblastila zakonitega oziroma statutarnega zastopnika. Vendar to razlikovanje za odločitev v tej zadevi ni bistveno, saj po presoji sodišča tožnica kot direktorica v obravnavanem obdobju ni imela ne izvirnih ne izvedenih pooblastil za zastopanje.

Revizija se dopusti glede vprašanj: 1. Ali je občina organ javnega sektorja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK? 2. Ali je sodišče pravilno uporabilo določbo prvega odstavka 35. člena ZIntPK s tem, ko je presodilo, da so bili pravni posli tožeče stranke takšni, ki jih je potrebno voditi skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje?

Toženka je zaključila, da ravnanje tožnika predstavlja kršitev integritete, ko je ugotovila, da tožnik kot član A. ni ravnal, kot je pričakovano in odgovorno, ko je na 7. seji NS A. po predhodnem ustnem obvestilu B. B., predsednika NS, da so vse pogodbe z naročniki tržnih storitev, torej tudi pogodba s časopisom C., označene kot poslovna skrivnost in pred odločanjem ter sprejemom kakršnegakoli sklepa NS o pobudi za pridobitev omenjene pogodbe in načinu seznanitve/vpogleda, vzel mapo s pogodbo in aneksom, ki sta bila označena kot poslovna skrivnost, in zapustil sejo.

Prekoračitev pooblastila ni nedopustna v vsakem primeru. Še zlasti to velja, če stališče pooblastitelja, kot v konkretnem primeru, ni nedvoumno in vnaprej znano. Nedopustna je namreč po pravilih obligacijskega prava gestija le v primeru, če jo pooblastitelj prepove. Če pa prepovedi ni, je dopustno, da se v primeru, če bi sicer nastala škoda ali bi bila zamujena očitna korist, posel vendarle opravi, s tem da je pri presoji treba upoštevati, kaj je resnična volja pooblastitelja in kaj je njegov objektivni interes, in s tem uporabiti tako objektivni kot subjektivni kriterij nujnosti oziroma koristnosti tistega, kar presega pooblastilo. Te in takšne presoje tožničinega ravnanja, ki ga zahteva tožnica v tožbi in tudi že v postopku pred toženko, pa iz izpodbijanih ugotovitev ni mogoče razbrati in ima zato prav tožeča stranka, ko očita, da dejansko stanje v zadevi ni bilo popolnoma in pravilno ugotovljeno.

Funkcionar, ki je v postopku zaradi službenih ravnanj, ima seveda v postopku pravico do obrambe, medtem ko je lahko interes subjekta javnega sektorja različen v smislu, da se mora imeti slednji tudi možnost distancirati se od ravnanj svojega funkcionarja in s tem zaščititi lastno integriteto, v kolikor je to v okoliščinah konkretnega primera potrebno. Pri tem pa za kršitev integritete tudi ni potrebno v vsakem konkretnem primeru ugotavljati razlik v interesih subjekta javnega sektorja in funkcionarja, zadošča že možnost, da obstojijo in že zgolj ta možnost vzpostavi dolžnost funkcionarja, da se izogne tveganju, da bi bila oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi.

Povezava med funkcionarkama E. E. in G. G. s skupno občinsko upravo ni pomembna. Pomembna je njuna povezanost z Občino. Ta pa je bila ob sklepanju obravnavanih poslov nedvomno podana, saj sta pri tožeči stranki opravljali funkcijo članic občinskega sveta. Kot nesporna je bila v postopku ugotovljena tudi njuna povezanost z nosilcema zadevnih podjemov, saj sta bila nosilca podjemov v položaju družinskih članov omenjenih funkcionark in je zato povezava med Občino kot organom in funkcionarkama, ki vzpostavlja obravnavano omejitev oziroma prepoved poslovanja, ugotovljena pravilno.

V bistvenem tožba nasprotuje dokazni oceni toženke. Po izvedenem dokaznem postopku je sodišče presodilo, da je izpodbijani akt pravilen in zakonit. Sodišče se na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sklicuje na razloge toženke (predvsem 35. in 41. do 47. točka ugotovitev). Dokazna ocena toženke je celovita, prepričljiva in temelji na dejstvih, ki so bila ugotovljena v postopku pred senatom komisije in so se potrdila tudi pred sodiščem.

Poklicnim funkcionarjem je prepovedano opravljanje določenih dejavnosti oziroma članstvo v osebah javnega ali zasebnega prava (prvi odstavek 27. člena ZIntPK). Nadzor nad izvajanjem te zakonsko določene omejitve izvaja Komisija za preprečevanje korupcije. Ta v primeru ugotovljene nezdružljivosti na to opozori funkcionarja in mu določi rok, v katerem je dolžan vzpostaviti zakonito stanje, tako da preneha opravljati nezdružljivo dejavnost ali funkcijo. Gre za nadzor z namenom odprave ugotovljene kršitve, ki se uresničuje z izrekanjem ukrepa. V tem postopku torej komisija odloča o zakonsko določeni funkcionarjevi dolžnosti, da se vzdrži ravnanj, ki bi pripeljala do prepovedane nezdružljivosti, oziroma o njegovi obveznosti, da razreši nastali položaj, ki je v nasprotju s predpisom. Opozorilo iz prvega odstavka 29. člena ZIntPK pa je tisti akt, s katerim komisija odloči o funkcionarjevem protipravnem ravnanju in na tem utemeljeni obveznosti, da v določenem roku navedeno odpravi. Šele če poklicni funkcionar ne ravna v skladu z izdanim opozorilom, komisija o tem obvesti javnost, tako da ugotovitve o nespoštovanju opozorila objavi na svoji spletni strani. Z opozorilom se torej ugo