VSRS Sodba X Ips 149/2015

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1007/2014-8 z dne 24. 2. 2015 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Zdravniške zbornice Slovenije št. 1631- 410/2013/16 z dne 10. 2. 2014 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti
stroške
sodnega postopka v višini
716,14 EUR
v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožničino tožbo, vloženo zoper odločbo Zdravniške zbornice Slovenije št. 1631-410/2013/16 z dne 10. 2. 2014. Z navedeno odločbo je bila tožnici podaljšana licenca za delo na področju splošne medicine (specialist) za obdobje od 2. 1. 2014 do 1. 1. 2021 pod pogojem tam navedenega načina strokovnega izpopolnjevanja v trajanju treh mesecev, vključno s sprotnim ustreznim pisnim, praktičnim in ustnim kolokvialnim preverjanjem strokovnega izpopolnjevanja (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je bil določen štirimesečni rok za izpolnitev tega pogoja in za predložitev potrdila mentorja zbornici, sicer tožnici licenca za delo na področju splošne medicine (specialist) z dne 2. 1. 2014 preneha veljati (3. točka izreka). S 4. točko izreka je bilo ugotovljeno še, da posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ministrstvo za zdravje je kot drugostopenjski upravni organ zavrnil tožničino pritožbo.

2Po presoji sodišča prve stopnje drugi stavek prvega odstavka Pravilnika o zdravniških licencah (v nadaljevanju Pravilnik) z določitvijo izpopolnjevanja v primerih, ko zdravnik v preteklem licenčnem obdobju zdravniške prakse ni opravljal v polni delovni obveznosti, ni presegel namena ter vsebine pravic in obveznosti, določenih z Zakonom o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS). V zvezi s tem pojasnjuje, da ZZdrS sicer ne določa pogoja dodatnega strokovnega izpopolnjevanja v postopkih podaljševanja licence, vendar meni, da je tak pogoj dopusten, ker ZZdrS tudi ne ureja podaljšanja licence zdravniku, ki prakse na področju, za katerega je predlagal podaljšanja licence, ne opravlja v polni delovni obveznosti. Kot neutemeljene zavrača tudi tožbene ugovore o nejasnosti določb Pravilnika in izreka izpodbijane odločbe. Izostanek objektivno (še) dodatnih kriterijev in omejitev v primerih, kot je obravnavani, ko gre za strokovno presojo tožničine usposobljenosti, pa naj ne bi pomenilo nezakonitega postopanja organa. Neutemeljen je tudi očitek o kršitvi materialnega prava, ker homeopatska metoda ni upoštevana kot del zdravstvene dejavnosti in posledično izvajanje homeopatije ne kot opravljanje zdravniške dejavnosti.

3Tožnica (v nadaljevanju revidentka) zoper sodbo vlaga revizijo. Njeno dovoljenost uveljavlja na podlagi 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revizijo vlaga zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navaja razloge, s katerimi utemeljuje, da prvi odstavek 22. člena Pravilnika ni v skladu z ZZdrS in v zvezi s tem zastavlja tudi vprašanje skladnosti te določbe Pravilnika s 87., 120. in 153. členom Ustave. Meni, da določba prvega odstavka 22. člena Pravilnika, tudi če bi imela podlago v ZZdrS, ni zadostno predvidljiva in določna, ter da zato omogoča arbitrarno določanje obveznosti, s tem pa je kršeno načelo pravne varnosti iz 2. člena Ustave. Meni tudi, da iz pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena

Ustave izhaja, da se morajo tudi nosilci javnih pooblastil, ko odločajo o

pravicah, obveznostih ali pravnih interesih, opredeliti do protiustavnosti in nezakonitosti Pravilnika. Ne strinja se s stališčem, da homeopatska metoda ne sodi v zdravstveno dejavnost. Meni, da je takšno stališče v neskladju s pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, s pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave in s pravico do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave. Če Vrhovno sodišče ne bi moglo slediti reviziji, pa naj prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti določb ZZdrS. Ne strinja se s stališčem sodišča, da je z izpodbijano odločbo določen pogoj. Meni, da ji je bilo naloženo neko

dejanje, ugotavljanje izpolnitve tega dejanja pa naj bi terjalo nov upravni postopek, sicer ji bo kršena pravica iz 22. člena Ustave. Navaja, da izpolnjuje pogoje za podaljšanje licence in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni, podrejeno pa, naj jo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Revizija je bila vročena toženi stranki. Ta je nanjo odgovorila po ministrici, ki pa hkrati ni priložila dokaza o opravljenem pravniškem državnem izpitu. Ker tudi za nasprotno stranko v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi veljajo omejitve iz četrtega odstavka 86. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, odgovora na revizijo v skladu z določbo drugega odstavka 91. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena, Vrhovno sodišče ni upoštevalo.

K I. točki izreka

5Revizija je dovoljena in utemeljena.

6V obravnavanem primeru je revizija dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi odločitve o pomembnem pravnem vprašanju, ali je drugi stavek prvega odstavka 22. člena Pravilnika v skladu z zakonsko ureditvijo podaljšanja zdravniške licence. Ker je revizija dovoljena

že iz tega

razloga

,

se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do drugih pravnih vprašanj, ki jih v reviziji navaja kot pomembna, in do revidentkinih navedb v zvezi z razlogi za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, tj. da je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko.

7Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8V obravnavanem primeru je sporna določitev posebnih pogojev za podaljšanje zdravniške licence. Revidentki je namreč toženka določila posebne pogoje za podaljšanje licence v obliki strokovnega usposabljanja v trajanju treh mesecev, ki naj bi vključevalo en mesec kroženja na internistični prvi pomoči in najmanj dvomesečno izpopolnjevanje v ambulanti splošne/družinske medicine, vključno z dvema moduloma, ter s sprotnim ustreznim pisnim, praktičnim in ustnim kolokvialnim preverjanjem strokovnega znanja. Revidentka pa meni, da določba prvega odstavka 22. člena Pravilnika, ki je podlaga sporne obveznosti, nima podlage v ZZdrS, poleg tega naj bi bila tudi nedoločna in nejasna, tako da omogoča arbitrarno določanje posebnih pogojev.

9Prvi stavek prvega odstavka 22. člena Pravilnika določa, da mora za podaljšanje licence zdravnik v preteklem licenčnem obdobju zbrati najmanj 75 kreditnih točk v skladu z določili tega pravilnika. Če v tem obdobju ne opravlja zdravniške prakse v polni delovni obveznosti, pa mu lahko zbornica na podlagi drugega stavka prvega odstavka 22. člena Pravilnika predpiše posebne pogoje v

obliki dodatnega strokovnega izpopolnjevanja.

10Licenco ZZdrS v drugem odstavku 33. člena opredeljuje kot javno listino, ki dokazuje strokovno usposobljenost zdravnika za samostojno opravljanje zdravniške službe na določenem strokovnem področju. Podeli se za določen čas - za dobo sedmih let (tretji odstavek istega člena). Podaljšanje licence ureja 36. člen ZZdrS, ki v prvem odstavku določa, da mora zdravnik pred iztekom veljavnosti licence zbornici predložiti dokazilo o izpolnjevanju pogojev za podaljšanje licence. V primeru, da zdravnik dokazil ne predloži, pa mora opraviti preizkus

strokovne usposobljenosti. Dodatno strokovno izpopolnjevanje je kot pogoj za podaljšanje zdravniške licence v drugem odstavku 36. člena ZZdrS predvideno le v primeru, če zdravnik ne opravi uspešno preizkusa strokovne usposobljenosti.

11To pomeni, da navedena zakonska ureditev ne daje podlage za določitev pogoja dodatnega strokovnega izpopolnjevanja, če zdravnik predloži dokazilo o izpolnjevanju pogojev za podaljšanje licence. Če dokazila ne predloži, pa zakon določa preizkus strokovne usposobljenosti. Po navedenem torej, tudi če zdravnik ne predloži dokazila o izpolnjevanju pogojev, mu zbornica dodatnega strokovnega izpopolnjevanja ne more naložiti namesto preizkusa strokovne usposobljenosti. Po jasni zakonski določbi je namreč sporno obveznost mogoče določiti le, če zdravnik preizkusa strokovne usposobljenosti ne opravi uspešno ali če prvič ne pride na preizkus v določenem roku.

12Drugi odstavek 35. člena ZZdrS sicer pooblašča zbornico za določitev natančnejših pogojev za določitev strokovnih dosežkov kot dokazov strokovne usposobljenosti, vsebine, rokov in postopkov preizkusa strokovne usposobljenosti, če zdravnik ne izpolnjuje pogoja strokovnih dosežkov, ter potrebnih postopkov in evidenc. V soglasju z ministrom pa na podlagi prvega odstavka 38. člena ZZdrS sprejme še podrobnejša določila o načinu, organih, evidenci in postopku pri odločanju o podelitvi, podaljšanju in odvzemu licence.

13Ti dve določbi opredeljujeta obseg pooblastila zbornici. Način odločanja o podelitvi, podaljšanju in odvzemu licence lahko zbornica (v soglasju z ministrom) določi le podrobneje. To pomeni, da zbornica ne more določiti načina odločanja o podaljšanju licence, ki ni določen v zakonu. Vrhovno sodišče sicer soglaša s stališčem sodišča prve stopnje, da iz namena zakonske ureditve zdravniške službe izhaja, da je strokovna usposobljenost zdravnika pogoj za samostojno opravljanje zdravniške službe, vendar pa ta namen ne more biti podlaga za poljubno določanje dodatnih pogojev za podaljšanje zdravniške licence.

14Pravilnik namreč kot podzakonski predpis ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov. Ta zahteva izhaja iz tretjega odstavka 153. člena Ustave, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom, in iz načela vezanosti upravnih organov na Ustavo in zakon (drugi odstavek 120. člena Ustave).(1) Pravilnik torej ne sme na novo določati pravic in obveznosti, kar je v skladu z načelom demokratične in pravne države pridržano Ustavi in zakonu. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati izvršilne predpise) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja

mora urediti

. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti.(2)

15Naložitev spornega dodatnega strokovnega izpopolnjevanja na ustreznem področju niti ni dokaz strokovne usposobljenosti, ki ga lahko zbornica določi po pooblastilu iz drugega odstavka 35. člena ZZdrS, temveč dodaten pogoj, za določitev katerega pa, kot je bilo že povedano, ni zakonske podlage.

16Ob zakonski ureditvi, ki dodatno strokovno izpopolnjevanje predvideva le, če

zdravnik ne predloži dokazil o strokovni usposobljenosti in če ne opravi

preizkusa strokovne usposobljenosti, tudi pooblastilo iz 38. člena ZZdrS ne more biti podlaga za določitev dodatnega strokovnega izpopolnjevanja zgolj zato, ker zdravnik prakse na področju, za katerega je predlagal podaljšanja licence, ne opravlja v polni delovni obveznosti. Poleg tega se to pooblastilo nanaša na podrobnejše določanje načina, organov, evidenc in postopka pri odločanju o podelitvi, podaljšanju in odvzemu licence in ne na določanje pogojev za podaljšanje licence.

17V nadaljevanju je treba odgovoriti še na vprašanje zakonitosti in ustavnosti obravnavane določbe Pravilnika glede opredelitve, da je strokovna usposobljenost zdravnika z zbranimi kreditnimi točkami dokazana, če je v preteklem obdobju delo opravljal v polni delovni obveznosti.

Ob ugotovitvi, da zdravnik, ki ne predloži dokazil o opravljanju zdravniške službe v preteklem licenčnem obdobju v obsegu, ki bi dokazoval njegovo strokovno usposobljenost, mu je namreč mogoče naložiti opravljanje preizkusa strokovne usposobljenosti (prvi odstavek 36. člena ZZdrS), revidentka pa trdi, da je že z zbranimi kreditnimi točkami izpolnila pogoje za podaljšanje licence.

18Iz določb ZZdrS izhaja, da je pogoj tako za pridobitev kot za podaljšanje licence zdravnikova strokovna usposobljenost.

Preverjanje strokovne usposobljenosti se po 21. členu Pravilnika ugotavlja s kreditnimi točkami, ki jih zdravnik pridobi s stalnim podiplomskim izpopolnjevanjem. Tej opredelitvi sledi tudi prvi pogoj iz prvega stavka prvega odstavka 22. člena Pravilnika, ki določa, da mora zdravnik v preteklem licenčnem sedemletnem obdobju zbrati najmanj 75 kreditnih točk v skladu z določili tega pravilnika. Če pa je bila zdravniku zadnja licenca podeljena za obdobje, krajše od sedem let, mora zdravnik v skladu z drugim odstavkom 22. člena zbrati 15 kreditnih točk za vsako leto, ko je imel licenco. Ob upoštevanju sporne določbe drugega stavka prvega odstavka 22. člena Pravilnika pa je strokovna usposobljenost zdravnika izkazana z ustreznim številom točk le, če je v preteklem licenčnem obdobju zdravniško prakso opravljal v polni delovni obveznosti. S tem je Pravilnik opredelil dokaz o strokovni usposobljenosti (drugi odstavek 35. člena in prvi odstavek 36. člena ZZdrS). Če je torej zdravnik v preteklem licenčnem obdobju zdravniško prakso opravljal v polni delovni obveznosti in zbral zahtevano število kreditnih točk, je izpolnil pogoj za podaljšanje licence za nadaljnje delo v svoji stroki (prvi odstavek 20. člena Pravilnika). A contrario, če zdravniške prakse ni opravljal v polni delovni obveznosti, pogojev za podaljšanje licence ni izpolnil ne glede na število kreditnih točk, ki jih je zbral.

19Opredelitev obsega samostojnega opravljanja zdravniške službe v preteklem obdobju, je sicer zahteva, ki kot pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje, ne presega namena ter vsebine pravic in obveznosti, določenih z ZZdrS. To pomeni, da je poleg strokovnega izpopolnjevanja tudi opravljanje zdravniške prakse mogoče opredeliti kot dokaz strokovne usposobljenosti. Nenazadnje je praktično izobraževanje eden izmed pogojev tudi za pridobitev kvalifikacije za samostojno opravljanje dela (12. člen ZZdrS in 9. člen Pravilnika). Po presoji Vrhovnega sodišča pa je utemeljen revizijski očitek o nejasnosti določitve "polne delovne obveznosti" v preteklem licenčnem obdobju, saj Pravilnik s tem pojmom ni jasno in nedvoumno opredelil zahteve po obsegu opravljanja zdravniške službe v preteklem licenčnem obdobju. Zato tudi ni jasno, kakšen obseg zdravniške prakse dokazuje zdravnikovo strokovno usposobljenost.

20Ne ZZdrS ne Pravilnik ne opredeljujeta dela v polni delovni obveznosti. Dela v polni delovni obveznosti ne opredeljujejo niti predpisi s področja delovnega prava. Glede na delovnopravno ureditev pa delovno obveznost, kot izhaja iz delovnopravnega razmerja, lahko opravi tudi delavec, ki dela krajši delovni čas od polnega. To pomeni, da polno delovno obveznost opravi tudi delavec, ki sklene pogodbo za krajši delovni čas od polnega (65. in 66. člen Zakona o delovnih razmerjih - v nadaljevanju ZDR-1) ali zaradi zmanjšane delovne možnosti dela le 4 ure dnevno v tako imenovanem skrajšanem delovnem času po 67. členu ZDR-1. Po taki določbi Pravilnika bi torej pogoj za podaljšanje licence izpolnil tudi zdravnik, ki zdravniško prakso opravlja krajši delovni čas od polnega zaradi zmanjšane delovne zmožnosti, zdravnik, ki je zaposlen za poln delovni čas pa zdravniško prakso opravlja v enakem delovnem času, v preostalem pa opravlja npr. vodstvena ali pedagoška dela, pa ne. To pomeni, da je obseg zdravniške prakse, ki naj bi ob zbranih kreditnih točkah dokazoval zdravnikovo strokovno usposobljenost, lahko različen. Kakšen pa je najmanjši obseg opravljanja zdravniške prakse v preteklem obdobju, ali mora biti ta obseg zagotovljen v celotnem obdobju ipd., pa ni jasno. Pravilnik sicer ne predvideva obveznosti predpisovanja posebnih pogojev, saj določa, da zbornica te pogoje lahko predpiše, kar pa po presoji Vrhovnega sodišča ob tako nejasni določbi pravno negotovost še povečuje.

21Zato je po presoji Vrhovnega sodišča taka določba Pravilnika tako nejasna, da v vsakem posameznem primeru omogoča arbitrarno odločanje o tem, ali obseg opravljanja zdravniške prakse v preteklem licenčnem obdobju dokazuje zdravnikovo strokovno usposobljenost. S tem pa ni dosežen namen zakonske norme, tj. na strokovnih podlagah opredeliti dokazila o izpolnjevanju strokovne usposobljenosti v preteklem licenčnem obdobju. Zato je utemeljen revizijski ugovor o neskladju take ureditve z drugim odstavkom 14. člena, z 22. členom, z drugim odstavkom 120. člena in s tretjim odstavkom153. člena Ustave.

22Določba drugega stavka prvega odstavka 22. člena Pravilnika je torej nezakonita in neustavna. Ker je sodišče po 125. členu Ustave RS pri odločanju vezano na ustavo in zakon, mora uporabo take določbe Pravilnika zavrniti (exceptio illegalis). Ker pri odločanju o podaljšanju licence te določbe Pravilnika ni mogoče uporabiti, se Vrhovnemu sodišču ni bilo treba opredeljevati do v reviziji zatrjevanega vprašanja upoštevanja metode homeopatije pri ugotavljanju izpolnjevanju pogoja opravljanja zdravniške prakse v polni delovni obveznosti.

23Glede na navedeno je bilo po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavanem primeru materialno pravo zmotno uporabljeno, zato je Vrhovno sodišče na podlagi 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo tožbi in odpravilo odločbo tožene stranke ter ji zadevo vrnilo v ponoven postopek (tretji odstavek istega člena). Tožena stranka bo morala v ponovnem postopku upoštevati pravno mnenje Vrhovnega sodišča v tej sodbi (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) in ponovno odločati o podaljšanju licence revidentki brez upoštevanja drugega stavka prvega odstavka 22. člena Pravilnika.

K II. točki izreka

24Ker je revidentka z revizijo uspela in je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremenilo, je odločilo tudi o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje in o stroških revizijskega postopka.

25Pri odmeri stroškov na prvi stopnji je upoštevalo določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je revidentki priznalo stroške za postopek v višini 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV (62,70 EUR), skupaj torej 347,70 EUR.

26Za postopek z izrednim pravnim sredstvom je revidentka upravičena do povračila stroškov na podlagi drugega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. V konkretni zadevi je sodišče odločalo o zakonitosti odločbe o podaljšanju licence za opravljanje zdravniške službe in ne o premoženjskem sporu. Ker v takem primeru vrednosti spornega predmeta ni mogoče določiti, je bila pri odločanju o odmeri stroškov postopka na podlagi drugega odstavka 20. člena Odvetniške tarife (Uradni list RS, št. 2/2015) uporabljena določba drugega odstavka 25. člena Zakona o odvetniški tarifi (ZOdvT), veljavnega v času vložitve tožbe v upravnem sporu (17. 6. 2014). Po tej določbi v primeru, kadar vrednosti predmeta ni mogoče določiti po prvem odstavku tega člena, znaša njegova vrednost 3.500,00 EUR. Ob upoštevanju navedenega je revidentka na podlagi tarifne številke 3300 upravičena do povračila 282,00 EUR, na podlagi tarifne številke 6002 pa še 20,00 EUR za materialne stroške, kar povečano za 22 % DDV skupaj znaša 368,44 EUR. Skupaj torej 716,14 EUR.

27Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Vračilo plačanih sodnih taks bo na podlagi opombe 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah izvršilo sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti.

----

(1) Na enako stališče Ustavnega sodišča v odločbi U-I-120/99 z dne 13. 4. 2000 se sklicuje tudi revidentka.

(2) Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-264/99 z dne 28. 9. 2000 in v odločbi U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999, na katero se prav tako sklicuje tudi revidentka.