VSRS Sodba VIII Ips 10/2020

I. Revizija se zavrne.

II. Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki stroške odgovora na revizijo v znesku 317,32 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbi toženke z dne 1. 8. 2018 in 3. 8. 2017 in zadevo vrnilo toženki v ponovno upravno odločanje z rokom 30 dni od pravnomočnosti te sodbe. Toženki je naložilo, da tožniku povrne stroške postopka.

2Sodišče druge stopnje je pritožbo toženke zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje ter odločilo, da tožnik krije sam svoje stroške odgovora na pritožbo.

3Sodišči sta obrazložili, da bi moral center za socialno delo (v nadaljevanju CSD) že po uradni dolžnosti ugotoviti plačilno sposobnost vsakega od zavezancev (torej tudi tožnika) na podlagi ugotovljenega premoženjskega stanja in da CSD ne bi smel avtomatično, ne da bi ugotavljal plačilno sposobnost zavezanca, kljub temu, da ta ne vloži posebne vloge, šteti, da je zavezanec plačilno sposoben v višini oprostitve upravičenca. Plačilno sposobnost zavezanca je CSD dolžan ugotavljati po uradni dolžnosti.

4V sklepu VIII DoR 268/2019 z dne 4. 12. 2019 je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo glede vprašanj:

− ali lahko pristojni CSD v skladu z Uredbo o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialnovarstvenih storitev (v nadaljevanju Uredba, Ur. l. RS, št. 110/04 in nadalj.) po uradni dolžnosti ugotavlja plačilno sposobnost zavezanca za institucionalno varstvo, tudi v primeru, če zavezanec ne poda vloge za oprostitev plačila institucionalnega varstva,

− ali se lahko pri zavezancu, ki ne vloži vloge za oprostitev plačila institucionalnega varstva, in katerega je upravni organ opozoril na pravne posledice, ki bodo nastopile, če vloge ne bo vložil, šteje, da je plačilna sposobnost zavezanca tolikšna, kolikor znaša oprostitev upravičenca.

5Toženka je pravočasno vložila revizijo, v kateri se sklicuje na pravne podlage za odločanje v tej zadevi, in sicer predvsem Zakon o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV, Ur. l. RS, št. 3/07 in nadalj.), Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS, Ur. l. RS, št. 62/10 in nadalj.) ter Uredbo. Nato povzema ugotovitve, da je CSD v konkretni zadevi ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za oprostitev plačila storitve institucionalnega varstva upravičenca M. K., tožnikovega očeta, in tožnika z dopisom z dne 17. 5. 2017 obvestil o uvedbi postopka, mu dal možnost, da kot stranka vstopi v postopek in ga opozoril, da lahko vloži vlogo za oprostitev plačila zavezanca ter na pravne posledice, in sicer da CSD ne bo mogel izračunati višine njegove oprostitve k plačilu storitve institucionalnega varstva, zato tožnik ne bo mogel biti oproščen plačila, ter da se bo v skladu z Uredbo štelo, da je njegova plačilna sposobnost enaka višini oprostitve plačila upravičenca. S tem naj bi upravni organ po mnenju toženke zadostil standardu varstva iz 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP, Ur. l. RS, št. 24/06 in nadalj.), tudi sicer pa je imel tožnik v predsodnem upravnem postopku odvetnika. Tožnik je bil tudi po telefonu pozvan za vložitev vloge, vendar kljub temu v postopku oprostitve ni želel sodelovati in vloge ni vložil, zaradi česar je CSD štel, da je plačilno sposoben v višini oprostitve plačila upravičenca. Toženka meni, da morajo zavezanci, v kolikor želijo biti oproščeni plačila socialnovarstvene storitve, vložiti vlogo za oprostitev, sicer se v skladu z določbami Uredbe šteje, da je njihova plačilna sposobnost enaka kot znaša oprostitev upravičenca. Sodišči naj bi kršili določbe postopka, po katerem se ta postopek začne na zahtevo stranke. Pri tem naj bi bilo odločanje o oprostitvi plačila institucionalnega varstva upravičenca ločeno od odločanja o oprostitvi plačila zavezanca. Nadalje se sklicuje na 35. člen ZUPJS in ga tolmači tako, da šele po vložitvi vloge, ki pomeni soglasje vlagatelja k pridobitvi podatkov, lahko upravni organ po uradni dolžnosti pridobiva tudi podatke, ki se štejejo za davčno tajnost, ne more pa teh podatkov pridobivati brez te vloge. Drugačno tolmačenje bi pomenilo nesorazmerni poseg v pravico do zasebnosti. Nadalje meni, da se sodišče druge stopnje nepravilno sklicuje na 31. člen Uredbe, saj ureja primer odločanja o višji oprostitvi, pri čemer je izrecno določeno, da se o višji oprostitvi odloča na podlagi zahteve, kar pa je pritožbeno sodišče spregledalo. Plačilna sposobnost vsakega zavezanca se po stališču toženke torej ugotavlja le, če zavezanci vložijo vlogo za oprostitev plačila, saj upravni organ brez te vloge ne more odločati o pravicah in obveznosti stranke. Z razlago sodišč druge in prve stopnje naj bi bil kršen 35. člen ZUPJS, toženka pa opozarja tudi na skrajno pravno sankcijo po 279. členu ZUP, to je ničnost upravne odločbe, v kolikor jo je izdal upravni organ brez zahteve stranke. Sklicuje se tudi na odločitev Vrhovnega sodišča v zadevah VIII DoR 72/2019 in VIII Ips 187/2017.

6V odgovoru na revizijo tožnik prereka revizijske navedbe in predlaga zavrnitev revizije. Med drugim navaja, da se njegova plačilna sposobnost v postopku ni ugotavljala in da je z vlogo z dne 30. 5. 2017 vstopil v postopek. S tem je podana podlaga, da toženka potrebne podatke pridobi tudi po uradni dolžnosti, sicer pa ga toženka tudi ni seznanila z dejstvi in listinami, ki so služile za delno oprostitev upravičenca. Meni tudi, da so nesprejemljive navedbe toženke, da upravni organ o oprostitvi plačila zavezanca ne odloča po uradni dolžnosti. Upravni organ ne bi odločal po uradni dolžnosti, ker je tožnik vstopil in sodeloval v postopku; le plačilno sposobnost tožnika bi moral ugotavljati tudi po uradni dolžnosti. Tudi v konkretni zadevi je CSD dohodek iz naslova kmetijske gozdarske dejavnosti zavezanca ugotavljal po uradni dolžnosti in navedel celo točen datum pridobitve teh podatkov. Upravičenost upravnega organa do pridobivanja podatkov po uradni dolžnosti je jasno navedena tudi v obrazcu za oprostitev plačila institucionalnega varstva. V nadaljevanju se sklicuje tudi na odločbi Višjega delovnega in socialnega sodišča Psp 552/2016 in Psp 405/2016 ter odločbi Vrhovnega sodišča VIII Ips 96/2017 in VIII Ips 187/2017.

7Revizija ni utemeljena.

8Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

Dejanske ugotovitve

9Iz dejanskih ugotovitev sodišč druge in prve stopnje, na katere je revizijsko sodišče vezano, med drugim izhaja, da je tožnikov oče, M. K., 12. 5. 2017 pri CSD A. vložil vlogo za uveljavljanje pravice do oprostitve plačila socialnovarstvenih storitev. CSD je ugotovil, da njegov prispevek kot prispevek upravičenca ne zadošča za plačilo storitve institucionalnega varstva v višini 629,62 EUR, zaradi česar je določil prispevek M. K. (sina upravičenca - tožnika oziroma zavezanca) na 128,78 EUR (odločba z dne 3. 8. 2017, ki je bila izdana brez posebnega ugotovitvenega postopka). Še pred tem, dne 17. 5. 2017, je CSD tožniku posredoval dopis, v katerem ga je napotil na izpolnitev priloženega obrazca (vloge zavezanca za uveljavljanje pravice do oprostitve plačila socialnovarstvenih storitev) in vrnitev tega obrazca v roku 15 dni od prejema tega obvestila. V tem dopisu je navedeno, da v primeru, če tožnik v postavljenem roku ne bo posredoval potrebnih podatkov in dokazil o višini dohodkov oziroma dohodkov zakonca oziroma oseb, s katerimi živi v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti, center ne bo mogel izračunati oprostitve in tožnik ne bo mogel biti oproščen. Šteli bodo, da je plačilno sposoben v višini oprostitve plačila M. K. Tožnik je v za to postavljenem roku (dne 30. 5. 2017) CSD A. poslal odgovor po odvetniku, v katerem pojasnjuje medsebojne spore z očetom (upravičencem), navaja, da zdravstveno stanje upravičenca ni tako, da bi potreboval institucionalno varstvo, da ima v lasti premoženje, iz katerega je zmožen pokriti vse nastale stroške, da prodaja govedo, seno, silažo, da ima do njega velike obveznosti iz naslova vlaganj itd. in izjavil, da, „glede na to, da ima naslovni organ možnost in pooblastila, da vse podatke o premoženjskem stanju M. K. (pri čemer tudi njegovo zdravstveno in finančno stanje ne dopušča (do)plačevanja storitev) pridobi iz uradnih evidenc, naša stranka¹ (v tej fazi postopka) posredovanega obrazca ne bo izpolnila ter podatkov in dokazil o svojem premoženjskem stanju ne bo posredovala, vse dokler mu naslovni organ ne bo predložil in je seznanil s celotno vlogo oziroma zahtevo M. K. (tožnikovega očeta) za institucionalno varstvo, vključno z vsemi dokazi, na podlagi katerih upravičenec utemeljuje svoje zdravstvene (institucionalne) potrebe in finančne zmožnosti.“ Tožnik je 5. 6. 2017 tudi po telefonu poklical CSD A. in bil še enkrat seznanjen s tem, naj obrazec pošlje, sicer mu bo center moral določiti prispevek, kolikor očetu manjka do pokritja celotnih stroškov varstva. Obrazca s podatki kljub temu ni poslal.

Pravne podlage

10Področje institucionalnega varstva, pravic in postopkov v zvezi s tem ureja več predpisov, in sicer ZSV, ZUPJS, Uredba, Pravilnik o postopkih pri uveljavljanju pravice do institucionalnega varstva (v nadaljevanju Pravilnik o postopkih, Ur. l. RS, št. 38/2004 in nadalj.), Pravilnik o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (v nadaljevanju Pravilnik o standardih, Ur. l. RS, št. 45/2010 in nadalj.); relevantna prepisa sta tudi Družinski zakonik (v nadaljevanju DZ, Ur. l. RS št. 15/2017 in nadalj.), Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP, Ur. l. RS, št. 80/99 in nadalj.) in v zvezi z uporabo in varstvom osebnih podatkov tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (ZVPO-1, Ur. l. RS št. 86/04 in nadalj.), pa tudi Uredba (EU) 2016/679 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba, Ur. l. EU, L 119, 4. 5. 2016), ki se sicer uporablja od 25. 5. 2018, torej neposredno ne še za odločanje v tej zadevi, uporablja pa se za nadaljnji postopek ponovnega upravnega odločanja po pravnomočni sodbi v tej zadevi.

11Eno od revizijskih vprašanj se nanaša na Uredbo, vendar je treba poudariti, da se predpisi na obravnavanem področju prepletajo in dopolnjujejo. Glede odločanja o tej problematiki šele skupno obravnavanje in upoštevanje zakonov in podzakonskih aktov omogoča celovitejše razumevanje pravic in postopkov, kljub temu, da se v več segmentih tega urejanja kažejo tudi nekatere pomanjkljivosti, nasprotja in nedoslednosti. Prav zato se odpirajo dodatna strokovna vprašanja. Urejanje tega področja je delno nesistemsko, neustrezno in pomanjkljivo že na zakonski ravni, saj ne vzpostavlja ustrezne in dovolj celovite ureditve pravic, obveznosti in postopkov, ki bi na drugi strani zagotavljali le ustrezno izvedbo s podzakonskimi predpisi.

12V nadaljevanju sledi krajši komentar teh predpisov, ki je omejen le na nekatere pravno relevantne vsebine v tej zadevi.

13Določbe ZSV² so pomanjkljive in nekoliko nejasne, saj ne določajo jasno in celovito pravic in postopkov na področju institucionalnega varstva. ZSV po eni strani določa, da CSD odloča zgolj na zahtevo upravičenca do socialnovarstvene storitve, v šestem odstavku 100. člena pa, da CSD odloča o oprostitvi plačila „v primeru vložitve zahteve“ in na tem mestu pri oprostitvi plačila izrecno ne navaja samo upravičenca, ampak tudi določitev prispevka upravičenca, zavezanca oziroma občine, čeprav na drugi strani ta odstavek obravnava zgolj določitev obdobja začetka plačevanja oziroma doplačevanja storitve. Zakon je nejasen glede tega, ali mora tudi zavezanec podati zahtevo na CSD. Prav tako zakon ne določa meril, kriterijev oziroma predvidljivega načina, kdaj je dolžan za socialnovarstveno storitev plačati zavezanec in kdaj občina. Zakonska dikcija iz šestega odstavka 100. člena ZSV „zavezanca oziroma občine“ je neoprijemljiva. V istem členu (v tretjem odstavku) zakon Vladi daje zgolj pooblastilo za merila, po katerih se za „druge zavezance“ delno ali v celoti določajo oprostitve pri plačilu storitev, ne določa pa, kdaj je zavezana k doplačilu občina in kdaj zavezanec. ZSV ne izključuje obveznosti občine pred drugimi zavezanci (npr. družinskimi člani) glede plačevanja storitev, če jih upravičenci ne zmorejo sami. ZSV nadalje v 105.b členu za občino na zakonski ravni predvidi zaščito, saj CSD že z odločbo o oprostitvi plačila prepove odtujitev in obremenitev nepremičnine, katere lastnik je uporabnik storitve, v korist občine, ki zanj financira institucionalno varstvo itd., na drugi strani pa ne predvideva meril ali zaščite za zavezance, niti postopkovnih pravil, kako zavezanci lahko zaščitijo svoje pravice in koristi.

14V skladu s 5. točko 6. člena je ZUPJS procesni zakon za izvedbo ZSV. ZUPJS v 3. členu ne postavlja lastne definicije zavezanca (zgolj definicijo upravičenca in vlagatelja). V prvem odstavku 35. člena določa, da vlagatelj uveljavlja pravice iz javnih sredstev z vlogo. V petem odstavku 35. člena pa določa, da vloga vsebuje tudi opozorilo vlagatelju, da lahko CSD za odločanje o pravicah po tem zakonu po uradni dolžnosti pridobiva vse potrebne podatke, ki se štejejo za davčno tajnost. Pomemben za presojo je lahko tretji odstavek 37. člena, saj zavezanec po tej določbi uveljavlja oprostitev s samostojno vlogo hkrati z vlogo upravičenca do uveljavljanja oprostitve plačila socialnovarstvenih storitev, CSD pa v takem primeru z eno odločbo odloči o pravicah in obveznostih upravičenca in njegovega zavezanca. ZUPJS torej na zakonski ravni izrecno določa, da mora zavezanec vložiti vlogo hkrati z vlogo upravičenca, kar kaže na neusklajenost z ZSV. ZUPJS nadalje v četrtem in petem odstavku 37. člena podrobno obravnava in določa kavtele lokalne skupnosti kot plačnice, saj določa možnost lokalne skupnosti, da poda predhodno mnenje o znanih okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in ki izhajajo iz njenih zbirk podatkov, če zakon, ki ureja upravičenost do posamezne pravice iz javnih sredstev, ne določa drugega načina sodelovanja lokalne skupnosti v postopku. V primeru, če občina poda mnenje, se šteje, da je prijavila stransko udeležbo v postopku. Iz tega izhaja, da je procesni položaj občine v postopku pred CSD zakonsko urejen, procesni položaj zavezanca pa ne (in kot navedeno ni ustrezno urejen niti v ZSV). Ne glede na to je evidentno, da morata biti položaja zavezanca in občine kot morebitnih plačnikov storitve za istega upravičenca vsaj primerljiva. Izhajajoč iz ZUPJS, ki je sicer lex specialis, strogo formalno ni predvideno, da bi CSD brez posebne (samostojne) vloge zavezanca začel postopek.

15DZ je lahko pomemben v zvezi z dolžnostjo otrok (morebitnih zavezancev), da preživljajo starše, in sicer da morajo po svojih zmožnostih preživljati starše, če starši nimajo dovolj sredstev za življenje in si jih ne morejo pridobiti, vendar najdalj toliko časa, kot so starši preživljali njih (prvi odstavek 185. člena DZ); polnoletnemu otroku ni treba preživljati tistega od staršev, ki iz neupravičenih razlogov ni izpolnjeval preživninskih obveznosti do njega (drugi odstavek 185. člena). Če mora več oseb skupaj koga preživljati, se ta obveznost razdeli mednje po njihovih zmožnostih in tudi glede na to, koliko skrbi in pomoči je bil kdo deležen (186. člen). Nadalje je lahko pomembna določba drugega odstavka 194. člena DZ, da razen pri dolžnosti staršev do preživljanja otrok, zavezanec lahko upravičencu plačuje preživnino ali ga vzame k sebi v preživljanje ali poskrbi za njegovo preživljanje na drug način. Upravičenec lahko iz pomembnih razlogov zahteva, da se mu preživnina določi v denarju (tretji odstavek 186. člena DZ).

16DZ torej skupaj z ZSV in ZUPJS predstavlja zakonsko podlago glede obveznosti plačevanja institucionalnih storitev otrok (zavezancev) za starše, vendar izvedba teh zakonov ni usklajena. Nejasno je tudi razmerje med preživninsko obveznostjo po DZ in obveznostjo doplačila storitev institucionalnega varstva otrok, višino teh obveznosti, postopkov po ZSV ter ZUPJS na eni strani ter postopkov po DZ na drugi strani. Na zakonski ravni tudi ni predpisan poenoten način uveljavljanja ugovorov za plačilo storitev domske oskrbe za starša, ki po svojem bistvu predstavlja finančni odliv iz premoženjske sfere otroka v premoženjsko sfero staršev. Izvedba je urejena zgolj na podzakonski ravni, in sicer v 18. členu Uredbe.

17Šele iz Uredbe med drugim izhaja opredelitev upravičencev in zavezancev (2. člen), vrstni red plačil in oprostitev upravičencev in zavezancev (6. člen), določitev meril za oprostitev (9. člen) itd. Iz 6. člena Uredbe izhaja, da pravico do oprostitve lahko uveljavljajo upravičenci in zavezanci. Z opredelitvijo 18. člena Uredbe, da je zavezanec, ki je plačilno sposoben, dolžan prispevati k znesku, za katerega je bil upravičenec oproščen plačila storitve, vendar ne več kot znaša zavezančeva plačilna sposobnost oziroma njegova preživninska obveznost³ itd. Uredba implementira določbe DZ, vendar v nadaljevanju ureja tudi materijo, če je kdo zavezanec na podlagi izvršljivega pravnega naslova oziroma pravnega posla, torej delno ureja tudi pogodbeno materijo. V zvezi z uveljavljanjem oprostitev je treba omeniti 29. člen Uredbe, po kateri upravičenci (tudi iz drugega odstavka 100. člena zakona - ZSV) pridobijo pravico do oprostitve plačila storitve s sklenitvijo dogovora oziroma dokončnostjo odločbe o izvajanju storitve ali dokončnostjo odločbe iz 27. člena Uredbe. Sklenjen dogovor oziroma dokončna odločba je akt, s katerim upravičenec dokazuje oprostitev. Upravičenci, ki ne pridobijo pravice do oprostitve plačila storitve po prejšnjem odstavku, vložijo zahtevo za oprostitev plačila storitve na obrazcu, ki ga predpiše minister, pristojen za socialno varstvo. Če CSD po pregledu zahteve za oprostitev ugotovi, da so izpolnjeni pogoji za oprostitev upravičenca, o uvedbi postopka obvesti zavezanca in mu da možnost, da kot stranka vstopi v postopek.⁴ Na tem mestu je razvidno neskladje med zakonsko ureditvijo tretjega odstavka 37. člena ZUPJS, ki izrecno govori o samostojni vlogi zavezanca in med, v hierarhiji pravnih virov hierarhično nižjo Uredbo, ki v drugem odstavku 29. člena govori o obvestilu zavezanca o uvedbi postopka in o možnosti, da kot stranka vstopi v postopek. Kakršnekoli domneve glede posledic neizkoriščene možnosti, da zavezanec kot stranka vstopi v postopek, Uredba ne predvideva.⁵

18Pravilnik o postopkih določa postopek pred izvajalci institucionalnega varstva. V 8. členu določa, da prošnjo za sprejem v institucionalno varstvo vloži uporabnik, ki je v skladu z definicijo iz 7. člena Pravilnika upravičenec do storitve, ki ga kot upravičenca določata zakon in Pravilnik o standardih. V 4. členu določa, da se uporabnika sprejme v institucionalno varstvo v dogovoru z izvajalcem storitve. O prošnji za sprejem v zavod odloča posebna komisija zavoda. Postopek se sicer izvede na prošnjo ali po uradni dolžnosti. Pri tem je predvideno, da je izjava o načinu plačila sestavni del prošnje, ki jo podpiše uporabnik oziroma njegov zakoniti zastopnik in v njej navede, v kakšnem obsegu bo sam plačeval storitev. Če bo za uporabnika storitev delno ali v celoti plačeval kdo drug, se le-ta za plačilo zaveže z izjavo, ki se priloži prošnji. Iz šestega odstavka 12. člena Pravilnika izhaja, da v primeru, da uporabnik in njegovi svojci ne bodo v celoti plačevali storitve, ki jo potrebuje uporabnik, zavod uporabnika (Pravilnik na tem mestu ne govori o zavezancu) napoti na vložitev zahteve za oprostitev pri plačilu socialno varstvene storitve pri pristojnem CSD. Tudi ti postopki lahko privedejo do situacij, ko konkretno postopanje po šestem odstavku 12. člena Pravilnika ni usklajeno s tretjim odstavkom 37. člena ZUPJS. ⁶

19Pravilnik o standardih v 8.a členu opisuje storitev institucionalnega varstva, v 8. b členu pa določa upravičence do storitve. Tako npr. v 8. b (D) členu ureja pogoje za upravičence do storitve institucionalnega varstva, starejše od 65 let. V okviru tega pravilnika se odloča o ugovorih s strani zavezanca, da upravičenec ni upravičen do domske oskrbe - konkretno npr. da je sposoben za popolnoma samostojno življenje; da ne potrebuje osebne pomoči; da nima starostnih in zdravstvenih težav; da še ni dovolj star.

20V zvezi s pridobivanjem in varstvom osebnih podatkov pri odločanju je treba opozoriti na 34. a. in 139. člen ZUP, pridobivanje podatkov iz zbirk podatkov pa je v specialnih zakonih urejeno predvsem v 109. do 115. členu ZSV ter 50. do 52. členu ZUPJS. Splošen okvir za varstvo osebnih podatkov izhaja tudi iz ZVOP-1, ki sicer še ni usklajen s Splošno uredbo.

Pravna presoja

21Iz predstavljenih predpisov izhaja ločevanje postopkov sprejema uporabnika v institucionalno varstvo, o katerem odloča komisija zavoda, in postopek (do)plačevanja⁷, v katerem v primeru, če ni dogovora o morebitnih oprostitvah in (so)prispevku, odločajo CSD. Za zadnji primer (torej v primeru odsotnosti ustreznega dogovora) iz 37. člena ZUJPS velja, da naj bi se z eno odločbo odločalo o pravicah in obveznostih upravičenca in njegovega zavezanca, torej tudi o delni oprostitvi plačila obeh. Ta določba⁸ ne more pomeniti, da se postopek oprostitve plačila za zavezanca nanaša le na postopek v zvezi s posebno vlogo zavezanca za (delno) oprostitev, omejeno na ugovore v zvezi z njegovim premoženjskim stanjem (torej vlogo, za katero predpisi predvidevajo, da jo vloži zavezanec) in odločanje o tej oprostitvi, temveč se morajo v tem združenem postopku upoštevati tudi ugovori tega zavezanca v zvezi z možnimi razlogi za odklonitev obveznosti plačevanja institucionalnega varstva za upravičenca deloma ali v celoti (npr. ugovori v skladu z DZ). Z odločanjem o oprostitvi upravičenca se namreč neločljivo povezuje odločanje o naložitvi obveznosti (do)plačila določenemu zavezancu, saj mora pristojni organ v primeru ugoditve zahtevi upravičenca naložiti obveznost plačila zavezancu v določeni višini.⁹ Zavezancu mora biti zato kot stranki v celotnem postopku omogočeno, da se ga ustrezno udeležuje in varuje svoj pravni položaj v zvezi z obveznostjo (do)plačevanja institucionalnega varstva in da v zvezi s tem navaja tako dejstva in dokaze, ki se nanašajo na njegov premoženjski položaj (in položaj njegove družine)¹⁰, kot tudi tiste, ki se nanašajo na presojo oprostitve in višine oprostitve upravičenca, ob tem pa tudi druge upoštevne ugovore, povezane z vsebino odločanja.¹¹

22Že na podlagi 100. člena ZSV se ob morebitni oprostitvi upravičenca predvideva (morebitna) obveznost plačila zavezanca ali občine. Zato bi bilo treba v skladu z ustavnopravno razlago te določbe v povezavi z ZUP že od začetka postopka pred organom prve stopnje morebitnemu zavezancu (in občini) omogočiti sodelovanje v postopku.¹² Obveznosti v upravnem postopku namreč ni mogoče naložiti določeni osebi (pasivni stranki), ne da bi bila vključena v postopek odločanja kot subjekt postopka z možnostjo varstva svojega pravnega položaja (22. člen Ustave). To velja tudi za zavezanca v primeru, da CSD na podlagi vloge upravičenca odloča o njegovi obveznosti (do)plačila. Navedeno velja ne glede na to, ali je ta zavezanec podal tudi sam vlogo za oprostitev plačila glede na svoje premoženjsko stanje.

23Kot navedeno ta razlaga upošteva načela varstva in zagotavljanja pravic v upravnem postopku, po katerih se zavezancu omogoči, da se vključi v postopek in podaja tudi splošne ugovore proti (do)plačevanju institucionalnega varstva - ugovore, ki se nanašajo na oprostitev upravičenca in višino te oprostitve in ne le ugovore v zvezi s premoženjskim stanjem zavezanca (in stanjem zakonca ter otrok, ki se upoštevajo), ki se nanašajo le na oprostitev zavezanca, kar so lahko morebitni ugovori v kasnejši fazi postopka, če je to zahteval zavezanec s svojo vlogo.

24Določbo 37. člena ZUJPS o eni odločbi (za upravičenca in zavezanca-ce) je postopkovno treba razložiti skladno z vsebino odločanja, saj je logično, da mora CSD v primeru odločanja o oprostitvah najprej presoditi vprašanje utemeljenosti vloge upravičenca o oprostitvi plačevanja (lastne) oskrbe. Tudi v zvezi s to oprostitvijo ima zavezanec upravičen interes sodelovanja v postopku in navajanja ustreznih dejstev in dokazov, saj v primeru, če ni oprostitve upravičenca ali je ta oprostitev manjša, zavezancu ne bo treba (do)plačevati (oziroma toliko doplačevati) k oskrbi. Šele v primeru in po tem, ko CSD na podlagi vseh navedb strank in izvedenih dokazov presodi, da je vloga upravičenca glede (delne) oprostitve utemeljena, je mogoče odločati o vprašanjih, ki se nanašajo na obveznost plačevanja oziroma njene (delne) oprostitve določenega zavezanca. V zvezi s tem pa lahko zavezanec uveljavlja tudi dodatne ugovore po temelju (da npr. upravičenca sploh ni dolžan preživljati ipd.) in nato še morebitne ugovore, ki se nanašajo na njegovo premoženjsko stanje in stanje njegove družine.

25Iz določbe 29. člena Uredbe izhaja, da CSD šele po tem, ko po pregledu zahteve za oprostitev (preliminarno) ugotovi, da so izpolnjeni pogoji za oprostitev upravičenca, o uvedbi postopka obvesti zavezanca (drugi odstavek). Obenem iz četrtega odstavka te določbe izhaja, da je CSD dolžan o uvedbi postopka obvestiti plačnika storitve iz 8. člena te uredbe in mu dati možnost, da kot stranka vstopi v postopek. To določbo je treba ob pravilni razlagi in v skladu z zahtevami ZUP razumeti in uporabiti tako, da se mora zavezanca (kot potencialnega plačnika storitve, ki mu bo z isto odločbo CSD naložena obveznost) vključiti v postopek odločanja o oprostitvi upravičenca in mu omogočiti podajanje navedb in dokaznih predlogov tudi v zvezi z vprašanjem oprostitve plačila upravičenca, ki lahko vpliva na njegov pravni položaj (obveznost (do)plačila). Hkrati pa je ob tem treba temu zavezancu skladno z ZUP (drugi odstavek 7. člena)¹³ tudi omogočiti, da poda svojo vlogo za (delno) oprostitev svoje obveznosti plačila, s čimer pa postane stranka tudi v delu postopka, ki se nanaša na odločanje o tej zahtevi.

26CSD je dolžan morebitnega zavezanca torej že takoj po vlogi o oprostitvi upravičenca pritegniti v postopek po uradni dolžnosti in ga seznaniti z možnostjo sodelovanja v postopku. Organ mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člen ZUP).

27Na drugi strani je pomembno tudi, da se (v okviru tega postopka) o oprostitvi plačila zavezanca odloči le na samostojno vlogo zavezanca, ki ima v tem postopku vlogo stranke. V zadevah, v katerih je po zakonu ali po naravi zadeve za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, sme pristojni organ namreč začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana (128. člen ZUP).

28Postopanje CSD v takih in podobnih primerih torej ni ustrezno. Neustrezno je že pozivanje k sodelovanju v postopkih, ki je omejeno le na formalno vlogo zavezanca za uveljavljanje oprostitve plačila socialnovarstvenih storitev v zvezi s premoženjskimi podatki zavezanca in njegove družine. CSD bi moral z ustreznim pozivom morebitnemu zavezancu omogočiti, da zavaruje in uveljavlja vse svoje pravice (ne le pravice v zvezi z omejitvami glede na njegovo premoženjsko stanje), da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke) in mu omogočiti ter dati možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom (upravičencem). Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo in v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje ter ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (glej 7., 8. in 9. člen ZUP). CSD bi moral v skladu z 145. členom ZUP izvesti poseben ugotovitveni postopek. Ta postopek se namreč izvede v vseh primerih, razen v primerih iz 144. člena tega zakona, in sicer za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev zadeve ali zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Skrajšani ugotovitveni postopek tudi ni možen, če v postopku sodelujeta stranki z nasprotujočimi si interesi, kot to velja v zvezi z odločanjem o oprostitvi upravičenca, pri katerem lahko sodeluje tudi zavezanec, saj se s tem odloči tudi o njegovi (potencialni) obveznosti (do)plačevanja.

29Kot pojasnjeno lahko zavezanec v postopku poleg ugovorov v zvezi z oprostitvijo upravičenca uveljavlja tudi oprostitev (do)plačila storitev in podaja s tem povezane navedbe oziroma ugovore v zvezi s temeljem obveznosti za doplačilo (npr. ugovori po DZ) in njegovim premoženjskim stanjem. V tem delu združenega postopka lahko torej nastopa kot aktivna stranka (42. člen ZUP), vendar le, če poda ustrezno samostojno vlogo v tej smeri. V zvezi s tem mora CSD ob vabilu zavezancu, da se vključi v postopek na podlagi vloge upravičenca za oprostitev plačila za oskrbo (44. člen ZUP), zavezanca kot navedeno tudi opozoriti na možnost, da sam vloži navedeno zahtevo za oprostitev njegove obveznosti (do)plačila ter ga opozoriti na posledice, če take vloge ne bo vložil (da se bo štelo, da njegove oprostitve ne bodo mogli izračunati in se bo štelo, da je plačilno sposoben v višini oprostitve upravičenca). Glede na navedeno je ravnanje CSD kot v obravnavani zadevi, ki zavezanca poziva le na vložitev ugovora o svojem premoženjskem stanju (in stanju družinskih članov), preozko.

30Tožnik je s svojo vlogo nasprotoval temu, da je upravičenec, njegov oče M. K., sploh podal utemeljeno vlogo za institucionalno varstvo, torej temu, da je iz tega razloga sploh zavezan za doplačilo njegovih institucionalnih storitev. Nasprotoval je tudi oprostitvi upravičenca, saj naj bi ta imel sredstva za nastanitev itd. Nasprotoval je torej odločitvi, da kot podrejeni zavezanec po 6. členu Uredbe plačuje storitve, ki bi jih po njegovem mnenju moral plačati le upravičenec in ki po njegovem niti ni upravičen do institucionalnega varstva. Že s tem je v postopku, ki se je sprožil na zahtevo upravičenca, uveljavljal ugovore, ki jih je bil upravičen podati kot stranka tega postopka.¹⁴ Na takšen njegov položaj ne vpliva vprašanje utemeljenosti njegovih ugovorov niti dejstvo, da posebne vloge za oprostitev zaradi premoženjskega stanja (na formalnem obrazcu) ni podal.

31Vložitev vloge, ki ni na obrazcu, sicer tudi ne more vplivati na njegov položaj. Kot navedeno je že obrazec vsebinsko pomanjkljiv in se nanaša le na oprostitev zaradi premoženjskega stanja, tega pa tožnik sploh (še) ni izpolnil. Kljub določbi 35. člena ZUJPS (da se vloga vlagatelja vloži na obrazcu, ki ga predpiše minister, pristojen za socialno varstvo) zato kot pravilno vložene vloge za oprostitev plačila institucionalnega varstva iz drugega revizijskega vprašanja ne moremo šteti le vloge, ki je na formalnem obrazcu. S predpisovanjem formalnega obrazca se ne more zožiti ali onemogočiti uveljavljanja upravičenj, ki stranki sicer pripadajo po zakonu.

32Revizija torej ni utemeljena na podlagi tega, da bi moral že prvostopenjski organ, glede na ugovore, ki jih je imel zavezanec (tožnik), temu omogočiti, da zavaruje in uveljavlja svoje pravice, upoštevati njegovo izjavo o zahtevah in navedbah stranke z nasprotnim interesom (upravičenca M. K.) ter v tej smeri izvesti ustrezen postopek.

33Glede na navedena širša pojasnila in pravne podlage sta obe revizijski vprašanji nekoliko netočni oziroma nepovezani z okoliščinami tega spora. Prvo vprašanje zato, ker je tožnik podal ustrezno vlogo za oprostitev plačila (čeprav ni predložil podatkov o svojem materialnem položaju), drugo revizijsko vprašanje pa zato, ker podobno kot prvo vprašanje predpostavlja zavezanca, ki ne vloži vloge za oprostitev plačila institucionalnega varstva, ki ga je upravni organ opozoril na pravne posledice, ki bodo nastopile, če vloge ne bo vložil (da se šteje, da je plačilna sposobnost zavezanca tolikšna, kolikor znaša oprostitev upravičenca). Kot pojasnjeno tožnik v tej zadevi ni takšen zavezanec, saj je ne glede na to, da prvenstveno ni hotel predložiti podatkov o svojem materialnem stanju, dovolj jasno in že po temelju ugovarjal svoji obveznosti. Pri tem je tudi povsem nepomembno, če te vloge ni posredoval na posebnem obrazcu.

34Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je zato revizijsko sodišče zavrnilo revizijo kot neutemeljeno.

Dodatna pojasnila v zvezi z revizijskima vprašanjema

35Ne glede na takšen rezultat revizijsko sodišče dodatno pojasnjuje, da toženka v reviziji, res sicer na napačnih izhodiščih razumevanja tožnikove vloge v postopku, ki ga je vodila, vendar sicer načeloma pravilno, opozarja na možnosti pridobivanja podatkov za zavezanca in njegove družinske člane iz številnih zbirk podatkov v skladu s 113. členom ZSV in 51. členom ZUPJS le, če zavezanec poda ustrezno vlogo. To pa ni vloga, s katero nasprotuje oprostitvi (ali višini oprostitve) upravičenca, temveč je lahko le vloga, s katero uveljavlja oprostitev plačila oziroma ugovarja svoji obveznosti po temelju ali zaradi svojega premoženjskega stanja (in v tem postopku nastopa kot aktivna stranka). Kot navedeno le v zvezi s tem ni načelnih zadržkov za postopanje CSD in opozarjanje na posledice neudeležbe. Le če se v tem primeru zavezanec sploh ne odzove in ne predloži svojih podatkov za oprostitev, CSD nima (oziroma ne more imeti) interesa za preverjanje točnosti njegovih podatkov po posameznih zbirkah podatkov, do katerih sicer lahko dostopa po zakonu. Drugačno stališče bi pomenilo nesorazmeren poseg v pravico do zasebnosti zavezanca, katerega upravičen interes je lahko celo, da se podatki o njegovem premoženju in podatki o premoženju njegovega zakonca ali izvenzakonskega partnerja ter otrok¹⁵ sploh ne upoštevajo in ne obdelujejo ter navajajo v odločbi, saj se na ta način s podatki seznanijo tudi upravičenci in ostali sozavezanci.¹⁶

36Glede na ustavno zahtevano ureditev varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave RS je pri varstvu osebnih podatkov treba izhajati iz ureditve ZVOP-1, ki se uporablja tudi v obravnavanem sporu. ZVOP-1 v 3. členu določa, da morajo biti osebni podatki, ki se obdelujejo, ustrezni in po obsegu primerni glede na namene, za katere se zbirajo in nadalje obdelujejo. Isti zakon v prvem odstavku 9. člena določa, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. V zakonu mora biti v takem primeru določen tudi namen obdelave osebnih podatkov (drugi odstavek 8. člena ZVOP-1). Tako podlago morajo torej izrecno vsebovati zakoni, ki urejajo delo CSD kot organa odločanja, kadar gre za zagotavljanje pravice do varstva osebnih podatkov. Izjema od zahteve po izrecni zakonski podlagi za obdelavo osebnih podatkov (četrti odstavek 9. člena ZVOP-1)¹⁷ se ne sme uporabiti v primeru obdelave osebnih podatkov za tiste naloge, ki jih v okviru svojih pristojnosti redno izvršujejo nosilci oblasti, saj bi bilo to v nasprotju s temeljnim namenom te zakonske norme in njeno ustavno skladno razlago.

37Upravni organ (CSD) je pri pridobivanju podatkov v skladu z določbami ZUP (43.a in 139. člen) ter določbami ZSV in ZUJPS torej dolžan spoštovati splošne omejitve pridobivanja in obdelave podatkov. V primeru pridobivanja osebnih podatkov določenih fizičnih oseb je vezan tudi na ZVOP-1. Tako mora CSD tudi razumno utemeljiti potrebo po pridobitvi podatkov za namene iz navedenih določb zakonov, torej dokazati, da je pridobitev teh podatkov potrebna za opravljanje njegovih nalog – oprostitve zavezanca. To na drugi strani pomeni, da je CSD ob pridobivanju osebnih podatkov zavezanca (in tretjih oseb) dolžan spoštovati temeljno načelo varstva osebnih podatkov - načelo sorazmernosti, po katerem se lahko obdelujejo le tisti osebni podatki, ki so primerni za dosego namena in niso (količinsko) pretirani glede na namen obdelave. Zaradi tega določb zakonov o splošnem pooblastilu CSD ni mogoče razlagati tako, da CSD upravičujejo za neomejeno pridobivanje podatkov, ki presegajo obseg podatkov, ki jih upravni organ nujno potrebuje, torej ob upoštevanju ustavnega načela sorazmernosti.¹⁸ Tudi Splošna uredba (ki jo bo toženka morala sicer uporabljati šele v nadaljnjem postopku) dovoljuje procesiranje osebnih podatkov samo v skladu z osnovnimi principi varovanja osebnih podatkov v 5. členu, in sicer v skladu z načeli zakonitosti, pravičnosti in preglednosti. Nadalje se ti podatki, zbrani za določene, izrecne in zakonite namene, ne smejo obdelovati na način, ki ni združljiv s temi nameni. Osebni podatki so omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo.

38Navedeno torej pomeni, da v primeru, če gre za podatke o premoženjskem stanju zavezanca (in njegove družine), ki kot stranka ne sodeluje ali noče sodelovati v postopku na način, da bi se v zvezi s svojo oprostitvijo skliceval na svoje premoženjsko stanje, čeprav mu je bilo sodelovanje omogočeno, CSD nima potrebe in podlage za pridobivanje teh podatkov iz zbirk, do katerih ima sicer dostop po zakonu. Podatki iz teh zbirk niso primerni za dosego namena. In obratno. Če zavezanec vloži vlogo za oprostitev zaradi svojega premoženjskega stanja (in stanja družine), CSD te podatke lahko pridobiva iz zbirk podatkov (na podlagi določb ZSV in ZUPJS) in prav na ta način tudi preverja podatke zavezanca ter odloča o utemeljenosti njegove zahteve. Drugačno stališče sodišča druge stopnje glede na pojasnjeno ni utemeljeno.¹⁹

Stroški postopka

39V posledici navedene odločitve je toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu z Odvetniško tarifo in v mejah priglašenih stroškov. Tako je vrhovno sodišče tožniku priznalo 375 točk za odgovor na revizijo, 50 točk za končno poročilo, 2% materialnih stroškov in 22% DDV, kar ob vrednosti točke 0,60 EUR znaša 317,32 EUR.

40Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

¹ Torej tožnik.
² V ZSV je med socialnovarstvenimi storitvami določena tudi storitev institucionalnega varstva (10. in 16. člen). Zakon določa tudi krajevno pristojnost za odločanje in napotuje na ZUP (če niso posamezna vprašanja v postopku drugače urejena – 86. člen). Postopek pri uveljavljanju in izvajanju storitev se začne na zahtevo upravičenca in po uradni dolžnosti (90. člen). Poudarjena je dolžnost prizadevanja za sklenitev dogovora med upravičencem in socialno varstvenim zavodom (92. člen), zaupnost podatkov ter osebna integriteta in dostojanstvo upravičenca (93. člen), v primeru nemožnosti dogovora z upravičencem pa odločanje socialno varstvenega zavoda po ZUP, če posamezna vprašanja postopka s tem zakonom niso drugače urejena (96. člen).
³ Glede vprašanja, v kakšnem razmerju in višini je dolžnost preživljanja starša po DZ povezana z njegovo obveznostjo plačila oskrbe na podlagi oprostitve plačila upravičenca po ZSV, se sodna praksa še ni izrekla.
⁴ Kot kaže, CSD pri svojem delu uporabljajo predvsem to določbo.
⁵ Uredba, torej podzakonski akt, v drugem odstavku 29. člena določa, da zavezanec vstopi v postopek kot stranka, medtem ko ZUPJS, za (primerljiv) položaj občine določa položaj stranskega udeleženca.
⁶ Pravilnik ne predvideva posebnega pravnega pouka ali napotila npr., da bi bil zavod dolžan upravičenca opozoriti, da mora sam poskrbeti, da bodo zavezanci za plačilo (otroci, sopogodbeniki) hkrati z njim vložili vlogo na CSD in tako zagotovili postopanje v skladu z zakonsko določbo tretjega odstavka 37. člena ZUPJS.
⁷ Glej tudi 18. člen Pravilnika o postopkih.
⁸ Določba je nejasna tudi v zvezi s tem, ko določa, da mora zavezanec podati samostojno vlogo hkrati z vlogo upravičenca.
⁹ Kot določa drugi odstavek 37. člena ZUPJS center za socialno delo v tem primeru z eno odločbo odloči o pravicah in obveznostih upravičenca in njegovega zavezanca.
¹⁰ V obrazcu – vlogi zavezanca za uveljavljanje pravice do oprostitve plačila socialnovarstvenih storitev so poleg rubrik, ki se nanašajo na položaj zavezanca v zvezi s tem, ali je on sam v institucionalnem varstvu, ali prejema pomoč in ima pravico do preživnine, še rubrike o tem, ali upravičencu zagotavlja preživljanje na drug način, ali je zavezan k plačevanju s pravnim poslom oziroma pravnim naslovom, le še rubrike o podatkih njegovega zakonca ali zunajzakonskega partnerja ter podatkih o osebah, ki se upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja zavezanca (otroci in pastorki, ki sta jih zavezanec in/ali zakonec dolžna preživljati).
¹¹ S tem v zvezi se lahko zastavlja tudi vprašanje proste izbire izvajalca storitve s strani upravičenca v zvezi z dolžnostjo (do)plačevanja te storitve in višine tega doplačevanja s strani zavezanca.
¹² Primerjaj tudi s položajem občine v petem odstavku 37. člena ZUPJS.
¹³ Ta določa: „Kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, jo na to opozori.“
¹⁴ Stališče toženke v izpodbijani dokončni odločbi – da tožnik ni podal vloge za oprostitev – ni utemeljeno.
¹⁵ Že pridobivanje teh podatkov je lahko sporno.
¹⁶ Zavezanci včasih ne želijo, da se s podatki o premoženjskem stanju zavezanca in njegove družine seznanijo upravičenec in ostali sozavezanci.
¹⁷ Ne glede na prvi odstavek tega člena se lahko v javnem sektorju izjemoma obdelujejo tisti osebni podatki, ki so nujni za izvrševanje zakonitih pristojnosti, nalog ali obveznosti javnega sektorja, če se s to obdelavo ne poseže v upravičen interes posameznika, na katerega se osebni podatki nanašajo.
¹⁸ Glej več v dr. Erik Kerševan, Rada Sitar: Ustavna pravica do varstva osebnih podatkov v upravnem postopku in upravnem sporu – poudarki teorije in sodne prakse, Uprava 2019/1-2, str. 7-23. Glej tudi sodbo in sklep VS RS I Up 168/2017 z dne 5. 3. 2019.
¹⁹ Tudi v konkretni zadevi tožnik (še) ni podal svoje vloge, v kateri bi uveljavljal oprostitev zaradi premoženjskega položaja, torej ni bilo potrebe po pridobivanju teh podatkov.