UPRS Sodba in sklep I U 2590/2018-19
ECLI:SI:UPRS:2019:I.U.2590.2018.19Področje: lokalna samouprava, volitve
Vsebina: Jedro · Izrek · Obrazložitev 1–215▾
Jedro povzetek sodišča
Dostop do pravnega sredstva zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora po ZLV (98. člen) se ne ujema v celoti z dostopom do sodnega varstva (110. in 101. člen ZLV) zaradi omenjenih nepravilnosti. Zakonodajalec je za nadaljnji postopek pravnega in sodnega varstva očitno predpisal omejitev, da zoper odločitev občinske volilne komisije o ugovoru zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora, preko katere lahko po 100. členu ZLV samo določene osebe v naslednji fazi postopka dosežejo dostop do sodnega varstva, ni upravičen vložiti pritožbe na občinski svet vsak volivec, ampak je do tega upravičen zgolj kandidat in predstavnik kandidature ali liste kandidatov, in sicer zoper tiste odločitve občinske volilne komisije o ugovoru zaradi nepravilnosti pri delu volilnih odborov, ki bi lahko bistveno vplivale na izid volitev.
Drugi pritožnik bi kot kandidat na volitvah imel dostop do sodnega varstva volilne pravice v zvezi z nepravilnostmi iz njegovega tretjega ugovora (obveščanje o kandidatih na volišču) in četrtega pritožbenega ugovora (nezaščitenost volilnih skrinjic), če bi predhodno vložil ugovor po prvem odstavku 98. člena ZLV ali pa vsaj pritožbo po prvem odstavku 100. člena ZLV, pa tega ni storil. Ker torej drugi pritožnik ni izkoristil pravnih sredstev, ki jih je imel na voljo (kot kandidat na volitvah), po prvem odstavku 98. člena ZLV niti po prvem odstavku 100. člena ZLV in ker je prvostopenjski sklep izdan na podlagi ugovora prvega pritožnika in je drugostopenjski organ odločal o pritožbi prvega pritožnika in ne o pritožbi drugega pritožnika, izpodbijani akt ne posega v pravno zavarovani interes drugega pritožnika.
Objektivna koncepcija sodnega varstva volilne pravice pomeni, da mora imeti tudi vsak volivec dostop do sodnega varstva pasivne volilne pravice, četudi ni bil kandidat ali predstavnik liste, in sicer po objavi rezultatov volitev ter glede nepravilnosti, ki bi lahko bistveno vplivale na kolektivni izid volitev, ali pa bi šlo za prizadetost objektivne poštenosti postopka, na primer zaradi diskriminacije, zaradi česar bi razumen človek podvomil v poštenost volilnega izida; upravičenec pa mora ob tem izkoristiti pravna sredstva, ki jih je predpisal zakonodajalec.
Kar zadeva prvi pritožbeni ugovor oziroma nepravilnosti glede nedovoljenega financiranja volilne kampanije Zorana Jankovića, drugi pritožbeni ugovor oziroma zatrjevano nepravilnost glede oglaševanja podpore treh verskih skupnosti za župana Zorana Jankovića ter peti pritožbeni ugovor, ki se nanaša na zatrjevane zlorabe pri vpisovanju novih prebivalcev na območju MOL, je povsem očitno, da pravno sredstvo kandidatov ali volivcev po prvem odstavku 98. člena ZLV tem vrstam nepravilnosti ni namenjen in ravno tako ni te možnosti v situaciji, v kateri je bil drugi pritožnik stranka, zakonodajalec predpisal zgolj s 101. členom ZLV. Vendar bi drugi pritožnik lahko vložil pritožbo na sodišče in bi prišel do sodnega varstva na Upravnem sodišču, če bi Občinski svet MOL zavrnil pritožbo drugega pritožnika zoper odločitev VKMOL. Zaradi upoštevanja objektivne koncepcije sodnega varstva volilne pravice iz 43. člena Ustave namreč odločitev občinske volilne komisije po 100. členu ZLV ni nujno samo tista odločitev, ki pomeni nadaljevanje postopka, ki ga ta-isti upravičenec začne z ugovorom po prvem odstavku 98. člena ZLV. Poleg te možnosti, če je drugi pritožnik menil, da so nepravilnosti iz njegovega prvega, drugega in petega pritožbenega ugovora vplivale na izid volitev, bi lahko vložil pravno sredstvo zoper akt o ugotovitvi končnega izida volitev v občini.
Tožnik je imel zoper poročilo o izidu zagotovljeno sodno varstvo na podlagi 2. člena ZUS-1 in za rezervo še zoper dejanje na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, pa tega ni izkoristil.
Na podlagi strogega testa sorazmernosti sodišče v konkretnih okoliščinah primera ni našlo takih pomanjkljivosti v zakonski ureditvi (ne na splošno, ampak v okoliščinah prvega pritožnika), ki bi nesorazmerno posegle v pritožnikovo pravico do varstva volilne pravice iz 43. člena Ustave.
Prvi pritožnik ni zatrjeval, da bi tekom glasovanja ali neposredno po glasovanju predstavnik njegove liste ali kateri koli drug predstavnik ali zaupnik kandidatov opozoril na nepravilno zaščitene skrinjice.
Pritožnik v pritožbi ni z ničemer poskušal utemeljiti, da je obveščanje o seznamu kandidatov na listah nepravilno do te mere, da bi to lahko bistveno vplivalo na izid volitev, kajti gola trditev, da volivec ob glasovanju ni imel pred seboj seznama kandidatov, pač pa le seznam list, kar naj bi po njegovem mnenju predstavljalo kršitev oziroma oviranje preferenčnega glasovanja, ni zadostna utemeljitev pravno relevantne nepravilnosti - tudi ob upoštevanju pritožbene navedbe o "izredno nizkem številu oddanih preferenčnih glasov."
Prvi pritožnik ni predložil nobenih dokazov o tem, da bi kdor koli podal ovadbe za storjena kazniva dejanja nezakonitega vpisa stalnega prebivalstva z namenom nezakonito vplivati na volitve oziroma uresničevanje volilne pravice. Ker naj bi se ta dejanja dogajala tedne in mesece pred volitvami, je tudi prvi pritožnik imel možnost, da bi podal prijave na policiji, tako da bi sodišče v tej fazi postopka imelo izkazan verodostojen sum, da je morebiti šlo za nezakonitosti.
Za sodišče je ključno merilo v tej zadevi tisto, ki je uveljavljeno že približno od 1976 leta naprej v sodni praksi ESČP, in sicer na podlagi člena 3 Protokola št. 1 k EKČP. Po sodni praksi ESČP, ki jo Upravno sodišče jemlje kot navdih za interpretacijo 43. člena Ustave, ker gre v predmetni zadevi za lokalne in ne za parlamentarne volitve, da načelo svobodnega izražanja mnenja na periodičnih parlamentarnih volitvah sestavljata dva elementa. Prvi element je, da se volitve in volilna kampanija ne smeta izvajati pod pritiskom za izbiro določenega kandidata ali politično stranko, drugi element pa je, da se na nobenega volivca ne sme neprimerno vplivati, da tudi voli določenega kandidata ali politično stranko. To pomeni, da morata biti zagotovljena svoboda oblikovanja mnenja (volje) volivca in svoboda izražanja (iz)oblikovanega mnenja. Kar zadeva svobodo oblikovanja mnenja, institucije Sveta Evrope to opredeljujejo kot obveznost nosilcev javne oblasti (»state authorities«), da zavzamejo nevtralno držo, še posebej kar zadeva uporabo medijev, financiranja strank, shodov itd. Kar zadeva nedržavne subjekte pa je prepovedano vplivanje na volivce preko groženj. Znotraj teh okvirov Upravno sodišče ne najde elementov nepravilnosti v podpori določenemu kandidatu preko prospektov, v katerih so udeleženi predstavniki verskih skupnosti.
Zakonodajalec je jasno predpisal, da volilne kampanije za župana in njegovo listo ni dovoljeno financirati iz proračunskih sredstev občine.
Neposredno sklicevanje na lokalne volitve, kandidate na volitvah ter morebitne pred-volilne obljube ali predstavljanje projektov za čas po volitvah, katerih izid je v času pisanja prispevkov seveda neznan, pomeni volilno propagando, med tem ko obveščanje o tem, kaj je novega, kaj je bilo narejeno in kaj je v teku brez izrecnega ali neposrednega povezovanja z lokalnimi volitvami, pomeni normalno obveščanje o dogajanjih v občini, ki ni volilna propaganda.
Od vseh sedmih listov prilog le na enem listu, kjer je del intervjuja z Zoranom Jankovićem, v oktobrski številki glasila Ljubljana, je sodišče lahko ugotovilo, da je v treh od petih odgovorov (in v dveh vprašanjih) šlo za volilno-propagandno vsebino, čeprav se ta ne bi smela financirati iz proračunskih sredstev.
Pri ugotovljeni nepravilnosti ne gre za takšno nepravilnost, ki bi lahko bistveno vplivala na izid volitev, kajti Zoran Janković je na volitvah dobil 60,45% glasov volivcev, ki so volili, med tem ko je drugi najbolje uvrščeni kandidat dobil 29,50% glasov. Lista Zorana Jankovića je dobila 42,37% glasov ali 23 mandatov v mestnem svetu, druga najbolje uvrščena stranka pa je dobila 19,6% glasov ali 10 mandatov; lista »Davkoplačevalci se ne damo več!« je dobila 0,85% glasov in 0 mandatov. Razlike so torej tako velike, da sodišče lahko z zanesljivostjo ugotovi, da nepravilnost v omenjenem intervjuju z Zoranom Jankovićem ni mogla vplivati na kolektivni izid volitev.
Predmet tega postopka je vprašanje, ali bi zaradi omenjenega dela intervjuja, ki je pomenil volilno propagando, razumen volivec utemeljeno podvomil v poštenost celotnih volitev. Sodišče ne dvomi, je da zaradi nepravilnosti, ki jo je pritožniku na podlagi bremena utemeljevanja in dokazovanja uspelo izkazati v tem postopku, odgovor na to vprašanje negativen.
Izrek
I. Pritožba se v delu, ki se nanaša na drugega pritožnika, zavrže.
II. Pritožba se v delu, ki se nanaša na prvega pritožnika, zavrne.
III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.
Obrazložitev
1Dne 21. 11. 2018 je Volilna komisija Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: VKMOL) prejela poziv in pritožbo A.A. kot predsednika stranke "Davkoplačevalci se ne damo več!”, da VKMOL ne potrdi mandata kandidatom za predstavnike četrtnih skupnosti, občinskih svetov in župana. Kot razlog je navedel, da ni zagotovljena 100% varnost oddanih glasovnic pred zunanjimi posegi nepooblaščenih oseb, pri čemer se je skliceval na avstrijski primer nekvalitetnega lepila na kuvertah za pošiljanje glasovnic, ter izkrivljeno konkurenco oziroma oblastno monopoliziranje volilne kampanije s strani župana in njemu poslušnih, pri čemer se je skliceval na odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-191/17-12 z dne 15. 1. 2018. K tej pritožbi je priložil pripravljalno vlogo kot dopolnitev pritožbe, v kateri se podrobneje sklicuje na omenjeno odločbo Ustavnega sodišča in v zvezi s prepovedanim dejanjem navaja lokalno glasilo "Ljubljana”, ki je financirano iz proračuna, a je v času kampanije poročalo samo o aktivnostih župana in njegove liste. V tej pritožbi je menil, da se odločba Ustavnega sodišča analogno uporablja tudi za župane in občinske svete, ki so enako kot vlada zavezani k demokratičnemu in nediskriminatornem ravnanju. Kot dokaz navaja tudi članek v Delu: "Bodo zaradi občinskih glasil lokalne volitve razveljavljene: Župani občinska glasila vidijo kot svoja trobila" (15. 11. 2018, str. 1-2). Zahteval je enako obravnavo in enake možnosti vseh kandidatov. V povzetku pod točko 5 pripravljalne vloge navaja, da je župan Zoran Janković v predvolilni kampaniji dokazano uporabljal javni (davkoplačevalski) denar za namene promoviranja lastne kandidature in njegove liste. Vsi konkurenčni kandidati niso bili predstavljeni. Menil je, da je to kaznivo in koruptivno. Hramba oddanih glasovnic pa je bila takšna, da jih je bilo mogoče odpeti in nazaj zapreti brez sledi o tem, da je prišlo do njihovega posega. Poleg tega so bile tudi občinske stavbe in javni objekti razkošno polepljeni z županskimi kandidati. Podobne nepravilnosti so se dogajale tudi v Mengšu, Moravčah in Idriji. V tej vlogi je navedel tudi, da je pripravljen vse konkretne incidente tudi dokazati za potrebe odločanja. Predlagal je, da sodišče potrjene mandate razveljavi oziroma zadrži njihovo izvrševanje in odredi ponovno izvedbo volitev.
2S prvostopenjskim sklepom z dne 22. 11. 2018 je VKMOL v prvi točki izreka ugovor vlagatelja kot kandidata za člana Mestnega sveta MOL in za člana četrtne skupnosti Dravlje v delu, ki se nanaša na hrambo oddanih glasovnic, zavrgla. V drugi točki izreka tega sklepa pa je VKMOL odločila, da se zavrže tudi pritožba istega pritožnika v delu, ki se nanaša na poziv VKMOL, da ne potrdi mandatov kandidatom za predstavnike četrtnih skupnosti, občinskih svetnikov in župana.
3V prvostopenjskem sklepu je VKMOL ugovor glede nepravilne hrambe glasovnic obravnavala po prvem odstavku 98. člena Zakona o lokalnih volitvah (ZLV, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12 in 68/17) v zvezi s 66. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Po tem, ko je prvostopenjski organ najprej povzel očitek pritožnika glede hrambe oddanih glasovnic, je volilni organ utemeljil, da bi vlagatelj moral glede na določilo drugega odstavka 98. člena ZLV ugovarjati najkasneje dne 19. 1. 2018, ugovor pa je podal dne 21. 11. 2018 in je zato VKMOL ugovor zavrgla kot prepozen. Glede druge točke izreka pa prvostopenjski organ utemeljuje, da po zakonu občinska volilna komisija ne potrjuje mandatov, temveč sestavi poročilo o izidu volitev; na konstitutivni seji občinskega sveta mandate svetnikov potrdi občinski svet na predlog komisije za potrditev mandatov, skladno s Poslovnikom mestnega sveta MOL. V nadaljevanju se sklicuje na določilo 100. člena ZLV in pravi, da je bil ugovor/pritožba vložen(a) dne 21. 11. 2018, do tedaj pa VKMOL še ni sestavila poročila o izidu volitev iz 90. člena ZLV; enako velja za dan izdaje predmetnega sklepa. Zato je prvostopenjski organ v tem delu odločitve odločil, da je pritožba vložena preuranjeno in jo je zavrgel.
4Pritožnik je kot predlagatelj liste "Davkoplačevalci se ne damo več!” na Občinski svet MOL vložil pritožbo z dne 24. 11. 2018, ki jo je Občinski svet MOL prejel dne 29. 11. 2018, in sicer je vložil pritožbo iz razlogov nezakonitega in neustavnega vplivanja na glasovanje na lokalnih volitvah. V tej pritožbi med drugim navaja enake razloge kot v kasnejši pritožbi na Upravno sodišče.
5Z drugostopenjsko odločbo je MOL na podlagi 100. člena ZLV pritožbo A.A., ki jo je ta vložil kot kandidat za člana Mestnega sveta MOL in za člana četrtne skupnosti Dravlje za listo "Davkoplačevalci se ne damo več!” zavrnila. V obrazložitvi akta je med drugim navedeno, ker je bil pritožnik kandidat na volitvah, je upravičena oseba za vložitev pritožbe. Drugostopenjski organ pravi, da je bil sklep VKMOL z dne 22. 11. 2018, s katerim je bilo odločeno o ugovoru po 98. členu ZLV, pritožniku vročen dne 26. 11. 2018, kar izhaja iz vročilnice. Skladno s 100. členom ZLV lahko pritožnik pritožbo vloži do začetka prve seje občinskega sveta, v tem primeru do 17. 12. 2018, kar pomeni, da je pritožba na drugostopenjski organ pravočasna.
6V nadaljevanju drugostopenjski organ ponovi obrazložitev, na podlagi katere je prvostopenjski organ odločil o obeh delih ugovora in nato doda, da pritožnik nikjer ne zatrjuje in ni navedel, da izpodbija Sklep št. 041-330/2018-2 z dne 22. 11. 2018, ki ga je izdala VKMOL. Določba 100. člena ZLV namreč dovoljuje vložitev pritožbe na občinski svet, pritožba pa je mišljena kot pravno sredstvo zoper odločitev občinske volilne komisije, ki lahko vpliva na potrditev mandatov. Ker torej pritožnik ni zatrjeval, da je pred vložitvijo obravnavane pritožbe vložil ugovor po prvem odstavku 98. člena ZLV, bi moral pritožbeni organ pritožbo z dne 29. 11. 2018 zavreči. Vendar je pritožbeni organ, kot je navedel, kljub temu obravnaval pritožbo meritorno, saj se nekatere navedbe ne nanašajo na nepravilnosti dela volilnih odborov, ampak na izvedbo volitev na splošno.
7Ko drugostopenjski organ po vsebini obravnava pritožbo glede nezakonitega vplivanja na glasovanje pravi, da so pritožnikove navedbe neosnovane, nejasne, zavajajoče in neizkazane. Iz navajanj pritožnika je razbrati, da se očitki verjetno nanašajo na posebno številko glasila Ljubljana, ki je zajemala sezname vseh kandidatov in list kandidatov. Omenjena številka ni vsebovala propagandnih vsebin. Sklicuje se na 61. člen Zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju ZVZD) in 74. člen ZLV in pravi, da je VKMOL objavila seznam kandidatov in kandidatk za župana, kandidatov in kandidatk za člane občinskega ter kandidatov in kandidatk za člane svetov četrtnih skupnosti - v posebni številki glasila Ljubljana, pri čemer je po en izvod brezplačno prejelo vsako gospodinjstvo v Mestni občini Ljubljana. Predstavljeni so bili vsi kandidati ter vse liste - enakopravno, pod povsem enakimi pogoji, po vrstnem redu, določenim z žrebom, ki je potekal v prisotnosti predstavnikov kandidatov in list kandidatov.
8Glede sklicevanja pritožnika na odločbo Ustavnega sodišča U-I-191717-25 drugostopenjski organ navaja, da navezujoč se na lokalne volitve, tako referendumska kot volilna kampanja sicer res pomenita oglaševalske vsebine in druge oblike propagande, katerih namen je vplivati na odločanje volivcev pri glasovanju, bodisi na volitvah bodisi na referendumu (drugi in tretji odstavek 1. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji). Vendar je po svoji naravi referendumska kampanja enostranska in (precej ozko) ciljno usmerjena. Kot je zapisalo Ustavno sodišče v citirani odločbi, je prav zato tako zelo pomembno, da kampanja daje priložnost soočenjem različnih vidikov. Položaj vlade je oprlo na njeno sodelovanje pri opravljanju javnih nalog ter poudarilo, da je zato nedopustno, da bi tudi sama enako vstopala v referendumsko kampanjo - njena naloga je, da javnost o predmetni tematiki obvešča "stvarno, celovito in transparentno". Ustavno sodišče je opredelilo, da vlada ne sme biti organizator referendumske kampanje, zaradi česar si posledično ne sme dodeliti namenskih sredstev. Bistvo sodbe je torej, da se je sodišče postavilo na stran enakopravne vloge vlade v referendumski kampanji, v izogib situaciji, ko bi vladajoča stran zaradi svoje pozicije že v izhodišču imela neenakopravno prevlado. Zasledovani cilj je torej bil dati možnost vsem stranem (za zakon ali proti njemu), da enakopravno argumentirajo svoja stališča.
9Pri volilni kampanji pa ne gre za odločanje za ali proti nečemu/nekomu per se, temveč gre za situacijo, v kateri ljudje po svoji vesti izvajajo svojo aktivno volilno pravico. Različni kandidati imajo tako lahko zelo različna za ali proti stališča glede različnih tem, volivci pa se odločajo, kateri med njimi, torej katera kombinacija "za in proti" je zanje osebno najustreznejša. Sklicevanje na izid ponovljenega referenduma za predmetno zadevo po mnenju drugostopensjkega organa ni relevantno.
10Po mnenju drugostopenjskega organa so tudi navedbe o donacijah neutemeljene. V enajsti točki 3. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) je donacija opredeljena kot namenski neodplačni prihodek, ki ga domača ali tuja pravna ali fizična oseba prispeva za določen namen (npr. darilo, pomoč, volilo, denarna zapuščina). Kot izhaja iz navedenega, je donacija zakonit prihodek občine, ki je prikazan v proračunu MOL.
11Glede očitkov o "propagandnem glasilu župana" (pritožnik je najbrž ciljal na predvolilni časopis "Skupaj smo najlepše mesto"), podaja pojasnilo, da je bil izdajatelj in plačnik predvolilnega časopisa Liste Zorana Jankoviča izključno Lista Zorana Jankoviča, kar velja tako za tiskanje kot distribucijo; financiranje pa je bilo ločeno od glasila Ljubljana. Financiranje navedenega glasila pa bo moral organizator njihove volilne kampanje vsekakor prikazati v poročilu o vseh zbranih in porabljenih sredstvih za volilno kampanjo.
12Osebna mnenja posameznikov, ki so verski voditelji, so osebna prepričanja, ki jih lahko posamezniki izražajo skladno s svojo svobodno voljo. Izražanje lastnega osebnega mnenja osebe z močnimi verskimi prepričanji o političnem kandidatu ne more pomeniti in ne pomeni kršitve načela ločevanja države in cerkve, temveč je odraz svobodnega izražanja.
13Da bi prišlo do očitane asimetrije informacij in redukcije promoviranja stališč za stranki "Davkoplačevalci se ne damo več!" in "Zelenih Slovenije", absolutno ni mogoče preizkusiti in je trditev neosnovana. Kot je to že bilo pojasnjeno v predhodnem besedilu, so imeli vsi kandidati v volilni kampanji enake možnosti za predstavitev volivcem.
14V zvezi z izobešanjem razglasov drugostopenjski organ navaja, da je v Navodilu občinskim volilnim komisijam za izvedbo rednih volitev v občinske svete in rednih volitev župana, v točki 9. določeno, da glasovanje in delo na voliščih poteka po pravilih volilnih odborov, ki ga sprejme Državna volilna komisija (DVK). V Navodilu za delo volilnih odborov pri izvedbi glasovanja na lokalnih volitvah 18. november 2018, številka 041-47/2018-5 z dne 2. 11. 2018, je bilo uvodoma določeno, da se pri organizaciji in delu na voliščih ter poteku glasovanja na podlagi 75. člena ZLV smiselno uporabljajo določbe ZVZD, ki v IX. Poglavju (63. do 68. člen) ureja glasovanje na voliščih. ZVZD v tretjem odstavku 64. člena določa, da volilne komisije pripravijo pravočasno za vsa volišča, ki so jih določile, potrebno število prosojnih glasovalnih skrinjic, tiskane glasovnice in drugo volilno gradivo. Posebnih določb glede seznamov list kandidatov, o katerih se glasuje, ZLV ne vsebuje. ZVZD v četrtem odstavku 64. člena določa, da je na volišču treba razobesiti razglase s seznami list kandidatov, o katerih se glasuje. ZVDZ ne določa natančno, na katerem mestu in koliko oddaljeno od samega prostora glasovanja, opremljenega na način, da preprečuje opazovanje volivca pri izpolnjevanju glasovnice, je treba razobesiti razglase s seznami list kandidatov. Navodilo za delo volilnih odborov pri izvedbi glasovanja na lokalnih volitvah v točki 4.2 določa, da volilni odbor na vidno mesto obesi razglase - edino konkretnejše določilo glede mesta razobešanje je, da se razglasi nalepijo, po možnosti, znotraj kabine, boksov, pregrad itd. Iz citiranega Navodila tako izhaja, da se razglasi nalepijo znotraj kabin/boksov/pregrad, da pa to ni točno določeno. V primeru, da se je volivec med izpolnjevanjem glasovnice odločil, da začasno zapusti to mesto, z namenom, da si ogleda razglase s seznami kandidatov, ki morebiti res niso bili nalepljeni znotraj kabine, kjer je volivec glasoval, to nikakor ne pomeni kršitve tajnosti glasovanja ali pritiska na volivca in ne predstavlja posega v možnost izbire kandidata v skladu z voljo volivca. Morda pomeni malce več fizičnega vložka v preveritev liste kandidatov, ne more pa pomeniti vdora v tajnost glasovanja, možnost izbire ali izvajanja pritiska na volivca. Pri tem je treba še dodati, da je kabina velikosti 87 x 70 cm, razglas za mestni svet pa je bil velikosti 130 x 90 cm in ga tako niti teoretično ni mogoče razobesiti v kabini za glasovanje.
15V zvezi z očitkom glede glasovalnih skrinjic drugostopenjski organ navaja, da je v tretjem odstavku 64. člena ZVDZ med drugim določeno, da so glasovalne skrinjice prozorne. V Navodilu za delo volilnih odborov pri izvedbi glasovanja na lokalnih volitvah je v točki 4.1. določeno, da vsak volilni odbor s potrdilom prevzame gradivo za glasovanje; v to gradivo spadajo tudi glasovalne skrinjice. V točki 4.2 omenjenega Navodila je opredeljeno, da mora vsak volilni odbor pregledati glasovalne skrinjice, ki jih je prevzel (ali so prazne in ali tudi sicer v redu) ter jih postaviti na primernem prostoru. V Navodilu je nadalje določeno, da mora vsak volilni odbor o svojem delu pred dnevom glasovanja in po tem, ko so volišče pripravili, sestaviti zapisnik o delu, ki ga volilni odbor prejme skupaj z drugim volilnim gradivom. V Standardih za ureditev volišča, ki jih je sprejela DVK, številka 041-47/2018-6 z dne 2. 11. 2018, je bilo v točki "i" določeno, da mora biti volilna skrinjica prosojna in po obliki takšna, da volivec brez težav spusti vanjo prepognjeno ali zloženo glasovnico. Ko je volilna skrinjica polna, je treba postaviti novo, poprej pripravljeno in pravilno zaprto skrinjico. Polna skrinjica ostane v prostoru, kjer je bila (pred volivci), dokler ni glasovanje končano. Odprtina na volilni skrinjici pa se na ustrezen način (z nalepko) zapre. Če bi prišlo do kakršnihkoli odstopanj od standardov, poškodb, neustreznosti ipd. glasovalnih skrinjic, bi to volilni odbor, ki bi naletel na takšne pomanjkljivosti, vpisal v zapisnik o delu ter ustrezno ukrepal. Iz zapisnikov o delu odborov ni izhajalo, da bi se katerikoli od njih srečal z neustreznimi, poškodovanimi glasovalnimi skrinjicami. Pred odhodom z volišča na dan pred glasovanjem morajo člani volilnega odbora volišče primerno zavarovati (zapreti okna, zakleniti itd.), kot je to določeno v omenjeni točki 4.2 Navodil. Vseh navodil so se volilnih odbori v celoti držali.
16Navedbe, da so volilne skrinjice "plastične košare" so popolnoma neosnovane in nekonkretizirane – gre izključno za pavšalne navedbe o potencialno možnih kršitvah. Prijavljena oziroma zabeležena ni bila nobena tovrstna kršitev niti tekom predčasnih volitev niti na dan 18. 11. 2018. Volilne skrinjice so bile na levem in desnem robu med pokrovom in skrinjico zavarovane z varnostno nalepko, ki v primeru, da se nepooblaščeno odlepi, pusti sled. Na voliščih za predčasne volitve pa so bile po vsakem zaključenem dnevu glasovanja, reže skrinjic še dodatno zavarovane z varnostnimi nalepkami, tako da je bila reža popolnoma zaprta. Nadalje navaja, da pritožnik očitkov glede glasovalnih skrinjic in oddaljenosti seznamov kandidatov, torej očitkov, ki se nanašajo na delo volilnega odbora, ne konkretizira niti glede tega, za katero volišče gre, niti glede tega, kakšne kršitve oziroma pomanjkljivosti konkretno naj bi se pojavile pri glasovalnih skrinjicah. Pritožbene navedbe je nujno potrebno specificirati, konkretizirati; na to stališče se je postavilo Upravno sodišče v sodbi IV U 248/2010.
17Glede nepravilnosti pri štetju, za katere pritožnik pravi, do so nedvoumno vplivale na volilni izid, ki se nanašajo na izide predčasnih volitev (izidi predčasnih volitev niso bili ločeno objavljeni, tako da nimajo natančnega podatka o porazdelitvi glasov na predčasnem glasovanju). Določbe ZLV iz 10. poglavja, ki ureja glasovanje na voliščih, ne predpisujejo ločene objave rezultatov na predčasnem glasovanju; tega ne določa niti ZVZD. Kljub temu pa so bili rezultati glasovanj na predčasnih volitvah objavljeni (za župana, mestni svet in svete četrtnih skupnosti) na spletni strani Mestne občine Ljubljana. Očitek pritožnika se tako izkaže kot neutemeljen in brez pravne podlage.
18Glede pritožnikove navedbe, da različni seštevki glasov za listo "Davkoplačevalci se ne damo več!", dobljenih na četrtnih skupnosti (2755 glasov) in dobljeni glasovi, ki jih je lista prejela pri glasovanju za člane občinskega sveta (856), pojasnjuje, da seveda ne pomenijo nenormalne korelacije ali celo utemeljenega suma napake pri štetju oziroma, kot navaja pritožnik, kreiranja očitno napačnih končnih seštevkov, temveč je to posledica tega, da so volivci listi namenili več glasov za člane svetov četrtnih skupnosti, pri glasovanju za člane občinskega sveta pa so volivci listi "Davkoplačevalci se ne damo več!" namenili manj glasov kot drugim listam. Pri predmetni pritožbi je treba presoditi, ali so bile morebitne pomanjkljivosti, do katerih naj bi prišlo pri štetju glasov, takšne, ki bi lahko vplivale na potrditev mandatov (sodba Upravnega sodišča IV U 228/2014). Pritožbeni ugovori (navedbe o domnevnih pomanjkljivostih) so pavšalni ter nekonkretizirani, kar pomeni, da pritožbene zahteve po komisijskem pregledu in ponovnem štetju v petih najštevilčnejših mestnih četrtih Mesta Ljubljane (pravilno: četrtnih skupnosti MOL) in po ponovnem štetju glasov tudi za listo "Zeleni Slovenije" niso z ničimer utemeljene in so kot takšne neupoštevne (sodba Upravnega sodišča II U 418/2010).
19Pritožbene navedbe, ki se nanašajo na volitve v Avstriji in v Italiji s predmetno materijo nimajo vsebinsko nikakršne povezave in so za ta postopek povsem nerelevantne, zato se do njih Občinski svet ne opredeljuje.
20Glede očitkov oziroma insinuacij o vpisovanju novih "prebivalcev", volivcev Ljubljane, prijavah stalnega oziroma začasnega prebivališča (fiktivne prijave), "uvoza" in celo podkupovanja volivcev so neutemeljene. Pojasnjujejo, da so skladno s 4. členom Zakona o prijavi prebivališča (Uradni list RS, št. 52/16) za prijavo stalnega prebivališča pristojne upravne enote. Na upravne enote in ne na mestno upravo se tudi nanašajo navedbe o pritisku na delo javnih uslužbencev, ki jih je bilo moč zaslediti v javnih občilih, ter o odstopu načelnika upravne enote. Ne občinska uprava ne mestni svet nista pristojna niti za ugotavljanje niti za statistično beleženje gostote (frekvence) prijav bivališča po upravnih enotah MOL niti za njeno ugotavljanje po naslovih bivanja. Iz odgovorov Ministrstva za notranje zadeve na vprašanja spletnega portala "Domovina" je razvidno, da je bilo v letu 2018 v Mestni občini Ljubljana na novo prijavljenih 475 stalnih prebivališč tujcev, ki niso iz EU (623 v letu 2017), 37 na novo prijavljenih stalnih prebivališč tujcev iz EU (78 v letu 2017) in 525 na novo prijavljenih začasnih prebivališč tujcev iz EU (589 v letu 2017).
21V primeru pavšalnih ter nekonkretiziranih pritožbenih navedb ni utemeljenih razlogov, da občinski svet mandatov v občinskem svetu ne bi potrdil; takšno stališče je zavzelo Upravno sodišče v sodbi II U 437/2014. Pritožba zoper odločitev občinske volilne komisije (ali občinskega sveta) je utemeljena zgolj, če pritožnik izkaže, da so bile pri delu na volišču oziroma pri delu volilnega odbora ali občinske volilne komisije takšne nepravilnosti, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na izid volitev (sodba Upravnega sodišča II U 433/2014).
22Glede pritožnikovega predloga o zaslišanju predlagateljev vseh list, ki so sodelovale na volitvah in prič na javni seji občinskega sveta pojasnjujemo, da je mestni svet pritožbo obravnaval v skladu z veljavnimi predpisi.
23Pritožnik, A.A. je pritožbo na Upravno sodišče vložil kot kandidat za mestni svet in četrtno skupnost Dravlje in predlagatelj liste/stranke "Davkoplačevalci se ne damo več!". Drugi pritožnik, B.B., pa je isto pritožbo vložil kot kandidat liste "Zelenih Slovenije" za župana MOL. Pritožbo sta vložila na drugostopenjsko odločbo Občinskega sveta Mestne občine Ljubljana št. 041-330/2018-4 z dne 17. 12. 2018. Sodišču predlagata javno sejo in zaslišanje določenih prič. Pravita, da sta pritožbo vložila v roku 8 dni. Kot ključni razlog navajata nezakonito in neustavno vplivanje na volilni izid pri glasovanju na lokalnih volitvah dne 18. 11. 2018 v Ljubljani.
24Kot pritožbeni razlog navajata nedovoljeno enostransko uporabo javnih sredstev župana Jankoviča za zasebne interese. Iz enostranskih propagandnih objav v korist Zorana Jankoviča in njegove liste v javnem glasilu "Ljubljana", iz enostranskih objav MOL na svetovnem spletu ter iz tega glasila povzetih stališč v drugih medijih, povsem jasno in nedvoumno izhaja nedovoljena enostranska uporaba javnih sredstev za osebne interese v korist obstoječe vladajoče občinske garniture tako mestnega sveta kot župana Zorana Jankoviča in njegove liste (LZJ). V glasilu Ljubljana namreč v času volilne kampanje ni bilo niti ene objave stališč konkurenčnih kandidatov oziroma list, bile pa so izredno sugestivne objave v korist župana in LZJ. V bistvu gre za monopol in za nedovoljeno zlorabo in privatizacijo javnega glasila v korist ene strani, to je oblasti, ki jo financiramo vsi davkoplačevalci MOL. Na to kaže tudi sestava uredniške ekipe, ki jo sestavljajo Jankovičevi prijatelji in somišljeniki in v kateri ni prostora za alternativo sedanji oblasti.
25Sklicujeta se na odločbo Ustavnega sodišča U-I-191/17 z dne 15. 1. 2018 po kateri predsednik vlade in vlada ne smeta uporabljati javni denar in/ali druga materialna sredstva za pridobivanje prednosti za svoje privatne - predvolilne interese, kar se je izrazito pokazalo v predvolilni kampanji na lokalnih volitvah 2018 v MOL. Posebej citirata točko 13 te sodne odločbe.
26Ustavno sodišče poudarja, da gre za sodno varstvo le v tistih primerih, ko so bile tovrstne nepravilnosti zaznane in je prišlo do kršitve, ki bi dejansko lahko vplivale na izid in so take kršitve dejansko dokazane oz. dokazljive. da je bil vpliv navedenih neenakosti za izvolitev kandidatov na volitvah tolikšen in take vrste, da je bil vpliv na izid nedvomen. To potrjuje empirični rezultat ponovljenega referenduma, ko je vladna stran ponovljeni referendum izgubila. Podpora se je zmanjšala za skoraj 4%. Ta vpliv je še bolj pomemben pri volitvah, saj gre pri volitvah za precej večja sredstva.
27Zato je analogija tudi pravno utemeljena. Velja pa tudi načelo, da mora sodišče v enakih zadevah in podobnih okoliščinah odločiti enako.
28Vendar pa ne gre samo za glasilo - tako rekoč oblastno trobilo Ljubljana, pač pa tudi za še bolj prefinjeno in prikrito delovanje podaljšane veje oblasti v podjetjih mestnega holdinga prek donacij. Gre za donacije MOL in njenih javnih podjetij in mestnega holdinga posameznim organizacijam, društvom in klubom ter posledično poziv javnosti s strani teh organizacij, da podprejo kandidaturo župana. Gre za drugo obliko vendar za isto vsebino - ki je prav tako zloraba javnega denarja za nabiranje volilne podpore iz javnih sredstev.
29Pritožnika konkretneje navajata glasilo Mestne občine Ljubljana, letnik XXIII z dne 7. septembra 2018, z dne 7. oktobra 2018 in z dne 7. novembra 2018. To je v času predvolilnih opravil in volilne kampanje. V njih, razen obsežne promocije župana Jankoviča in njegove liste, pa ni niti kančka sledu o stališčih drugih kandidatov. O drugih je objavljen samo seznam list in kandidatov, o stališčih nasprotne strani, tako kandidatov za župana, kot kandidatov za mestni svet in predstavnike četrtnih skupnosti, pa v glasilu ni ne duha ne sluha. Objavljen pa je promocijski intervju s podžupanoma in Jankovičem osebno. Gradivo o tem je v prilogi. Gre za prvo stran septembrske številke Ljubljana. Izšla je 7. septembra torej po datumu, ko so se tudi uradno že začela volilna opravila in kjer je župan slikan z otroki iz ljubljanskega vrtca. To je zelo sofisticirana zloraba javnih sredstev v privatne - politične namene župana in njegove liste. V tem primeru gre za ogromno količino poslanih izvodov po gospodinjstvih celotne MOL in za navadne državljane popolnoma nepredstavljivo visok denar, saj sta bili obe številki natisnjene vsaka v 121.800 izvodih. Poleg tega opozarjata, da je v tem primeru problem tudi nedovoljena zloraba, manipulacija otrok v politično propagandne namene, kar je v demokraciji tudi že samo po sebi kaznivo dejanje.
30V predvolilni kampanji je izstopala s strani visokih predstavnikov treh verskih skupnosti evangeličanske, pravoslavne in muslimanske izrecna podpora enemu kandidatu Zoranu Jankoviću, kar predstavlja nedovoljeno vmešavanje cerkve v politiko, ki je kot nedovoljeno opredeljeno celo v Ustavi RS. S tem, ko je cerkev ločena od države se pač ne sme vmešavati v operativno politiko. Lahko proklamira le vrednote, za katere se zavzema, ne pa kandidata, ki naj bi bil njihovo poosebljenje. Takšna izrazito enostranska podpora je bila natisnjena tudi na predvolilnem prospektu župana Jankovića. Sklicujeta se na 7. člen Ustave in 4. člen Zakon o verski svobodi (ZVS), ki urejata ločenost cerkve od države. Podpora aktualnemu županu in njegovo protežiranje ni samo izraz nedovoljenega političnega delovanja verskih skupnosti, ampak svojevrstna županova trgovina s koruptivnimi potezami (sum korupcije zaradi pričakovanja ugodnosti ob podpori favoriziranemu županskemu kandidatu).
31Posledica enostranske zlorabe občinskega glasila, občinskega proračuna ter drugih javnih institucij v Ljubljani za županove volilne interese je popolna asimetrija informacij in skoraj popolna redukcija promoviranja stališč za druge stranke. Konkretno za stranko Davkoplačevalci se ne damo in listo Zeleni Slovenije, katerih programi zadevajo eno od ključnih volilnih tematik: to je prepoved ogrožanja naravnih vodnih virov za oskrbo Ljubljane z vodo in okoljevarstveno vzdržno odvajanje fekalij, kar vse je v nasprotju s 14 členom Zakona o varstvu okolja (1) in pravico do pitne vode ki je zapisana v Ustavi RS (2).
32Na samih voliščih so bile pomembne anomalije, ki so vplivale na volilni izid. Ena takih je dejstvo, da seznam kandidatov na listah ni bil viden na samem volilnem mestu (v tako imenovani volilni kabini), ampak na drugem mestu, večinoma na steni prostora, v katerem je bilo volišče. S tem je bila kršena in bistveno ovirana volilna pravica, in sicer možnost podelitve preferenčnega glasu, kajti volivec ob glasovanju ni imel pred seboj seznama kandidatov, pač pa le seznam list. Onemogočanje oziroma odsotnost pregledne informacije o imenih kandidatov je neposredna kršitev oviranja preferenčnega glasovanja, ker pomeni, da je bil izvoljen zaradi tega nekdo drug, ne pa tisti, ki bi bil izvoljen z jasno predstavo volivca o tem, kdo je kandidat.
33Preferenčni glas je sicer novost, ki pa nikoli ne bo zaživela, če njena kršitev ne bo sankcionirana. S tem v zvezi je zgovoren podatek o izredno nizkem številu oddanih preferenčnih glasov. Nezmožnost izbire kandidatov s preferenčnim glasom pa pomeni kršitev pravice do glasovanja.
34Nadalje je skrajno nedopustno, da so "volilne skrinjice" - plastične košare, kamor volivci oddajamo svoje glasovnice zgolj navidezno zaščitene", v resnici pa so nezaščitene tako, da je možno njih pokrove z enostavnim posegom odlepiti, pokrove odstraniti in iste pokrove postaviti nazaj in brez sledu zalepiti. Dokaz je preizkus, ki ga je tožnik opravil sam in ga je možno kadarkoli ponoviti.
35Natančno analizo o ustavni nedopustnosti neenakosti v referendumih in na volitvah je v citirani odločbi Ustavnega sodišča dala predsednica Ustavnega sodišča dr. Jadranka Sovdat. V 12 strani dolgem poročilu je to jasno obrazložila in nobenega razloga ni, da v odločanju o pritožbi Ustavno sodišče, če bo zadeva prišla do njega, ne bi sledilo svojim lastnim sklepom (https://www.us-rs.si/aktualno/novice/odlocba-ustavnega-sodisca-st-u-i-19117-z-dne-25-1-2018). Poudarjata, da je ta odločba, ki sicer obsega skupaj 40 strani, že sama po sebi dovolj trden pravni vir tudi za to pritožbo, ki mora po analogiji privesti do razveljavitve volitev. Sodišča so namreč zavezana, da v podobnih primerih in v podobnih okoliščinah odločijo enako.
36V Avstriji so bili razveljavljene predsedniške volitve zaradi nekvalitetnega lepila na kuvertah poslanih po pošti, v Sloveniji pa nihče ne povzdigne glasu, še manj intervenira pri prevarah velikega obsega, čeprav bi morali to storiti upravni organi po svoji uradni dolžnosti. V severni Italiji so v nekaterih občinah razveljavili volitve zaradi izrednega navala "volivcev" prišlekov, ki so umetno napihnili volilno telo za kandidate, ki podpirajo njihov prihod. Nadalje je prišlo do vpisovanja novih "prebivalcev", volivcev Ljubljane; gre za prijave stalnega oz. začasnega bivališča, kar je posebno poglavje vplivanja na izid volitev. Zaradi tega zapleta je, kot je splošno znano, odstopil direktor občinske uprave C.C. S tem v zvezi je prvi pritožnik občinskemu svetu naznanil sum "uvoza" in celo podkupovanja volivcev, prišlekov iz drugih območij Slovenije ter drugih držav bivše skupne države.
37Po informacijah, ki jih je dobil pritožnik, gre za 35.000 uvoženih volivcev, ki naj bi dobili navodilo, koga je treba voliti in honorar 75 evrov za oddani glas. To dejanje, če je resnično, je skrajno nedopustno in ga je treba prijaviti policiji in tožilstvu. Obenem naj upravni organi statistično ugotovijo gostoto (frekvenco) prijav bivališča po upravnih enotah MOL v letu 2018, prav tako pa tudi gostoto (frekvenco) le-teh po naslovih bivanja. Krožijo informacije, da je bila koncentracija le teh izjemno nenormalna: po več 10 ali celo 30 ljudi na istem naslovu.
38Pritožnika ne ciljata na predvolilni časopis liste Zorana Jankoviča "Skupaj smo najlepše mesto", ki ga zavajajoče navaja v odgovoru Mestni svet, pač pa na javno glasilo "Ljubljana", ki je bilo zlorabljeno in enostransko uporabljeno za privatni interes župana in njegove liste. Zlorabo dokazujeta s skeniranimi prilogami. Volilni rezultat mora biti dosežen brez vsake sence dvoma.
39"Davkoplačevalci se ne damo več!" se ravnamo po načelu: pravica vedeti, ne dolžnost verjeti. "Zeleni Slovenije" želijo narediti konec zlorabam zelene barve, ki so se dogajale v tej kampanji, s skrivanjem in prirejanjem informacij o resničnih škodljivih posledicah izvedbe županovih nameravanih in za javno dobro izrazito rizičnih projektov.
40Zato sodišču predlagata, da odredi ukrep razveljavitev volitev in določi, da se le-te ponovijo hkrati z volitvami v Parlament EU. Nelegitimno novo mestno oblast pa naj sodišče razglasi za vršilko dolžnosti, ki bo v Mestni občini Ljubljana do konstituiranja legitimne nove oblasti izvajala le tekoče posle. To pomeni, da se hkrati ustavijo vsi naravovarstveno škodljivi projekti v MOL in se vsi investicijski posegi omejijo na tekoče vzdrževanje. Obenem pa mora sedanja mestna oblast, ki zdaj v celoti obvladuje inkriminirano glasilo Ljubljana, odpreti svoje strani in omogočiti kritiko in enakopravno tekmo programov, stališč in idej vseh kandidatov. Če naslovno sodišče tega ne bo prepoznalo kot neenakost in se bo uklonilo samovolji in pritiskom mestne oblasti, bo sledila nova pritožba, vse do izčrpanja vseh pravnih sredstev v Republiki Sloveniji in EU.
41Izpodbijana odločba je nezakonita in protiustavna. Organ je omejil obravnavo le na eno posebno številko glasila Ljubljana in za njo pravi, da ni vsebovala propagandnih vsebin ter da je zajemala sezname vseh kandidatov in list kandidatov. Pretvarja se, da ostalih številk ni bilo oziroma da ne ve, da je glasilo Ljubljana izšlo v več številkah, ki so po vsebini izjemno pristranske v korist županskega kandidata Zorana Jankoviča in njegove liste za mestni svet. A pritožbe so se nanašale na revijo Ljubljana, katere besedilo je pristransko, število fotografij in člankov v korist župana Jankoviča in njegovih kandidatov za mestni svet je ogromno, število člankov in fotografij drugih kandidatov je nič. Ustavno sodišče se je pri referendumu oprlo na Kodeks dobrih praks Sveta Evrope v referendumskih zadevah, katerega pravila so del naše ustave, a enako velja tudi za pravila Kodeksa dobrih praks Sveta Evrope pri volitvah. Za ta kodeks je Ustavno sodišče že velikokrat ponovilo, da so njegova pravila del naše ustave. In zloraba javnih sredstev za volilno propagando se v vseh demokratičnih državah šteje za hudo kršitev, ki povzroči izločitev kandidata, ki to storitev stori, ali razveljavitev volitev. S temi in ostalimi ravnanji, opisanimi v tej pritožbi, je prišlo do kršitve načela poštenih volitev, ki mora biti zagotovljeno po 43. in 44. členu Ustave in po 3. členu 1. Protokola EKČP. Vsa načela, ki jih je za referendume zapisalo Ustavno sodišče, veljajo tudi za volitve.
42Kot dokaze predlagata glasilo Mestne občine Ljubljana revija "v demokraciji Ljubljana", vse številke, izdane v letu 2018; zaslišanje prič: župana, ki bo izpovedal, kako so bili izbrani in imenovani uredniki revije Ljubljana, kako je sodeloval pri urednikovanju revije, iz česar se bo med drugim ugotovilo, ali je prišlo do zlorabe javnih sredstev za kampanjo; D.D., predsednik uredniškega odbora glasila Ljubljana, ki bo izpovedal, kako je uredništvo skrbelo za nepristransko in objektivno poročanje o vseh kandidatih, kako je potekalo urednikovanje v času volitev, kakšni standardi so urednike vodili, kako so sodelovali z različnimi kandidati in listami, iz česar se bo med drugim ugotovilo, ali je prišlo do zlorabe javnih sredstev za kampanjo; E.E., odgovorni urednik glasila Ljubljana; kandidata F.F., ki bo izpovedal kakšno je bilo njegovo sodelovanje z uredništvom glasila Ljubljana, ali so mu ponudili možnost podobnih objav, kot jih je bil deležen kandidat Jankovič; izvedenca PR stroke G.G., vodja kampanje župana Zorana Jankoviča, ki bo izpovedal, ali in kako je sodeloval z uredništvom glasila Ljubljana in predstavniki MOL, iz česar se bo med drugim ugotovilo, ali je prišlo do zlorabe javnih sredstev za kampanjo. Predlagata tudi zaslišanje pritožnikov in nasprotne stranke in razpis glavne obravnave. Kot je zapisala predsednica Ustavnega sodišča v pritrdilnem ločenem mnenju sklepa Ustavnega sodišča Up-1410/18, bo Upravno sodišče moralo izvesti javno obravnavo v tem sporu.
43Pritožnika temu dodajata, da pride do izločitve liste in kandidata, ali do razveljavitve volitev, morata biti izpolnjena dva pogoja: nepravilnost in obstoj verjetnosti vpliva na izid. Da je izpolnjen prvi pogoj (obstoj nepravilnosti), bo potrjeno. Nepravilnost je zloraba javnih sredstev pri glasilu Ljubljana. Da je izpolnjen drugi pogoj (da obstaja verjetnost, da bi lahko nepravilnost vplivala na izid), je izkazano, saj ni treba izkazati, da je nepravilnost vplivala, ampak da bi lahko vplivala. In pristransko glasilo se povsod po svetu šteje za nepravilnost, ki bi lahko vplivala. Odločitev sodišča, da tako pristransko glasilo ne dosega standarda možnosti vplivanja, bi nasprotovala standardu Ustave in 3. člena 1. Protokola EKČP ter Kodeksa volilnih praks in standardov v demokratični Evropi. Matematično sploh ni treba izračunavati vpliva tako pristranske revije. V takem primeru je treba izločiti kandidate, v zvezi s katerimi je prišlo do kršitve. Ponekod v svetu razveljavijo in ponovijo volitve, a ponovijo jih brez kandidatov, pri katerih je prišlo do kršitve. V drugih državah ugotovijo izid brez izločenih kandidatov.
44Upravnemu sodišču RS predlagata, da odpravi in razveljavi izpodbijano odločbo Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, Poročilo o izidu rednih volitev župana in Poročilo o izidu rednih volitev članov Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, oboje z dne 23. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 76/2018 z dne 30. 11. 2018). Sodišču predlagata tudi, da razveljavi potrditev mandata župana MOL Zorana Jankoviča in mestnih svetnikov liste Zorana Jankoviča. Sodišču predlagata tudi, da zadevo vrne Mestni občini Ljubljana, Mestni volilni komisiji, da ugotovi izid volitev brez upoštevanja glasov za Zorana Jankoviča pri volitvah župana in izid volitev brez upoštevanja glasov za listo Zorana Jankoviča pri volitvah Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana na lokalnih volitvah 2018 ali da razveljavi volitve in razpiše ponovne volitve z ostalimi potrjenimi kandidati brez izločenih kandidatov. Ali da sodišče samo ugotovi izid brez upoštevanja glasov za Zorana Jankoviča (pri volitvah župana) in listo Zorana Jankoviča (pri volitvah mestnega sveta) ali razpiše ponovne volitve z ostalimi potrjenimi kandidati brez izločenih kandidatov.
45V pripravljalni vlogi z dne 9. 1. 2019 sta tožnika predlagala zaslišanje ene dodatne priče ter izvedbo glavne obravnave.
46V odgovoru na pritožbo tožena stranka najprej uveljavlja povrnitev stroškov postopka. Sklicuje se na 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), češ da tožba ne vsebuje niti prebivališč pritožnikov in je posledično nepopolna. Zato bi moralo sodišče postopati v skladu z 31. členom ZUS-1 in tožbo v primeru, da pritožnika pomanjkljivosti v danem roku ne bosta odpravila, zavreči. Nadalje meni, da je pritožba drugo pritožnika B.B. nedovoljena in jo mora sodišče tudi zato zavreči, ker B.B. ni uporabil predpisanega postopka za uveljavljanje volilne pravice. Pravico do vložitve pritožbe (tožbe) na naslovno sodišče ima v skladu s 101. členom ZLV zgolj tisti kandidat ali predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov, ki je pred tem vložil pritožbo zoper odločitev občinske volilne komisije na občinski svet, pa slednji njegovi pritožbi ni ugodil. Drugo pritožnik ni vložil ne ugovora pri občinski volilni komisiji po 98. členu ZLV ne pritožbe na občinski svet po 100. členu ZLV, posledično pa v skladu z izrecno in jasno določbo 101. člena ZLV tudi nima pravice do vložitve pritožbe oziroma tožbe na naslovno sodišče in je njegova pritožba nedovoljena ter jo mora sodišče zavreči. ZUS-1 v prvem odstavku 17. člena določa, da je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Drugo pritožnik v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil udeležen.
47Nadalje tožena stranka uveljavlja, da prvi pritožnik na predmetnih lokalnih volitvah ni kandidiral za župana Mestne občine Ljubljana in za člana Sveta Četrtne skupnosti Dravlje za listo "Davkoplačevalci se ne damo več!" Posledično prvi pritožnik po mnenju tožene stranke nima niti pravice niti pravnega interesa za izpodbijane županskih volitev in Poročila o izidu rednih volitev župana. Prvi pritožnik tudi nima pravice izpodbijati županskih volitev kot "zastopnik javnega interesa", saj mu ne ZLV ne ZUS-1 ne daje te pravice. Po 18. členu ZUS-1 je zastopnik javnega interesa državno odvetništvo.
48Po mnenju tožene stranke je pritožba tudi nesklepčna. Za odločitev sodišča ni ne v Ustavi RS ne v ZLV ali drugih veljavnih predpisih nobene podlage, saj sodišče ne more naložiti mestni volilni komisiji ugotoviti izida volitev brez upoštevanja glasov za posameznega kandidata in listo in niti ni mogoče naročiti razpisa volitev ali jih samo razpisati tako, da se izloči posamezne kandidate, oziroma se jim s tem odvzame pasivna volilna pravica. Takšna odločitev bi predstavljala grob in nedopusten poseg v ustavno zajamčeno volilno pravico izločenih kandidatov iz 43. člena Ustave RS.
49Pritožba je v vsakem primeru v celoti neutemeljena tudi zato, ker je bila z izpodbijano odločbo pritožba prvega pritožnika pravilno zavrnjena že iz postopkovnih oziroma formalnih razlogov. Prvi pritožnik v svoji pritožbi z dne 24. 11. 2018 zaključka o prepozni vložitvi ugovora ni niti izpodbijal in ga ne izpodbija niti v predmetni pritožbi.
50Tudi glede izreka pod drugo točko sklepa z dne 22. 11. 2018 prvi pritožnik v svoji pritožbi z dne 24. 11. 2018 zaključka o preuranjeni vložitvi pritožbe ni niti izpodbijal in ga ne izpodbija niti v predmetni pritožbi. Ker sta bila že prvotni ugovor in pritožba prvega pritožnika pravilno zavržena iz formalnih razlogov, je jasno, da je bila tudi pritožba zoper sklep o njunem zavrženju pravilno zavrnjena, saj ni bil podan noben pritožbeni razlog.
51Mestni svet Mestne občine Ljubljana je sicer z izpodbijano odločbo pritožbene navedbe prvega pritožnika zaradi varovanja pritožbene volilne pravice meritorno obravnaval in pritožbo zavrnil (čeprav bi jo dejansko moral zavrniti zaradi neutemeljenosti že iz razloga, ker prvi pritožnik sploh ni izpodbijal prepozne vložitve ugovora in preuranjene vložitve pritožbe), vendar s tem pravni položaj prvega pritožnika ni bil v ničemer poslabšan, saj je bilo o njegovi pritožbi v celoti vsebinsko odločeno.
52Tudi, če bi pritožbo prvega pritožnika obravnavali kot povsem "samostojno" pritožbo, po 100. členu ZLV in ne kot pritožbo zoper sklep z dne 22. 11. 2018, kakor je v korist prvemu pritožniku postopal Mestni svet Mestne občine Ljubljana, pa prvi pritožnik z njo v nobenem primeru nima pravice izpodbijati nepravilnosti pri delu volilnega odbora, saj je za uveljavljanje teh nepravilnosti v 98. členu ZLV predpisana najprej obvezna vložitev ugovora pri občinski volilni komisiji, prvi pritožnik pa je ta ugovor vložil prepozno, kot je pojasnjeno zgoraj. Zato sodišče v tem postopku v nobenem primeru ne sme vsebinsko presojati pritožbenih navedb pritožnikov glede nepravilnosti pri delu volilnega odbora, podanih pod točkama 5. in 6. tožbe (tj. glede objave seznama kandidatov in volilnih skrinjic).
53Glede nedopustnosti širjenja trditvene podlage tožena stranka izpostavlja tretji odstavek 20. člena ZUS-1. Prvi pritožnik je v svoji vlogi z dne 21. 11. 2018 zgolj pavšalno navajal, da so bili kandidati neenakopravno predstavljeni v javnih sredstvih, kar naj bi se najbolj odrazilo v lokalnem glasilu Ljubljana in v številnih "javnih" prireditvah, ki so jih župan in kandidati njegove liste organizirali v mesecu volilne kampanje za svojo promocijo, med drugim za martinovanja, srečanja z volivci in drugimi interesnimi skupinami, upokojenci in celo otroci v vrtcih, na stroške davkoplačevalcev. Enostransko zlorabljena občinska glasila naj bi postala trobila vladajočih, pri čemer se je skliceval na članka v Delu. Plastične volilne skrinjice porajajo utemeljen dvom v poštenost volitev. To pa je tudi vse, kar je prvi pritožnik v navedeni vlogi očital predmetnim lokalnim volitvam. Prvi pritožnik je torej podal same pavšalne, nekonkretizirane in z ničimer izkazane ugovore. Sam je navedel, da jih lahko na zahtevo sodišča podrobneje konkretizira in za potrebe odločitve sodišča krajevno in časovno specificira, kar bi podpisniki lahko dokazali tudi z ustnim zaslišanjem prič. Takšne pavšalne navedbe ne morejo izkazovati nikakršnih nepravilnosti pri volitvah niti s stopnjo verjetnosti.
54Prvi pritožnik je šele naknadno začel širiti svojo trditveno podlago, in sicer deloma v pritožbi z dne 24. 11. 2018, še bolj pa v predmetni pritožbi. Navedbe, ki jih je pritožnik podal naknadno, sploh pa te, ki jih je prvič navedel šele v predmetni pritožbi, so neupoštevne na podlagi zgoraj citiranega tretjega odstavka 20. člena ZUS-1, saj je očitno, da bi jih prvi pritožnik lahko navedel že prej, in sicer v svoji prvi vlogi, kjer je sam izrecno trdil, da bo to storil šele za potrebe odločanja sodišča, kar pa je prepozno.
55Prvi pritožnik je tako v pritožbi z dne 24. 11. 2018 dodatno, a še vedno povsem pavšalno in neizkazano, pa tudi sicer neutemeljeno, trdil, da naj bi iz enostranskih propagandnih objav v korist Zorana Jankovića in njegove liste v glasilu Ljubljana in iz enostranskih objav MOL na svetovnem spletu (oboje nekonkretizirano) izhajala nedovoljena enostranska uporaba javnih sredstev za osebne interese v korist obstoječe vladajoče občinske garniture. Povsem pavšalno in neizkazano omenja donacije MOL in njenih javnih podjetij in mestnega holdinga posameznim društvom ter da je prišlo do zlorabe vere s tem, ko naj bi nekateri visoki predstavniki nekaterih verskih skupnosti povsem jasno propagirali listo Zorana Jankovića. Nobenih od teh navedb v prvi vlogi prvega pritožnika ni bilo, zato gre za nedopustne pritožbene novote.
56Nadalje je prvi pritožnik šele v svoji tožbi dodal še dodatne nove navedbe, in sicer se je skliceval na glasilo Ljubljana z dni 7. 9., 7. 10., in 7. 11. 2018 in navedel, da v njih, razen obsežne promocije župana Jankovića in njegove liste, ni niti kančka sledu o stališčih drugih kandidatov, saj je o drugih objavljen samo seznam list in kandidatov, objavljen pa je promocijski intervju s podžupanoma in Jankovićem osebno. Nadalje je v pritožbi prvi pritožnik prvič navedel, da so visoki predstavniki treh verskih skupnosti – evangeličanske, pravoslavne in muslimanske – v predvolilni kampanji izrecno podprli kandidata Zorana Jankovića, kar predstavlja nedovoljeno vmešavanje cerkve v politiko.
57Kot že navedeno, sodišče pri odločanju teh navedb (čeprav so še vedno v celoti pavšalne in neizkazane) ne sme upoštevati, saj bi jih prvi pritožnik lahko navajal že prej, pa jih je namerno "prihranil" za postopek pred sodiščem.
58Tožena stranka se ni namenoma osredotočila na eno številko glasila Ljubljana in se nikakor ni pretvarjala, da drugih številk glasila ni bilo. V izpodbijani odločbi je jasno navedeno, da je bilo iz navajanj pritožnika razbrati, da se očitki verjetno nanašajo na posebno številko glasila Ljubljana, ki je zajemala sezname veh kandidatov in list kandidatov. Pritožnik (sedaj prvi pritožnik) v svoji tedanji pritožbi ni na nobenem mestu izrecno navedel, da bi se želel omejiti ali pa ne omejiti na določene številke glasila Ljubljana, kaj šele, da bi - kot sta storila pritožnika šele sedaj v pritožbi izrecno napisal, da sam izpostavlja septembrsko, oktobrsko in novembrsko številko v letu 2018. Mestni svet se je tako z ozirom na vsebino pritožbe, v izpodbijani odločbi osredotočil na omenjeno posebno številko glasila Ljubljana, ki je zajemala sezname vseh kandidatov in list kandidatov, ter poudaril, da slednja ni vsebovala propagandnih vsebin.
59Tožena stranka se sklicuje na drugi odstavek 74. člena in 61. člen ZLV. Pravi, da so bili predstavljeni vsi kandidati ter vse liste - enakopravno, pod povsem enakimi pogoji, po vrstnem redu, določenim z žrebom, ki je potekal v prisotnosti predstavnikov kandidatov in list kandidatov. Princip enakosti nikakor ni bil kršen. Šele v predmetni pritožbi sta pritožnika izrecno navedla, da ne ciljata na predvolilni časopis liste Zorana Jankovića "Skupaj smo najlepše mesto". Tožena stranka ponovno zavrača očitke, da je glasilo Ljubljana propagandno glasilo župana. Glasilo je namenjeno seznanjanju z novostmi, ki se dogajajo ali se bodo dogajale v občini, z namenom, da se jim približa aktivnosti, ki jih veselijo, motivirajo, jim izboljšujejo življenje oziroma so jim na splošno v doprinos. Pošta Slovenije pri tem ni prenašala županovih zasebnih materialov na račun javnih, občinskih sredstev. Navedba tožečih strank je neresnična in nesubstancirana. Pritožnika sta pritožbi priložila uvodnika iz septembrske in oktobrske številke, ki opisujeta dogajanja ob vstopu v vrtec oziroma šolo (september 2018), aktivnosti na področju pomoči socialno ogroženim (oktober 2018), oziroma dogajanje na področju kulture (november 2018). Pritožnika s prilogami v ničemer ne substancirata navedenih (pri)tožbenih novot, saj navedbe o izvedenih aktivnostih na področju razvoja predšolskega in šolskega izobraževanja ne predstavljajo propagandnih sporočil, temveč podatke o napredku na tem področju. Tako se kot neutemeljen izkaže tudi očitek o nedovoljeni zlorabi, manipulaciji otrok v politično propagandne namene.
60V zvezi s sklicevanjem na odločbo številka U-I-191/17-25 z dne 25. 1. 2018 tožena stranka pojasnjuje, da tako referendumska kot volilna kampanja sicer res pomenita oglaševalske vsebine in druge oblike propagande, katerih namen je vplivati na odločanje volivcev pri glasovanju, bodisi na volitvah bodisi na referendumu (drugi in tretji odstavek 1. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji). Vendar je po svoji naravi referendumska kampanja enostranska in (precej ozko) ciljno usmerjena. Kot je zapisalo Ustavno sodišče v citirani odločbi, je prav tako zelo pomembno, da kampanja daje priložnost soočenjem različnih vidikov: položaj vlade je oprlo na njeno sodelovanje pri opravljanju javnih nalog ter, izhajajoč iz tega, poudarilo, da je zato sodelovanje pri opravljanju javnih nalog ter, izhajajoč iz tega, poudarilo, da je zato nedopustno, da bi tudi sama enako vstopala v referendumsko kampanjo - njena naloga je, da javnost o predmetni tematiki obvešča "stvarno, celovito in transparentno". Opredelilo je, da vlada ne sme biti organizator referendumske kampanje, zaradi česar si posledično ne sme dodeliti za to namenskih sredstev. Bistvo sodbe je torej, da se je sodišče postavilo na stran enakopravne vloge glade v referendumski kampanji, v izogib situaciji, ko bi vladajoča stran zaradi svoje pozicije že v izhodišču imela neenakopravno prevlado. Zasledovani cilj je torej bil dati možnost vsem stranem (za zakon ali proti njemu), da enakopravno argumentirajo svoja stališča.
61Glede navedbe o ločenem mnenju predsednice Ustavnega sodišča, dr. Jadranke Sovdat, v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-1-191/17-25 z dne 25. 1. 2018, tožena stranka spoštljivo pritrjuje navedenemu mnenju, hkrati pa opozarja na pojasnilo glede tozadevnih očitkov, ki je podano v predhodnem besedilu. Pri volilni kampanji ne gre za odločanje za ali proti nečemu/nekomu per se, temveč gre za situacijo, v kateri ljudje po svoji vesti izvajajo svojo aktivno volilno pravico. Različni kandidati imajo tako lahko zelo različna za ali proti stališča glede različnih tem, volivci pa se odločajo, kateri med njimi, torej katera kombinacija "za in proti" je zanje osebno najustreznejša.
62Kodeks dobrih praks participacije civilne družbe v procesih odločanja, ki je bil sprejet s strani Konference mednarodnih NVO-jev Sveta Evrope na srečanju 1. 10. 2009, je uporabniku prijazen, strukturiran ter pragmatičen dokument, ki je namenjen odločevalcem in organizirani civilni družbi, vključno z nevladnimi organizacijami. Ni zavezujoče narave, ne predpisuje pravil ali zahteva mehanizmov uveljavljanja; njegova izjemna vrednost pa je v tem, da deležnikom v demokratičnem procesu ponuja smernice za delovanje. Njegov cilj je omogočiti njihovo sodelovanje ter povečati opolnomočenje državljanov in njihovo participacijo v demokratične procesu na lokalni, regionalni in nacionalni ravni. Njegova usmeritvena vrednost pomeni izjemen doprinos k večji demokraciji.
63Navedbe pritožnikov, ki se nanašajo na interpretacijo izida ponovljenega referenduma o Zakonu o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača - Koper in aplikacijo na lokalne volitve, se izkažejo kot nerelevantne.
64Tožena stranka tudi ponovno poudarja, da so navedbe tožečih strank glede donacij neutemeljene in povsem pavšalne. Ker se do njih tožena stranka ne more konkretno opredeliti, zgolj pojasnjuje, da je v enajsti točki 3. člena Zakona o javnih financah donacija opredeljena kot namenski neodplačani prihodek, ki ga domača ali tuja pravna ali fizična oseba prispeva za določen namen (npr. darilo, pomoč, volilo, denarna zapuščina). Kot izhaja iz navedenega, je donacija zakonit prihodek občine, ki je prikazan v proračunu MOL.
65Glede očitkov pritožnikov o domnevno koruptivnem in obenem protiustavnem ravnanju visokih predstavnikov treh verskih skupnosti gre za osebna mnenja posameznikov, za njihova osebna prepričanja, ki jih lahko posamezniki izražajo skladno s svojo svobodno voljo.
66Tožena stranka se sklicuje tudi na 40. člen ZLV in navodilo občinskim volilnim komisijam za izvedbo rednih volitev v občinske svete in rednih volitev župana. Navodilo v točki 9. (glasovanje na voliščih) pravi, da glasovanje in delo na voliščih poteka po pravilih, ki jih določa Navodilo za delo in volilnih odborov, ki ga sprejme Državna volilna komisija. V Navodilu za delo volilnih odborov pri izvedbi glasovanja na lokalnih volitvah 18. novembra 2018, številka 041-47/2018-5 z dne 2. 11. 2018, je bilo uvodoma določeno, da se pri organizaciji in delu na voliščih ter poteku glasovanja na podlagi 75. člena ZLV smiselno uporabljajo določbe ZVDZ, ki v IX. poglavju (63. in 68. člen) ureja glasovanje na voliščih. ZVDZ v tretjem odstavku 64. člena določa, da volilne komisije pripravijo pravočasno vsa volišča, ki so jih določile, potrebno število prosojnih glasovalnih skrinjic, tiskane glasovnice in drugo volilno gradivo. Posebnih določb glede seznamov list kandidatov, o katerih se glasuje, ZLV ne vsebuje. ZVDZ v četrtem odstavku 64. člena ZVDZ ne določa natančno, na katerem mestu in koliko oddaljeno od samega prostora glasovanja, opremljenega na način, da preprečuje opazovanje od samega prostora glasovanja, opremljenega na način, da preprečuje opazovanje volivca pri izpolnjevanju glasovnice, je potrebno razobesiti razglase s seznami list kandidatov. Navodilo za delo volilnih odborov pri izvedbi glasovanja na lokalnih volitvah v točki 4.2 določa, da volilni odbor na vidno mesto obesi razglase – edino konkretnejše določilo glede mesta razobešanja je, da se razglasi nalepijo, po možnosti, znotraj kabine, boksov, pregrad itd. Iz citiranega Navodila tako izhaja, da gre za priporočilo (odvisno od dejanskih možnosti v konkretnem prostoru), da se razglasi nalepijo znotraj kabin/boksov/pregrad, da pa to ni točno določeno, (zakonsko) predpisano določilo o natančni poziciji in oddaljenosti razglasov. V primeru, da se je volivec pred izpolnjevanjem glasovnice odločil, da začasno zapusti to mesto z namenom, da si ogleda razglase s seznami kandidatov, ki morebiti res niso bili nalepljeni znotraj kabine, kjer je volivec glasoval, to nikakor ne pomeni kršitve tajnosti glasovanja in ne pritiska na volivca in ne predstavlja posega v možnost izbire kandidata v skladu z voljo volivca. Morda pomeni malce več fizičnega vložka v preveritev liste kandidatov, ne more pa pomeniti vdora v tajnost glasovanja in možnost izbire.
67Glede navedb, da so volilne skrinjice "plastične košare" tožena stranka pravi, da ni bila prijavljena oziroma zabeležena nobena tovrstna kršitev niti tekom predčasnih volitev niti na dan 18. 11. 2018.
68Poleg tega tožena stranka pojasnjuje, da so bile vse volilne skrinjice na levem in desnem robu med pokrovom in skrinjico zavarovane z varnostno nalepko, ki v primeru, da se nepooblaščeno odlepi, pusti sled. Na voliščih za predčasne volitve pa so bile po vsakem zaključenem dnevu glasovanja reže skrinjic še dodatno zavarovane z varnostni nalepkami, tako da je bila reža popolnoma zaprta.
69Tožena stranka še enkrat poudarja, da so navedbe pritožnika ne glede na izobešanja list kandidatov in volilnih skrinjic v tem postopku neupoštevne in jih sodišče ne sme presojati že zato, ker jih je treba najprej uveljavljati z ugovorom po 98. členu ZLV, ki ga je prvi pritožnik vložil prepozno, drugi pritožnik pa ga sploh ni vložil.
70Trditev pritožnikov, da gre za enostranske propagandne objave v korist Zorana Janovića in njegove liste v javnem glasilu Ljubljana, nima podlage na nobeni dejstveni osnovi. Tožena stranka v dokaz teh navedb predlaga vpogled v vseh 10 izdanih številk glasila Ljubljana v letu 2018 in 1 izredno (volilno) številko. Glasilo Ljubljana ima skladno z Odlokom o ustanovitvi in izdajanju javnega glasila Ljubljana jasno določeno poslanstvo in namen: Glasilo je namenjeno obveščanju javnosti o dogodkih v Mestni občini Ljubljana ter o hotenjih in interesih občanov. Glasilo opravlja nalogo osrednjega informatorja o življenju in delu v Mestni občini Ljubljana. Cilj glasila je objavljanje objektivnih in celovitih informacij o vseh področjih življenja in dela v Mestni občini Ljubljana (8. člen). Jeseni leta 2017 je bil na podlagi javnega razpisa, za odgovornega urednika glasila Ljubljana izbran E.E., ki je v programski zasnovi glasila za naslednje obdobje izpostavil troje prednostnih osi. Z desetimi programskimi točkami je E.E. začrtal uredniško politiko, ki jo je potrdil uredniški odbor glasila Ljubljana, sicer imenovan dne 29. 11. 2014, na 1. izredni seji Mestnega sveta MOL. V letu 2018 je glasilo Ljubljana izhajalo skladno s terminskim načrtom in izšlo 10 krat. Leta 2018 je bilo volilno leto, ki za glasilo Ljubljana prinaša dodatne obveznosti: izdajo posebne volilne številke s seznami kandidatov za župana, kandidatov in kandidatk za člane mestnega sveta in kandidatov in kandidatk za člane svetov četrtnih skupnosti. Ta številka je prav tako izšla novembra, v njej pa so navedeni vsi kandidati in kandidatke na lokalnih volitvah v MOL (kar dokazuje izdana volilna številka glasila).
71Glasilo Ljubljana pokriva vse teme, ki so pomembne za življenje občank in občanov v MOL, teme so obravnavane jedrnato, segajo pa od infrastrukturnih pridobitev, sociale, zdravja, izobraževanja, športa, kulture, ekologije, zgodovine Ljubljane, mladih otrok, starejših, do programov v sedemnajstih Četrtnih skupnosti, do spremljanja in povzemanja dela Mestnega sveta itd. Že bežen pregled vsebine izdanih desetih številk v letu 2018 jasno pokaže, da v glasilu Ljubljana vsebine, povezane s predstavitvijo stališč vodstva občine, političnih strank in list v Mestnem svetu, zavzemajo zelo majhen del obsega posamezne številke glasila.
72Tožena stranka v dokaz teh navedb predlaga vpogled v volilno številko glasila s seznami vseh kandidatov na lokalnih volitvah v MOL in redno novembrsko številko glasila brez vsakršnih političnih tem ali stališč. Uredniški odbor glasila Ljubljana je na seji 6. 9. 2018 sprejel sklep, da bo skladno s prakso v zadnjih letih v času volitev izšla posebna volilna številka glasila s seznami vseh kandidatov za župana, člane in članice mestnega sveta in svetov četrtnih skupnosti, da pa ne bo predstavljal stališč posameznih strank in list v redni številki glasila. Tako je izšla v novembru posebna volilna številka s seznami vseh kandidatk in kandidatov. V redni, novembrski številki glasila Ljubljana ni bilo nobenega prispevka, v katerem bi s svojimi stališči nastopal župan, podžupani ali člani LJZ, v njej ni niti ene fotografije župana ali koga iz županove vodstvene ekipe, v njej ni bilo nobenih tem, ki bi tako ali drugače imele politično konotacijo. Zato je trditev o zlorabi v politične namene povsem deplasirana, brez osnove v dejstvih in zlonamerna. Posledično v glasilu tudi ni objav in stališč drugih kandidatov na lokalnih volitvah. Dokaz temu je tudi dejstvo, da niti en medij v času volilne kampanje ni izpostavil glasila Ljubljana kot problematičnega, kot je bil to primer z nekaterimi drugimi občinskimi glasili. Pritožnika sta si to trditev kratko malo izmislila in vrgla glasilo Ljubljana v enak koš s "problematičnimi" glasili, ki so jih izpostavili nekateri mediji.
73Urednik glasila je samostojen in avtonomen, v celoti odgovoren za izvajanje uredniške zasnove glasila, ki jo preverja in spremlja uredniški odbor glasila. Izbor tem, piscev, fotografij, odgovornost za kakovostno izdajo številke od oblikovanja do tiska je v pristojnosti urednika.
74V oktobrski številki, ki je izšla 10. 10. 2018 je bil objavljen intervju z županom na treh straneh, v septembrski številki pogovor s podžupanjo Tjašo Ficko in podžupanom Janezom Koželjem prav tako na treh straneh, v marčevski številki intervju s podžupanjo Jelko Žekar na dveh straneh, v maju je podžupan Aleš Čerin prispeval polstranski uvodnik, polstranski uvodnik pa je prispeval aprila tudi podžupan Dejan Crnek. Vodstvo MOL je torej imelo v glasilu v letu 2018 devet strani, glede na vse ostale teme in osebe, ki so pisale v glasilu, in objavljenih 588 strani glasila v letu 2018, pa je to zanemarljivo. Točneje, vsebine, v katerih neposredno nastopajo župan in podžupani, zavzemajo v letu 2018 natanko 1,53 % obsega izdane številke.
75Tožena stranka navaja še en podatek, ki jasno zavrača trditev pritožnikov o vsebini glasila. Od približno 1300 objavljenih fotografij v 10 izdanih številkah glasila v letu 2018 je župan Zoran Janković navzoč zgolj na 13-ih fotografijah. In to kljub dejstvu, da uredništvo ni v ničemer omejeno z izbiro fotografij, in kljub dejstvu, da Mestna občina Ljubljana vsako leto uresničuje preko 100 novih projektov (v letu 2017 denimo 102 projekta) in bi bil posledično župan lahko na fotografijah ob vsakem takem projektu.
76Prav tako so v glasilu objave fotografij župana Zorana Jankovića zelo redke, ne glede na veliko število uresničenih mestnih projektov. V septembrski številki je bil župan na naslovnici na fotografiji s prvošolci z razlogom, saj je bila osrednja tema glasila povezana z novimi investicijami v šole: izredno velikimi in številnimi investicijami v zadnjem obdobju v šole (samo v letu 2018 je bilo investicijam v šole namenjenih 47 milijonov EUR), prav tako je župan na prvi šolski dan obiskal kar 11 od 48 osnovnih šol v MOL, kar kaže na izrazito naklonjen odnos tudi župana osebno do vlaganja v šole in izboljševanje pogojev za izobraževanje. Prav tako so investicije v šolstvo primer, zakaj je glasilo Ljubljana pomemben informator; kljub pomembnosti za občanke in občane, teh v drugih medijih praktično ni mogoče najti.
77Vsekakor pa glasilo Ljubljana ni edini medij v tej državi in v MOL, zato pritožnika očitno podcenjujeta bralce in bralke glasila ter precenjujeta vpliv glasila na politično podobo v lokalni skupnosti.
78Zaključek, da v glasilu Ljubljana ne sme biti objavljenega prav nobenega intervjuja z vsakokratnim županom in prav nobene njegove fotografije, bi bil absurden, saj ne gre za politično propagando za potrebe bodočih volitev, temveč za predstavitev dejanskih in za občane relevantnih dogodkov in dosežkov v občini, v katerih je vsakokratni župan udeležen glede na naravo svoje funkcije.
79V konkretnem primeru ni potrebe po izvedbi javne obravnave, kot neutemeljeno navajata tožeči stranki. Iz pritrdilnega ločenega mnenja sodnice dr. Jadranke Sovdat v sklepu Ustavnega sodišča Up-1410/18, na katerega se sklicujeta pritožnika, izhaja zgolj, da mora biti v a posteriori volilnem sporu javna obravnava praviloma opravljena, upoštevaje seveda zatrjevane volilne nepravilnosti in oceno njihovega vpliva na volilni izid.
80Glede na očitno pavšalnost in neutemeljenost navedb pritožnikov in glede na nedopustno širjenje trditvene podlage šele v tej pritožbi, ki posledično ni upoštevna (je pa kljub temu še vedno pavšalna in očitno neutemeljena), v predmetni zadevi ni potrebe po izvedbi javne obravnave, saj je zadeva brez tega zrela za (za pritožnika neugodno) odločitev sodišča. Poleg tega pa tožena stranka izpostavlja četrti do sedmi odstavek 59. člena ZUS-1, ki določajo, da sodišče vselej sodi na seji v sporih o zakonitostih aktov volilnih organov. Kadar sodišče sodi na seji, seja ni javna, sodnik poročevalec pa ima v postopku pred sejo enaka pooblastila, kot jih ima po določbah tega zakona predsednik senata. O pravnih sredstvih odloči sodišče na seji. Pritožnika tudi ne substancirata, o čem naj bi izpovedale predlagane priče navedene na strani 13 tožbe. Tožena stranka posledično nasprotuje zaslišanju teh prič in tudi sicer meni, da priče ne morejo izpovedati o nobenem pravno relevantnem dejstvu za ta postopek. Relevantno dejansko stanje je razvidno iz listin in priče niso primeren dokaz za njegovo dokazovanje.
81Zaslišanje strank in prič je lahko le dokaz dejstev, ki jih stranki pred tem konkretno, substancirano in pravočasno zatrjujeta, ni pa namenjeno temu, da pritožnika preko zaslišanj šele iščeta in ugotavljata morebitna dejstva, ki bi jima bila v korist in jih sploh ne zatrjujeta. Izvedba teh dokazov je torej nedopustna.
82Sodišču predlaga, da zavrže tožbo oziroma pritožbo, ki jo je vložila drugi pritožnik (kandidat za župana B.B.), ker njegova tožba oziroma pritožba ni dovoljena in ni aktivno legitimiran za njeno vložitev. Zahtevek za odpravo in razveljavitev Odločbe Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana (možna je le njena odprava) ter poročila o izidu rednih volitev za župana ter mestni svet ter zahtevo po vrnitvi zadeve Mestni volilni komisiji, da ugotovi izid volitev brez upoštevanja glasov za Zorana Jankovića ali da razveljavi volitve in razpiše ponovne volitve z ostalimi potrjenimi kandidati brez izločenih kandidatov, in zahtevo pritožnikov, da sodišče samo ugotovi izid brez upoštevanja glasov za Zorana Jankovića in zahtevo, da sodišče razpiše ponovne volitve z ostalimi potrjenimi kandidati brez izločenih kandidatov, pa naj sodišče zavrne.
83V pripravljalni vlogi z dne 14. 1. 2019 pritožnika pravita, da MOL predlaga, da se jima naložijo stroški postopka. Menita, da je ta predlog neutemeljen, saj se pritožbeni postopki v volilnih zadevah vlagajo v javnem interesu in ne v interesu stranke, ker varujejo integriteto volitev in demokracije. Zato stroške postopka in svojega odvetnika krije državni organ sam. V drugi točki odgovora MOL predlaga zavrženje pritožbe v delu, ki se nanaša na B.B., ker ta pred tem ni vložil ugovorov zaradi nepravilnosti pri delu volilnih odborov. Stališče je napačno, saj se pritožba na občinski svet lahko vloži zaradi vseh nepravilnosti in ni potrebna vložitev ugovora. To potrjuje obširna praksa Upravnega sodišča. ZLV res omenja pritožnika in ne omenja, da ima pravico do pritožbe vsak volivec, a ZLV s tem ne odvzema pravice do pritožbe vsakemu volivcu, kateremu daje pravico Ustava. Da ima po ustavi pravico do pritožbe vsak volivec, saj gre za postopek v javnem interesu, potrjuje praksa Ustavnega sodišča (na primer v referendumskih zadevah, kjer veljajo enaki standardi, U-I-191/l7), v volilnih zadevah to izrecno navaja pritrdilno mnenje dr. Sovdatove Up-1410/18; to pravico daje tudi Kodeks dobrih praks v volilnih zadevah. Navedbe, da A.A. nima pravnega interesa, so torej neutemeljene, saj ima pravni interes po Ustavi vsak volivec.
84Odvetnik MOL za razliko od pritožnikov, ki svoje trditve podkrepijo z navajanjem sodne prakse in literature, ne navede nič, torej gre v njegovih pisanjih očitno le za želje ali domišljijo. Opozarjata tudi, da je politik H.H. v tem sporu tudi odvetnik, politik in minister iste stranke LDS kot I.I. brat sodnika dr. Boštjana Zalarja. Odvetnik H.H. seveda ne sledi stališčem pritožnikov, saj je bral napačne predpise. Pritožnika sta pisala o Kodeksu dobrih praks v volilnih zadevah, ki sta ga sprejela leta 2002 Beneška komisija in Svet Evrope ter je del naše ustave, odvetnik tožene stranke pa piše o "Kodeksu dobrih praks participacije civilne družbe v procesih odločanja, ki je bil sprejet s strani Konference mednarodnih NVO-jev" leta 2009. Pritožnika torej pišeta o dokumentu, za katerega sta Ustavno sodišče in ESČP potrdila, da je del naše ustave in je tudi akt Sveta Evrope, odvetnik pa govori o čisto drugem nepomembnem aktu, ki so ga sprejele nevladne organizacije in ga ni sprejel Svet Evrope, pa tudi z volitvami ni povezan. S takšno nasprotno stranko je težko imeti resno razpravo o volitvah in pravu. Po Kodeksu dobrih praks v volilnih zadevah se ta spor mora voditi brez posebnih formalnosti in sodišče ne sme zaradi pretirane formalnosti pritožb zavreči.1 Zato sodišče ne bo moglo slediti predlogom MOL, s katerimi pa želi, da pritožbo zavrže s formalističnih razlogov, ki jih Svet Evrope ne dopušča (na primer predlogi MOL v točkah 4 in 5, kjer odvetnik H.H. spet navaja le želje in domišljijo brez navedbe sodne prakse, ki bi potrdila navajanja).
85MOL nadalje navaja, da je tožbeni zahtevek neodpravljivo nesklepčen, ker predlaga sodišču med drugim tudi razpis ponovnih volitev z ostalimi potrjenimi kandidati brez izločenih kandidatov, za to pa naj ne bi bilo podlage v Ustavi RS ali drugih predpisih. V Ustavi takšna podlaga seveda obstaja, saj je treba varovati integriteto volitev in s ponovitvijo volitev skupaj z izločenimi kandidati, ki pravila kršijo, bi volitve izgubile integriteto. Da je izločitev kandidatov in ponovitev volitev brez izločenih kandidatov skladna z EKČP, je potrdilo ESČP in že pred tem Komisija, v zvezi s Francijo in ZK, kjer se kandidati izločijo in ne smejo sodelovati pri volitvah eno ali dve leti.
86V točki 6 se odvetnik sklicuje na 20. člen ZUS-1 in zatrjuje novoto, a ve, da gre za postopek v javnem interesu, pri katerem omejitev z 20. člena ZUS-1 ne velja. Navedbe in dokazi se lahko dodajajo do javne obravnave.
87MOL v točki 7 trdi, da so pritožbene navedbe nejasne. To je še razlog več, da je treba razpisati javno in ustno obravnavo, kjer bosta pritožnika navedbe, ki so toženi stranki nejasne, na enostavnejši način ustno pojasnila.
88MOL pravi, da namen glasila ni bil vplivati, a dobro ve, da je namen vsakega glasila vplivati. Če bi trošili denar in pripravljali glasilo, ki ne bi imelo nobenega namena vplivati na kogarkoli, bi šlo za neupravičeno trošenje javnih sredstev. MOL hkrati tudi priznava, da je glasilo imelo velik vpliv, saj piše, da so ga občani dobro sprejeli in da je imel široko branost. Že zato bo potrebna obravnava in zaslišanje prič, da župan, predstavniki MOL, uredniki in ostali sodelujoči pojasnijo, kakšen je bil namen glasila (če to ni bil vplivanje), kako so izmerili, da je imel široko branost in kako so se odločili o promoviranju župana med otroci na glasovnici. Ker je MOL že sama napisala v odgovoru, kaj menijo volivci (da so dobro sprejeli), MOL tudi potrjuje, da je revija pristranska, priznava, da je na glasovnici župan z otroci, da je od vseh deset številk v letu 2018 ravno pred volitvami intervju z županom, da ni objav o ostalih kandidatih, da so zavestno ravno pred volitvami objavili promoviranje in hvalisanje o šolah.
89MOL pravi, da pri glasilu ne gre za propagando, ampak za seznanjanje z novostmi. Seveda gre za propagando. Inšpektorat za notranje zadeve vse takšne objave šteje za propagando in jih tudi kaznuje po zakonski določbi, ki prepoveduje javno volilno propagando (ZVDZ, ZLV, ZVRK). Na podlagi navedbe MOL v odgovoru predlagata tudi zaslišanje Inšpektorata za notranje zadeve in njegovega vodjo.
90V zvezi s košarami ali volilnimi skrinjicami je očitno med strankama sporno dejansko stanje, za to pa je potrebna javna obravnava in predlagata vpogled v skrinjice oziroma košare. V zvezi z javno in ustno obravnavo je jasno, da bo obravnava morala biti izvedena (zadeve Mirovni inštitut, Pro Plus, Petkov in ostali, Kodeks, pritrdilano ločeno mnenje dr. Jadranke Sovdat v Up-1410/18, U-I-191/17), saj imata pritožnika pravico do ustne predstavitve svojih stališč, do izvedbe dokazov in zaslišanja prič in do zaslišanja nasprotnih strank in kandidata Jankoviča. Odvetnik ki omenja zakonsko določbo, ki izrecno pravice ne daje, ve, da ne gre za zakonsko pravico, ampak za ustavno pravico, zato tudi ni treba, da bi jo zakon omenjal.
91Na podlagi navedenega predlagata, da sodišče po opravljeni javni in ustni obravnavi in po izvedbi dokazov odloči, kot sta predlagala v pritožbi.
92Odgovor tožene stranke je bil dne 10. 1. 2019 odposlan prvemu pritožniku, drugemu pritožniku pa dne 17. 1. 2019 potem, ko je dne 14. 1. 2019 sodišče preko prvega pritožnika izvedelo za naslov drugega pritožnika. Dne 17. 1. 2019 je sodišče odposlalo pripravljalno vlogo pritožnikov z dne 14. 1. 2019 na naslov tožene stranke, ki jo je sodišče prejelo dne 15. 1. 2019.
K prvi točki izreka:
93Pritožba v delu, ki se nanaša na drugega pritožnika, ni dopustna.
94Drugi pritožnik v pritožbi uveljavlja enake nepravilnosti v zvezi z volitvami v občinski svet, četrtne skupnosti in za župana v MOL, kot jih uveljavlja tudi prvi pritožnik.
95Prvi ugovor oziroma zatrjevana nepravilnost naj bi bila storjena z nedovoljeno, enostransko uporabo javnih sredstev župana Zorana Jankoviča, in sicer preko izdaje in odpošiljanja glasila Ljubljana letnik XXIII, z dne 7. 9. 2018, 7. 10. 2018 in 7. 11. 2018 ter preko donacije MOL in njenih javnih podjetij in mestnega holdinga posameznim organizacijam, društvom, klubom, da podprejo kandidaturo župana.
96Drugi ugovor oziroma nepravilnost v zvezi z volitvami naj bi bila storjena zaradi podpore treh verskih skupnosti evangeličanske, pravoslavne in muslimanske verske skupnosti kandidatu Zoranu Jankoviću, kar je v nasprotju s 4. členom Zakona o verski svobodi in 7. člena Ustave, in ki je bila natisnjena tudi na predvolilnem prospektu Zorana Jankovića.
97Tretji ugovor oziroma nepravilnost naj bi bila storjena, ker seznam kandidatov na listah ni bil viden na samem volilnem mestu, to je v volilni kabini, ampak je bil viden na drugem mestu, in sicer na steni prostora, v katerem je volišče, s čimer naj bi bila ovirana pravica do preferenčnega glasu.
98Četrti ugovor oziroma nepravilnost naj bi bila v tem, da so bile volilne skrinjice - plastične košare, ki so bile zgolj navidezno zaščitene, v resnici pa je bilo mogoče pokrove odlepiti z enostavnim posegom in jih postaviti nazaj brez sledu.
99Peti ugovor oziroma nepravilnost se nanaša na vpisovanje novih prebivalcev oziroma za prijave stalnega ali začasnega prebivališča. Šlo naj bi za 35.000 "uvoženih" volivcev, ki naj bi tudi dobili honorar 75,00 EUR za oddani glas.
100Tretji ugovor oziroma nepravilnost (obveščanje o listi kandidatov na volišču) in četrti ugovor oziroma nepravilnost (nezaščitenost volilnih skrinjic) sta takšne vsebine in narave, da je zakonodajalec za njih izrecno predpisal, da lahko kandidat, predstavnik kandidature ali volivec vloži ugovor zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora po prvem odstavku 98. člena ZLV in preko tega postopka ter pritožbe po 100. členu ZLV vsak kandidat lahko pride tudi do sodnega varstva po 101. členu ZLV. Pritožnik, ki je pritožbo vložil kot kandidat, tega postopka ni izkoristil, ampak je prvo pravno sredstvo vložil šele s tem, ko se je pridružil pritožbi prvega pritožnika na Upravno sodišče zoper odločbo Mestne občine Ljubljana z dne 17. 12. 2018, ki je bila izdana na podlagi pritožbe prvega pritožnika zoper sklep VKMOL z dne 22. 11. 2018.
101Vendar pa sodišče ne more za navedeni del pritožbe drugega pritožnika že na podlagi navedenega enostavno šteti, da je nedopustna, ker ni izkoristil predhodnih pravnih sredstev, ne da bi sodišče obravnavani vidik dostopa do sodnega varstva volilne pravice drugega pritožnika iz 43. člena Ustave presodilo tudi ob upoštevanju novejše sodne prakse Ustavnega sodišča, ki je vpeljala pomembne spremembe pri razlagi in zagotavljanju učinkovitega sodnega varstva volilne pravice iz 43. člena Ustave.
102Pred natančnejšo obravnavo in uporabo omenjene interpretacije sodnega varstva volilne pravice mora sodišče izpostaviti nekatere druge poudarke iz sodne prakse Ustavnega sodišča glede načina sodnega odločanja v teh zadevah.
103Po interpretaciji Ustavnega sodišča so volitve "proces, ki se mora odvijati in končati v določenem kontinuiranem obdobju, zato so vsa opravila, ki jih je treba opraviti v tem postopku, omejena z zakonsko točno določenimi roki, ki so zelo kratki /.../.2 Vsi organi, ki so pooblaščeni za odločanje v tem postopku, morajo upoštevati posebno naravo volilne pravice, hkrati pa jo morajo upoštevati tudi vsi udeleženci tega postopka /.../. Volilna pravica ima posebno naravo, ker je sicer osebna pravica, uresničujejo pa jo lahko samo vsi njeni nosilci hkrati v organiziranem postopku, ki je časovno natančno opredeljen. Ta časovna omejenost in zaradi nje izredno kratki roki za opravo posameznih opravil so posledica načela periodičnosti volitev, ki ga kot enega od temeljnih načel evropske volilne dediščine opredeljuje Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah."3
104Po določbi drugega odstavka 101. člena ZLV4 mora upravno sodišče v tem upravnem sporu o pritožbi (pri)tožnika v zadevi sodnega varstva njegove volilne pravice iz 43. člena Ustave v zvezi z volitvami v Mestni občini Ljubljana odločiti v 30 dneh od dneva "vložitve" pritožbe. V konkretnem primeru je Upravno sodišče pritožbo prejelo dne 28. 12. 2018, kar za Upravno sodišče, kateremu je med drugim zakonski rok namenjen in ki v pomembni meri določa dinamiko in vsebino sodnih dejanj, pomeni, da je bila takrat pritožba tudi vložena. Rok za odločitev sodišča se torej izteče dne 27. 1. 2019.
105Nadalje enako kot za volitve v Državni zbor5 tudi za lokalne volitve in predmetni upravni spor velja, da Ustava v drugem odstavku 43. člena ureja aktivno in pasivno volilno pravico. Gre za pravico pozitivnega statusa, ki od države zahteva, da nekaj stori za njeno uresničitev, tako da je vsakemu državljanu omogočeno, da volilno pravico bodisi aktivno bodisi pasivno tudi dejansko uresničuje.6 Način njenega uresničevanja mora v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave urediti zakon. Ta lahko določi tudi njene omejitve, med drugim tedaj, kadar tako določa Ustava (tretji odstavek 15. člena Ustave).
106Kar zadeva že omenjeno novo interpretacijo Ustavnega sodišča glede učinkovitega sodnega varstva volilne pravice, je za obravnavani upravni spor nedvomno pomembno, da je Ustavno sodišče v letu 2018 ugotovilo neustavnost določb o sodnem varstvu pravice iz 43. člena Ustave v dveh zakonih s področja volitev oziroma glasovanja na referendumu, in sicer v pravnih situacijah, ki so primerljive z obravnavanim upravnim sporom.
107Ta proces ugotovitev neustavnosti volilne zakonodaje z vidika neučinkovitega sodnega varstva volilne pravice je zaznamoval primer, ko je Ustavno sodišče z odločbo U-I-191/17-25 iz meseca januarja 20187 spremenilo svojo dotedanjo prakso iz zadeve U-295/07 glede organiziranja referendumske kampanije8 in je v zvezi z Zakonom o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača-Koper, v katerem je pritožnik izpodbijal izvedbo in rezultat referenduma, na zahtevo Vrhovnega sodišča pritrdilo stališču Vrhovnega sodišča,9 da je Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI) v neskladju z Ustavo, ker ne ureja dovolj natančno pravice do učinkovitega sodnega varstva pravice do glasovanja na referendumu.10
108Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-191/17-25 in njena obrazložitev sta za obravnavano zadevo pravno relevantna, ker so določbe o sodnem varstvu pravice glasovanja v ZRLI11, za katere je Ustavno sodišče v zadevi U-I-191/17-25 ugotovilo, da imajo neustavno pravno praznino v pomembni meri primerljive z določbami členov od 98 do 102 Zakon o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07, ZLV-UPB3 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Ureditev v ZRLI, za katero je bila ugotovljena neustavnost, je celo bolj ugodna za volivce, kot to velja za ureditev sodnega varstva pravice iz 43. člena Ustave v ZLV, kajti zoper končno poročilo o izidu glasovanja je izrecno določeno, da lahko vsak glasovalec na referendumu vloži pritožbo na Vrhovno sodišče (53.a člen ZRLI), medtem ko ZLV nima izrecne določbe, ki bi volivcu, ki ni bil kandidat na volitvah, povsem jasno dala pravico do sodnega varstva zoper izid volitev ne glede na procesna dejanja tega volivca pred vložitvijo pritožbe na Upravno sodišče. Kodeks pod točko 3.3. namreč priporoča, da imajo dostop do sodnega varstva volilne pravice ne samo kandidati, ampak vsi volivci, pri čemer je glede slednjega lahko predpisan določen kvorum. Kodeks pod točko 3.3. tudi priporoča, če so bile nepravilnosti pri volitvah takšne, da bi lahko vplivale na izid volitev na posameznem volišču ali v celoti, mora sodišče ali drug pristojen organ imeti pooblastilo, da jih razveljavi in da se posledično volitve ponovijo.
109Omenjena neustavnost ZRLI je bila v zadevi U-I-191/17-25 ugotovljena, ker je pravna ureditev v ZRLI pomanjkljiva v tem smislu, da iz nje ne izhaja, katere nepravilnosti je mogoče uveljavljati v referendumskem sporu, niso določena merila, po katerih sodišče presoja kršitve pravil postopka, kot tudi ne pooblastila, ki jih ima sodišče pri odločanju, noben zakon ne daje pooblastila za razveljavitev volitev, trditveno in dokazno breme tudi ni določeno,12 pri čemer Ustavno sodišče s sklicevanjem na starejšo odločbo U-I-63/99 ponovno ugotavlja, da subsidiarni upravni spor ne ustreza zahtevam sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu.13
110Interpretacija iz ustavno-pravnega spora v zadevi U-I-191/17-25 je za obravnavano zadevo relevantna zato, ker je Ustavno sodišče že v zadevi U-I-63/99-11 z dne 8. 5. 2003, na katero se sklicuje v sodni odločbi U-I-191/17-25, zavzelo stališče, da je "pravica do glasovanja na referendumu tako kot volilna pravica temeljna ustavna pravica in je po vsebini in načinu izvrševanja tudi najbližja volilni pravici" in da se "izvršuje na podoben način kot volilna pravica"14 in da tako kot pri volitvah tudi pri referendumu poteka postopek v več fazah, ki so organizacijsko in časovno med seboj ločene.15 Tudi v odločbi U-I-191/17-25 z dne 25. 1. 2018 enako kot v odločbi U-I-63/99 Ustavno sodišče na več mestih v obrazložitvi utrjuje in ponovno izpeljuje interpretacijo, da gre pri pravici do glasovanja na referendumu iz tretjega odstavka 90. člena Ustave v zvezi s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave za zadevo, ki je primerljiva z volilno pravico.16 Zahteve glede sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu so podobne zahtevam sodnega varstva volilne pravice, ki mora biti v obeh primerih prilagojeno posebni naravi teh pravic.17 "Sodno varstvo pravice glasovanja na referendumu ni primarno namenjeno varstvu subjektivnega pravnega položaja posameznega volivca, temveč varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot. Te so pošten referendumski postopek (spoštovanje referendumskih pravil), verodostojnost referendumskega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo referenduma. Objektivnost sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu se zagotavlja tako, da se ne upoštevajo vse ugotovljene nepravilnosti v referendumskem postopku, temveč le tiste, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na referendumski izid /.../. Izjema bi lahko bile samo take nepravilnosti, ki bi po svoji kakovosti (ne številčno) v temeljih prizadele objektivno poštenost referendumskega postopka (npr. diskriminacija določenih skupin glede obstoja pravice do glasovanja). V takih primerih je treba presoditi ali bi glede na okoliščine primera in ugotovljene nepravilnosti razumen človek podvomil o poštenosti referendumskega izida"18 /.../. Zaradi poudarjeno objektivne narave sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu, je v referendumskem sporu mogoče izpodbijati le referendumski izid kot tak in v njem uveljavljati vse domnevne nepravilnosti /.../, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na poštenost postopka kot celote (ne le z vidika posameznega volivca) in s tem tudi na verodostojnost izida."19
111Upravno sodišče ugotavlja, da dejstvo, da pri uveljavljanju sodnega varstva volilne pravice v zvezi z glasovanjem na referendumu ni kandidatov in ni (ne)potrjenih kandidatov, ampak so samo upravičenci do glasovanja na referendumu, očitno ni bil razlog za premik, ki ga je naredilo Ustavno sodišče od subjektivne proti objektivni koncepciji sodnega varstva volilne pravice - ob upoštevanju dejstva, da je objektivno koncepcija sodnega varstva volilne pravice zaznavno prisotna že v sami določbi 53.a člena ZRLI, glede na to, da po tej določbi vsak volivec lahko vloži pravno sredstvo zoper poročilo Državne volilne komisije o izidu glasovanja na referendumu.
112Tudi v naslednjem primeru iz meseca novembra 2018, ko je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost zakona s področja sodnega varstva volilne pravice, in kjer je šlo za posredne volitve v Državni svet, je Ustavno sodišče namreč zavzelo stališče, da je treba varstvo aktivne in pasivne volilne pravice zagotavljati v okviru 43. člena Ustave in da mora zato to varstvo temeljiti na enakih načelih, kot jih za volilno pravico sicer predvideva Ustava v prvem in druge odstavku 43. člena.20 "Posebni naravi te pravice mora biti zagotovljeno sodno varstvo, ki ni primarno namenjeno varstvu subjektivnega položaja posameznega volivca oziroma kandidata, temveč varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot. Te so enake kot pri volitvah v Državni zbor, in sicer: pošten volilni postopek, v katerem so spoštovana volilna pravila, verodostojnost volilnega izida in zaupanje državljanov v pošteno izvedbo volitev".21 Ustavno sodišče še izpeljuje, čeprav je pravica kandidirati za člana Državnega sveta "osebna človekova pravica, ki mora imeti zagotovljeno sodno varstvo (subjektivni pomen sodnega varstva), pa je volilni spor po končanih volitvah namenjen (predvsem) varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot /.../ (objektivni pomen sodnega varstva). Prav zaradi zagotavljanja objektivnega varstva volilne pravice morajo imeti pravico sprožiti ta spor ne le kandidati, ki so bili izvoljeni, pa jim Državni svet mandata ni potrdil, temveč tudi vsi drugi kandidati, ki so se udeležili volilne tekme, pa niso bili izvoljeni, in njihovi predlagatelji".22 Enako oziroma podobno, kot je bilo odločeno že v zadevi U-I-191/17-25, iz odločbe U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 nadalje izhaja, da so nujni elementi, ki bi jih zakonodajalec moral urediti glede učinkovitega sodnega varstva, in ki so relevantni tudi za ureditev v ZLV, naslednji: opredelitev upravičencev za sprožitev volilnega spora, opredelitev sodišča, ki je pristojno za sodno presojo, rok za sprožitev sodnega varstva, razlogi, iz katerih je mogoče sprožiti sodni spor, pravila o trditvenem in dokaznem bremenu, merila presoje in pooblastila sodišča pri odločanju.23
113Ob upoštevanju zgoraj navedenih stališč Ustavnega sodišča, ki so bila sprejeta na podlagi abstraktne presoje zakona, pa Upravno sodišče v obravnavani zadevi ni našlo nujno potrebne podlage, da bi enako kot Vrhovno sodišče v zadevi U-I-191/17-25, podalo zahtevo za presojo ustavnosti ZLV zaradi pomanjkljivo urejenega sodnega varstva pravice iz 43. člena Ustave v zvezi s pritožbo drugega pritožnika. Konkretni razlogi, da sodišče v tej zadevi ni prekinilo postopka zaradi vložitve zahteve za presojo ustavnosti ZLV, česar drugi pritožnik v tem primeru niti ni zahtevala, so razvidni iz nadaljevanja tega sklepa, splošni razlogi za to, da sodišče v tej zadevi ni vložilo zahteve za presojo ustavnosti ZLV, pa so naslednji trije.
114Prvi (splošni) razlog je ta, da funkcija Upravnega sodišča v tem upravnem sporu ni, da (primarno) izvede (tudi) abstraktno presojo ZLV, ampak je primarna pristojnost Upravnega sodišča, da tožniku zagotovi, če je to mogoče, in kolikor je to z ustavi-skladno interpretacijo mogoče, učinkovito sodno varstvo pravice iz 43. člena Ustave glede na vse relevantne okoliščine danega primera in ne glede na to, ali sodišče tožbi ugodi, ali pa jo kot neutemeljeno po vsebini zavrne ali jo zavrže brez da bi ob tem (nesorazmerno) poseglo v pravico iz 43. člena Ustave.
115Kot drugi (splošni) argument, da sodišče ni prekinilo postopka v tej zadevi in ni poslalo zadeve Ustavnemu sodišču, Upravno sodišče izpostavlja, da mora upoštevati, da praksa kaže, da Ustavno sodišče strogo obravnava zahteve za presojo ustavnosti, ki jih Upravno sodišče pošilja Ustavnemu sodišču z vidika (procesnih) predpostavk o tem, ali je res absolutno nujno, da Upravno sodišče uporabi sporno (neustavno) zakonsko določbo za razrešitev upravnega spora. Upravno sodišče mora namreč storiti vse - in ne samo uporabiti ustavi-skladno razlago zakona - kar je dopustno z metodami razlage predpisa in z uporabo procesnih možnosti, upoštevajoč (zgolj) primerno uporabo ZUS-1, da reši upravni spor, brez da bi postopek prekinilo po 156. členu Ustave. Ob tem je Upravno sodišče upoštevalo standarde Ustavnega sodišča v volilnih zadevah, po katerih je zaradi varstva pred negotovostjo nujno, da so pravila o volilnem postopku v zakonu urejena jasno, tako da so "razumljiva že na prvi pogled /.../. Pravne praznine na področju volilne zakonodaje "ni mogoče zapolniti z uporabo analogije, saj bi ta lahko privedla do različnih razlag iste zakonske določbe v enakih primerih, povzročila večje število sporov v zvezi z varstvom volilne pravice in tako podaljšala volilni postopek. S tem pa bi bil ogrožen cilj volitev, to je zakonita izvolitev organa, ki se voli, in čimprejšnje konstituiranje tega organa, da se zagotovi učinkovito izvrševanje oblasti."24 Zakon mora pravice oziroma njihove bistvene elemente urejati jasno in pomensko določno (načelo jasnosti in pomenske določnosti predpisov; načelo pravne varnosti in predvidljivosti).25
116Kot tretje pa Upravno sodišče pripominja, da je Ustavno sodišče že odločalo o ustavni pritožbi zoper sodbo Upravnega sodišča za varstvo pasivne volilne pravice kandidatke na lokalnih volitvah,26 pa ni ugotovilo neustavnosti Zakona o lokalnih volitvah27 in tega ni storilo niti z uporabo načela koneksitete.28 V zadevi Up-97/00 je šlo za varstvo volilne pravice v zvezi z nepravilnostmi, ki bi lahko vplivale na izid volitev (prvi odstavek 99. člena ZLV), oziroma na potrditev mandata (prvi odstavek 100. člena ZLV).29 Tudi v (neki drugi) zadevi Up-92/99 z dne 15. 7. 1999, kjer je Ustavno sodišče obravnavalo ustavno pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča v zadevi varstva volilne pravice v zvezi z ZLV, je Ustavno sodišče navedlo, da ni začelo postopka za oceno ustavnosti ZLV, ker to ni bilo nujno za rešitev predmetne zadeve.30 Nadalje, tudi v letu 2007, torej po sprejemu Kodeksa, na katerega se Ustavno sodišče pogosto sklicuje, ko je Ustavno sodišče uporabilo določbe o sodnem varstvu volilne pravice po ZLV, ni ugotovilo neustavne pravne praznine, kar zadeva ureditev sodnega varstva volilne pravice.31 Vendar pa dejstvo, da v navedenih zadevah Ustavno sodišče ni našlo neustavnosti poglavja o ureditvi sodnega varstva volilne pravice ni bilo odločilno za to, da Upravno sodišče v obravnavani zadevi ni prekinilo postopka po 156. členu Ustave, kajti sodna praksa Ustavnega sodišča se lahko tudi spremeni oziroma navedeni trije primeri z vidika možnosti za odločitev o sporu brez odločanja o ustavnosti zakona morebiti tudi niso bistveno primerljivi z okoliščinami, v katerih zahteva sodno varstvo drugo-tožeča stranka v konkretnem primeru.
117Sodno varstvo v obliki pritožbe na Upravno sodišče je v določilu 101. člena ZLV32 urejeno na zelo specifičen način in sodišče v upravnem sporu odloča zgolj ob "primerni uporabi" določb Zakona o upravnih sporih (v nadaljevanju: ZUS-1).33 Primerna uporaba določb ZUS-1 pomeni med drugim tudi to, da sodišče določila ZLV v povezavi z ZUS-1 uporablja tako, da je upravičencu, če so ob tem izpolnjene splošne procesne predpostavke iz ZUS-1, zagotovljen dostop do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave v zvezi z volilno pravico iz 43. člena Ustave v povezavi z že citirano sodno prakso Ustavnega sodišča predvsem zaradi pomena, ki ga ima ta pravica v sistemu, ki naj bi temeljil na zaupanju v zakonitost volitev v demokratični družbeni ureditvi (1. člen Ustave)34 in ker je glede na že citirano novejšo sodno prakso Ustavnega sodišča ureditev v ZLV do neke mere podnornirana oziroma je problematična. Prav iz tega razloga primerna uporaba določb ZUS-1 pomeni tudi to, da za razrešitev tega spora niso toliko odločilna in bistvena pravila za presojo zakonitosti izpodbijanega akta, ki veljajo na podlagi ustaljene prakse v zvezi z ZUS-1 v drugih vrstah upravnih zadev, ampak je treba določbe ZUS-1 v taki pravni situaciji uporabiti na bolj ohlapen način, če je to nujno za to, da se lahko zagotovi učinkovito sodno varstvo pravice iz 43. člena Ustave v konkretnem primeru.
118Ena od specifičnosti ureditve dostopa do sodišča in s tem sodnega varstva, ki je v sicer omejeni meri relevantna za obravnavani primer, je v tem, da se dostop do pravnega sredstva zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora po ZLV (98. člen) ne ujema v celoti z dostopom do sodnega varstva (110. in 101. člen ZLV) zaradi omenjenih nepravilnosti. Po določbi prvega odstavka 98. člena ZLV ima namreč ne samo kandidat, ali predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov pravico vložiti ugovor (pravno sredstvo) pri občinski volilni komisiji, ampak ima to pravico tudi vsak volivec.35 S tem je do neke mere objektivna koncepcija pravnega varstva volilne pravice izrecno zavarovana s prvim odstavkom 98. člena ZLV ter tudi z določbo 99. člena ZLV,36 ki pa ne glede na to, ali je bil ugovor vložen, ali ne in ne glede na uspešnost vloženega ugovora po prvem odstavku 99. člena ZLV daje pooblastilo občinski volilni komisiji, da če ugotovi take pomanjkljivosti pri glasovanju na volišču oziroma pri delu volilnega odbora, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na izid volitev, razveljavi glasovanje na volišču ter odredi ponovne volitve v obsegu, v katerem je bilo glasovanje razveljavljeno.
119Zakonodajalec je za nadaljnji postopek pravnega in sodnega varstva očitno predpisal omejitev, da zoper odločitev občinske volilne komisije o ugovoru zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora, preko katere lahko po 100. členu ZLV samo določene osebe v naslednji fazi postopka dosežejo dostop do sodnega varstva, ni upravičen vložiti pritožbe na občinski svet vsak volivec, ampak je do tega upravičen zgolj kandidat in predstavnik kandidature ali liste kandidatov (razen v primeru nadomestnih volitev), in sicer zoper tiste odločitve občinske volilne komisije o ugovoru zaradi nepravilnosti pri delu volilnih odborov, ki bi lahko bistveno vplivale na izid volitev.
120Vendar pa ta omejitev v ZLV za volivce in sodno varstvo aktivne volilne pravice v zvezi z nepravilnostmi, ki imajo morebiten vpliv na izid volitev, ni bistvena za obravnavani primer. Kajti v konkretnem primeru drugi pritožnik ni začel postopka z ugovorom po prvem odstavku 98. člena ZLV, po katerem lahko ob upoštevanju mutatis mutandis odločbe Ustavnega sodišča poleg nepravilnosti, ki morebiti ogrožajo individualno pravico kandidata (subjektivni koncept varstva pravice), uveljavlja tudi druge nepravilnosti pri delu volilnega odbora, ki bi lahko vplivale na izid volitev, saj imajo le-te v odvisnosti od njihove narave in vrste lahko pravno-relevantne posledice tudi za zakonito izvedbo celotnih volitev (objektivni koncept varstva pravice).37 Za primerljivost obravnavane zadeve z odločitvijo Ustavnega sodišča iz meseca januarja 2018 o neustavnosti ureditve učinkovitega sodnega varstva volilne pravice je pomembno tudi, da gre v konkretnem primeru za spor, pri katerem so pravno relevantne okoliščine, ki naj bi pomenile nepravilnosti pri glasovanju oziroma pri delu volilnega odbora, nastale med volitvami, a je pritožnik prvo pravno sredstvo zoper zatrjevane nepravilnosti vložil šele s pritožbo na sodišče, torej po volitvah in utemeljuje, da bi zatrjevane nepravilnosti lahko imele posledice na izid lokalnih volitev.
121Zato se v zvezi s pritožbo drugega pritožnika glede na citirano sodno prakso Ustavnega sodišča o objektivni koncepciji sodnega varstva volilne pravice (drugo-tožeče stranke) postavlja vprašanje, ali bi zakonodajalec moral (tudi) izrecno urediti možnost sodnega varstva volilne pravice za volivca (ne glede na to, ali je bil volivec tudi kandidat na volitvah ali ne) po objavi izida volitev s strani občinske volilne komisije (drugi odstavek 90. člena ZLV) in ne glede na procesna dejanja oziroma vložena pravna sredstva tega volivca (oziroma kandidata) pred fazo objave izida volitev. Drugi pritožnik namreč v konkretnem primeru ni vložil ugovora po prvem odstavku 98. člena ZLV, niti ni vložil pritožbe zoper odločitev VKMOL po prvem odstavku 100. člena ZLV, ampak je kot prvo in edino pravno sredstvo vložil šele oziroma zgolj pritožbo v upravnem sporu.
122Za odgovor na zgornje vprašanje je bistveno to, da drugi pritožnik ne zatrjuje in tudi ne utemeljuje, da v pritožbi v okviru tretjega in četrtega ugovora uveljavlja kakšno nepravilnost, ki je iz objektivnih razlogov ni mogel bodisi kot volivec bodisi kot kandidat, navajati v fazi postopka, ko je bilo možno vložiti ugovor po prvem odstavku 98. člena ZLV, oziroma da katere izmed zatrjevanih nepravilnosti iz objektivnih razlogov drugi pritožnik ni mogel uveljavljati kot kandidat, s pritožbo po prvem odstavku 100. člena ZLV. Prav za nepravilnosti, ki jih drugi pritožnik uveljavlja s tretjim in četrtim pritožbenim ugovorom je namreč zakonodajalec izrecno in jasno predpisal, kako lahko upravičenec uveljavlja pravno sredstvo. Po citirani sodni praksi Ustavnega sodišča ima zakonodajalec namreč obveznost, da zaradi javnega interesa in pomena hitrega in pravno zanesljivega odvijanja volitev38 predpiše način uresničevanja volilne pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave) oziroma omejitve te pravice, kadar tako določa ustava (tretji odstavek 15. člena Ustave).39 Tudi Ustavno sodišče sámo ugotavlja in izpostavi, da je pogoj za uveljavljanje objektivnega sodnega varstva volilne pravice (v zvezi z volitvami v Državni svet) ta, da nepravilnosti upravičenec poprej uveljavlja v postopku pred pristojnim organom.40
123Pritožnik bi torej kot kandidat na volitvah imel dostop do sodnega varstva volilne pravice v zvezi z nepravilnostmi iz njegovega tretjega ugovora (obveščanje o kandidatih na volišču) in četrtega pritožbenega ugovora (nezaščitenost volilnih skrinjic), če bi predhodno vložil ugovor po prvem odstavku 98. člena ZLV ali pa vsaj pritožbo po prvem odstavku 100. člena ZLV, pa tega ni storil, niti ni v pripravljalni vlogi v upravnem sporu ugovarjal temu očitku neizpolnitve procesnih predpostavk za pritožbo, ki ga je dala tožena stranka v odgovoru na pritožbo. V takih okoliščinah dejstvo, da zakonodajalec izrecno ni predvidel dostopa do sodnega varstva volivcu ali kandidatu na volitvah v zvezi z nepravilnostmi glede obveščanja o kandidatih na volišču in varnosti volilnih skrinjic ne glede na pritožnikova predhodna procesna dejanja oziroma vložena pravna sredstva, pomeni način uresničevanja volilne pravice in niti ne gre za poseg oziroma omejitev sodnega varstva aktivne volilne pravice.
124Ker torej drugi pritožnik ni izkoristil pravnih sredstev, ki jih je imel na voljo (kot kandidat na volitvah)41, po prvem odstavku 98. člena ZLV niti po prvem odstavku 100. člena ZLV v zvezi z zatrjevanimi nepravilnostmi iz tretjega in četrtega pritožbenega ugovora in ker je prvostopenjski sklep izdan na podlagi ugovora prvega pritožnika in je drugostopenjski organ odločal o pritožbi prvega pritožnika in ne o pritožbi drugega pritožnika, izpodbijani akt ne posega v pravno zavarovani interes drugega pritožnika.
125Drugačna razlaga zakona bi za upravičence v enakem položaju, kot je v danih okoliščinah drugi pritožnik, vzpostavila pretirano oziroma nesorazmerno in tudi ne nujno dodatno možnost za varstvo objektivne koncepcije sodnega varstva volilne pravice glede na veliko število preostalih volilnih upravičencev, ki so volili; po evidenci Upravnega sodišča samo še en drug pritožnik (poleg prvega pritožnika) uveljavlja sodno varstvo v upravnem sporu v zvezi z volitvami v MOL.
126V zvezi z objektivno koncepcijo sodnega varstva volilne pravice je treba poudariti, da stališča Ustavnega sodišča o tem ne gre razumeti v smeri, kot da za sporni ukrep, odločitev ali dejanje ni nujno, da kakor koli posega v pravni položaj ali pravico upravičenca do sodnega varstva pasivne volilne pravice. Volilna pravica je (še vedno) individualna pravica, ki se tako kot nekatere druge ustavne pravice uresničujejo (lahko tudi) kolektivno. To pomeni, da ni pravilno iz stališč Ustavnega sodišča zaključiti, da ni važno, ali je posameznik, ki vlaga sodno varstvo, "žrtev"42 posega v njegovo pravico ali pravni interes, ki ga legitimno lahko varuje.43 Drugačna koncepcija sodnega varstva človekove pravice bi šla namreč predaleč oziroma stran od uveljavljenih (mednarodnih) standardov za varstvo človekovih pravic.
127V tem elementu torej Upravno sodišče črpa navdih za predmetno interpretacijo objektivne koncepcije sodnega varstva volilne pravice v sodni praksi ESČP, kljub temu, da po sodni praksi ESČP določilo 3. člena Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin44 ni neposredno uporabljivo za lokalne volitve. Upravno sodišče je sicer v sodbi zadevi I U 2126/2018 omenilo, da se je Upravno sodišče v pretekli sodni praksi sicer že sklicevalo na stališče Ustavnega sodišča, da se 3. člen Protokola št. 1 k EKČP nanaša tudi na volitve v lokalnih skupnostih.45 Vendar pa Upravnemu sodišču ni poznano, da bi ESČP po odločitvah v zadevi Salleras Llinares v. Spain, kjer je šlo za to, da je volilni odbor zavrnil listo na lokalnih volitvah, in v zadevi Xuereb v. Malta, kjer je šlo za to, da je bil pritožnik izločen iz kandidiranja na lokalnih volitvah, spremenilo svojo interpretacijo EKČP in stališče, da (sicer v odvisnosti od ustavne ureditve države podpisnice) volitve v organe lokalne oblasti ne pomenijo volitev v zvezi z izbiro "zakonodajnega telesa" v smislu 3. člena Protokola št. 1 k EKČP. Zato v takih primerih, ko gre za lokalne volitve, 3. člen Protokola št. 1 k EKČP ne pride v poštev oziroma ni neposredno uporabljiv.46 To, kar je bistveno za obravnavano zadevo, pa je, da neposredna neuporabljivost določila 3. člena Protokola št. 1 k EKČP v zadevah lokalnih volitev ne pomeni, da sodna praksa ESČP v zvezi z volitvami v "zakonodajna telesa" ne bi smela biti uporabljena s strani volilnih organov in sodišča v smislu inspiracije za razlago ZLV, ZVDZ in 43. člena Ustave glede na obširno prakso ESČP v zvezi z določilom 3. člena Protokola št. 1 k EKČP in glede na zvezo med ZVDZ in ZLV.47
128Zato Upravno sodišče na tem mestu pripominja, da tudi v praksi ESČP v zvezi s parlamentarnimi volitvami ni možna t.i. "actio popularis".48 Okoliščine, ki potrjujejo, da je v določenem primeru na splošno šlo za nepravilnosti, ki bi lahko vplivale na poštenost celotnih volitev, so torej lahko pravno relevantne z vidika varstva volilne pravice v konkretnem sodnem postopku, vendar šele, če je ob tem ugotovljen tudi poseg v pravno zavarovan položaj individualnega pritožnika.49 Neuresničena ali frustrirana volilna pričakovanja oziroma neuresničeni prvotni volilni nameni ("frustrated voting intention") niso pravno zavarovani po EKČP,50 če ne gre ob zatrjevanih nepravilnostih tudi za poseg v individualno pravico volivca.
129V povezavi s tem objektivna koncepcija sodnega varstva volilne pravice, kot jo razlaga Ustavno sodišče, torej pomeni, da mora imeti tudi vsak volivec dostop do sodnega varstva pasivne volilne pravice, četudi ni bil kandidat ali predstavnik liste, in sicer po objavi rezultatov volitev ter glede nepravilnosti, ki bi lahko bistveno vplivale na kolektivni izid volitev, ali pa bi šlo za prizadetost objektivne poštenosti postopka, na primer zaradi diskriminacije, zaradi česar bi razumen človek podvomil v poštenost volilnega izida; upravičenec pa mora ob tem izkoristiti pravna sredstva, ki jih je predpisal zakonodajalec.
130Kar zadeva preostale možne vidike objektivne koncepcije sodnega varstva v smislu izključnega varstva javnega interesa za zakonite lokalne volitve, sodišče pripominja, da so ti preostali vidiki objektive koncepcije varstva kolektivnega uresničevanja volilnih pravic upravičencev dodatno zavarovani še z možnostjo, ki jo daje 18. člen ZUS-1 v ureditvi tožbe državnega odvetništva zaradi kršitve zakona v škodo javnega interesa.
131Na tej podlagi je sodišče pritožbo drugega pritožnika v delu tretjega in četrtega pritožbenega ugovora štelo za nedopustno, ker odločba Občinskega sveta MOL ni akt, ki ga drugi pritožnik lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).
132Kar pa zadeva prvi pritožbeni ugovor oziroma nepravilnosti glede nedovoljenega financiranja volilne kampanije Zorana Jankovića, drugi pritožbeni ugovor oziroma zatrjevano nepravilnost glede oglaševanja podpore treh verskih skupnosti za župana Zorana Jankovića ter peti pritožbeni ugovor, ki se nanaša na zatrjevane zlorabe pri vpisovanju novih prebivalcev na območju MOL, je povsem očitno, da pravno sredstvo kandidatov ali volivcev po prvem odstavku 98. člena ZLV tem vrstam nepravilnosti ni namenjen in ravno tako ni te možnosti v situaciji, v kateri je bil drugi pritožnik stranka, zakonodajalec predpisal zgolj z 101. členom ZLV.
133Vendar bi drugi pritožnik lahko vložil pritožbo na sodišče in bi prišel do sodnega varstva na Upravnem sodišču, če bi Občinski svet MOL zavrnil pritožbo drugega pritožnika zoper odločitev VKMOL. Zaradi upoštevanja objektivne koncepcije sodnega varstva volilne pravice iz 43. člena Ustave namreč odločitev občinske volilne komisije po 100. členu ZLV ni nujno samo tista odločitev, ki pomeni nadaljevanje postopka, ki ga ta-isti upravičenec začne z ugovorom po prvem odstavku 98. člena ZLV.
134Poleg te možnosti, če je drugi pritožnik menil, da so nepravilnosti iz njegovega prvega, drugega in petega pritožbenega ugovora vplivale na izid volitev, bi lahko vložil pravno sredstvo zoper akt o ugotovitvi končnega izida volitev v občini, ki ga občinska volilna komisija izda in objavi v uradnem glasilu na podlagi drugega odstavka 90. člena ZLV, in ki ga sicer občinska volilna komisija pred objavo v uradnem glasilu pošlje tudi predstavnikom kandidatur (prvi odstavek 90. člena ZLV). Ta obveznost občinske volilne komisije je predvidena ravno tudi zaradi namena morebitne vložitve pravnega sredstva zoper poročilo o izidu volitev. Poleg tega objava poročila o izidu volitev služi ne samo kandidatom in predstavnikom list, ampak tudi volivcem za uresničevanje subjektivne in objektivne koncepcije sodnega varstva volilne pravice.
135S tega vidika je pomembno, da je drugi pritožnik vložil pritožbo na sodišče kot kandidat na volitvah in ne kot volivec. Iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-191/17-25,51 na katero se sklicuje drugi pritožnik v pritožbi, namreč izhaja, da poročilo o izidu glasovanja na referendumu pridobi učinek pravnomočnosti šele po tem, ko so izčrpana pravna sredstva, oziroma da sodni spor zoper akt iz 90. člena ZLV, na podlagi pritožbe po 100. členu ZLV zadrži nastop pravnomočnosti poročila o izidu volitev. To pomeni, da je imel tožnik zoper poročilo o izidu zagotovljeno sodno varstvo na podlagi 2. člena ZUS-1 in za rezervo še zoper dejanje na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, pa tega ni izkoristil. Dejstvo, da je Ustavno sodišče v zadevi U-I-191/17-25 (točka 22) zavzelo stališče, da subsidiarni upravni spor ne ustreza zahtevam sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu, pomeni pravno-relevanten element tudi za obravnavano zadevo, vendar je šlo v primeru spora v zadevi U-I-191/17-25 za abstraktno presojo, med tem ko mora Upravno sodišče opraviti konkretno presojo sodnega varstva in mora, kot že rečeno, strogo obravnavati procesne predpostavke za prekinitev postopka po 156. členu Ustave.
136Ob tem Upravno sodišče pripominja, da je Ustavno sodišče ob reševanju ustavne pritožbe v zvezi z ZLV že leta 1999 sprejelo odločitev, da je "zoper poročilo o izidu volitev občinske volilne komisije možna pritožba na podlagi 100. člena ZLV." V tej zadevi, kjer sicer ni šlo za abstraktno presojo, ampak za presojo ustavne pritožbe zoper sodbo Upravnega sodišča, je Ustavno sodišče izrecno navedlo, da ni sámo začelo postopka za oceno ustavnosti 100. člena ZLV, ker to ni nujno za rešitev obravnavane zadeve.52 Enaka možnost dostopa do sodnega varstva preko pritožbe zoper poročilo o izidu volitev izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-191/17-25 z dne 25. 1. 2018.
137V tem kontekstu je pomembno, da ravno iz drugostopenjskega akta Občinskega sveta MOL z dne 17. 12. 2018, ki je bil izdan na podlagi pritožbe prvega pritožnika, izhaja potrditev, da bi Občinski svet MOL odločal tudi o prvem, drugem in petem pritožbenem ugovoru oziroma zatrjevanih nepravilnostih v povezavi z drugim pritožnikom, če bi drugi pritožnik spoštoval procesno možnost in bi vložil pravno sredstvo zoper objavo poročila o izidu volitev ali pravno sredstvo po 100. členu ZLV. Občinski svet MOL je namreč odločal o ugovorih v zvezi z nedovoljeno porabo javnih sredstev, oglaševanjem podpore verskih skupnosti in vpisovanjem novih prebivalcev v MOL, in se je po vsebini izrekel o teh ugovorih in je o tem sprejel odločitev po 100. členu ZLV, tako da je odločil o teh ugovorih, ki pa jih je z ustreznim pravnim sredstvom podal prvi pritožnik, ne pa tudi drugi pritožnik.
138V tej presoji, da obravnavana zakonodaja, četudi je kompleksna zaradi interpretacij Ustavnega sodišča, ni toliko nejasna, da bi moralo Upravno sodišče prekiniti postopek po 156. členu Ustave in zahtevati presojo ustavnosti ureditve sodnega varstva volilne pravice za okoliščine, v katerih je drugi pritožnik, je sodišče upoštevalo tudi, da je izkazanost vsebinske utemeljenosti argumentov drugega pritožnika zelo nizka. Povsem očitno je šibka utemeljenost argumentov v zvezi z drugim do petim pritožbenim ugovorom, med tem ko je vidik nepravilnosti v okviru prvega pritožbenega ugovora načeloma zelo pomemben, vendar sta oba pritožnika nepravilnost oziroma njen vpliv na kolektivni izid volitev ali na objektivno poštenost volitev izkazala z zelo nizko stopnjo prepričljivosti, o čemer se sodišče opredeljuje z argumenti ob obravnavi tožbe v delu, ki se nanaša na prvega pritožnika.
139Zaradi tega se Upravnemu sodišče v zvezi s pritožbo drugega pritožnika za rešitev tega vidika spora ni treba opredeljevati, ali ureditev v ZLV ustreza ostalim kriterijem za učinkovito sodno varstvo, ki jih je Ustavno sodišče vzpostavilo v odločbah U-I-191/17-25 (odst. 21, 22) in U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 (odst. 37-38) in zaradi tega tudi niso izpolnjeni nujni pogoji za prekinitev postopka in vložitev zahteve za presojo ustavnosti ZLV z vidika učinkovitega sodnega varstva volilne pravice drugega pritožnika.
140V teh okoliščinah konkretnega primera Upravno sodišče ocenjuje, da predmetna sodna odločitev ne posega nesorazmerno v tožnikovo pravico do sodnega varstva volilne pravice iz 43. člena v zvezi z 23. členom Ustave, in morebitno abstraktno presojo zakona, za katero Upravno sodišče ni pristojno, prepušča Ustavnemu sodišču v primeru morebitnega nadaljnjega vlaganja pravnih sredstev.
141Ker ZLV v povezavi z določilom člena 22(1) Pogodbe o delovanju EU pomeni tudi prenos določb Direktive 94/80 ES z dne 19. 12. 1994 o določitvi podrobne ureditve za uresničevanje volilne pravice in pravice do kandidiranja na lokalnih volitvah državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, v kateri nimajo državljanstva (Uradni list EU L 368/38, 31. 12. 1994 z nadaljnjimi spremembami), a v Republiki Sloveniji prebivajo, je sodišče v tej presoji upoštevalo, da pravila, njihova interpretacija in uporaba v konkretnem primeru ne pomeni vzpostavljanja neenakopravnosti (načelo ekvivalentnosti) in da ta sodna odločitev ne onemogoča ali čezmerno otežuje izvrševanja pravic (načelo učinkovitosti), ki jih tem državljanom EU podeljuje pravo EU.
142Na tej podlagi je sodišče v prvi točki izreka tega sklepa odločilo, ker drugi pritožnik ni vložil pravnega sredstva zoper akt iz drugega odstavka 90. člena ZLV oziroma pritožbo po 100. členu ZLV (v zvezi z 108. in 114. členom ZLV), je pritožba tudi glede prvega, drugega in petega pritožbenega ugovora nedopustna, zato je sodišče pritožbo drugo-tožeče stranke v celoti zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).
K drugi točki izreka:
143Pritožba prvega pritožnika ni utemeljena.
144Vrhovno sodišče je v zadevi U-I-191/17-25 v postopku pred Ustavnim sodišče zavzelo stališče, da je Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI)53 neustaven iz razloga, ker ima protiustavno pravno praznino, in sicer po mnenju Vrhovnega sodišča ni dovolj, da vsak glasovalec lahko vloži pritožbo zoper poročilo Državne volilne komisije samo o izidu glasovanja (akt o ugotovitvi končnega izida glasovanja), ampak bi volivec moral imeti "širše sodno varstvo vseh ugovorov" v zvezi z drugimi kršitvami, nastalimi v času referenduma v okviru referendumskega spora in da bi moral zakonodajalec za učinkovito sodno varstvo in za zagotovitev varstva pravic organizatorjev kampanije kot tudi vseh, ki so na referendumu glasovali, urediti tako materialnopravna kot tudi procesna vprašanja.54 Določilo prvega odstavka 53.a člena ZRLI, ki je bilo podlaga za takšno oceno Vrhovnega sodišča, določa, da "zoper poročilo Državne volilne komisije o izidu glasovanja na referendumu lahko vsak glasovalec vloži pritožbo v treh dneh po njegovi objavi v Uradnem listu Republike Slovenije."
145Ustavno sodišče je v prvi točki izreka odločbe U-I-191/17-25 pritrdilo presoji Vrhovnega sodišča in ugotovilo, da je ZRLI v neskladju z Ustavo in je v 4. točki izreka določilo način izvršitve odločbe, dokler zakonodajalec ne bo odpravil ugotovljene neustavnosti, in sicer z vidika pravice do učinkovitega sodnega varstva.
146ZLV nima določbe, ki bi v jezikovnem smislu ustrezala določbi prvega odstavka 53.a člena ZRLI, ampak sodno varstvo volilne pravice iz 43. člena Ustave, vključno s sodnim varstvom v zvezi z nepravilnostmi, ki imajo lahko bistven vpliv na izid volitev, ureja na drugačen način.
147V tem upravnem sporu prvi pritožnik v pritožbi uveljavlja iste pritožbene razloge kot drugi pritožnik, in sicer gre za naslednjih pet nepravilnosti v zvezi z lokalnimi volitvami v MOL za župana, občinski svet in četrtne skupnosti.
148Prvi ugovor oziroma zatrjevana nepravilnost naj bi bila storjena z nedovoljeno, enostransko uporabo javnih sredstev župana Zorana Jankoviča, in sicer preko izdaje in odpošiljanja glasila Ljubljana letnik XXIII, z dne 7. 9. 2018, 7. 10. 2018 in 7. 11. 2018 ter preko donacije MOL in njenih javnih podjetij in mestnega holdinga posameznim organizacijam, društvom, klubom, da podprejo kandidaturo župana.
149Drugi ugovor oziroma nepravilnost je bila storjena zaradi podpore treh verskih skupnosti evangeličanske, pravoslavne in muslimanske verske skupnosti kandidatu Zoranu Jankoviću, kar je v nasprotju s 4. členom Zakona o verski svobodi in 7. členom Ustave, in ki je bila natisnjena tudi na predvolilnem prospektu Zorana Jankovića.
150Tretji ugovor oziroma nepravilnost naj bi bila storjena, ker seznam kandidatov na listah ni bil viden na samem volilnem mestu, to je v volilni kabini, ampak je bil viden na drugem mestu, in sicer na steni prostora, v katerem je volišče, s čimer naj bi bila ovirana pravica do preferenčnega glasu.
151Četrti ugovor oziroma nepravilnost naj bi bila v tem, da so bile volilne skrinjice - plastične košare, ki so bile zgolj navidezno zaščitene, v resnici pa je bilo mogoče pokrove odlepiti z enostavnim posegom in jih postaviti nazaj brez sledu.
152Peti ugovor oziroma nepravilnost se nanaša na vpisovanje novih prebivalcev oziroma za prijave stalnega ali začasnega prebivališča. Šlo naj bi za 35.000 uvoženih volivcev, ki naj bi tudi dobili honorar 75,00 EUR za oddani glas.
153Za razrešitev spora v delu, ki se nanaša na pritožbo prvega pritožnika, je bistveno vprašanje, ali je tožena stranka kot drugostopenjski organ, upoštevajoč tožbene ugovore, pravilno in zakonito odločila, da nepravilnosti, ki jih je prvi pritožnik uveljavljal v postopku ugovora po prvem odstavku 98. člena ZLV in v pritožbi po prvem odstavku 100. člena ZLV, niso nepravilnosti oziroma niso takšne nepravilnosti, ki bi lahko bistveno vplivale na izid volitev za župana, četrtne skupnosti in občinski svet. Drugi pritožnik niti ne uveljavlja, da bi bil ZLV protiustaven, ker neustrezno ureja pravico do učinkovitega sodnega varstva volilne pravice.
154Sodišče lahko šteje, da je prvi pritožnik vseh pet ugovorov oziroma nepravilnosti vsaj omenil že v ugovoru po prvem odstavku 98. člena ZLV in jih je uveljavljal tudi v pritožbi zoper sklep VKMOL, ki ga je podal na Občinski svet kot drugostopenjski organ. Občinski svet MOL je v drugostopenjskem aktu obravnaval vseh pet ugovorov oziroma pritožbenih razlogov po vsebini, torej ne samo tretji in četrti ugovor, ki zadevata delo volilnih odborov (oglaševanje list kandidatov na volišču ter varnost skrinjic za glasovnice), ampak tudi prvi, drugi in peti ugovor, ki zadevajo nedovoljeno porabo javnih sredstev za kampanijo Zorana Jankovića, oglašanje podpore voditeljev treh verskih skupnosti za župana Zorana Jankovića ter vpisovanje novih prebivalcev MOL. Dejstvo, da prvi pritožnik ni izkoristil možnosti pravnega sredstva zoper akt iz drugega odstavka 90. člena ZLV (v zvezi tudi z 108. in 114. členom ZLV), torej zoper akt objave poročila o izidu volitev nima vpliva na sprejem pritožbe v vsebinsko obravnavo pred upravnim sodiščem, saj je prvi pritožnik izkoristil drugo procesno možnost preko 98. in 100. člena ZLV.
155Vsebinska sodna presoja zakonitosti izpodbijanega akta, ki jo sodišče izpeljuje v nadaljevanju te sodbe, pomeni, da sodišče tudi za pritožbo prvega pritožnika ni ugotovilo nujnih procesnih predpostavk po Zakonu o ustavnem sodišču in 156. členu Ustave, da bi prekinilo postopek in Ustavnemu sodišču podalo zahtevo za presojo ustavnosti ZLV z vidika pravice do učinkovitega sodnega varstva volilne pavice. Kajti presoja meril, ki jih je v zvezi s tem postavilo Ustavno sodišče, glede na konkretne okoliščine tega primera pokaže, da Upravno sodišče lahko prvemu pritožniku zagotovi učinkovito sodno varstvo brez nesorazmernega posega v njeno pravico iz 43. člena Ustave.
156Upoštevajoč že omenjene tri splošne razloge, zaradi katerih Upravno sodišče ni prekinilo postopka zaradi zahteve za presojo ustavnosti,55 v tej zadevi namreč Upravno sodišče lahko ugotovi, da je (pri)tožnik kot kandidat na volitvah na mestni svet in četrtno skupnost in predlagatelj liste "Davkoplačevalci se ne damo!" upravičenec do pravnih sredstev in sodnega varstva po ZLV tudi glede volitev za župana zaradi prakse Ustavnega sodišča o uvajanju objektivne koncepcije sodnega varstva volilne pravice;56 nadalje ni dvoma, da je Upravno sodišče pristojno za sodno varstvo volilne pravice prvega pritožnika, in je rok za sprožitev sodnega varstva predpisan in znan, kakor tudi razlogi za (pri)tožbo, ki niso nič drugačni, kot veljajo za pritožbo proti posamičnim aktom po ZUS-1, ker sodišče pravila o trditvenem in dokaznem bremenu tako kot v drugih vrstah sporov, kjer le-ta niso izrecno predpisana, lahko v zadostni meri izpelje iz zakonodaje ter stališč Ustavnega sodišča; sodišče nima dvoma o pooblastilih za odločanje, ki jih ima po ZUS-1 glede na to, da presoja zakonitosti aktov po ZUS-1 vedno lahko zajema tudi sodno varstvo ustavnih pravic, če stranka to uveljavlja, in ker je sodišče imelo in tudi izkoristilo pooblastilo, da odloči o stvari ob upoštevanju vseh dejanskih in pravnih vidikov spora.
157Na podlagi strogega testa sorazmernosti57 sodišče v konkretnih okoliščinah primera ni našlo takih pomanjkljivosti v zakonski ureditvi (ne na splošno, ampak v okoliščinah prvega pritožnika), ki bi nesorazmerno posegle v pritožnikovo pravico do varstva volilne pravice iz 43. člena Ustave. Poleg tega pritožnik niti ni omenil oziroma predlagal te možnosti, kakor tudi ne tožena stranka. Iz tega sledi, da tudi stranke ne menijo, da je ZLV v nasprotju z Ustavo zaradi morebitne pravne praznine glede ureditve sodnega varstva volilne pravice v okoliščinah danega primera.
Ugovora glede obveščanja o kandidatih na volišču ter zaščitenosti volilnih skrinjic
158Kar zadeva tretji in četrti pritožbeni ugovor, sodišče ugotavlja, da je kot nepravilnost pritožnik uveljavljal neustrezno hrambo oziroma varnost oddanih glasovnic v plastičnih košarah ter preslabo informiranje o listah kandidatov na voliščih zaradi dajanja preferenčnih glasov. Ta dva ugovora po naravi in vsebini nista taka, in tega pritožnik niti ne trdi, da ni imel možnosti vseh dejstev o teh zatrjevanih nepravilnostih izvedeti do izteka naslednjega dne po dnevu glasovanja (drugi odstavek 98. člena ZLV). Zato je prvostopenjski organ pravilno štel, da je pritožba v tem delu prepozna.
159Kljub temu pa je drugostopenjski organ po vsebini obravnaval tretji in četrti ugovor pritožnika z utemeljitvijo, da se "nekatere navedbe ne nanašajo na nepravilnosti dela volilnih odborov, ampak na izvedbo volitev na splošno." Glede na zelo kratek rok za ugovor po drugega odstavku 98. člena ZLV in ustavno-pravno interpretacijo objektivne koncepcije sodnega varstva volilne pravice, mora Upravno sodišče zato presoditi, ali je drugostopenjski organ iz utemeljenih razlogov zavrnil pritožbena ugovora glede obveščanja volivcem o kandidatih na volišču in varnosti volilnih skrinjic, kajti z obravnavano vsebinsko odločitvijo tožene stranke je občinski svet, ki je tožena stranka v tem upravnem sporu, posegel v pravno zavarovani položaj prvega pritožnika kot upravičenca do sodnega varstva volilne pravice.
160Tožena stranka je že v drugostopenjskem aktu utemeljevala, da Zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ; v zvezi s 45. členom ZLV) ter Navodilo za delo volilnih odborov pri izvedbi glasovanja na lokalnih volitvah določata, da so skrinjice prozorne, da volilni odbor skrinjico prevzame s potrdilom, da mora pregledati, ali so prazne in drugače ustrezne, da mora dan pred glasovanjem napraviti zapisnik o delu, da se je predmetni volilni odbor ravnal po standardih za ureditev volišča, ki jih je sprejela DVK dne 2. 11. 2018, in da je tam določeno, da mora biti skrinjica prosojna, določena je njena oblika; polna skrinjica mora ostati v prostoru, dokler ni glasovanje končano; odprtina na skrinjici se na ustrezen način (z nalepko) zapre. Tožena stranka pravi, če bi šlo za kakršno koli odstopanje od standardov, bi to volilni odbor vpisal v zapisnik o delu. Iz zapisnikov o delu volilnih odborov ni izhajalo, da bi se kdor koli srečal s problemom neustreznih skrinjic. Prijavljena ali zabeležena ni bila nobena tovrstna kršitev, kot jih navaja pritožnik. Vse volilne skrinjice so bile zavarovane na levem in desnem robu med pokrovom in skrinjico z varnostno nalepko, ki v primeru, da se nepooblaščeno odlepi, pusti sledi. Na voliščih za predčasne volitve pa so bile po vsakem zaključenem dnevu glasovanja reže skrinjic dodatno zavarovane z varnostnimi nalepkami, tako da je bila reža popolnoma zaprta.
161V odgovoru na pritožbo je tožena stranka glede tega četrtega pritožbenega ugovora v prejšnjem odstavku te sodbe povzeta pojasnila še enkrat ponovila. Prvi pritožnik pa v pripravljalni vlogi na odgovor tožene stranke glede tega ugovora ne dodaja nič, kar ne bi navedel že v pritožbi razen to, da je glede tega med strankama sporno dejansko stanje in da je zaradi tega potreben vpogled v skrinjice ter zaslišanje prič (J.J.,K.K., L.L, M.M.).
162V zvezi s tem sodišče najprej ugotavlja, da ne gre za tožbeno novoto, ki je sodišče ne bi smelo upoštevati, saj je prvi pritožnik ta ugovor uveljavljal že v ugovoru po prvem odstavku 98. člena ZLV in v pritožbi po 100. členu ZLV.
163Izhajajoč iz sodne prakse Ustavnega sodišča, ki izpeljuje, da mora upravičenec do sodnega varstva "zatrjevati in utemeljevati" nepravilnosti ter ponuditi "ustrezne" dokaze o nepravilnostih, ki bi lahko vplivale na glasovalni izid, Upravno sodišče lahko brez dvoma oceni, da je prvi pritožnik sicer zatrjeval nepravilnost, vendar je ni dovolj prepričljivo utemeljil, tako da bi sodišče moralo izvesti kakšne tehtne dokaze za ugotovitev dejanskega stanja. Trije razlogi podpirajo takšno oceno sodišča.
164Prvič, sodišče ne more šteti za dovolj prepričljivo izkazan(o) dvom oziroma domnevo o obstoju nepravilnosti glede neustreznega zavarovanja skrinjic s tem, ko naj bi pritožnik sam poizkusil odpreti pokrov, ga odlepil, odstranil in postavil nazaj brez sledu. Bolj konkretnega očitka, argumenta ali dokaza o zatrjevani nepravilnosti volilnega odbora, pa pritožnik ni podal oziroma ga ni predlagal. S takšnim zatrjevanjem pritožnik ni uspel vzpostaviti zadostnega dvoma, da je morebiti zaradi neustrezne kakovosti skrinjic prišlo do konkretnih nepravilnosti, ki bi lahko vplivale na rezultat glasovanja, zaradi katerega bi bilo treba njegove trditve preveriti z izvajanjem dokazov na glavni obravnavi.
165Drugič, varovanje volilnih skrinjic je do neke mere urejeno z zakonom (64. člen ZVDZ v zvezi s 75. členom ZLV), navodilom za delo volilnih odborov DVK ter standardi za ureditev volišča (40. člen ZLV), na katere se sklicuje tožena stranka, in pritožnik ni izkazal, da katerega koli konkretnega standarda za varovanje skrinjic tožena stranka ni upoštevala.
166Tretjič, po določilu 46. člena ZLV so pri delu občinske volilne komisije lahko navzoči predstavniki kandidatov in list, pri delu volilnih odborov so lahko navzoči zaupniki kandidatov in list kandidatov, predstavniki in zaupniki kandidatov in list kandidatov lahko opozorijo predsednika volilnega organa na nepravilnosti. Prvi pritožnik ni zatrjeval, da bi tekom glasovanja ali neposredno po glasovanju predstavnik njegove liste ali kateri koli drug predstavnik ali zaupnik kandidatov opozoril na nepravilno zaščitene skrinjice, kar bi bilo tudi dokumentirano v ustreznih zapisnikih ali bi bilo kako drugače verodostojno preverljivo, zato da bi sodišče na tej podlagi našlo potrebo za zaslišanjem prič na glavni obravnavi.
167Zato izvajanje kakršnega koli dokaza z zaslišanjem konkretnih prič za ugotavljanje obravnavanega dejstva tekom upravnega spora ni nujno, potrebno niti smiselno. Zakonodajalec je sicer izrecno predpisal, da sodišče v sporih o zakonitosti volilnih organov vselej sodi na seji (četrti odstavek 59. člena ZUS-1), kar pa ne pomeni, da sodišče ne sme ugotavljati dejstev in napraviti dokazne ocene po opravljeni glavni obravnavi, če se to na podlagi 23. člena Ustave izkaže za nujno potrebno. Vendar v konkretnem primeru te nujnosti v zvezi s četrtim pritožbenim ugovorom ni. Pri tem je Upravno sodišče upoštevalo, da v zvezi s tem ugovorom na Upravnem sodišču uveljavlja sodno varstvo (poleg drugega pritožnika) samo še en pritožnik.
168Enako velja tudi za tretji ugovor, ki ga je tožnik utemeljil s tem, da bi moralo biti v sami kabini nalepljeno obvestilo o seznamu kandidatov. V pritožbi zoper prvostopenjski akt je pritožnik sam navedel, da je bilo to obvestilo 4 metre stran od volilne kabine, tako da je volivec imel pred seboj v kabini zgolj seznam list, ne pa tudi seznama kandidatov. Ta okoliščina med strankama ni sporna, da na voliščih ni bilo obvestila o kandidatih v kabini, ampak so bila obvestila izven kabine, vendar na voliščih, kar priznava prvi pritožnik tudi v pritožbi. Ker okoliščina o tem, katero obvestilo je bilo nameščeno v volilnih kabinah, in da med temi ni bilo seznama kandidatov na listi, med strankama ni sporno, sodišče lahko izhaja iz prakse, ki jo je vzpostavilo že Ustavno sodišče, in po kateri lahko sodišče na podlagi pisnega postopka potem, ko je bilo strankam omogočena uresničitev pravice do izjave o vsem pridobljenem gradivu, in je v sporu odprto le vprašanje pravne presoje v smislu dokazne ocene, naredi pravno subsumpcijo pod upoštevne zakonske določbe.58
169Glede te okoliščine oziroma zatrjevane nepravilnosti je tožena stranka že v izpodbijanem aktu utemeljevala v smeri, da po 40. členu ZLV DVK daje občinskim volilnim komisijam navodila za delo volilnih odborov in da v navodilu, ZVDZ ali v ZLV ni posebnih ali konkretnih, natančnih določb glede seznamov list kandidatov, o katerih se glasuje, razen da določilo četrtega odstavka 64. člena ZVDZ določa, da je na "volišču" treba razobesiti razglase s seznami list kandidatov, o katerih se glasuje; ZVDZ pa ne določa natančno oziroma natančneje kot na primer, na katerem mestu in koliko oddaljeno od samega prostora glasovanja je treba razobesiti razglase s seznami list kandidatov. In tožena stranka navaja, da navodilo za delo volilnih odborov pri izvedbi glasovanja na lokalnih volitvah v točki 4.2. določa, da volilni odbor na "vidno mesto obesi razglase - edino konkretneje določilo glede mesta razobešanja je, da se razglasi nalepijo, po možnosti znotraj kabine, boksov, pregrad itd.. Iz citiranega navodila tako izhaja, da gre za priporočilo (odvisno od dejanskih možnosti v konkretnem prostoru), da se razglasi nalepijo znotraj kabin/boksov/pregrad, da pa to ni točno določeno/ (zakonsko) predpisano določilo o natančni poziciji in oddaljenosti razglasov." Tožena stranka je v izpodbijanem aktu še dodala, da v primeru, da se je volivec med izpolnjevanjem glasovnice odločil, da začasno zapusti to mesto z namenom, da si ogleda razglase s seznami kandidatov, to nikakor ne pomeni kršitve tajnosti glasovanja ali pritiska na volivca in ne predstavlja posega v možnost izbire kandidata v skladu z voljo volivca. Po njeni oceni to morda pomeni malce več fizičnega vložka v preveritev liste kandidatov, ne more pa pomeniti vdora v tajnost glasovanja, možnost izbire ali izvajanja pritiska na volivca. Pri tem je še dodala, da je kabina velikosti 87 x 70 cm, razglas za mestni svet pa je bil velikosti 130 x 90 cm in ga tako niti teoretično ni mogoče razobesiti v kabini za glasovanje.
170Pritožnik v pritožbi ni z ničemer poskušal utemeljiti, da je takšno obveščanje o seznamu kandidatov na listah nepravilno do te mere, da bi to lahko bistveno vplivalo na izid volitev, kajti gola trditev, da volivec ob glasovanju ni imel pred seboj seznama kandidatov, pač pa le seznam list, kar naj bi po njegovem mnenju predstavljalo kršitev oziroma oviranje preferenčnega glasovanja, ni zadostna utemeljitev pravno relevantne nepravilnosti - tudi ob upoštevanju pritožbene navedbe o "izredno nizkem številu oddanih preferenčnih glasov."59 Te izredno nizke številke pritožnik ni konkretiziral, ni utemeljeval, da je bila ta številka na primer na vseh voliščih približno enako nizka, ali da je izstopala na določenih voliščih zaradi neustreznega obveščanja o možnosti dajanja preferenčnih glasov, kakor tudi ni utemeljeval, da ustrezno obvestilo o sami možnosti oddaje preferenčnega glasu v skladu z drugim odstavkom 83. člena ZLV v prostorih na njegovem volišču ni bilo na voljo, ali da je bilo takšno, da ni odgovarjalo kateremu izmed navodil ali standardov ali celo zakonski določbi, na katere se sicer sklicuje tožena stranka že v izpodbijanem aktu ali da mu je bilo onemogočeno oddati preferenčni glas. Prvi pritožnik tudi ni zatrjeval, da bi tekom glasovanja ali neposredno po glasovanju predstavnik njene liste ali kateri koli drug predstavnik ali zaupnik kandidatov opozoril na neustrezno obveščanje o možnostih za oddajo preferenčnih glasov po drugem odstavku 83. člena ZLV, kar bi bilo dokumentirano v ustreznih zapisnikih ali da bi bilo kako drugače verodostojno preverljivo, zato da bi sodišče na tej podlagi našlo potrebo za zaslišanjem prič na glavni obravnavi.
171Tožena stranka je argumente iz izpodbijanega akta glede tretjega ugovora v odgovoru na tožbo ponovila v celoti in prvi pritožnik v pripravljalni vlogi z dne 14. 1. 2019 na te ponovljene argumente iz odgovora na tožbo ni reagiral s kakšnimi proti argumenti.
172Tožena stranka torej tudi v primeru (tretjega) pritožbenega ugovora ni uspela vzpostaviti zadostnega dvoma o tem, ali je bila morebiti na voliščih storjena takšna nepravilnost glede obveščanja o kandidatih, da bi le-ta lahko vplivala na izid glasovanja. Zato izvajanje dokazov za namen potrditve takšne nepravilnosti ni nujno oziroma bi bilo nesorazmerno glede na pravice vseh ostalih volivcev, da so lokalne volitve pravno veljavne čim prej po dnevu glasovanja. Pri tem je Upravno sodišče upoštevalo, da se v zvezi s tem na Upravno sodišče pritožil samo še en kandidat.
Ugovor glede prijav stalnega prebivališča pred volitvami
173Glede petega pritožbenega ugovora je tožena stranka v izpodbijanem aktu navedla, da so skladno s 4. členom Zakona o prijavi prebivališča za prijavo stalnega prebivališča pristojne upravne enote. Na upravne enote in ne na mestno upravo se tudi nanašajo navedbe o pritisku na delo javnih uslužbencev, ki jih je bilo moč zaslediti v javnih občilih, ter o odstopu načelnika upravne enote. Ne občinska uprava ne mestni svet nista pristojna niti za ugotavljanje niti za statistično beleženje gostote (frekvence) prijav bivališča po upravnih enotah MOL niti za njeno ugotavljanje po naslovih bivanja. Iz odgovorov Ministrstva za notranje zadeve na vprašanja spletnega portala "Domovina" je razvidno, da je bilo v letu 2018 v Mestni občini Ljubljana na novo prijavljenih 475 stalnih prebivališč tujcev, ki niso iz EU (623 v letu 2017), 37 na novo prijavljenih stalnih prebivališč tujcev iz EU (78 v letu 2017) in 525 na novo prijavljenih začasnih prebivališč tujcev iz EU (589 v letu 2017).
174V zvezi s tem sodišče najprej pripominja, da dejstvo, da mestni svet ali občinska uprava nista pristojna za ugotavljanje ali beleženje gostote prijav bivališča niti za ugotavljanje po naslovih bivanja niti za prijavo stalnega prebivališča, za kar je pristojna upravna enota, ne pomeni, da z izpodbijano odločitvijo tožena stranka ne bi mogla nikakor poseči v volilno pravico prvega pritožnika, saj je z izpodbijanim aktom tožena stranka odločala o tem, ali je bila zatrjevana nepravilnost takšna, da bi lahko bistveno vplivala na izid volitev. Zato je tudi ta pritožbeni ugovor treba obravnavati po vsebini.
175Upravno sodišče lahko vsekakor pritrdi prvemu pritožniku, da so sistemske napake, zmeda ali celo goljufije glede registriranja volivcev v volilnem imeniku pred volitvami pravno relevantne okoliščine z vidika morebitnega vpliva na zakonitost volitev.60 Vendar pa tudi ESČP v takih primerih zahteva, da pritožnik predloži zelo konkretne dokaze oziroma navede specifične incidente, ki lahko potrdijo zatrjevane kršitve, tako da ESČP odsotnost dokaza o zlorabi oblasti ali o volilni goljufiji šteje v škodo pritožnika in pomeni, da pritožnik v taki situaciji v sodnem postopku ne more uspeti.61
176Postopek uveljavljanja pravnega sredstva upravičenca v zadevah demokratičnih volitev je namreč preveč resna zadeva z vidika vzpostavljanja lokalne oblasti in samouprave ter zagotavljanja in uresničevanja pravic vseh volivcev in tistih, na katere se odločitve izvoljenih predstavnikov lokalne oblasti nanašajo, da bi sodišče lahko že zgolj na podlagi posplošenih trditev prvega pritožnika, ki temeljilo na govoricah, podaljšalo čas, ko poročilo o izidu lokalnih volitev še vedno ni pravnomočno zaradi izvedbe glavne obravnave in izvajanja dokazov, kar bi ta čas podaljšalo najmanj še za en mesec. V zvezi s tem je prvi pritožnik navedel samo to, da je bilo v zadnjih treh mesecih vpisovanje novih prebivalcev "izrazito intenzivno" in je v zadnjem tednu pred volitvami prišlo celo do stavke upravnih delavcev zaradi preobremenjenosti delavcev na okencih za prijave bivališča. Navedel je še, da je najavil sum "uvoza" in celo podkupovanja volivcev, prišlekov iz drugih območij Slovenije in drugih držav bivše skupne države. Po informacijah, ki jih je dobil gre za 35.000 uvoženih volivcev, ki naj bi dobili navodilo, koga morajo voliti in 75,00 EUR za oddani glas. Krožile naj bi informacije, da je celo od 10 do 30 ljudi prijavljenih na isti naslov. Prvi pritožnik ima prav, ko to povezuje z obveznostmi prijav policiji in tožilstvu za kazniva dejanja. Vendar pa prvi pritožnik ni predložil nobenih dokazov o tem, da bi kdor koli podal ovadbe za storjena kazniva dejanja nezakonitega vpisa stalnega prebivalstva z namenom nezakonito vplivati na volitve oziroma uresničevanje volilne pravice. Ker naj bi se ta dejanja dogajala tedne in mesece pred volitvami, je tudi prvi pritožnik imel možnost, da bi podal prijave na policiji, tako da bi sodišče v tej fazi postopka imelo izkazan verodostojen sum, da je morebiti šlo za nezakonitosti. Brez tega pa je dokazna vrednost teh trditev na ravni govoric, ki jim sodišče ne more dati takšne teže, da bi razpisalo glavno obravnavo, iskalo relevantne priče pri pristojnih organih in ugotavljalo, ali je prihajalo do nepravilnosti pri prijavah stalnega prebivališča ali do podkupovanja.
Ugovor glede podpore kandidatu na volitvah s strani verskih skupnosti
177V okviru drugega pritožbenega ugovora prvi pritožnik trdi, da izrecna podpora treh verskih skupnosti (evangeličanske, pravoslavne in muslimanske) enemu kandidatu – Zoranu Jankoviću – predstavlja nedovoljeno vmešavanje cerkve v politiko, kar je kot nedovoljeno opredeljeno že z Ustavo. Pravi, da se cerkev ne sme vmešavati v operativno politiko, lahko zagovarja vrednote, za katere se zavzema, ne pa kandidata. Omenjeni kandidat je s predvolilnim prospektom dobil podporo od znanih oseb iz hierarhije cerkvenih skupnosti. Prvi pritožnik utemeljuje, da je to v nasprotju z 4. členom Zakona o verski svobodi in 7. členom Ustave. Ker so te skupnosti zainteresirane za umeščanje njenih objektov v prostor, o čemer odločajo pristojni občinski organi, je po njegovem mnenju podan tudi sum korupcije. Vse to po mnenju prvega pritožnika pomeni drastično znižanje moralnih standardov v družbi.
178Določilo prvega odstavka 4. člena Zakona o verski svobodi (ZVS, Uradni list RS, št. 14/2007 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) med drugim pravi, da verske skupnosti delujejo ločeno od države in so svobodne v svojem organiziranju ter pri izvajanju svojih dejavnosti. Zakonodajalec ni predpisal, da verska skupnost v okviru svojih »dejavnosti« ne sme izražati mnenja in podpore o posameznem kandidatu na volitvah. In določilo 3. člena ZVS ni prvenstveno namenjeno omejitvam v delovanju verskih skupnosti, ampak je v prvi vrsti namenjeno omejitvam države in njenih aktivnosti v odnosu do verskih skupnosti (drugi stavek prvega odstavka 4. člena ZLV), da slednje lahko delujejo svobodno (v okviru in v skladu z Ustavo in pravnim redom v Sloveniji), kar se odraža v drugem in tretjem stavku drugega odstavka 4. člena ZVS ter da vse verske skupnosti država enakopravno obravnava (prvi, drugi in tretji stavek drugega odstavka 4. člena ZVS). Tudi iz posebnih omejitev, ki jih je zakonodajalec dal državi v tretjem in četrtem odstavku tega člena, kjer je določeno, da mora biti država nevtralna do verskih prepričanj in da se država ne sme izrekati o verskih vprašanjih, ni mogoče izpeljati sklepa, da bi bila podpora verske skupnosti določenemu kandidatu nezakonitost oziroma nepravilnost v kontekstu volilne kampanije za lokalne volitve. Sodišču namreč kljub ne tako skopi praksi dajanja podpore določenim predstavnikom političnih strank tekom volilnih kampanij s strani bodisi pomembnih predstavnikov verskih skupnosti ali drugih pomembnih nosilcev neodvisnih služb ni poznano, da bi Ustavno sodišče ali Vrhovno sodišče takšno prakso spoznalo za nezakonito in tudi prvi pritožnik se v zvezi s tem ne sklicuje na nobeno relevantno sodniško interpretacijo.
179Zakonodajalec je celo izrecno predvidel, da verska skupnost lahko deluje kot organizator referendumske kampanije in da se predvolilni shodi lahko odvijajo tudi v prostorih verskih skupnosti, kadar je verska skupnost organizator te kampanije (prvi odstavek 4. člena Zakona o volilni in referendumski kampaniji, Uradni list RS, št. 41/2007 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZVRK). Zakonodajalec bi se lahko odločil tudi drugače, na primer, da bi zaradi davčnih ugodnosti, ki/če jih imajo verske skupnosti, predpisal, da ni dovoljeno verskim skupnostim sodelovati v volilni kampaniji, če verska skupnost želi obdržati ugodnosti iz davčne zakonodaje;62 vendar slovenski zakonodajalec se za to omejitev v svobodi izražanja verskih skupnosti in opredeljevanja vere v javnem življenju očitno ni odločil.
180Nadalje, pritožnik tudi ni konkretno utemeljil, ali naj bi šlo pri podpori verskih skupnosti za okoliščine, ki jih je mogoče opredeliti kot izraze izpovedovanja vere, ali za okoliščine, ki so le posredni izraz vere oziroma na njej temelječih prepričanj (prvi odstavek 41. člena Ustave), ali pa ni šlo za nič od tega, ampak zgolj za izražanje stališč verskih voditeljev (prvi odstavek 39. člena Ustave). Ker očitno ni šlo za prvo možnost, saj volilni prospekt ne more biti del bogoslužja ali verskega obreda, je šlo v konkretnem primeru kvečjemu za preplet tretje in morebiti druge možnosti, za kar pa, kot že rečeno, sodišče ne najde nobene pravne podlage za ugotovitev nepravilnosti v volilni kampaniji.
181Zato je za sodišče ključno merilo v tej zadevi tisto, ki je uveljavljeno že približno od 1976 leta naprej v sodni praksi ESČP, in sicer na podlagi člena 3 Protokola št. 1 k EKČP. Po sodni praksi ESČP, ki jo Upravno sodišče jemlje kot navdih za interpretacijo 43. člena Ustave, ker gre v predmetni zadevi za lokalne in ne za parlamentarne volitve, da načelo svobodnega izražanja mnenja na periodičnih parlamentarnih volitvah sestavljata dva elementa. Prvi element je, da se volitve in volilna kampanija ne smeta izvajati pod pritiskom za izbiro določenega kandidata ali politično stranko, drugi element pa je, da se na nobenega volivca ne sme neprimerno vplivati, da tudi voli določenega kandidata ali politično stranko. To pomeni, da morata biti zagotovljena svoboda oblikovanja mnenja (volje) volivca in svoboda izražanja (iz)oblikovanega mnenja. Kar zadeva svobodo oblikovanja mnenja, institucije Sveta Evrope to opredeljujejo kot obveznost nosilcev javne oblasti (»state authorities«), da zavzamejo nevtralno držo, še posebej kar zadeva uporabo medijev, financiranja strank, shodov itd. Kar zadeva nedržavne subjekte pa je prepovedano vplivanje na volivce preko groženj.63 Znotraj teh okvirov Upravno sodišče ne najde elementov nepravilnosti v podpori določenemu kandidatu preko prospektov, v katerih so udeleženi predstavniki verskih skupnosti.
182Kar pa zadeva moralne pomisleke prvega pritožnika o tem, da gre za nemoralno in zavržno dejanje do lastnih vernikov, pa se sodišče o tem po vsebini niti ne bo izrekalo, ker je to po 4. členu ZVS stvar avtonomne presoje verskih skupnosti. Ker očitno v primeru drugega pritožbenega ugovora ne gre za nepravilnost v smislu prisilnih predpisov, tudi v tem primeru kakršno koli nadaljnje razčiščevanje dejstev na glavni obravnavi zaradi rešitve tega spora ni potrebno in tudi ni dopustno.
Ugovor financiranja volilne kampanije iz proračunskih sredstev
183V tem razdelku sodišče prehaja na obravnavo zadnjega pritožbenega ugovora, ki pa ima po mnenju Upravnega sodišča tudi največjo težo v tej zadevi. Tudi po mnenju prvega pritožnika je prvi pritožbeni ugovor bistvo te pritožbe in prvi pritožnik ima prav, da kandidat, ki opravlja javno funkcijo ne sme uporabljati proračunskih sredstev za svojo volilno kampanijo. Ta prepoved je absolutna v tem smislu, da »volilne kampanije ni dovoljeno financirati s proračunskimi sredstvi, razen s sredstvi, ki jih v skladu z zakonom, ki ureja politične stranke, iz proračuna dobijo politične stranke« (prvi odstavek 4. člena ZVRK). Tudi peti odstavek 14. člena ZVRK določa, da organi lokalnih skupnosti ne smejo financirati volilne kampanije, razen, če zakon določa drugače. Zato bo sodišče ta pritožbeni ugovor presojalo po strožjem testu.
184Sklicevanje pritožnika na sodno odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018 ne podpira pritožbenega argumenta, kajti temeljna razlika med zadevo U-I-191/17 in predmetnim sporom je v tem, da sta v zadevi U-I-191/17 (odst. 26-44) Vrhovno sodišče in Ustavno sodišče menila, da ni v skladu z Ustavo, če ima Vlada Republike Slovenije v referendumski kampaniji takšno vlogo kot organizatorka volilne kampanije, da lahko nameni pristojni službi Vlade RS sredstva, ki ne presegajo 25% dopustne višine stroškov iz šestega odstavka 23. člena ZVRK; Vlada ne bi smela imeti enakega položaja kot drugi organizatorji referendumske kampanije. Mora stvarno, celovito in transparentno obveščati volivce, ne pa jih obveščati enostransko, ker bi sicer - ob upoštevanju dejstva, da ima največ informacij o predmetu referendumskega vprašanja - nedopustno posegla v pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, ki varuje pravico glasovanja na zakonodajnem referendumu.
185Pri ureditvi volilne kampanije za lokalne volitve za potrebe predmetnega spora pa je že zakonodajalec jasno predpisal, da volilne kampanije ni dovoljeno financirati s proračunskimi sredstvi (prvi odstavek 4. člena ZVRK) in to je zakonodajalec izrecno prepovedal tudi organom lokalne skupnosti (peti odstavek 14. člena ZVRK). Zato primerjava med omenjeno odločbo Ustavnega sodišča, kar je v pritožbi naredil prvi pritožnik, in primerjava med naravo referendumske kampanije in naravo volilne kampanije, kar je naredila tožena stranka v izpodbijanem aktu in v odgovoru na tožbo, da bi s tem vsaka podprla svoja stališča, nista bistveni ali celo odločilni pri obravnavi predmetnega pritožbenega ugovora. Bistveno je, da je zakonodajalec jasno predpisal, da volilne kampanije za župana in njegovo listo ni dovoljeno financirati iz proračunskih sredstev občine.
186Ključno vprašanje v tem sporu je zato vprašanje, ali je zakonodajalec kakor koli razmejil med dovoljeno vsebino, ki jo lahko objavljajo občinska glasila, ki se financirajo iz proračuna v času volilne kampanije o tem, na primer, kaj je bilo narejeno v preteklosti in kaj se dela oziroma kateri so načrti v občini zaradi normalnega obveščanja občanov o dogajanju v občini, in tistimi informacijami in obveščanjem v tem istem okviru, ki pomenijo volilno propagando v času volilne kampanije, ki pa se ne sme financirati iz proračunskih sredstev, kadar sta aktualni župan in njegova lista kandidata na prihajajočih volitvah. Če zakonodajalec tega vprašanja ni uredil, pa se mora sodišče do tega vprašanja opredeliti v konkretnem upravnem sporu. Odločba Ustavnega sodišča je za obravnavani spor relevantna samo z vidika kriterijev oziroma meril (iz 13. odstavka odločbe Ustavnega sodišča U-I-191/17-25), ki jih mora Upravno sodišče upoštevati pri ocenjevanju (če pred tem seveda ugotovi, da je bila zatrjevana nepravilnost storjena), ali je bila nepravilnost taka, da bi lahko bistveno vplivala na kolektivni izid volitev oziroma je šlo v temeljih za objektivno nepoštene volitve, tako da razumen človek podvomi v poštenost volilnega izida.64
187Med strankama v obravnavani zadevi ni sporno, ali je šlo v predmetni zadevi za uporabo sredstev iz proračuna, ki je po zakonu namenjen politični stranki, ampak je sporno, ali je občinsko glasilo Ljubljana nedovoljeno propagiralo župana Zorana Jankovića kot kandidata na volitvah z uporabo proračunskih sredstev in če je šlo za nepravilnost, ali je ta nepravilnost lahko bistveno vplivala na izid volitev. Tožena stranka se brani, da sredstev ni porabljala nezakonito in da torej za nepravilnost sploh ni šlo.
188Prva stvar, ki je v tej zvezi pravno relevantna je, da med strankama ni sporno, da so bila v volilni kampaniji spoštovana pravila oziroma obveznosti, ki so jih imeli vsi mediji in zato med njimi tudi glasilo Ljubljana. Tako morajo po prvem odstavku 6. člena ZVRK izdajatelji medijev najkasneje 45 dni pred dnem glasovanja določiti pravila in objaviti pravila (obseg, pogoje in način) za izrabo programskega časa oziroma časopisnega prostora za predstavitev kandidatov, političnih strank in njihovih programov. Pritožnik ne zatrjuje, da ta določba v primeru izdajatelja časopisa Ljubljana ni bila spoštovana, tožena stranka pa na drugi strani v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je uredniški odbor glasila "Ljubljana" na seji 6. 9. 2018 sprejel sklep, da bo skladno s prakso v zadnjih letih v času volitev izšla posebna volilna številka glasila s seznami vseh kandidatov za župana, člane in članice mestnega sveta in svetov četrtnih skupnosti, in da »ne bo predstavljal stališč posameznih strank in list v redni številki glasila«.
189Druga temeljna obveznost glede obveščanja o kandidatih med volilno kampanijo, glede katere pritožnik toženi stranki tudi nič ne očita, je obveznost iz 61. člena ZVDZ, da se seznami potrjenih kandidatov objavijo v medijih ali na drug način, ki ga določi DVK najpozneje 15 dni pred dnem glasovanja. Tožena stranka je že v odgovoru na tožbo pojasnila, da je VKMOL objavila seznam kandidatov in kandidatk za volitve v posebni številki glasila "Ljubljana" in je po en izvod brezplačno prejelo vsako gospodinjstvo v MOL. Predstavljeni so bili vsi kandidati in vse liste enakopravno, kot je navedla tožena stranka v izpodbijanem aktu, in sicer po vrstnem redu, določenim z žrebom, ki je potekal v prisotnosti predstavnikov kandidatov in list. Pritožnik temu ne oporeka. Zakonodajalec pa ni predpisal natančneje, kaj lahko objavljajo občinska glasila v času pred volitvami, da ne pride do kršitve določila prvega odstavka 4. člena oziroma petega odstavka 14. člena ZVRK.
190Vendar pa je zakonodajalec predpisal sankcijo za organizatorja volilne kampanije, če kdo iz nedovoljenih virov financira volilno kampanijo, in sicer je za organizatorja kampanije zagrožena kazen, če v določenem roku od prejema nedovoljenih sredstev le-teh ne nameni v humanitarne namene (tretja točka prvega odstavka 38a. člena ZVRK). Za nadzor nad izvajanjem te določbe je pristojno Računsko sodišče (prvi odstavek 40. člena ZVRK). Inšpekcije in drugi državni organi in nosilci javnih pooblastil, ki pri izvrševanju svojih nalog ugotovijo kršitve določb iz prvega odstavka 40. člena ZVRK, morajo prekrškovnemu organu podati predlog za uvedbo postopka o prekršku. Pritožnik ne navaja, da je bila vložena kakršna koli prijava glede nedovoljene porabe sredstev, ali da je v zvezi s tem tekel kakšen postopek pred Računskim sodiščem, ker bi šlo v glasilu Ljubljana za objavljanje propagandnih obvestil v podporo volilni kampaniji Zorana Jankovića. Prav tako pritožnik ni zatrjeval, da je bila podana kakšna prijava ali da je tekel prekrškovni postopek zaradi kršitve zapovedi enakih pogojev za objavljanje volilnih propagandnih sporočil, za predstavljanje kandidatov in njihovih programov iz tretjega odstavka 6. člena ZVRK. Za nadzor nad tovrstnimi kršitvami je pristojen inšpektorat za notranje zadeve (prvi odstavek 40. člena ZVRK). Dejstvo, da prvi pritožnik ni zatrjeval, da bi kateri koli od naštetih prekrškovnih postopkov bil sprožen ali da bi bila vsaj podana prijava sicer ni odločilno v tej zadevi, vendar pa je to pomembno v presoji, ali bi bilo treba določena dejstva glede nepravilnosti v zvezi s financiranjem vsebin v glasilu "Ljubljana" razčiščevati še na glavni obravnavi.
191Zato je za vprašanje, ali bi bila glavna obravnavna na sodišču potrebna zaradi razčiščevanja ali ugotavljanja določenih dejstev, odločilno zopet samo to, do kolikšne mere je pritožnik uspel konkretizirati navedbe o nepravilni uporabi proračunskih sredstev za volilno kampanijo oziroma propagando. V tem elementu pritožnik navaja, da obstajajo številni in javno znani dokazi, da je "Ljubljana" enobarvno, propagandno glasilo župana, kar za potrebe tega sodnega postopka ni vsaj minimalno konkretizirano; v sodnem postopku varstva volilne pravice nima nobene dokazne teže trditev, da uredniško ekipo sestavljajo prijatelji kandidata Zorana Jankovića (lahko pa je to stvar relevantne javne razprave). Pritožnik bi moral konkretizirati svoje trditve na specifičnem primeru oziroma primerih in na dinamiki pojavljanja spornih besedil prispevkov, (propagandnih) oglasov, fotografij. V pritožbi je v zvezi s tem omenil izdajo tega glasila z dne 7. 9. 2018, 7. 10. 2018 in 7. 11. 2018, češ da so v njih obsežne promocije župana in njegove liste, a niti kančka sledu o stališčih drugih kandidatov in da je objavljen promocijski intervju s podžupanom in županom. Pritožnik ne navaja konkretno, kaj v intervjuju je volilna propaganda, ki seveda ne sme biti financirana iz proračuna občine, in kaj v tem intervjuju bi bilo morebiti možno šteti za dovoljeno obveščanje občanov o dogajanju, projektih, aktivnosti v občini, kar je ključno vprašanje pri obravnavi tega pritožbenega ugovora. Največjo stopnjo konkretizacije navedbe pritožnika dosežejo v sklicevanju na fotografijo župana s prvošolci in prvošolkami, ki jo označuje kot primer kulta osebnosti, enoumja in da je to nesprejemljivo za demokratične volitve. To ni zadostna stopnja konkretizacije očitkov v sodnem postopku. Gradivo o tem, pravi prvi pritožnik, je v prilogi.
192Kljub tej nezadostni konkretizaciji kršitev v pritožbi je sodišče zaradi strogega testa presoje vzelo v pregled prilogo, na katero se sklicuje prvi pritožnik. To prilogo sestavlja 7 listov s fotografijami ali besedili; od tega so prvi trije listi iz septembrske številke glasila "Ljubljana", 4, 5 in 6 list so iz oktobrske številke (po navedbah tožene stranke je ta številka izšla dne 10. 10. 2018) in 7 list je iz novembrske številke glasila "Ljubljana". Ker tožena stranka ne ugovarja, da so navedeni listi vzeti iz omenjenih treh številk in ne ugovarja, da je bila ta vsebina res objavljena, je sodišče lahko naredilo pregled besedila z namenom ocene, ali gre v katerem od navedenih besedil in fotografij za očitno volilno propagando, ki je ni mogoče šteti za legitimno objavljanje in seznanjanje občanov in občank s projekti, aktivnostmi in dosežki v MOL v časovni perspektivi. Kot že rečeno, po stališču Ustavnega sodišča lahko sodišče na podlagi pisnega postopka potem, ko je bilo strankam omogočena uresničitev pravice do izjave o vsem pridobljenem gradivu, in je v sporu odprto le vprašanje pravne presoje v smislu dokazne ocene, naredi pravno subsumpcijo pod upoštevne zakonske določbe.65
193Ob tem je Upravno sodišče štelo, da neposredno sklicevanje na lokalne volitve, kandidate na volitvah ter morebitne pred-volilne obljube ali predstavljanje projektov za čas po volitvah, katerih izid je v času pisanja prispevkov seveda neznan, pomeni volilno propagando, med tem ko obveščanje o tem, kaj je novega, kaj je bilo narejeno in kaj je v teku brez izrecnega ali neposrednega povezovanja z lokalnimi volitvami, pomeni normalno obveščanje o dogajanjih v občini, ki ni volilna propaganda.
194Uvodnik »Spet v šolo« v septembrski številki (prvi list priloge) glasila Ljubljana, ki ga je napisala vodja oddelka za predšolsko vzgojo in izobraževanje MOL, nima nobenega izrecnega stališča o lokalnih volitvah, usmerjen je v aktualni čas in pretekle aktivnosti.
195Fotografije župana s prvošolci in prvošolkami na prvi strani glasila Ljubljana (tretji list priloge), spričo dejstva, da je bila narejena ob začetku šolskega leta (objavljena pa 7. septembra 2018), ni mogoče šteti, da nima razumne in pretežne povezave z aktualnim dogodkom v začetku septembra, to nima očitne zveze z lokalnimi volitvami. Ob tem je tožena stranka pojasnila, da je župan na prvi šolski dan obiskal 11 osnovnih šol od 48 v MOL. Fotografija župana s prvošolci in prvošolkami zato ne more biti sporna z vidika ZLV in ZVRK.
196Drugi list priloge prvega pritožnika vsebuje očitno zgolj en del pogovora s podžupanjo in podžupanom in večji del tega lista je njuna skupna fotografija. V podnaslovu je sicer navedeno, da sta oba »od vsega začetka … [najbrž »člana« – opomba Upravnega sodišča] udarne ekipe župana Zorana Jankovića in člana Liste Zorana Jankovića v Mestnem svetu.« To sicer nedvomno je jasen politični kontekst, vendar pa ta list, ki je iztrgan iz celotnega intervjuja ne vsebuje nobenega vprašanja ali odgovora obeh intervjuvancev o lokalnih volitvah. Intervju je namreč na temo Zelene prestolnice Evrope 2016 in trajnostnega razvoja. Več iz tega lista v prilogi ni razvidno, tako da pritožnik s prvimi tremi listi v prilogi ni uspel sodišča prepričati, da gre za volilno propagando in s tem za nepravilnost v kontekstu ZLV, pri čemer je septembrska številka glasila bila izdana več tednov preden se je začela volilna kampanija. Po določilu 2. člena ZVRK se volilna kampanija začne najprej 30 dni pred dnem glasovanja, ki je bil določen za dne 18. 11. 2018.
197Četrti list predstavlja (zelo verjetno samo) del intervjuja s sliko Zorana Jankovića in gre za oktobrsko številko glasila Ljubljana, ki je izšla dne 10. 10. 2018. Naslov intervjuja je: »Pogovor z županom mestne občine Ljubljana Zoranom Jankovićem«. Intervju je opravil odgovorni urednik glasila. Na tem listu je županu postavljeno pet vprašanj. V okviru prvega vprašanja in odgovora ni vsebine o lokalnih volitvah. Drugo vprašanje se izrecno ni nanašalo na lokalne volitve, vendar je intervjuvanec na koncu odgovora povedal, da je „glede odločitve za prihodnost prevagalo dvoje: številni klici Ljubljančank in Ljubljančanov, ki se jim zdi povsem samoumevno, da ponovno kandidiram, in pa odlična ekipa, ki dokazuje, da se da zmagovati tudi v javnem sektorju.« Sodišče ocenjuje, da je to že propagandna vsebina v volilni kampaniji. Temu je sledila navedba urednika: »Golovcu je v začetku septembra sledila vaša napoved kandidature za novi županski mandat«. Intervjuvanec je odgovoril: »Prepričan sem, da bo novi mandat prinesel projekte, ki bodo resnično češnja na torti v razvoju Ljubljane. Volivke in volivci bodo seveda odločili o tem, a vedo, kaj je zadnjih dvanajst let prineslo Ljubljani. Zato neskromno pričakujem zmago v prvem krogu. Seveda bom vesel vsakega glasu zame in predvsem za Listo Zorana Jankovića, ki že 12 let omogoča razvoj Ljubljane, a v prvi vrsti pozivam vse volivke in volivce, da se v čim večjim številu udeležijo volitev in s tem jasno izrazijo, kaj je njihova volja in kakšno Ljubljano si želijo.«
198Za sodišče ni dvoma, da je takšna vsebina volilna propaganda, ki se ne bi smela financirati iz občinskega proračuna, četudi je bil prispevek objavljen pred začetkom volilne kampanije. Zakonodajalec je sicer samo za situacijo, če organizator volilne kampanije ne konča kampanije 24 ur pred dnem glasovanja (prvi odstavek 2. člena ZVRK), predpisal kazen za prekršek, ne pa tudi, če začne z volilno propagando prej kot 30 dni pred začetkom glasovanja. Ne glede na to, sodišče šteje, da je šlo za nepravilnost in sicer v zvezi z prvim odstavkom 2. člena ZVRK, ki določa kdaj se volilna kampanija začne ter tudi v zvezi z prvim odstavkom 4. člena in petim odstavkom 14. člena ZVRK, kajti glasilo Ljubljana je bil v dneh volilne kampanije v obtoku in odposlano občanom in občankam.
199Tudi četrto vprašanje v tem intervjuju, ki se je nanašalo na napoved kandidature celotne ekipe podžupanov ter na zaupanje in povezanost vodstvene ekipe, je bilo postavljeno v kontekst lokalnih volitev in župan je odgovoril, da mu olajšanje in zadovoljstvo članov njegove ekipe zaradi njegove odločitve glede kandidiranj, daje še večji zagon za delo vnaprej. Zadnje vprašanje na tem listu pa ni bilo izrecno postavljeno v kontekst volitev in tudi odgovor ni omenjal lokalnih volitev.
200Za peti list v prilogi k pritožbi sodišče ni našlo vsebine, ki bi bila izrecno postavljena v kontekst lokalnih volitev ali volilne kampanije, ampak se te informacije in fotografije lahko štejejo za normalno obveščanje občanov o tekočih ali opravljenih projektih.
201Šesti list v prilogi je uvodnik »Spoštljivo in odgovorno«, ki ga je napisal častna občanka mesta Ljubljana in nima vsebine z izrecno ali neposredno propagando za volitve, ampak opisuje aktivnosti v zvezi s pomočjo revnim in družinam v stiski ter med drugim o odnosu župana, njegovih sodelavcev, donatorjev in podpornikov do socialnih stisk prebivalcev in prebivalk mesta Ljubljane.
202Zadnji list v prilogi je uvodnik »Ljubljanske zgodbe« častnega meščana Ljubljane o umetnikih, ki so živeli in ustvarjali v Ljubljani in nima vsebine, ki bi imela volilno-propagandni namen.
203Iz tega sledi, da je od vseh sedmih listov prilog le na enem listu, kjer je del intervjuja z Zoranom Jankovićem, v oktobrski številki glasila Ljubljana, sodišče lahko ugotovilo, da je v treh od petih odgovorov (in v dveh vprašanjih) šlo za volilno-propagandno vsebino, čeprav se ta ne bi smela financirati iz proračunskih sredstev.
204Tožena stranka se sicer brani, da je Zoran Janković volilno kampanijo izvajal prek časopisa liste Zorana Jankovića »Skupaj smo najlepše mesto« in da v glasilu »Ljubljana« ni bilo volilno propagandnih vsebin; da ima glasilo Ljubljana določeno programsko vsebino v Odloku o ustanovitvi in izdajanju javnega glasila Ljubljana; da ima odgovornega urednika, ki je postavil programsko zasnovo; da je uredniško politiko potrdil uredniški odbor. Vendar to ne more spremeniti dejstev, ki so razvidne iz oktobrske številke glasila »Ljubljana«, da je v navedenih delih šlo za volilno propagando. Sicer zanimiva analiza, ki jo je naredila tožena stranka, da je vodstvo MOL v celem letu 2018 imelo zgolj 9 strani v glasilu, vseh objavljenih strani v tem letu pa je bilo 588 (1,53% vse vsebine), omenjene sodne preosje ne more spremeniti; kakor tudi ne podatek, da od približno 1300 fotografij v 10 zadnjih številkah glasila Ljubljana v letu 2018, je Zoran Janković navzoč na 13 fotografijah. Zahteva po prepovedi financiranja volilne kampanije za določenega kandidata ali politično stranko iz proračunskih sredstev občine mora biti namreč dosledno spoštovana. Drži pa, kot se brani tožena stranka, da novembrska številka v delih, ki jih je predložil prvi pritožnik v tem sodnem postopku nima volilne propagande in s tem ne vsebuje nepravilnosti z vidika ZLV.
205V okviru petega pritožbenega ugovora je pritožnik tudi uveljavljal, da je prišlo s strani MOL do nezakonitih donacij raznim, javnim podjetjem, organizacijam in društvom s pozivom, da podprejo kandidaturo župana. Vendar pa pritožnik tega ni z ničemer konkretiziral, tožena stranka pa se je že v izpodbijanem aktu sklicevala na pravne predpise, ki opredeljujejo zakonite oblike donacij, in je to ponovila tudi v odgovoru na tožbo, pritožnik pa tudi v pripravljalni vlogi očitka o nezakonitih donacijah ni konkretiziral, zato glavna obravnava za razčiščevanje dejstev v zvezi s tem ni potrebna.
Sklepna ocena o vplivu nepravilnosti na izid ali poštenost volitev
206Sodišče mora ob koncu oceniti še, ali je ugotovljena nepravilnost v oktobrski številki glasila Ljubljana z objavo posameznih vprašanj in odgovorov intervjuvanca Zorana Jankovića lahko bistveno vplivala na izid volitev, kajti sodišče v upravnem sporu ni pristojno za nadzor nad organizatorjem volilne kampanije župana in liste Zorana Jankovića niti za neposredno ukrepanje v primeru nenamenske porabe javnih sredstev mimo ZLV in konteksta varstva volilne pravice pritožnika, ampak mora ugotoviti glede na vse pravno relevantne in dejanske okoliščine, ali bi navedena kršitev lahko bistveno vplivala na kolektivni izid volitev, s čimer bi bilo poseženo v individualno aktivno pravico prvega pritožnika, ali pa da je šlo po kakovosti za tako temeljno prizadetost objektivne poštenosti volilnega postopka, da razumen človek lahko podvomi o poštenost volilnega izida. Gre namreč za test, ki ga je uvedlo Ustavno sodišče v zadevi U-I-191/17-25 z dne 25. 1. 2018 (odst. 13).
207Pritožnik utemeljuje, da so nepravilnosti, ki jih uveljavlja, vplivale na izid volitev, ker to kaže rezultat ponovljenega referenduma v povezavi s ti. drugim tirom, ko je vladna stran ob neuporabi proračunskih sredstev referendum izgubila. Podpora stališču vlade se je zmanjšala za skoraj 4% in rezultat se je prevesil na drugo stran. Pri volitvah pa gre po mnenju prvega pritožnika za večja sredstva, kot pri referendumu leta 2017. Tožena stranka nasproti temu odgovarja, da daje pritožnik prevelik vpliv glasilu Ljubljana na volivce in da podcenjuje bralce in bralke tega glasila glede na to, da glasilo Ljubljana ni edini medij v državi in v MOL.
208Sodišče na podlagi vsega navedenega in ocene utemeljenosti vseh petih pritožbenih ugovorov ugotavlja, da je od petih zatrjevanih nepravilnosti nedvomno izkazana samo tista, ki zadeva financiranje volilne propagande v glasilu "Ljubljana", ki pa jo je pritožnik uspel izkazati samo za en del intervjuja z Zoranom Jankovićem, ki je bil objavljen dne 10. 10. 2018. V preostalem delu prvega pritožbenega ugovora in v vseh ostalih šestih pritožbenih ugovorih pa pritožnik ni uspel z zadostno verjetnosti izkazati obstoja nepravilnosti niti v tej meri, da bi bilo smiselno razpisati glavno obravnavo zaradi razčiščevanja ali ugotavljanja pravno-relevantnih dejstev. Glede na tako majhen obseg nepravilnosti, je brez dvoma, da primerjava, ki jo je naredil pritožnik s ponovitvijo referenduma v zvezi z t.i. drugim tirom, povsem neustrezna, čeprav je mogoče med tema dvema situacijama najti tudi druge bistvene razlike, zaradi česar ju ni mogoče primerjati.
209Po prepričanju sodišča pri ugotovljeni nepravilnosti ne gre za takšno nepravilnost, ki bi lahko bistveno vplivala na izid volitev, kajti Zoran Janković je na volitvah dobil 60,45% glasov volivcev, ki so volili, med tem ko je drugi najbolje uvrščeni kandidat dobil 29,50% glasov.66 Lista Zorana Jankovića je dobila 42,37% glasov ali 23 mandatov v mestnem svetu, druga najbolje uvrščena stranka pa je dobila 19,6% glasov ali 10 mandatov; lista »Davkoplačevalci se ne damo več!« je dobila 0,85% glasov in 0 mandatov.67 Pri volitvah članov v četrtno skupnost pa je Lista Zorana Jankovića dobila 38,80% glasov ali 7 mandatov, naslednja najbolje uvrščena stranka je dobila 20,40% glasov ali 4 mandate, med tem ko je lista prvo-tožeče stranke dobila 2,66% glasov in 0 mandatov.68 Razlike so torej tako velike, da sodišče lahko z zanesljivostjo ugotovi, da nepravilnost v omenjenem intervjuju z Zoranom Jankovićem ni mogla vplivati na kolektivni izid volitev.
210Preostane še merilo oziroma kriterij iz omenjene ustavne odločbe, ali je ugotovljena nepravilnost morebiti po kakovosti takšna, da je prizadela objektivno poštenost volilnega postopka do te mere, da zaradi ugotovljene nepravilnosti »razumen« človek podvomi v »poštenost« volilnega izida. Samo z vidika vrednote zakonite porabe javnih sredstev je ugotovljena nepravilnost zaradi ničelne stopnje tolerance nenamenske porabe sredstev vsekakor zelo pomembna, vendar pa to ni predmet tega postopka; predmet tega postopka je vprašanje, ali bi zaradi omenjenega dela intervjuja, ki je pomenil volilno propagando, razumen volivec utemeljeno podvomil v poštenost celotnih volitev. Sodišče ne dvomi, je da zaradi nepravilnosti, ki jo je pritožniku na podlagi bremena utemeljevanja in dokazovanja uspelo izkazati v tem postopku, odgovor na to vprašanje negativen. Zato je sodišče pritožbo v delu, ki se nanaša na prvega pritožnika zavrnilo kot neutemeljeno.
211Sodišče sicer temu postopku ni dalo takšne dimenzije javnosti, kot je to predlagal prvi pritožnik in ni ugodilo predlogu stranke, da sodišče izvede javno glavno obravnavo, ki jo sicer na splošno predvidena po 23. člen Ustave, vendar ne v zadevah varstva volilne pravice v zvezi z odločitvami volilnih organov (četrti odstavek 59. člena ZUS-1). V teh zadevah je glavna obravnava izrecno izključena, vendar, kot že rečeno, sodišče ne šteje, da gre za absolutno izključitev javne obravnave. Javnost sojenja v tej zadevi je sodišče zaradi potrebe po čim prejšnjem končanju sodnega postopka v zvezi z nezakonitostjo lokalnih volitev v največji občini v državi upoštevalo v smislu javne objave izreka sodbe na oglasni deski, čim hitrejše (dan po izdaji sodbe) objave sodne odločbe na spletni strani Upravnega sodišča po tem, ko bo sodna odločba obdelana z vidika varstva osebnih podatkov.
212Zato je sodišče v zadevi odločilo na seji senata in ni na glavni obravnavi zaslišalo priče, kar je predlagal pritožnik. Ob tej odločitvi je namreč sodišče upoštevalo tudi splošno sodno prakso glede razpisovanja glavnih obravnav v situacijah, ko stranka ne utemelji prepričljivo, kako bi lahko zaslišanje prič ali kateri koli drug konkreten dokaz vplival na odločitev, zato je sodišče o zadevi odločilo na seji senata in je tožnikove navedbe upoštevalo v pisni obliki (2. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1). Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, "kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena Ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi."69 Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev.70 Pritožnik s svojimi navedbami tega ni izkazal, čeprav gre za zadevo, ki ima velik pomen za javnost.
213Upravno sodišče je pri tem upoštevalo tudi sodno prakso ESČP glede sojenja na glavni obravnavi, po kateri, če so v zadevi sporna dejstva in stranka izrecno zahteva izvedbo konkretnega dokaza, kar bi lahko razjasnilo sporno vprašanje, mora biti ustna obravnava izvedena vsaj na eni stopnji sojenja,71 razen če gre zgolj za pravno-tehnično odločitev, ki nima pomena za širšo javnost.72 Tega standarda ni mogoče uporabiti v konkretnem primeru. Ob tem je pomembno tudi, ali bi sojenje na glavni obravnavi po nepotrebnem podaljšalo sodne postopke in potrebne stroške.73 Ta standard je sodišče upoštevalo v konkretnem primeru. Upravno sodišče zato meni, da obseg sodne presoje zakonitosti izpodbijanega akta na seji senata, ki se razteza na dejanska in pravna vprašanja,74 ter zgoraj navedeni razlogi za odločanje na seji, ne odstopajo nesorazmerno od okvirov, ki jih določa sodna praksa ESČP, četudi določilo 6. člena EKČP v predmetni zadevi v zvezi z 3. členom 1. Protokola k EKČ ni neposredno uporabljivo za spor v zvezi z lokalnimi volitvami.
214Zato je sodišče v drugi točki izreka te sodbe pritožbo v delu, ki se nanaša na prvega pritožnika, zavrnilo kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).
K tretji točki izreka:
215Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).
1 Odločba U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018, odločba U-I-156/11, Up-861/11-25 z dne 10. 4. 2014, sklep U-I-100/13, Up-307/12 z dne 10. 4. 2014, odločba Mp-1/12-13 z dne 21. 2. 2013, pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Jadranke Sovdat, Up-716/18, Up-745/18, z dne 17. 5. 2018, pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Jadranke Sovdat, U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018, pritrdilno ločeno mnenje dr. Jadranke Sovdat.
2 Odločba Ustavnega sodišča Up-716/18, Up-745/18, 17. 5. 2018, odst. 18. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča U-I-7/07-22, Up-1054/07-24 z dne 7. 6. 2007 (odst. 25), ki se nanaša na sodno varstvo volilne pravice po zakonu o lokalnih volitvah.
3 S Kodeksom dobre prakse v volilnih zadevah (v nadaljevanju: Kodeks) je mišljen Kodeks, ki ga je sprejela Beneška komisija (European Commission for Democracy Through Law - Venice Commission, Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report, Adopted by the Venice Commision at its 52nd Session, 18-19 October 2002, Opinion no. 190/2002, Strasbourg, 25 October 2018). Po stališču Ustavnega sodišča Kodeks ni neposredno zavezujoč pravni vir, vendar se njegova priporočila v veliki meri prekrivajo z zahtevami Ustave in so zato v tem smislu lahko ustavnopravno upoštevna (odločba Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 20).
4 Glej tudi 108. in 114. člen ZLV v zvezi z volitvami županov in četrtnih skupnosti.
5 Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-716/18, Up-745/18, 17. 5. 2018, odst. 15.
6 Odločba Ustavnega sodišča U-I-7/07-22, Up-1054/07-24, 7. 6. 2007, odst. 15.
7 Odločba Ustavnega sodišča U-I-191/17-25, 25. 1. 2018.
8 Ibid. odst. 39 v povezavi s pritrdilnim ločenim mnenjem sodnice dr. Jadranke Sovdat k odločbi št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018, odst. 11.
9 Odločba Ustavnega sodišča U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 3.
10 Ibid. prva točka izreka, odst. 15, 21-24.
11 ZRLI, Uradni list RS, št. 26/07 - UPB, oddelek 5, členi od 51 do 53.b..
12 Odločba Ustavnega sodišča U-I-191/17-25, 25. 1. 2018. odst. 21.
13 Ibid. odst. 22.
14 Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-63/99-11, 8. 5. 2003, odst. 6.
15 Ibid. odst. 8. V tej zadevi je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost ZRLI, ker ZRLI ni predvideval nobenega posebnega pravnega sredstva zaradi nepravilnosti pri delu oziroma pri ugotavljanju izida glasovanja okrajne volilne komisije, volilne komisije volilne enote ali Republiške volilne komisije, čeprav lahko tudi v teh fazah pride do bistvenih kršitev ustavne pravice do referendumskega glasovanja (ibid. odst. 9, 11-12).
16 Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 13, 28.
17 Ibid., odst. 13.
18 Ibid. odst. 13.
19 Ibid. odst. 16. Ta premik od subjektivne k objektivni koncepciji sodnega varstva volilne pravice je razviden že v odločbi Ustavnega sodišča U-I-63/99-11 z dne 8. 5. 2003 (zadnji stavek v odst. 1, odst. 7, 8, 11), ki je bila izdana manj kot leto dni po sprejemu Kodeksa (Beneške komisije). Pred tem časom v bazi IUS-INFO ni moč zaslediti interpretacij Ustavnega sodišča, ki bi varovale objektivno koncepcijo varstva volilne pravice, ampak je Ustavno sodišče izhajalo iz subjektivne koncepcije varstva te pravice. Glej na primer: Up-19/92 z dne 31. 5. 1996 (odst. 4), kjer je šlo za volitve v Državni svet, Up-320/96 z dne 22. 11. 1996, Up-25/92 z dne 11. 11. 1996 (odst. 4), U-I-285/00 z dne 1. 2. 2001 (odst. 3), kjer je šlo za volitve v Državni zbor, ali zadevi Up-92/99 z dne 15. 7. 1999 in Up-97/00 z dne 16. 11. 2000, kjer je šlo za lokalne volitve. V odločbi Mp-1/96 z dne 12. 12. 1996 (odst. 10-12) je Ustavno sodišče celo izrecno navedlo, da je imel zakonodajalec upravičen in legitimen razlog, da je pravico do pravnega sredstva dal samo kandidatom, ki so že v postopku pritožbe pred Državnim zborom uveljavljali nepravilnosti in pod nadaljnjim pogojem, da lahko zatrjevane nepravilnosti vplivajo na ugotovljeni volilni izid v njegovo škodo, izven tega kroga pa je zakonodajalec dal to pravico samo še predstavnikom list kandidatov, ki pa po takratnem mnenju Ustavnega sodišča tudi ne varujejo pravilnosti volitev "nasploh", ampak varujejo pasivne volilne pravice oseb na listi, katere predstavniki so. "Morebitna ureditev, ki bi možnost pritožbe širila na osebe, ki z odločitvijo niso prizadete, bi bila nepotrebna in bi tudi premočno posegala v interes, da se čim prej po volitvah konstituira Državni zbor z ustavno določenim številom poslancev."
20 Odločba Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 17-19.
21 Ibid. odst. 19.
22 Ibi. odst. 22.
23 V tej zadevi je bilo za Ustavno sodišče, ki je določeno za sodišče prve in edine stopnje za zagotavljanje sodnega varstva pravice iz 43. člena Ustave po Zakonu o Državnem svetu, odločilno, da Zakon o državnem svetu ne določa, iz katerih razlogov (nepravilnosti) je mogoče vložiti pritožbo na Ustavno sodišče in kakšna so merila presoje. Za zagotavljanje objektivnega sodnega varstva bi moralo biti dopustno po volitvah uveljavljati vse nepravilnosti, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na volilni izid, seveda pod pogojem, da so bile te poprej uveljavljene v postopku pred Državnim svetom. Med te spadajo tudi nepravilnosti, ki jih zagreši Državni svet; Ustavno sodišče je v tej zadevi ugotovilo tudi, da Zakon o Državnem svetu ne vsebuje postopkovnih pravil v postopku odločanja pred Ustavnim sodiščem (procesni roki, pravila o trditvenem in dokaznem bremenu); Ustavno sodišče mora imeti pooblastilo presojati vsa pravna in dejanska vprašanja; pooblastilo, da Ustavno sodišče lahko le razveljavi odločitev Državnega sveta in mandat potrdi ali pritožbo zavrne, ni dovolj. "Kot volilni sodnik bi Ustavno sodišče moralo imeti pooblastilo delno ali v celoti razveljaviti volitve. Prav tako bi moralo imeti pooblastilo samo ugotoviti drugačen volilni izid, če bi to zadoščalo za odpravo ugotovljenih nepravilnosti" (ibid. odst. 37-38).
24 Odločba Ustavnega sodišča U-I-7/07-22, Up-1054/07-24, 7. 6. 2007, odst. 15-16.
25 Glej mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 12, 22.
26 Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-97/00, 16. 11. 2000.
27 Šlo je za presojo na podlagi Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94, 70/95).
28 Po načelu koneksitete Ustavno sodišče ni vezano na predlog strank, oceni lahko tudi ustavnost zakona, ki ni izpodbijan, če so njegove določbe v medsebojni zvezi s tistim, kar je izpodbijano, ali če je to nujno za rešitev zadeve (odločba Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2718, 29. 11. 2018, odst. 5).
29 Odločba Ustavnega sodišča Up-97/00, 16. 11. 2000, odst. 12.
30 Odločba Ustavnega sodišča Up-92/99, 15. 7. 1999, odst.12.
31 Odločba Ustavnega sodišča U-I-7/07-22, Up-1054/07-24, 7. 6. 2007, odst. 20-30.
32 To določilo velja tudi v zvezi z volitvami za župane in četrtne skupnosti (108. in 114. člen ZLV).
33 Po določilu drugega odstavka 102. člena ZLV sodišče odloča ob "primerni" uporabi določb zakona o upravnem sporu.
34 Glej mutatis mutandis stališče Ustavnega sodišča v zadevi U-I-191/17-25 z dne 25. 1. 2018 (odst. 13) o pomenu zaupanja državljanov v pošteno izvedbo referenduma. Ustavno sodišče pojem "smiselne" uporabe določb ZUS-1 v referendumskih sporih opredeljuje v odstavku 20 odločbe U-I-191/17-25.
35 To je razlika glede na prvotno ureditev ZLV (Uradni list RS, št. 72/93 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami do ZLV-G, Uradni list RS, št. 60/07), po kateri so imeli zgolj kandidati, predstavniki kandidature oziroma liste kandidatov pravico do ugovora zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora.
36 Ta določila veljajo tudi za volitve za župane in četrtne skupnosti (108. in 114. člen ZLV).
37 Odločbe Ustavnega sodišča v zadevah U-I-63/99-11, 8. 5. 2003, odst. 8, U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 13, U-I-349/18, Mp-1718, MP-2/18, 29. 11. 2018, odst. 22.
38 Odločba Ustavnega sodišča Up-716/18, Up, 745/18, 17. 5. 2018, odst. 18.
39 Odločba Ustavnega sodišča U-I-7/07-22, Up-1054/07-24, 7. 6. 2007, odst. 15.
40 Odločba Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 38.
41 Tudi sam drugi pritožnik navaja, da pritožbo vlaga kot kandidat za župana Občine Ljubljana.
42 Ang.: "victim status". Glej na primer: sodba Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zadevi Georgian Labour Party v. Georgia, App. no. 9103/04, 8. 7. 2008, odst. 72-74.
43 Glej na primer: Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta, ki se mu pridržuje sodnik dr. Zupančič, v zadevi Mp-1/96, 12. 12. 1996, odst. 3-4.
44 Zakon o ratifikaciji Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjene s protokoli št. 3, 5 in 8 ter dopolnjene s protokolom št. 2, ter njenih protokolov št. 1, 4, 6, 7 9, 10 in 11, Uradni list RS, št. 33/1994; v nadaljevanju: EKČP).
45 Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-304/98 z dne 19. 11. 1998, odst. 11.
46 Salleras Llinares v. Spain, App. no. 52226/99, 12. 10. 2000; Xuereb v. Malta, App. no. 52492/99, 15. 6. 2000; glej tudi: Guide on Article 3 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights, Right to free elections, Updated on 31 August 2018, Council of Europe. To pa ne pomeni, da zaradi odločitev volilnih organov pri lokalnih volitvah v postopku ne more priti v poštev kakšna druga pravica iz EKČP (glej na primer: Mółka v. Poland, kjer je šlo za primer nezmožnosti uresničevanja aktivne volivne pravice na lokalnih volitvah zaradi invalidnosti).
47 Sodba Upravnega sodišča v zadevi I U 2126/2018-14, 23. 10. 2018, odst. 34.
48 Russian Conservative Party of Entrepreneurs and others v. Russia, App. nos. 55066/00 and 55638/00, 11. 1. 2007, odst. 77.
49 Georgian Labour Party v. Georgia, App. No. 9103/04, 8. 7. 2008, odst. 72-74, 76, 123.
50 Ibid. odst. 78.
51 Glej mutatis mutandis odstavek 14 v odločbi Ustavnega sodišča U-I-191/17-2, 25. 1. 2018.
52 Odločba Ustavnega sodišča Up-92/99, 15. 7. 1999, odst. 11; glej tudi mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča U-I-191/17-25 z dne 25. 1. 2018, odst. 23 v zvezi z odst. 1.
53 Uradni list RS, št. 26/07 - uradno prečiščeno besedilo.
54 Odločba Ustavnega sodišča U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 23 v zvezi z odst. 1. Pri tem je Vrhovno sodišče navajalo neurejena vprašanja glede tega, kateri so dopustni pritožbeni ugovori; kakšne so posledice ugotovitve, da je določena kršitev vplivala na referendumski izid; ali je treba za poseg v izid referenduma ugotoviti, da je kršitev vplivala tako, da je privedla do drugačnega končnega izida, ali pa zadošča, da je kršitev pomembno vplivala na izid referenduma, četudi končni izid ne bi bil drugačen; kako se odpravijo posledice kršitev, ki so na referendumski izid nedopustno vplivale.
55 Glej obrazložitev k prvi točki izreka tega sklepa, odstavki 114-116.
56 Glej mutatis mutandis: U-I-63/99-11, 8. 5. 2003, odst. 8, U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 13, U-I-349/18, Mp-1/18, MP-2/18, 29. 11. 2018, odst. 22.
57 Glej mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 33-34.
58 Odločba Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 45; glej tudi sodbo Upravnega sodišča I U 2548/2018-10, 16. 1. 2019, odst. 40.
59 Glede preferenčnih glasov ZLV v določilu drugega odstavka 83. člena pravi, da "če želi" posameznemu kandidatu z liste dati preferenčni glas, vpiše to v za to določne prostor pri listi zaporedno številko kandidata z liste, ki mu daje preferenčni glas.
60 Sodba ESČP v zadevi: Georgian Labour Party v. Georgia, App. No. 9103/04, 8. 7. 2008, odst. 82-92.
61 Ibid. odst. 109, 111.
62 O tem glej reference na zakonodajo in sodno prakso Vrhovnega sodišča ZDA v zadevi Branch Ministries Inc. Et al., v. Charles O. Rossotti, Commissioner, Internal Revenue Service , District Court for the District of Columbia, Civil action No. 95-0724.
63 Russian Conservative Party of Entrepreneurs and others v. Russia, App. nos. 55066/00 and 55638/00, 11. 1. 2007, odst. 71-72.
64 Odločba Ustavnega sodišča U-I-191/17-25, 25. 1. 2018, odst. 13.
65 Odločba Ustavnega sodišča U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 29. 11. 2018, odst. 45; glej tudi sodbo Upravnega sodišča I U 2548/2018-10, 16. 1. 2019, odst. 40.
66 Poročilo o izidu rednih volitev za župana MOL, Uradni list RS, št. 76/20018.
67 Poročilo o izidu rednih volitev članov mestnega sveta MOL, Uradni list RS, št. 76/20018.
68 Poročilo o izidu rednih volitev članov mestnega sveta MOL, Uradni list RS, št. 76/20018.
69 Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10.
70 Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012.
71 Mirovni inštitut proti Sloveniji, 13. 3. 2018, odst. 36-43; glej tudi zadeva Fisher z dne 26. 4. 1995
72 Zumbotel v. Austria, 21. 9. 1993.
73 Schuler-Zgragen v. Switzerland, 24. 6. 1993, odst. 58; Göc v. Turkey, 11. 7. 2002; Jussila v. Finland, 23. 11. 2006, odst. 42
74 Potocka and others v. Poland; Kaplan v. the United Kingdom; Bryan v. the United Kingdom; Mirovni inštitut proti Sloveniji, odst. 36-46.
Vir: Upravno sodišče Republike Slovenije · sodnapraksa.si ↗ · CC BY 4.0 · prevzeto 23. 8. 2019Nazaj na vrh ↑