UPRS sodba I U 857/2015

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Tržič št. 321-56/92-28-973 z dne 3. 12. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II. Stroškovni zahtevek B.B. se zavrne.

1Upravna enota Tržič (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano delno odločbo zavrnila zahtevo tožnice, da se dr. A.A. kot denacionalizacijskemu upravičencu vrne dela parcele št. 1022 k.o. A., vodotok, v izmerah 283 m2 in 537 m2, dela parcele št. 1026/1, vodotok, v izmerah 505 m2 in 149 m2 ter del parcele št. 1023, vodotok, v izmeri 704 m2 (v 1. točki izreka), odločila, da za navedene nepremičnine pripada upravičencu odškodnina v obliki obveznic Slovenskega državnega holdinga d.d. (v nadaljevanju SDH d.d.) v višini 438,01 DEM (v 2. točki izreka), odločila, da se odškodnina plača z obveznicami v skladu z Zakonom o Slovenskem odškodninskem skladu, sedaj Slovenski državni holding (v 3. in 4. točki izreka) ter odločila, da je glede premoženja, ki je predmet denacionalizacije v tem postopku, skrbnica za posebni primer B.B. (v 5. točki izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da se z njo odloča o denacionalizaciji delov podržavljenih parcel št. 639/1, 641, 723/2, 625/1 in 630/1, ki so se v času podržavljenja nahajale v vložni številki 100 k.o. B., sedaj k.o. A. Z vpogledom v zemljiško knjigo je organ ugotovil, da so parcele št. 1022, 1023 in 1026/1 vknjižene kot last Republike Slovenije in vodno javno dobro ter da so bile s pravnomočno odločbo o lastninjenju vodnega zemljišča in določitvi javnega dobra z dne 1. 3. 2006 razglašene kot naravno javno dobro. Take nepremičnine se po 3. točki prvega odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) ne vračajo v naravi. Državno pravobranilstvo se je v postopku opredelilo glede predmetnih zemljišč, da so vodna zemljišča v lasti Republike Slovenije. Zemljišči parc. št. 1023 in 1022 sta postali last Republike Slovenije na izviren način na podlagi Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), in sicer 182. člena. Na podlagi 185. člena tega zakona pa je bila 1. 3. 2006 zanju izdana odločba o lastninjenju vodnega zemljišča in določitvi statusa javnega dobra. Zemljišče parcela št. 1026/1 k.o. A. pa je v naravi struga Tržiške Bistrice in dejansko zemljišče celinskih tekočih voda. Tudi za to zemljišče velja, da je v skladu s citiranimi določbami ZV-1 naravno javno dobro v lasti Republike Slovenije. Na podlagi zahtevka ene od vlagateljic, B.B., je organ za podržavljene nepremičnine, ki jih ni mogoče vrniti v naravi, priznal odškodnino v obveznicah SDH d.d. Odškodnino je izračunal na podlagi Odloka o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, v postopku denacionalizacije (v nadaljevanju Odlok). Ugotovil jo je v višini 438,01 DEM. Dne 27. 10. 2014 je bilo sprejeto poročilo o ugotovljenem pravnem in dejanskem stanju zadeve. Dne 28. 11. 2014 pa je upravni organ opravil tudi ustno obravnavo. Tožnica je tudi po ustni obravnavi vztrajala pri zahtevku za vrnitev delov vodotokov v naravi. Strinjala se tudi ni z višino odškodnine in tudi ne, da se drugo vlagateljico, B.B., določi za skrbnico za posebni primer. Vse navedbe tožnice pa je organ presodil kot neutemeljene.

2Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo z dne 5. 6. 2015 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa.

3Tožnica v tožbi uvodoma očita, da je prvostopenjski organ postopek nepravilno vodil po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) namesto po določbah ZUP/86. Nepravilno se je tudi oprl na določbe 220. člena ZUP, ki se uporabljajo pri izdaji dopolnilne odločbe, čeprav je odločil z delno odločbo. Poleg tega pa je organ izdal poročilo o ugotovljenem dejanskem in pravnem stanju zadeve, ne da bi pred tem vodil posebni ugotovitveni postopek ter v tem dal tožnici možnost izjave. Tožnica dalje navaja, da je primarno zahtevala vrnitev v last in posest parcel št. 1022, 1023 in 1026/1. Organ pa je odločil, da se zavrne zahteva za vrnitev v naravi delov teh parcel, po mnenju tožnice neutemeljeno, poleg tega pa v izpodbijani odločbi ni ne odločeno v izreku ne obrazloženo v obrazložitvi o preostalih delih (površinah) navedenih parcel, ki jih odločitev ni zajela. Zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. V odločbi organa druge stopnje pa tudi niso ugotovljene procesne kršitve, na katere je opozorila tožnica v pritožbi, in sicer da je bila tožnici kršena pravica do izjave. Tožnica se z drugostopenjskim organom tudi ne strinja, da organu prve stopnje ni bilo treba odločiti tudi o preostalih površinah sedanjih parcel, ker se vrača odškodnina v obliki obveznic. Meni, da bi v izpodbijani odločbi moralo biti naznanjeno, da bo o preostalih delih parcel št. 1022, 1023 in 1026/1, ki presegajo odškodninski delež, odločeno naknadno, saj so predmet postopka denacionalizacije celotne predmetne parcele in ne le njihov odškodninski delež. Tožnica dalje meni, da sta tako organ prve kot organ druge stopnje nepravilno razlagala in uporabila določbo 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. Navaja, da so vodna zemljišča celinskih voda iz prvega odstavka 15. člena ZV-1, ki so na seznamu voda prvega reda v Prilogi ZV-1 in ki so v lasti države, izvzete iz pravnega prometa; predmetne parcele št. 1022, 1023 in 1026/1 pa ne spadajo v prvi red celinskih voda, ki so naštete v prilogi ZV-1 od številka 1 do številke 35 in so po zakonu v lasti države, zato niso izvzete iz pravnega prometa in jih je po določilih 27. člena ZDen kot gozdna in ostala zemljišča možno vrniti upravičencu v naravi v last in posest. Iz prostorskega informacijskega sistema Občine Tržič iz februarja 2014 pa je tudi razvidno, da se parcelam št. 1022, 1023 in 1026/1 za plačilo davka določa status gozdnega oziroma ostalih zemljišč. Glede na 5. točko prvega odstavka 8. člena Zakona o davku na nepremičnine velja za predmetne parcele, ker se zanje davek plačuje, da niso izvzete iz pravnega prometa, čeprav imajo status naravnega vodnega javnega dobra. Kmetijska zemljišča s podržavljenjem na podlagi 5. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (v nadaljevanju ZLPP) oziroma 14. člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov (v nadaljevanju ZSKZG) niso postala javno dobro, ampak je bil s tem določen le njihov lastnik. Niti v zakonodaji, ki je veljala ob uveljavitvi ZDen, niti v zdaj veljavni zakonodaji ni za vse vrste javnega dobra določeno, da ni v pravnem prometu oziroma da na njem ni mogoče pridobiti lastninske pravice (to sploh ni določeno za zemljišča in gozdove). Zato torej predmetne zemljiške parcele, ki imajo status gozdnih in ostalih zemljišč, niso izvzete iz pravnega prometa in na njih je mogoče pridobiti lastninsko pravico, kar pomeni, da jih je v postopku denacionalizacije možno vrniti upravičencu v naravi v last in posest. Tožnica se v nadaljevanju sklicuje na tretji odstavek 18. člena ZDen ter navaja, da na obveznost vračanja po navedeni določbi ZDen nimajo vpliva novi zakoni s področja naravne in kulturne dediščine. Tožnica se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča U-I-320/94. Meni, da je za vrnitev predmetnih parcel v naravi, ki so naravno vodno javno dobro, odločilnega pomena tretji odstavek 18. člena ZDen. Sklicuje se na sodne odločbe, npr. sodbo Upravnega sodišča I U 407/2010 z dne 5. 7. 2011 ter sodne odločbe Vrhovnega sodišča II Ips 195/97 ter odločbe Ustavnega sodišča, npr. U-I-341/94 z dne 13. 11. 1997 ter U-I-75/96 z dne 4. 11. 1996. Dalje navaja, da upravna organa zavajata z navedbami, da predmetna zemljišča štejejo za vodna zemljišča tekočih celinskih voda in sicer kot vodotoki, saj vodotoki niso celinske vode. Iz seznama voda prvega reda v Prilogi ZV-1 od številka 1 do številka 35 niso razvidni vodotok Zali Potok, vodotok Košutnik in vodotok Tržiška Bistrica. Po mnenju tožnice je predmetne parcele, ki štejejo za gozdna in ostala zemljišča, možno vrniti upravičencu v naravi. Tožnica se sklicuje tudi na sodno odločbo Vrhovnega sodišča I Up 1822/2006 z dne 10. 10. 2007. V zvezi s postavljeno skrbnico za poseben primer pa se tožnica sprašuje, ali je mogoče postaviti za skrbnico B.B., ki je stara 94 let in ima stalno prebivališče v Švici. Že v pritožbi je predlagala, naj drugostopenjski organ tako odločitev prvostopenjskega organa odpravi, vendar ni bila uspešna. Upoštevaje 211. člen Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (v nadaljevanju ZZZDR) tožnica sodišču predlaga, da odpravi odločitev glede določitve B.B. za skrbnico za poseben primer in naloži organu, naj v ponovnem postopku za skrbnika določi osebo, ki ima prebivališče na območju denacionaliziranega premoženja ter je to lahko, če drugega pravnega naslednika ni, tožnica, ki je mlajša od B.B. ter ima začasno prebivališče v Tržiču. Tožnica sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano delno odločbo spremeni tako, da upravičencu vrne v naravi v last in posest parcele št. 1022, 1023 in 1026/1, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi ter mu zadevo vrne v ponovni postopek.

4Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe ter predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Sodišče je tožbo poslalo kot strankam z interesom v odgovor B.B., Slovenskemu državnemu holdingu d.d. in Republiki Sloveniji po DPRS. Odgovorila je B.B. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže zaradi pomanjkanja pasivne legitimacije, kolikor pa jo bo sodišče reševalo meritorno, meni da je neutemeljena ter sodišču predlaga, naj jo zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6Tožba je utemeljena.

7V obravnavani zadevi je sporna odločitev, da se zavrne zahtevek za vrnitev v naravi dr. A.A. kot upravičencu delov podržavljenih parc. 639/1, 641, 723/2, 625/1 in 630/1, vse k.o. B., ki danes predstavljajo dele parc. 1022, 1023 in 1026/1, vse k.o. A., s tam navedenimi izmerami, da se prizna denacionalizacija v obliki odškodnine v višini 438,01 DEM v obveznicah SDH d.d. in da se za skrbnico za posebni primer določi B.B. Tožnica se z odločitvijo ne strinja, predvsem ker meni, da ovir za vračilo v naravi podržavljenih nepremičnin ni in ker brez obrazložitve ni odločeno o celotnem zahtevku, ugovarja pa tudi določitvi B.B. za skrbnico vrnjenega premoženja.

8Sodišče sodi, da je utemeljen (že) procesni ugovor tožnice, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Iz izreka izpodbijane delne odločbe izhaja, da je z njo odločeno o denacionalizaciji delov podržavljenih nepremičnin s parc. št. 639/1, 641, 723/2, 625/1 in 630/1, vse k.o. B., ki danes predstavljajo naslednje nepremičnine v k.o. A.: (dva) dela parc. 1022 v skupni izmeri 895 m2, del parc. 1023 v izmeri 704 m2 in (dva) dela parc. 1026/1 v skupni izmeri 654 m2, vse k.o. A.; iz obrazložitve pa izhajajo še podatki o celotnih površinah prej navedenih podržavljenih parcel (po stanju ob podržavljenju), podatki o celotnih površinah (tudi navedenih) parcel po sedanjem zemljiško katastrskem stanju ter podatki o tem, kolikšna podržavljena površina se nahaja v parcelah novega zemljiško katastrskega stanja. Ob tem ko je torej odločeno o denacionalizaciji delov podržavljenih parcel, za katere bi iz odločbe (glede na prej navedeno) zgolj posredno izhajalo, kolikšna je njihova površina, ter ne da bi bilo obrazloženo, zakaj se odloča prav glede takih površin, in ob tem ko je tožnica uveljavljala denacionalizacijo navedenih parcel v bistveno večji (skupni) površini, se sodišče z njo strinja, da zakonitosti odločbe ni mogoče preizkusiti.

9Po prvem odstavku 219. člena ZUP organ lahko izda delno odločbo, kadar se lahko odloča o kakšni zadevi po delih oziroma po posameznih zahtevkih, pa so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev. Glede na navedeno mora iz obrazložitve delne odločbe izhajati, o delu katerega zahtevka se odloča in navedeni morajo biti razlogi za tako odločanje. Poleg tega mora obrazložitev odločbe zadostiti še (ostalim) zahtevam določbe prvega odstavka 214. člena ZUP. Iz izpodbijane odločbe pa (že) ni jasno razvidno, kakšen zahtevek je bil vložen. Organ ga ne omenja, v obrazložitvi odločbe navaja le, da so predmet odločbe deli podržavljenih parcel parc. št. 639/1, 641, 723/2, 625/1 in 630/1. Zgolj sklepati je mogoče, glede na prvo tabelo na strani 7 odločbe, da gre za odločanje o delu zahtevka za denacionalizacijo prej navedenih podržavljenih parcel, kolikor se nahajajo v novih parcelah 1022, 1023 in 1026/1. Ali je bilo o preostalem delu zahtevka že odločeno, ali še bo, iz odločbe, kot že navedeno, tudi ne izhaja. Poleg tega pa tožnica navaja, da je njen zahtevek drugačen, da je namreč zahtevala vrnitev celotnih parcel 1022, 1023 in 1026/1 (torej s skupno površino 167.420 m2), in tak zahtevek se v spisu res nahaja, ter da je bilo brez obrazložitve odločeno le o delu zahtevka - iz odločbe bi izhajalo, da (le) o podržavljeni površini v izmeri 2.178 m2. Poleg tega tudi identifikacijskega potrdila, ki naj bi direktno potrjevalo podatke v prvi tabeli na strani 7, v spisu ni, niti med listinami, ki jih je naknadno pridobil drugostopenjski organ ter je prvostopenjski organ očitno črpal podatke za identifikacijo iz več virov. Glede na vse navedeno preizkus materialne zakonitosti izpodbijane odločbe ni mogoč; to pa je absolutna bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki 237. člena ZUP in kot taka razlog za ugoditev tožbi in za odpravo izpodbijane odločbe po 3. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

10Glede na to, da je sodišče moralo odločbo odpraviti že iz zgoraj navedenih razlogov, se v nadaljevanju opredeljuje le do tistih stališč prvostopenjskega organa, do katerih se (in kolikor se) zaradi neopravljenega preizkusa materialne zakonitosti odločbe lahko, ter ki so v povezavi z vodenjem ponovnega postopka.

11Za denacionalizacijski postopek, v katerem ne more biti odločeno po skrajšanem postopku (saj ne gre za nobenega primerov iz 144. členov ZUP), velja načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP) in obligatornost izvedbe ustne obravnave (154. člen ZUP). To pomeni, da mora biti vsaki stranki dana možnost, da sodeluje v (posebnem ugotovitvenem) postopku na način, kot to določa 146. člen ZUP oziroma ob upoštevanju prej navedenih določb ZUP. Podaja pripomb na poročilo o pravnem in dejanskem stanju zadeve (65. člen ZDen) predstavlja enega od načinov izjavljanja stranke o odločilnih dejstvih in okoliščinah; po prejemu poročila stranke lahko predlagajo spremembo oziroma dopolnitev poročila oziroma dopolnitev upravnega postopka. Zato ne more predstavljati bistvene kršitve pravil postopka dopolnjevanje ugotovitvenega postopka po izdaji poročila iz 65. člena ZDen.

12Prav tako bistvene kršitve pravil postopka po presoji sodišča ne predstavlja uporaba določb ZUP namesto ZUP/86 v predmetnem denacionalizacijskem postopku. Po mnenju sodišča je določbo 324. člen ZUP (ki je bil uveljavljen 1. 4. 1999) treba razlagati tako da, upoštevaje 155. člen Ustave, dopušča v postopkih v teku upoštevanje (vsaj) vseh določb ZUP, s katerimi so bolje varovane pravice strank v postopku. Poleg tega novele ZUP od ZUP-C dalje (od 1. 1. 2005) niti ne vsebujejo več take prehodne določbe(1). Tako da bi po mnenju sodišča v primeru uporabe ZUP v denacionalizacijskem postopku lahko šlo za vprašanje bistvene kršitve pravil postopka (torej take, ki bi lahko vplivala na odločitev v zadevi) le v primeru, ko bi bila uporabljena za stranko manj ugodna določba ZUP v primerjavi z določbo ZUP/86. Kolikor pa se izpodbijana odločba v uvodu sklicuje na zakonsko določbo, ki ureja dopolnilno odločbo, medtem ko je odločba naslovljena kot delna, sodišče ugotavlja, da je bila s popravnim sklepom z dne 6. 1. 2015 ta nepravilnost odpravljena.

13Sodišče pa sicer pritrjuje tudi stališču prvostopenjskega organa, da je za vrnitev v last in posest vodnih zemljišč v lasti države, ker ta po osmem odstavku 21. člena ZV-1 niso v pravnem prometu, podana ovira po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen. ZV-1 torej ne določa, kot zmotno meni tožnica, da v pravnem prometu niso le vodna zemljišča celinskih voda iz prvega odstavka 15. člena ZV-1, ki so na seznamu voda prvega reda v Prilogi ZV-1. ZV-1 v prvem odstavku 11. člena (tudi) določa, da je zemljišče, na katerem je celinska voda trajno ali občasno prisotna /.../, vodno zemljišče celinskih voda, v prvem odstavku 15. člena, da so vodna zemljišča /in celinske vode/ naravno vodno javno dobro in v petem odstavku tega člena, da se status naravnega vodnega javnega dobra na vodnem zemljišču po uradni dolžnosti vpiše v zemljiško knjigo. Glede predmetnih parc. št. 1022, 1023 in 1026/1 pa iz zemljiške knjige izhaja, da je pri njih vpisana zaznamba naravnega vodnega javnega dobra in lastninska pravica države, in sicer na podlagi odločbe z dne 1. 3. 2006. Iz odločbe z dne 1. 3. 2006 pa izhaja, da je izdana na podlagi 185. člena ZV-1 v povezavi s 182. členom tega zakona. Pri tem pa prvi odstavek 182. člena ZV-1 določa, da zemljišča, ki so na dan uveljavitve tega zakona vpisana v zemljiško knjigo kot vodna zemljišča, voda, vodotok, jezero, reka, potok in podobno, in so javno dobro, splošno ljudsko premoženje, družbena last ali imajo na njih pravne osebe pravico uporabe, preidejo z dnem uveljavitve tega zakona v last Republike Slovenije. Po prvem odstavku 185. člena ZV-1 pa zemljišča iz 182. člena tega zakona določi ministrstvo z ugotovitveno odločbo. Na navedene dejanske okoliščine in pravno podlago pa je svoj zaključek o obstoju ovire za vrnitev v naravi (delov) parc. 1022, 1023 in 1026/1, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, oprl tudi prvostopenjski organ, in sodišče mu v celoti pritrjuje. Poleg tega pa je drugostopenjski organ razlogovanje prvostopenjskega organa dopolnil še s podajo dejanskih okoliščin in pravne podlage, na katerih je utemeljil svoj sklep, da je bila podana ovira za vrnitev navedenih parcel v naravi tudi ob uveljavitvi ZDen; ta organ je pravilno razlogoval, da so (bili) po drugem odstavku 2. člena ZV naravni vodotoki, naravna jezera, naravni izviri, obalno morje, javni vodnjaki in vodna zemljišča dobrine v splošni rabi in družbena lastnina in da torej niso mogli biti v zasebni lasti, kar pomeni, da z določbo osmega odstavka 21. člena ZV-1 pravni režim glede vodnih zemljišč ni bil spremenjen. Sodišče še dodaja, da so poleg določb ZDen zgolj določbe ZV-1 (ZV) pravno relevantna podlaga za odločitev o vračanju v naravi predmetnih vodnih zemljišč.

14Postavitev skrbnika za posebni primer, ki je v obravnavani zadevi potreben zaradi skrbi za denacionalizirano premoženje, ureja ZZZDR, in sicer podlage za postavitev, postopek in okoliščine, ki so pri odločanju o postavitvi skrbnika pravno relevantne. Sodišče ob tem ugotavlja, da po določbah ZZZDR določena starost osebe in/ali njeno bivanje v tujini nista okoliščini, ki bi (izrecno) izključevali tako osebo kot skrbnika za posebni primer.

15V zvezi z ugovorom B.B., da v tožbi navedena toženka ne izkazuje pasivne legitimacije za ta upravni spor, sodišče še dodaja, da je tožnica v tožbi kot toženko pravilno navedla Republiko Slovenijo. Organ, ki Republiko Slovenijo v tem upravnem sporu zastopa, pa je na podlagi petega odstavka 17. člena ZUS-1 lahko pravilno določilo sodišče samo.

16Sodišče je po navedenem tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa je na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek.

17Stranka z interesom B.B. je v tem upravnem sporu nastopala na strani toženke, ki pa izpodbijane odločbe ni uspela vzdržati v veljavi. Glede na prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku, po katerem mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške (ob razlagi določbe z arg. a contrario), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, je zato sodišče stroškovni zahtevek B.B. zavrnilo.

---------------

opomba (1) : Kar sploh lahko odpira vprašanje uporabe ZUP/86 v postopkih, ki so bili 1. 4. 1999 v teku, zaradi vedno večje časovne odmaknjenosti od tega dneva; prim. tudi Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 827, 828