UPRS Sodba II U 295/2021-16

I. Tožba se v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka sklepa o izvršbi z denarno kaznijo Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Maribor, št. 06182-1643/2017-22 z dne 3. 2. 2021, zavrne.

II. Tožbi se v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka sklepa o izvršbi z denarno kaznijo Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Maribor, št. 06182-1643/2017-22 z dne 3. 2. 2021, ugodi, navedeni sklep se v tem delu odpravi in se v tem delu zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Uvodno o upravnem postopku

1Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Maribor (v nadaljevanju organ prve stopnje ali prvostopenjski organ), sklenilo: (-) da je Občina T. (v nadaljevanju zavezanka ali tožeča stranka) dolžna v določenem roku plačati denarno kazen v upravni izvršbi v znesku 10.000 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe Inšpektorata za okolje in prostor, Območna enota Maribor, št. 06182-1643/2017-7 z dne 10. 1. 2020 (1. točka izreka sklepa); (-) da če zavezanka naknadno v roku do 30. 6. 2022 ne bo izpolnila naložene obveznosti iz odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Maribor, št. 06182-1643/2017-3 z dne 7. 8. 2017, to je, da mora na območju aglomeracije ID 111 - ... zgraditi kanalizacijsko omrežje na odsekih 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3 in 1.1.4 ter rekonstruirati čistilno napravo ..., katere trenutna kapaciteta znaša 400 PE in se nahaja na parceli 37/1 katastrska občina ..., da bo po izvedeni rekonstrukciji znašala kapaciteta 1.800 - 2.000 PE, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 20.000 EUR (2. točka izreka sklepa).

2Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je z odločbo organa prve stopnje št. 06182-1643/2017-3 z dne 7. 8. 2017 zavezanki odrejeno, da mora na območju aglomeracije ID 111 - ... zgraditi kanalizacijsko omrežje v skupni dolžini 4.520 m, in sicer do 31. 12. 2019 odseke 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3 in 1.1.4 v skupni dolžini cca. 3.500 m, prav tako mora do 31. 12. 2019 rekonstruirati čistilno napravo ..., katere trenutna kapaciteta znaša 400 PE in se nahaja na parceli 37/1 katastrska občina ..., da bo po izvedeni rekonstrukciji znašala kapaciteta 1.800 - 2.000 PE. Odločba je postala izvršljiva 31. 12. 2019, ko je potekel rok za izpolnitev obveznosti.

3Prvostopenjski organ ugotavlja, da je na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal sklep o dovolitvi izvršbe št. 06182-1643/2017-7 z dne 10. 1. 2020. Rok za izvedbo je bil s citiranim sklepom podaljšan do 31. 12. 2020. Ob upoštevanju določbe prvega odstavka 285. člena ZUP je določena izvršba z uporabo denarne kazni. Pri tem je višina denarne kazni določena v skladu s 157.b členom Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in znaša za pravno osebo od 10.000 do 100.000 EUR.

4Prvostopenjski organ v nadaljevanju povzema izjavi zavezanke. Navaja, da zavezanka z dopisom št. 354-0082/2017-7 z dne 23. 12. 2019 pisno obvešča organ prve stopnje, da ne bo uspela pravočasno izpolniti zahtev za izgradnjo kanalizacijskega omrežja in rekonstrukcijo čistilne naprave ... na območju aglomeracije ID 111 - ... Poglavitni razlog za zamudo po časovnici izvedbe je problematika zagotavljanja finančnih sredstev za pokritje finančne konstrukcije predmetne investicije. Zavezanki je s sklenitvijo Dopolnitve št. 1 k Dogovoru za razvoj Podravske razvojne regije dana možnost pridobitve nepovratnih sredstev kohezijske politike v okviru Prednostne osi 6. Vendar zavezanka tudi z navedenimi sredstvi ne bi bila sposobna sama financirati celotne investicije, zato je bila primorana s spremembo koncepta čiščenja znižati vrednost investicije. V mesecu juliju 2019 je Občinski svet Občine T. potrdil predinvesticijsko osnovo. Sočasno so tudi pristopili k podelitvi koncesije za izvajanje gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja komunalnih in padavinskih odpadnih vod po modelu zgradi-upravljaj-prenesi v last, pri čemer bo izbrani izvajalec zagotovil sredstva za izgradnjo komunalne čistilne naprave. Trenutno poteka faza konkurenčnega dialoga s ponudniki. Zavezanka se je sklicevala na dolgotrajnost postopkov pridobivanja dovoljenj za gradnjo, pridobivanja nepovratnih sredstev in podelitve koncesije, zaradi česar je bila primorana prolongirati roke za izvedbo projekta. Po novem terminskem planu bo glavnina investicijskih aktivnosti izvedena leta 2021 in 2022. Občina T. bo predvidoma do srede leta 2020 z izbranim koncesionarjem sklenila koncesijsko pogodbo, s katero bo izvajalca med drugim obvezala, da do konca leta 2021 zgradi komunalno čistilno napravo za naselja ...

5Organ prve stopnje navaja, da je zavezanko z dopisom št. 06182-1643/2017-19 z dne 5. 1. 2020 pozval, da poda izjavo o izpolnitvi naložene obveznosti. Zavezanka je v dopisu št. 354-0082/2017-18 z dne 12. 1. 2021 ponovno navajala, da ni uspela pravočasno izpolniti zahtev za izgradnjo kanalizacijskega omrežja v aglomeraciji ID 111 - ... ter rekonstruirati čistilno napravo. Občina T. je v Dogovor za razvoj Podravske razvojne regije uvrstila tudi svoj projekt "Odvajanje in čiščenje odpadne vode v porečju Drave - Občina T.", s čimer ji je bila dana možnost pridobitve nepovratnih sredstev kohezijske politike. Vlada Republike Slovenije je z novelo Uredbe o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode (v nadaljevanju Uredba) s 1. 1. 2020 iz skupine aglomeracij, katerih obremenitev je enaka ali večja od 2.000 PE, izločila aglomeracijo ID 111 - ... ter jo uvrstila med aglomeracije s skupno obremenitvijo, manjšo od 2.000 PE. S tem je za to aglomeracijo izgubila možnost črpanja sredstev Evropske unije in je bila zavezanka primorana ta del investicije izločiti iz kohezijskega projekta ter vzpostaviti nov projekt "Odvajanje in čiščenje odpadne vode v aglomeraciji ID 111" z enako časovno dinamiko. Omenjeni projekt predvideva opustitev obstoječih čistilnih naprav ... ter njuno nadomestitev z novo čistilno napravo, ki jo bo izvedel in financiral privatni investitor oziroma koncesionar. Zgraditi je treba še cca. 0,1 km primarnega kanalizacijskega omrežja in cca. 2,5 km manjkajočega sekundarnega kanalizacijskega omrežja v naseljih ... ter pripadajoče kanalizacijske objekte. Do tega trenutka je zavezanka uspela pridobiti pravnomočni gradbeni dovoljenji za izgradnjo manjkajočega primarnega in sekundarnega kanalizacijskega omrežja ter uspešno zaključila postopek izbire novega izvajalca javne gospodarske službe odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode. Dolgotrajnost postopkov pridobivanja dovoljenj za izgradnjo in dodelitve koncesije je zavezanko prisilila k prolongaciji roka za izvedbo projekta do konca leta 2022. V letu 2021 bo zgrajena nova čistilna naprava za naselja ..., kapacitete 2.400 PE in del primarnega in sekundarnega kanalizacijskega omrežja v naseljih ...

6Organ prve stopnje ugotavlja, da zavezanka tudi v dodatnem roku ni realizirala, kar ji je bilo odrejeno z odločbo št. 06182-1643/2017-3 z dne 7. 8. 2017, zato je na podlagi drugega odstavka 298. člena ZUP uporabil prisilni ukrep, določil novi rok za izpolnitev obveznosti in zagrozil z višjo denarno kaznijo, če obveznost tudi v tem roku ne bo izvršena.

7Organ prve stopnje pojasnjuje, da je rok za izvedbo odrejenih dejanj primeren glede na težo kršitve (ponikanje in odvajanje neočiščenih komunalnih odpadnih voda v podzemne in tekoče vode), njene posledice za javni interes (onesnaženje podzemnih in površinskih voda) in okoliščine (drugi opomin, izdan s strani Evropske komisije Republiki Sloveniji zaradi zbiranja in čiščenja komunalnih odpadnih voda).

8Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju organ druge stopnje ali tožena stranka) je pritožbo zavezanke zavrnilo. V odločbi št. 0613-78/2017-15 z dne 19. 8. 2021 organ druge stopnje navaja, da ne dvomi v prizadevanja zavezanke k izpolnitvi obveznosti, vendar je nesporno, da je rok za izpolnitev, določen v sklepu o izvršbi, pretekel brez uspeha.

9Organ druge stopnje meni, da so neutemeljeni pritožbeni razlogi zavezanke, ki se nanašajo na posledice epidemije SARS-CoV-2 na industrijo in gradbeništvo, kar vpliva na izpolnitev obveznosti. Sklicuje se na Odloke o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 12/21, št. 17/21, št. 20/21), iz katerih izhaja, da prepoved ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom ne velja za gradbena dela na nenaseljenih gradbiščih in v hišah oziroma stanovanjih, pri izvajanju katerih je zagotovljeno, da ni stika s potrošniki. Opozori, da zavezanka ne navede konkretno, na katere druge države članice Evropske unije se nanašajo njene navedbe o zamudi oziroma onemogočanju nabave materiala in delovne sile.

10Glede sklicevanja zavezanke na 39. in 40. člen Uredbe pri trditvah, da je organ prve stopnje napačno navedel datum izpolnitve obveznosti, saj ni upošteval skrajnega roka iz materialnega predpisa, organ druge stopnje navede, da je skrajni rok v odločbi št. 06182-1643/2017-3 z dne 7. 8. 2017 upoštevan. Poleg tega navedbe zavezanke v tej fazi postopka niso več upoštevne, saj bi zavezanka morala tovrstni ugovor podati v pritožbi zoper izvršilni naslov.

11Organ druge stopnje nadalje za neutemeljene šteje trditve, da prvostopenjski upravni organ pri določitvi roka za izpolnitev obravnavanih obveznosti ni upošteval načela sorazmernosti iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Dodatni rok za odpravo obravnavanih nepravilnosti je organ prve stopnje glede na njegovo procesno diskrecijo določil in njegovo primernost utemeljil na podlagi 298. člena ZUP, obrazložil pa je, katere okoliščine je upošteval pri njegovi določitvi. Navaja še, da je organ prve stopnje že v obrazložitvi pravnomočne inšpekcijske odločbe št. 06182-1643/2017-3 z dne 7. 8. 2017 pojasnil, da mora zavezanka zagotoviti odvajanje komunalne odpadne vode po javnem kanalizacijskem omrežju na celotnem območju aglomeracije ID 111 - ... ob ugotovitvi, da se preostala odpadna voda iz navedene aglomeracije odvaja neposredno v potok ..., torej površinsko vodo. Izgradnjo obravnavanega manjkajočega javnega kanalizacijskega omrežja in rekonstrukcijo čistilne naprave ... je glede na dolgotrajno in še trajajoče onesnaževanje voda (upoštevajoč tudi, da je rok iz inšpekcijske odločbe glede obravnavanih obveznosti potekel že pred več kot enim letom) obvezno čim prej izvesti in je zato dodatni rok za izvršitev navedenih obveznosti, določen v 2. točki izreka izpodbijanega sklepa, primeren.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

12Tožeča stranka v tožbi ugotavlja, da ji je bilo z odločbo št. 06182-1643/2017-3 z dne 7. 8. 2017 odrejeno, da mora na območju aglomeracije ID 111 - ... zgraditi kanalizacijsko omrežje v skupni dolžini 4.520 m, in sicer odseke 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3 in 1.1.4 do 31. 12. 2019, odseke 1.2.1, 1.2.2 in 1.2.3 do 31. 12. 2020, do 31. 12. 2019 rekonstruirati čistilno napravo ..., da bo kapaciteta znašala 1.800 - 2.000 PE, s 1. 1. 2021 pa začeti na rekonstruirano čistilno napravo ... odvajati vso odpadno vodo iz kanalizacijskega omrežja, ki nastaja na aglomeraciji ID 111 - ... Navaja, da naloženih obveznosti ni pravočasno izpolnila, zato je tožena stranka izdala sklep št. 06182-1643/2017-7 z dne 10. 1. 2020, s katerim je dovolila izvršbo v delu, kjer je tožeči stranki naloženo, da mora do dne 31. 12. 2019 zgraditi odseke 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3 in 1.1.4. Postavila je nov rok za izpolnitev zgoraj opisane obveznosti do 31. 12. 2020. Za primer neizpolnitve obveznosti v roku je bila zagrožena denarna kazen v višini 10.000,00 EUR. Ker tožeča stranka v danem roku, to je do 31. 12. 2020, ni izpolnila obveznosti, je tožena stranka izdala izpodbijani sklep.

13Tožeča stranka navaja, da tožbo vlaga iz razloga, ker ji je na podlagi izpodbijanega sklepa naložena denarna kazen in hkrati postavljen nov rok za izpolnitev obveznosti, to je 30. 6. 2022, ki pa je prekratek. Tožeča stranka je ves čas tekom postopka zatrjevala, da je rok, ki ga je postavila tožena stranka za izpolnitev obveznosti, neustrezen, neprimeren in zlasti prekratek. Pristojni inšpektor lahko v skladu z določbo 31. člena ZIN samostojno določa roke za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti, vendar mora upoštevati načelo sorazmernosti in upoštevati razmerje med škodo, ki nastaja v okolju zaradi dejstva, ker ukrep ni izveden, in škodo, ki nastaja zavezancu, zlasti pa dejanske možnosti, ki jih ima zavezanec za izpolnitev naloženih obveznosti. Pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti mora inšpektor upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko zavezanec, pri katerem inšpektor opravlja nadzor, ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Slednjega po prepričanju tožeče stranke tožena stranka pri izdaji izpodbijanega sklepa ni upoštevala. Tožeča stranka kot bistveno navaja, da je v potrebni skrbnosti za (pravočasno) izpolnitev, kljub pomanjkanju sredstev, izrednim razmeram z epidemijo SARS-CoV-2 in administrativnim zapletom delovala v najvišji možni meri, saj si je dosledno in aktivno prizadevala za napredovanje ter dokončanje izgradnje, kar dodatno pojasnjuje, da je določen rok za izpolnitev neustrezen, neprimeren in prekratek.

14Tožeča stranka izpostavlja, da projekt izgradnje kanalizacijskih omrežij kljub veliki omejenosti delno financira iz svojih skromnih in strogo omejenih finančnih sredstev, delno iz državnega proračuna in delno s sredstvi Evropske unije. V luči oslabljenega delovanja državnih institucij in organov zaradi epidemiološke slike v zvezi s SARS-CoV-2 je tožeča stranka dodatno postavljena v nemogoč položaj. Tožeča stranka je aktivno postopala v dolgotrajnih postopkih pridobitve dovoljenj za gradnjo. Načrtovan projekt se realizira na območju, kjer je nujno pridobiti mnenja soglasodajalcev, kar je dolgotrajen postopek, ki se je občutno podaljšal zaradi epidemije. Ker izgradnja kanalizacijskega omrežja poteka tudi po nepremičninah, ki niso v lasti tožeče stranke, je morala tožeča stranka sprožiti postopek razlastitve, ki je ravno zaradi situacije v državi (epidemije) časovno daljši. Tožeči stranki je bilo oteženo pridobivanje omenjenih mnenj, saj so nekateri soglasodajalci skladno z odloki delali v zelo omejenem obsegu. Tožeča stranka meni, da je uspela izkazati, da je bil proces pridobitve sredstev, dokumentacije, soglasij in mnenj otežen ter upočasnjen iz utemeljenih razlogov, zaradi česar je rok določen neustrezno in neprimerno.

15Tožeča stranka v nadaljevanju tožbe pojasnjuje vpliv epidemije SARS-CoV-2 na rok za izvršitev obveznosti, ki so ji bile naložene. Meni, da je potrebno upoštevati določbo 306.a člena ZUP in na njegovi podlagi sprejet Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in preprečevanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19 v upravnih zadevah, ki prav v primerih, kot je predmetni, izrecno omogoča podaljšanje roka za izpolnitev.

16Tožeča stranka pa še navaja, da so na podlagi Uredbe s 1. 1. 2020 določene nove aglomeracije. Aglomeracije se določijo na območjih, kjer je gostota obremenjenosti zaradi nastajanja komunalne odpadne vode, enaka ali večja od 10 PE/ha, in je obremenitev zaradi nastajanja komunalne odpadne vode, izražena s skupnim številom PE, enaka ali večja od 50 PE. Upoštevaje 19. člen Uredbe aglomeracija 1111 - ... ni več v kategoriji aglomeracij nad 2.000 PE, prav tako se je spremenilo tudi območje aglomeracije, iz katerega so izpadli določeni odseki, kot je A., B. in severni del C ulice. Citirana Uredba nadalje v prvem odstavku 39. člena in v 40. členu določa, da je prehodni rok za odvajanje in čiščenje komunalne odpadne vode za aglomeracijo s skupno obremenitvijo, enako ali večjo od 500 PE in manjšo od 2.000 PE, kjer se komunalna odpadna voda še ne odvaja v javno kanalizacijsko omrežje, opremljena z javnim kanalizacijskim omrežjem in komunalno čistilno napravo za čiščenje komunalne odpadne vode, najpozneje do 31. 12. 2023. Upoštevaje navedeno namerava tožeča stranka v letu 2021 zgraditi kanalizacijsko omrežje na območju D. ulice, E. ulice in F. ulice v naselju ..., ki so po obremenjenosti večje kot območje ulic, ki jih določa predmetni sklep o dovolitvi izvršbe. Tožeča stranka še izpostavi, da je z izbranim koncesionarjem sklenila pogodbo o izvajanju gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja odpadne komunalne vode. Izbrani koncesionar se je skladno s pogodbo zavezal, da bo zgradil novo čistilno napravo za naselja ..., ki bo z dnem 31. 12. 2021 prešla v enoletno poskusno obratovanje.

17Tožeča stranka v tožbi predlaga, da sodišče na podlagi 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sklep o izvršbi z denarno kaznijo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Maribor, št. 06182-1643/2017-22 z dne 3. 2. 2021 kot nezakonit odpravi, tožeči stranki podaljša rok za izpolnitev do 31. 12. 2023 in toženi stranki naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

18Tožena stranka odgovora na tožbo ni vložila.

Odločanje brez glavne obravnave

19Sodišče je kljub zahtevi tožeče stranke, da sodišče opravi glavno obravnavo, v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Sodišče ugotavlja, da pravno odločilno dejansko stanje, ki se nanaša na 1. točko izpodbijanega sklepa, med strankama ni sporno. Prvi odstavek 59. člena ZUS-1 določa, da lahko sodišče v takih primerih odloči brez glavne obravnave.

20Sodišče ocenjuje, da ni treba izvedbe glavne obravnave niti zaradi odločanja o utemeljenosti tožbe glede 2. točke izpodbijanega sklepa. Sodišče se je v tem delu oprlo na določbo 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče kljub temu, da je dejansko stanje med strankama sporno, odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K I. in II. točki izreka

21Tožba je delno utemeljena.

22Tožeča stranka v predmetnem upravnem sporu izpodbija sklep o denarni kazni št. 06182-1643/2017-22 z dne 3. 2. 2021, s katerim je prvostopenjski organ tožeči stranki izrekel denarno kazen v znesku 10.000,00 EUR, ki ji je bila zagrožena s sklepom o denarni kazni št. 6182-1643/2017-7 z dne 10. 1. 2020, in ji zagrozil z novo denarno kaznijo v znesku 20.000,00 EUR, če v naknadnem roku do 30. 6. 2022 ne bo izvršila naložene obveznosti iz inšpekcijske odločbe št. 06182-1643/2017-3 z dne 7. 8. 2017, za katero je bil kot prvotni rok izpolnitve določen 31. 12. 2019. Ni sporno, da ta obveznost obsega izgradnjo kanalizacijskega omrežja na odsekih 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3 in 1.1.4 na območju aglomeracije ID 111 - ... ter rekonstrukcijo čistilne naprave ..., ki se nahaja na parceli 37/1 katastrska občina ... in trenutno znaša 400 PE, na način, da bo po izvedeni rekonstrukciji znašala kapaciteta 1.800 - 2.000 PE. Sodišče na podlagi tožbenih navedb ugotavlja, da je med strankama sporno zlasti, ali je prvostopenjski organ pri določitvi novega roka za izpolnitev upošteval vse pravno pomembne okoliščine in ustrezno obrazložil rok za izpolnitev naloženega inšpekcijskega ukrepa.

23Izpodbijani sklep je izdan v postopku upravne izvršbe. Izvršbo v upravnem postopku urejajo določbe 282. do 305. člena ZUP. Iz prvega odstavka 282. člena ZUP izhaja, da se odločba, izdana v upravnem postopku, izvrši, ko postane izvršljiva. Po 284. členu ZUP se izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku, opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost. V konkretnem primeru je bila izvršba izvršljive odločbe opravljena z namenom izpolnitve nedenarne obveznosti. Skladno s prvim odstavkom 288. člena ZUP se izvršba odločbe za izpolnitev nedenarnih obveznosti zavezanca opravi z upravno izvršbo, ki jo opravljajo upravni organi po določbah ZUP ali posebnega zakona (287. člen in 288. člen ZUP). Upravno izvršbo opravlja organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, če ni s posebnim predpisom za to določen kakšen drug organ (prvi odstavek 289. člena ZUP). Po prvem odstavku 290. člena ZUP izda organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. Upravna izvršba se opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe (prvi odstavek 291. člena ZUP).

24Sodišče ugotavlja, da je bil v konkretni zadevi sklep o dovolitvi izvršbe izdan na podlagi prvega odstavka 298. člena ZUP, ki določa, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo. Drugi odstavek 298. člena ZUP določa, da organ najprej zagrozi zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku, če pa dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen izreče. Denarne kazni so namenjene zagotovitvi spoštovanja izvršilnih naslovov. Z njimi se želi vplivati na zavezančevo voljo, da bo zaradi teh (zagroženih ali izrečenih) kazni naknadno vendarle izpolnil obveznost, ki izhaja iz izvršilnega naslova. Zagrožena denarna kazen je torej prisilno sredstvo, za njen izrek pa zadostuje že objektivna neizpolnitev naložene obveznosti. ZUP izrek denarne kazni, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, veže zgolj na okoliščino, da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljeni rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova, pretekel brez uspeha. Zadostuje objektivna neizpolnitev, subjektivni razlogi, zaradi katerih zavezancu obveznosti ni uspelo izpolniti, pri tem niso pomembni.¹

25Tožeča stranka sicer izpodbija sklep o izvršbi z denarno kaznijo v celoti (zahteva njegovo odpravo v celoti) in tudi v uvodu tožbe navaja, da jo med drugim vlaga, ker ji je naložena denarna kazen, a sodišče ugotavlja, da v okviru tožbenih navedb ne poda nikakršnih konkretnih razlogov, ki bi se nanašali na pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa v delu, v katerem je tožeči stranki naloženo plačilo denarne kazni v znesku 10.000,00 EUR (1. točka izreka sklepa). Za primer, da tožeča stranka z argumentacijo svojih prizadevanj za izpolnitev obveznosti in pojasnjevanjem okoliščin, ki so na izpolnitev vplivale, izpodbija izrečeno denarno kazen, sodišče odgovarja, da ne gre za pravno pomembne okoliščine. Kot je že pojasnjeno, je izrek v sklepu o izvršbi zagrožene denarne kazni ozko vezan na presojo, ali je obveznost v danem roku izpolnjena. V konkretni zadevi pa tožeča stranka sama priznava, da ne v roku, določenem v izvršilnem naslovu (31. 12. 2019), in ne v roku, določenem v sklepu o izvršbi (31. 12. 2020), ni izpolnila naložene obveznosti. Navedeno nesporno dejstvo zadostuje za odločitev organa prve stopnje, oprto na drugi odstavek 298. člena ZUP in vsebovano v 1. točki izreka izpodbijanega sklepa, s katero je tožeči stranki naloženo plačilo denarne kazni v znesku 10.000,00 EUR. Tožbo v tem delu je zato sodišče zavrnilo kot neutemeljeno (I. točka izreka te sodbe).

26Po ugotovitvah sodišča je tožba usmerjena v grajanje naknadnega roka za izpolnitev obveznosti, določenega v 2. točki izpodbijanega sklepa. Ta je 30. 6. 2022. Tožeča stranka se tako določenemu roku neutemeljeno upira s sklicevanjem na roke, določene v 39. in 40. členu Uredbe. Meni namreč, da bi v skladu z navedenimi določbami moral biti rok podaljšan do 31. 12. 2023. Sodišče ugotavlja, da Uredba v 15. členu predpisuje naloge javne službe, v 19. členu pa opremljenost aglomeracij. Prehodna določba 39. člena Uredbe predpisuje prehodni rok za oskrbovalne standarde, predpisane v prvem odstavku 19. člena Uredbe, 40. člen Uredbe pa se nanaša na prehodni rok za odvajanje in čiščenje komunalne odpadne vode, ki jo mora zagotoviti izvajalec javne službe po 15. členu Uredbe. 39. in 40. člen Uredbe, veljavna v času izdaje izpodbijanega sklepa, sta res prehodni rok vezala na 31. 12. 2021 oziroma 31. 12. 2023, odvisno od določenih okoliščin. Sodišče pa opozarja, da to ni rok, ki ga je upravni organ dolžan upoštevati v postopku upravne izvršbe. Gre za rok, ki ga ima zavezanec na voljo za uskladitev s predpisanimi obveznostmi in ga je upravni (inšpekcijski organ) dolžan upoštevati v postopku nadzora nad izvajanjem določb zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov (prvi odstavek 156. člena ZVO-1), torej pri ugotavljanju, ali je podana kršitev materialnih predpisov.² Če je kršitev predpisov podana, izda inšpektor inšpekcijsko odločbo (izvršilni naslov). Iz navedenega izhaja, da je ta rok povezan s pravilnostjo in zakonitostjo izvršilnega naslova (če rok ni potekel, kršitev ni podana). Tako tožeča stranka s temi tožbenimi navedbami izpodbija samo pravilnost izrečenega inšpekcijskega ukrepa, kar v fazi izvršbe ni več dopustno. V skladu z določbo prvega odstavka 292. člena ZUP v upravnem izvršilnem postopku ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje.

27Rok, ki ga določi inšpekcijski organ v izvršilnem naslovu (prvi odstavek 157. člena ZVO-1, 32. člen ZIN) ali postopku izvršbe (drugi odstavek 298. člena ZUP) za odpravo nepravilnosti oziroma izvršitev odrejenih obveznosti, je materialni rok.³ Sodišče pritrjuje tožeči stranki, da mora inšpektor pri določitvi teh rokov upoštevati v 7. členu ZIN uzakonjeno načelo sorazmernosti, ki se v tretjem odstavku izrecno nanaša na določitev rokov. To določilo določa, da mora inšpektor pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko fizična ali pravna oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor, ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Čeprav se organ prve stopnje v izpodbijanem sklepu izrecno ne sklicuje na citirano določbo, pa sodišče na podlagi vsebine tretjega odstavka na 3. strani izpodbijanega sklepa ugotavlja, da se pri določitvi novega roka nanjo opre. Organ prve stopnje namreč na tem mestu pojasnjuje, da je rok za izvedbo odrejenih dejanj primeren glede na težo kršitve (ponikanje in odvajanje neočiščenih komunalnih odpadnih voda v podzemne in tekoče vode), njene posledice za javni interes (onesnaženje podzemnih in površinskih voda) in okoliščine (drugi opomin, izdan s strani Evropske komisije Republiki Sloveniji zaradi zbiranja in čiščenja komunalnih odpadnih voda).

28Sodišče ugotavlja, da prvostopenjski organ v izpodbijanem sklepu povzema vsebino izjav tožeče stranke št. 354-0082/2017-7 z dne 23. 12. 2019 in št. 354-0082/2017-18 z dne 12. 1. 2021, v katerih tožeča stranka opisuje razloge, zaradi katerih v danem roku naložene obveznosti ni uspela izpolniti. V navedenih izjavah tožeča stranka opisuje svoja dosedanja prizadevanja za izvršitev odrejenih obveznosti, že opravljene aktivnosti, ovire, ki so preprečevale izpolnitev in so delno izven njene sfere (postopki pridobivanja gradbenih dovoljenj, postopek podelitve koncesije), izjavi pa se tudi o roku, v katerem bi lahko projekt izvedla (konec leta 2022). Sodišče pritrjuje tožeči stranki, da organ prve stopnje okoliščin na strani tožeče stranke pri določitvi novega roka sploh ni upošteval oziroma izpodbijani sklep v tem delu sploh nima razlogov. Iz vidika uporabe tretjega odstavka 7. člena ZIN izpodbijani sklep vsebuje obrazložitev kriterijev teže kršitve in posledic za javni interes, izostala pa je obrazložitev kriterija okoliščin na strani tožeče stranke glede časa, v katerem lahko ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Kot okoliščine prvostopenjski organ sicer navaja opomin Evropske komisije Republiki Sloveniji, kar pa ni okoliščina na strani tožeče stranke, od katere je odvisno, v kolikšnem času lahko odpravi nepravilnosti. Sodišče dodaja, da organ druge stopnje v svoji odločbi, ko odgovarja na očitke tožeče stranke glede določitve novega izpolnitvenega roka, prav tako ne navede razlogov, ki bi utemeljevali odločitev v tem delu z vidika okoliščin na strani tožeče stranke, ki vplivajo na določitev novega roka.

29Organ prve stopnje je glede standardov obrazložitve svoje odločbe (sklepa) zavezan upoštevati določbe ZUP (drugi odstavek 3. člena ZIN). Odločba upravnega organa mora biti obrazložena. Sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo so določene v prvem odstavku 214. člena ZUP, v skladu s katerim obrazložitev obsega: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; (-) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (-) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Obrazložitev ugotovljenega dejanskega stanja mora biti jasna in izčrpna, saj je temelj za pravilno uporabo abstraktnega materialnega predpisa. V tem okviru je dolžan organ zavzeti tudi stališče do trditev stranke o dejstvih, pomembnih za odločitev, zlasti če so trditve stranke drugačne od ugotovitev organa, česar organa prve in druge stopnje v konkretni zadevi nista storila. Ne le, da se nista opredelila do pravočasnih trditev tožeče stranke o okoliščinah, ki se nanašajo na možnosti (tudi časovne) izpolnitve naloženih obveznosti,⁴ tega kriterija sploh nista obrazložila niti z drugimi razlogi, čeprav bi zaradi pravilne uporabe abstraktne materialne določbe tretjega odstavka 7. člena ZIN to morala storiti. Obrazložitev odločitve, ki ustreza zakonskim zahtevam, je nujna iz razloga, da stranka odločitev razume, da lahko učinkovito uveljavi pravna sredstva in da lahko v postopkih s pravnimi sredstvi pristojni organi preverijo pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve. Izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na določitev naknadnega roka, takšne presoje ne omogoča.

30Tretji odstavek 27. člena ZUS-1 določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča tudi primere, ko se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pri teh kršitvah se vpliv na zakonitost oziroma pravilnost odločitve domneva in ga ni potrebno posebej ugotavljati. Sodišče po navedenem zaključuje, da je v konkretni zadevi podan izpodbojni razlog iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

31Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka predlaga odločitev v sporu polne jurisdikcije. Odločanje o stvari sami ureja ZUS-1 v prvem odstavku 65. člena, ki določa, da sme sodišče v sporu polne jurisdikcije odločiti, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, zlasti pa, če bi odprava izpodbijanega akta in novi postopek pri pristojnem upravnem organu prizadela tožeči stranki težko popravljivo škodo (1. točka) ali izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek (2. točka). V petem odstavku istega člena pa ZUS-1 napotuje še na pogoje iz prvega odstavka 7. člena. Prvi pogoj iz prvega odstavka 7. člena ZUS-1 je, da tožeča stranka tako odločanje uveljavlja s tožbenim zahtevkom. V preostalem delu te določbe pa ZUS-1 zaradi spoštovanja ustavnega načela delitve oblasti omejuje možnosti za odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije. Tako lahko sodišče o pravici sami odloča, če tako odločanje zapoveduje zakon, ali pa, če je to potrebno zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice. Po presoji sodišča v primeru, kot je obravnavani, pogoji za tako odločanje niso izpolnjeni. V konkretni zadevi ne gre za situacijo iz 1. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1 (tožeča stranka ni zatrjevala nastanka težko popravljive škode, če bo sodišče izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo v nov postopek) ali 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1 (upravni organ ni odločal po odpravi prejšnje odločbe). Prav tako odločanja sodišča v upravnih izvršilnih postopkih ne zapoveduje zakon, tožeča stranka pa tudi ne uveljavlja kršitve katere od svojih človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, če bi o naknadnem roku za izpolnitev obveznosti ne odločilo sodišče, temveč upravni organ v ponovljenem postopku. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi delno ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo v 2. točki izreka in zadevo v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo v tem obsegu organu prve stopnje v ponovni postopek, da v njem ob upoštevanju stališč iz te sodbe odpravi opisane postopkovne kršitve glede obrazloženosti odločitve (II. točka izreka te sodbe).

32Sodišče še ugotavlja, da je del tožbe namenjen grajanju dejanskega stanja glede določitve roka in s tem tožbenim razlogom povezane in zatrjevane nepravilne uporabe materialnega prava. Kot je razvidno iz te sodbe, je sodišče ugotovilo pomanjkljivost obrazložitve izpodbijanega sklepa glede ugotovljenega dejanskega stanja v tem delu (zaradi česar je podana postopkovna kršitev), kar pa onemogoča vsebinsko presojo utemeljenosti izpodbojnih razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in posledično nepravilne uporabe materialnega prava.

K III. točki izreka

33Tožeča stranka v zadevi zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Ne glede na to, da je sodišče tožbo delno štelo kot neutemeljeno, pa osrednji del tožbe obsega navedbe glede določitve roka, ki jim je sodišče pritrdilo. Sodišče je zato zahtevi za povrnitev stroškov postopka ugodilo ob upoštevanju tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Po navedenem določilu sodišče v primeru, če je ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče prisodilo tožeči stranki ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena brez glavne obravnave, tožečo stranko pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica. Prisojeni znesek stroškov mora tožeči stranki povrniti tožena stranka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ J. Podlipnik in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, stran 855.
² Izvršilni naslov št. 06182-16443/2017-3 z dne 7. 8. 2017 vsebuje razloge o tem, zakaj prehodno obdobje, na katerega se tožeča stranka sklicuje, za konkretno zadevo ni upoštevno.
³ Prim. VSRS sklep I Up 455/2008 z dne 1. 10. 2009, UPRS sodba IV U 166/2017-18 z dne 21. 11. 2018.
⁴ Tožeča stranka sicer v pritožbenem upravnem postopku v nasprotju s tretjim odstavkom 238. člena ZUP, v upravnem sporu pa v nasprotju s tretjim odstavkom 20. člena in 52. členom ZUS-1, navaja nova dejstva glede teh okoliščin, a določena dejstva, ki se utegnejo izkazati za pomembna pri določitvi roka, v upravnem postopku navede že v izjavah, vloženih pred izdajo izpodbijanega sklepa.