290. člen ZUP

Glede na posebnosti ureditve postopka izdaje sklepa o izvršbi se za zagotavljanje pravice do izjave (9. člen ZUP) v tem postopku ne uporablja posebni (ali skrajšani) ugotovitveni postopek, pač pa je treba dolžnika pred izdajo sklepa o izvršbi na primeren način obvestiti o davčnem dolgu in drugih okoliščinah, ki so predmet odločanja šele v sklepu o izvršbi in mu zagotoviti, da se pred izdajo sklepa (ki je glede na nesuspenzivnost pritožbe takoj izvršljiv in s katerim se že poseže v premoženje novega dolžnika) o tem lahko izjasni. Načeli zaslišanja in informiranja se v davčnem izvršilnem postopku ne raztezata na okoliščine, ki se ne nanašajo na izvršilni postopek (prim. prvi odstavek 292. člena ZUP in sedmi odstavek 157. člena ZDavP-2). Posledično se tudi davčni organ v izvršilnem postopku do tovrstnih izjav stranke ni dolžan opredeljevati.

Odločba št. 06152-602/2019-7 z dne 24. 3. 2020, ki je podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa o izvršbi, tožnici ni bila nikoli vročena, zato tudi niso mogle nastopiti pravne posledice, ki iz nje izhajajo, to je izvršljivost odločbe. Posledično niso bili podani pogoji za izdajo izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe in je tak sklep nezakonit. Odločba, ki ni bila vročena, sicer ne more učinkovati, vendar to ne pomeni, da je zaradi te hibe neobstoječa. Odločba je izdana in obstoji, da bo učinkovala, jo je treba le vročiti pravi stranki (tožnici). Izpodbijani sklep zato ni izdan na neobstoječi podlagi, temveč na podlagi odločbe, glede katere še niso izpolnjeni zakonski pogoji za nastop izvršljivosti. To pa je razlog za nezakonitost izpodbijanega sklepa in njegovo odpravo, ne pa ugotovitev ničnosti.

Javni interes za odstranitev nelegalno zgrajenih objektov ne preneha zgolj zaradi poteka časa. Ta obstaja, vse dokler obstaja stanje nezakonite gradnje, to je stanje pravnomočno ugotovljenega nezakonitega posega v prostor, in zahteva, da se vzpostavi zakonito stanje, ki bo v skladu s predpisi oziroma prostorskimi akti, ki med drugim varujejo pravico do zdravega življenjskega okolja, ki spada med temeljne ustavne vrednote, ter določajo načine urejanja prostora kot omejene in nenadomestljive naravne dobrine s premišljenim poseganjem v prostor, vključno z varstvom pred pretirano pozidanostjo. Prav tako je tudi Evropsko sodišče za človekove pravice že presodilo, da celo temeljne pravice ne morejo imeti prednosti pred premisleki glede varstva okolja. Oseba, ki ji je zaradi nelegalne gradnje s pravnomočno upravno odločbo naložen inšpekcijski ukrep odstranitve in vzpostavitve prejšnjega stanja, niti ne more imeti upoštevnih, v pravu utemeljenih legitimnih pričakovanj, da ji na podlagi tega izvršilnega naslova po določenem (tudi daljšem) časovnem obdobju vendarle ne bo izdan sklep o dovolitvi izvršbe. Pravo namreč zastaranja izvršitve pravnomočne upravne odločbe v tem primeru ne p

Tožnik ne more z uspehom zatrjevati, da je svojo obveznost izpolnil, s tem, ko je nadaljeval z gradnjo na istem nelegalnem objektu na način, da je ta objekt obdal z lesenimi obodnimi stenami, v njem napeljal inštalacije, uredil v objektu dva ločena sanitarna bloka in mu (tudi) spremenil namen: iz nadstreška v sanitarije. Očitno namreč je, da lesenega nadstreška ni odstranil in vzpostavil prejšnjega stanja, kot mu je bila z inšpekcijsko odločbo naloženo. In če je temu tako, potem je odločitev organa, da so pogoji za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe izpolnjeni, pravilna. Če bi sodišče sledilo razlagi tožnika, bi to po arg. ad absurdum pomenilo, da bi se lahko vsak inšpekcijski zavezanec na ta način izognil izvršitvi obveznosti, naloženi z izvršljivo inšpekcijsko odločbo.

Z vložitvijo tožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe tožnica ne more doseči presoje pravilnosti in zakonitosti pravnomočne Odločbe, ki je podlaga za izvršbo. Takih ugovorov zato ne more podati niti v tožbi zoper izpodbijani sklep. Sodno varstvo zoper sklep o dovolitvi izvršbe je namreč omejeno na ugovore, ki merijo nanj. Postopek legalizacije in inšpekcijski postopek potekata neodvisno drug od drugega in zakonodaja ne predvideva, da bi zgolj vložitev zahteve za legalizacijo objekta avtomatično zadržala izvršitev inšpekcijske odločbe.

Vložitev predloga za dopustitev revizije zoper sodbo, s katero je bilo odločeno o zakonitosti odločbe, ki predstavlja izvršilni naslov, ne preprečuje izvršbe. Predlog za dopustitev revizije ni izredno pravno sredstvo, to je šele vložena revizija, ki je vložena po sklepu vrhovnega sodišča o dopustitvi revizije.

Zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku je dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo; z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP). Tožničine tožbene navedbe se ne nanašajo na izpodbijani sklep, s katerim je bila dovoljena izvršba in je predmet odločanja v tem postopku, pač pa na inšpekcijsko odločbo. To pa so navedbe, ki presegajo okvir prvega odstavka 292. člena ZUP in zato niso pravno relevantne za odločitev v zadevi, medtem ko tožnica bistvenim dejstvom za presojo izpodbijanega sklepa (da je inšpekcijska odločba postala pravnomočna in izvršljiva ter da je ni izvršila v celoti) ne oporeka.

Tožnik je nepremičnino, na kateri se nahaja nelegalna gradnja, kupil v stečajnem postopku in se tožnik šteje za singularnega pravnega naslednika stečajnega dolžnika glede obravnavane nepremičnine, zato je tožnik v zvezi z odstranitvijo nelegalne gradnje, ki je prešla v njegovo last, pravni naslednik. Novi lastnik nelegalno zgrajenega objekta vstopi v investitorjev položaj in nanj preidejo tudi vsa bremena nelegalne gradnje. ZUP ali Zakon o inšpekcijskem nadzoru ne uzakonjata zastaranja izreka ali prisilne izvršbe inšpekcijskih ukrepov in tega instituta ne pozna niti pretekla niti aktualna gradbena zakonodaja. Ne gre za pravno praznino, temveč za način ureditve pravnega področja, ko zakonodajalec instituta zastaranja zaradi poudarjenega javnega interesa ni uzakonil. Varstvo javnega interesa v primeru kršenja gradbene zakonodaje zahteva časovno neomejeno možnost uveljavljanja ukrepov in postopkov. Ugovor zastaranja zato ni utemeljen.

Sodno varstvo je zoper sklep o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe; ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe; ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen; da je bila naložena obveznost že izvršena). Ustavno sodišče je namreč zavzelo stališče, da odločitev pristojnega gradbenega inšpektorja, da je objekt nelegalen in da ga mora inšpekcijski zavezanec odstraniti, še ne pomeni izgube doma inšpekcijskega zavezanca in njegove družine, pač pa ta nastopi v primeru izvršbe inšpekcijske odločbe in dejanske odstranitve objekta, ko pa mora biti inšpekcijskemu zavezancu zagotovljena konkretna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma.

Sodišče v upravnem sporu zoper sklep o dovolitvi izvršbe, ki je izdan v okviru izvršilnega postopka in v katerem je določena izvršba po drugih osebah, presoja le, ali je organ zavezanca opozoril, da se tako dejanje lahko opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške, kar je v obravnavani zadevi izpolnjeno. Edino logično je, da ga organ seznani tudi s tem, po izteku katerega roka lahko pride do takega načina izvršitve. Pri tem pa primernost roka za izpolnitev obveznosti, naveden v obvestilu, ne more biti predmet presoje v upravnem sporu zoper sklep o dovolitvi izvršbe, saj z obvestilom, ki niti ni obvezen sestavni del sklepa o izvršbi (gre za opozorilo, ki je lahko dano tudi izven sklepa o izvršbi), ni bil ponovno določen. Kot je sodišče že pojasnilo mora namreč zavezanec inšpekcijsko odločbo izpolniti že v roku, ki mu je naložen s to odločbo, zoper njo pa lahko uveljavlja vsa pravna sredstva in v njih nasprotuje (tudi) neprimernosti oziroma nesorazmernosti roka, določenega za (prostovoljno) izpolnitev.

Sklep o izvršbi ne vsebuje inšpekcijskega ukrepa in njegove presoje. V tem pogledu so vse tožbene navedbe, ki merijo na pravilnost izreka inšpekcijskega ukrepa, to je odstranitve nelegalne gradnje, neosnovane. Dejstvo, da je inšpektorica po devetih letih izdala sklep o dovolitvi izvršbe ne igra nobene vloge v smislu njegove pravilnosti in zakonitosti. Drži, da bi to morala storiti brez odlašanja, najkasneje pa v tridesetih dneh od dneva, ko je odločba postala izvršljiva (drugi odstavek 290. člena ZUP in 147. člen ZGO-1). Toda tožeča stranka je prezrla, da ZUP nadaljuje, da zamuda tega roka ne izključuje obveznosti njegove izdaje. Tožeča stranka (kot inšpekcijski zavezanec) s tožbo zoper sklep o izvršbi v zvezi z nelegalnim objektom ne more priti do vsebinske presoje sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma. To lahko doseže z odlogom izvršbe (prva alineja prvega odstavka 156.a člena ZGO-1). V okviru slednjega je, v primeru njegove zavrnitve, Ustavno sodišče Republike Slovenije predvidelo sodno presojo sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma.

Izvršilni postopek, voden po določbah ZUP, je od inšpekcijskega postopka samostojen in ločen postopek, pomeni njegovo nadaljevanje. Cilj izvršilnega postopka je prisilna vzpostavitev stanja, ki ga nalaga izvršilni naslov. Glede na povedano je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (na primer ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali upravno-sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen).

Vložitev zahteve za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1 je treba šteti za pravno sredstvo, ki je neločljivo povezano z izdajo odločbe na podlagi 152. člena ZGO-1. Morebitno vložitev tega pravnega sredstva je zato po presoji sodišča treba obravnavati kot nadaljevanje postopka, začetega na podlagi ZGO-1, torej v smislu prehodne določbe pravega odstavka 106. člena GZ2 in o njej odločiti z uporabo 156.a člena ZGO-1 na način, kot ga je določilo Ustavno sodišče v zadevi U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017.

Sodno varstvo zaradi morebitne nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v pravico do doma ves čas od izdaje izpodbijanega sklepa zagotovljeno v postopku odloga izvršbe. Ureditev, po kateri je obseg sodne presoje v postopku dovolitve izvršbe omejen na materijo iz 290. člena ZUP in na način izvršbe (členi 296 do 300 ZUP), tako ni v nasprotju z Ustavo in EKČP.

Kar se tiče trditev o neprimernosti inšpekcijskega ukrepa, ne gre prezreti, da te merijo na vsebino inšpekcijske odločbe. Ta je bila predmet upravnega spora, ki se je vodil pod opravilno številko I U 11/2021. To brez dvoma pomeni, da v oziru na izpodbijani sklep niso umestne. Sodno varstvo zoper sklep o dovolitvi izvršbe je namreč omejen na ugovore, ki merijo nanj (na primer: neskladnost izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen).

Za uspešen odlog upravne izvršbe morata biti izpolnjena dva kumulativna pogoja, to je vloženo pravno sredstvo zoper izvršbo ali izvršilni naslov in verjetnost nastanka nepopravljive škode. Oba pogoja morata biti podana kumulativno.

Pojem „priključitev na javno kanalizacijsko omrežje“, kot izhaja iz izvršilnega naslova, je treba v tem primeru po presoji sodišča razlagati tako, da imata tožnika kot zavezanca dolžnost zagotoviti le izgradnjo ustreznega priključka na komunalno opremo. Za ugotovitev (ne)izvršljivosti odločbe z dne 19. 7. 2017 je torej pomembno ugotoviti, ali se lahko tožnika priključita na javno kanalizacijsko omrežje le na podlagi izgradnje posameznega priključka, ali pa morata dejansko opraviti posege, ki predstavljajo komunalno opremo, katero pa mora na podlagi zakona, zagotoviti toženka.

Ker gre pri vprašanju, ali v tožnikovem poštnem predalčniku ni bilo vročevalčevih obvestil, za dokazovanje t. i. negativnih dejstev, je treba presoditi vse okoliščine konkretnega primera.