VSRS Sklep I Up 121/2021

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Mariboru, II U 36/2020-17 z dne 17. 3. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v nov postopek.

1Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožnikov, ki so jo vložili zaradi molka organa (upravne enote).

2Iz obrazložitve sklepa izhaja, da so tožniki pri navedenem upravnem organu predlagali izdajo dovoljenj za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) in s tem uspeli (izdana so jim bila dovoljenja v obliki izkaznic). Hkrati so postavili tudi zahtevek za uveljavitev socialnih pravic, ki jih ZTuj-2 priznava v drugem odstavku 51. člena imetnikom dovoljenj za začasno prebivanje iz tega odstavka, o katerem pa organ ni odločil. Po ugotovitvi, da tujci iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 socialnih pravic ne dobijo avtomatično, ampak le ob izpolnjevanju pogojev iz področnih zakonov, pri tem pa je zakonsko predvideno, da o socialnih pravicah odločajo socialni organi, je sodišče presodilo, da odločanje o zahtevku za priznanje socialnih pravic "ne spada v pristojnost upravne enote, saj ne gre za odločanje o upravni zadevi". Sprejelo je stališče, da ker bi morala toženka takšno vlogo zavreči na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), v predmetni zadevi molk organa niti ni mogel nastopiti. Tožbo zaradi molka je namreč mogoče vložiti le, če bi moral biti tožnikom izdan meritorni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 (in ne sklep o zavrženju).

3Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper navedeni sklep sodišča prve stopnje vložili pritožbo. Navajajo, da v njegovi obrazložitvi ni naveden razlog za nedopustnost tožbe in da bi moralo sodišče prve stopnje, če bi menilo, da s tožbo izpodbijana odločitev (oziroma neodločitev) ni bila nezakonita, tožbo zavrniti in ne zavreči. Trdijo, da je sodišče prve stopnje tožbene navedbe povzelo nejasno in v nasprotju s tožbo, s čimer je podana kršitev iz 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Navajajo, da socialne pravice iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 pripadajo vsem tujcem, razen pravica do denarne pomoči, ki jo daje in avtomatično zagotavlja drugi odstavek 51. člena ZTuj-2. Navajajo, da tujec pridobi pravico do izplačila denarne pomoči s pridobitvijo dovoljenja za prebivanje in ne pod dodatnimi pogoji z odločbo CSD. Trdijo, da se položaja tujcev po prvem in drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 bistveno ne razlikujeta, saj gre v obeh primerih za tujce, ki imajo utemeljen razlog za bivanje v Sloveniji. Razlika je le v tem, da so eni najprej zaprosili policijo za šestmesečno dovolitev zadrževanja in jim je bila ta nato še trikrat podaljšana, drugi pa so na podlagi istega razloga takoj zaprosili pristojno upravno enoto za dovoljenje za začasno prebivanje. Za takšno zakonsko ureditev, po kateri bi prvim pripadla denarna pomoč, drugim pa ne, ni stvarnega in razumnega razloga, zato je protiustavna. Navajajo, da je sodišče prve stopnje spregledalo primarni predlog za oceno ustavnosti ureditve v četrtem odstavku 87. člena ZTuj-2 zaradi izključenosti pritožbe v postopkih po 51. členu ZTuj-2. Trdijo, da v tožbi ni bilo zatrjevano le, da je ureditev neustavna zaradi nemožnosti pritožbe, ampak tudi zaradi zakonske ureditve, ki v primeru izdaje odločbe v obliki izkaznice (brez odločbe z obrazložitvijo in rokom za pritožbo ali tožbo) stranki ne omogoča učinkovitega varstva njenih pravic. Ne strinjajo se z ugotovitvijo sodišča prve stopnje, da je bilo prošnji pritožnikov v celoti ugodeno, saj jim niso bile hkrati priznane socialne pravice. Menijo, da jim je zaradi nepriznanja socialnih pravic kršena tudi pravica do zasebnega in družinskega življenja.

4Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5Pritožba je utemeljena.

6Neutemeljene so pritožbene navedbe o bistvenih kršitvah določb postopka iz 15. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku. Ta določa, da je kršitev podana, če je o odločilnih dejstvih nasprotje med tem, kar se navaja v razlogih sodbe o vsebini listin, zapisnikov o izvedbi dokazov ali prepisov zvočnih posnetkov, in med samimi temi listinami, zapisniki oziroma prepisi. Pritožniki namreč ne zatrjujejo, da obstaja nasprotje med razlogi izpodbijanega sklepa in vsebino listin, ampak le, da je v uvodu sklepa napačno in nejasno naveden predmet spora. Glede pritožbene navedbe, da so v prvem stavku 1. točke obrazložitve napačno povzete tožbene navedbe (in sicer, da so tožniki vložili tožbo zaradi molka organa (…) zoper nevročene odločbe...), Vrhovno sodišče pojasnjuje, da gre za dobeseden prepis besedila tožbe, poleg tega pa je v drugem stavku te točke sodišče prve stopnje jasno povzelo, da se primarno vlaga tožba zaradi molka organa, subsidiarno pa tožba zoper nevročene odločbe v obliki izkaznic, zato očitana nasprotja niso podana.

7Neutemeljena je pritožbena trditev, da v izpodbijanem sklepu ni naveden razlog za nedopustnost tožbe. Kot že razvidno iz uvodnih povzetkov izpodbijanega sklepa, iz njegove obrazložitve izhaja ugotovitev sodišča prve stopnje, da odločanje o zahtevku za priznanje socialnih pravic ne spada v pristojnost toženke in da zato ne gre za odločanje o upravni zadevi, posledično pa tudi ni dopusten upravni spor zaradi molka organa.

8V zvezi z ostalimi navedbami v pritožbi Vrhovno sodišče poudarja, da je prvostopenjsko sodišče z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo, ki je bila vložena zaradi neodločanja upravne enote o zahtevku pritožnikov za priznanje socialnih pravic iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2, kar izrecno izhaja iz 9. in 15. točke obrazložitve sklepa. Nedopustnost tožbe temelji na stališču, da za tožbo ni izpolnjena procesna predpostavka, to je, da je bilo v zadevi opuščeno odločanje stvarno pristojnega upravnega organa, konkretno Upravne enote Maribor. Za pritožbeno presojo pravilnosti zavrženja tožbe iz navedenega razloga pa so (med drugim) nebistvene pritožbene navedbe o neustavnosti zakonske ureditve, po kateri tujcem po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 pripada denarna pomoč, tujcem po prvem odstavku (torej pritožnikom) pa ne, o kršitvi človekove pravice do nadaljevanja zasebnega in družinskega življenja, ki jo utemeljujejo z zanikanjem pravice pritožnikov do socialnih pravic, in o neustavnosti ureditve v četrtem odstavku 87. člena ZTuj-2, ki izključuje pritožbo v postopkih po 51. členu ZTuj-2. V zvezi s slednjim zato Vrhovno sodišče le pripominja, da so bila pritožnikom izdana zahtevana dovoljenja za prebivanje. Če so bila izdana v obliki izkaznic, kot to določa prvi odstavek 58. člena ZTuj-2, pomeni, da imajo te listine značaj ugodilnih upravnih odločb, ki pritožnikom dovoljujejo bivanje v Republiki Sloveniji. Z izdajo odločb pa je po naravi stvari izključen molk organa glede odločanja o zahtevkih pritožnikov za izdajo dovoljenj in tudi, kar je pravilno pojasnilo že prvostopenjsko sodišče, da v tem pogledu ne obstoji niti njihov pravni interes za pritožbo. Pritožniki tudi sicer ne trdijo, da so zoper izdano dovoljenje vložili pritožbo (ker da izdano dovoljenje ne ustvarja učinkov glede socialnih pravic, kot to velja za dovoljenje iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2), ki bi jo organ zavrgel na podlagi četrtega odstavka 87. člena ZTuj-2 in tak sklep o zavrženju pritožbe tudi ni predmet obravnave v tem upravnem sporu. S tega vidika se izkaže izpostavljanje neustavnosti omenjene določbe 87. člena ZTuj-2 za povsem hipotetično, za tožbo zaradi molka v zvezi z zahtevkom za priznanje socialnih pravic pa tudi nebistveno. Ali obstoji pravni interes pritožnikov za tožbe zoper dovoljenja, pa bi ugotavljalo sodišče, če bi bile tožbe vložene.

9V skladu s tretjim odstavkom 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten, če tožniku ni bil izdan ali ni bil vročen upravni akt. V tem primeru se s tožbo, vloženo na podlagi 3. alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, lahko zahteva izdaja oz. vročitev upravnega akta (tožbo zaradi molka). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

10Iz teh določb izhaja, da je tožbo zaradi molka mogoče vložiti zaradi opustitve izdaje upravnega akta, to je odločitve, s katero bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.¹ Bistveno torej je, ali so bili pritožniki z vložitvijo zahtevka za priznanje socialnih pravic upravičeni do upravnega odločanja. Res je Vrhovno sodišče v sklepu I Up 101/2018 z dne 4. 7.2018 navedlo, da ne more nastopiti molk organa, ker ni podana pristojnost upravnega organa, da odloči o tožnikovi zahtevi (naj se Republika Slovenija na podlagi 17. člena Uredbe Dublin III odloči za obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito), zaradi česar je ob odločanju o pritožbi toženke izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zaradi molka zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Vendar je razvidno tudi, da je bil v navedenem sklepu pojem nepristojnosti uporabljen v absolutnem smislu kot nezmožnost kateregakoli upravnega organa za pravno upoštevno odločanje o tej zadevi, saj ni šlo za upravno zadevo in bi bila zato morebiti izdana upravna odločba nična.²

11V obravnavani zadevi ne gre za tak primer, saj je prvostopenjsko sodišče ob sklicevanju na sklep Vrhovnega sodišča X DoR 213/2019 z dne 27. 5. 2020 ugotovilo le, da upravna enota ni stvarno pristojna za odločanje o postavljenih zahtevkih za uveljavljanje socialnih pravic pritožnikov, saj so pristojni center za socialno delo (CSD) in v 19. točki obrazložitve navedena zavoda. Pri tem je spregledalo, da pristojnost drugih organov ne pomeni, da ne gre za upravno zadevo. Na podlagi drugega odstavka 2. člena ZUP se namreč šteje, da gre za tako zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Iz te določbe ne izhaja, da je za opredelitev pravne narave upravne zadeve odločilno, kateri upravni organ je pristojen za odločanje o zahtevku, pač pa je pomemben način odločanja (v upravnem postopku oziroma z izdajo odločbe ali drugega akta v zadevi varstva javnega interesa). Ker v tem pogledu v izpodbijanem sklepu niso bile ugotovljene okoliščine, ki bi kazale, da odločanje o socialnih pravicah pritožnikov ni upravno odločanje, je z vidika izpodbijane odločitve o zavrženju tožbe treba presoditi le, kot pojasnjeno, ali je tožba zaradi molka nedopustna, če se z njo uveljavlja molk stvarno nepristojnega organa. Po presoji Vrhovnega sodišča to stališče v ZUS-1 in upoštevaje ureditev v ZUP nima podlage.

12V upravnih zadevah mora namreč vsak organ po uradni dolžnosti med postopkom ves čas paziti na svojo stvarno in krajevno pristojnost (prvi odstavek 23. člena ZUP). Če spozna, da ni pristojen za določeno upravno zadevo, postopa tako, kot je določeno v četrtem in petem odstavku 65. člena tega zakona (drugi odstavek 23. člena). ZUP v 65. členu ureja ravnanje upravnega organa, če meni, da ni pristojen za sprejem vloge, in sicer za primer, ko je vloga vložena neposredno pri organu (četrti odstavek omenjenega člena), in za primer, če dobi organ vlogo po pošti, brzojavno ali po elektronski poti (peti odstavek). V prvem primeru uradna oseba na nepristojnost opozori vložnika in ga napoti k pristojnemu organu. Če vložnik kljub temu zahteva, da se njegova vloga sprejme, je uradna oseba dolžna to storiti, vlogo pa s sklepom zavrže zaradi nepristojnosti. V drugem primeru prejetja vloge, ki je organ ni pristojen sprejeti in ko tudi ni nobenega dvoma o tem, kateri organ jo je pristojen sprejeti, pošlje vlogo brez odlašanja pristojnemu organu in to sporoči stranki. Če ne more ugotoviti, kateri organ je pristojen za obravnavanje vloge, izda brez odlašanja sklep, s katerim zavrže vlogo zaradi nepristojnosti, in ga takoj pošlje stranki. Zoper sklepa o zavrženju, izdana po četrtem in petem odstavku 65. člena ZUP, je dovoljena pritožba (šesti odstavek tega člena).

13Na podlagi teh določb je razvidno, da mora upravni organ že ob prejemu vloge preizkusiti svojo pristojnost in če meni, da ni podana, o tem brez odlašanja odločiti. Če tega ne stori in se ne izreče za nepristojnega v smislu navedenih določb 65. člena ZUP, se šteje za pristojnega.³ Čim je tako, pa ga zavezuje tudi načelna dolžnost, da odloči o zahtevku v rokih, določenih v prvem odstavku 222. člena ZUP. Procesni položaj sprejete pristojnosti organa tako pri stranki upravnega postopka vzpostavlja utemeljeno podlago za pričakovanje odločitve v predpisanih časovnih okvirih, ob neodločanju pa za uporabo pravnih sredstev, ki so za primer molka predvidena v četrtem odstavku 222. člena ZUP⁴ in v 28. členu ZUS-1. Določbe slednjega med drugim urejajo tožbe zaradi opustitve v roku opravljenega odločanja upravnih organov obeh stopenj (četrti odstavek), zaradi molka upravnega organa prve stopnje, ko zoper njegovo odločitev ni pritožbe in gre torej za enostopenjsko upravno odločanje (tretji odstavek), in zaradi molka upravnega organa druge stopnje, ki bi moral odločiti o pritožbi zoper izdano odločbo prve stopnje (drugi odstavek). V teh primerih sodišče na podlagi prvega odstavka 69. člena ZUS-1, če spozna, da je tožba upravičena, tej ugodi in pod pogoji iz prvega oziroma petega odstavka 65. člena tega zakona samo odloči o stvari ali pa naloži pristojnemu organu, kakšen upravni akt naj izda, oziroma če odločba ni bila vročena, naloži vročitev odločbe.

14Iz določb 28. člena ZUS-1 ne izhaja, da je dopustno vložiti tožbo zaradi molka samo v primeru opustitve odločanja stvarno pristojnega organa in da to ugotavlja upravno sodišče v okviru preizkusa procesnih predpostavk za tožbo. Navedena okoliščina stvarne nepristojnosti je zato lahko predmet presoje v okviru meritorne obravnave tožbe, če se toženka sklicuje nanjo in z njo upravičuje svojo neaktivnost v zvezi z izdajo upravnega akta, s katerim bi v obravnavani zadevi odločila o zahtevkih pritožnikov za priznanje socialnih pravic.

15V okviru presoje dopustnosti tožbe pritožnikov torej ni bistvena pristojnost upravne enote za odločanje v upravni zadevi priznanja socialnih pravic pritožnikom, ampak to, da v upravni zadevi ni odločila. Ali je imela za to utemeljene razloge, je stvar vsebinske presoje tožbe, na kar pravilno opozarjajo pritožniki z navedbo, da bi moralo sodišče tožbo zavrniti, če je menilo, da je bila opustitev odločanja zakonita. Glede na navedeno se Vrhovno sodišče ni opredelilo do pritožbenih navedb, da je za odločanje o socialnih pravicah pritožnikov pristojna upravna enota (saj je to predmet meritorne presoje tožbe), in je zaradi kršitve 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki je vplivala na odločitev, pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1).

¹ Primerjaj npr. sklep VS RS I Up 134/2020 z dne 25. 11. 2020.
² Za nično se namreč izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku (1. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Na drugi strani pomeni izdaja odločbe s strani stvarno nepristojnega organa absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka (1. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
³ Razen če organ spozna, da sploh ne gre za upravno zadevo. Če ugotovi, da se vloga ne nanaša na upravno zadevo, mora v skladu s sedmim odstavkom 65. člena ZUP ravnati po prvem odstavku 129. člena tega zakona, to je izdati sklep o zavrženju zahteve. V takem primeru pa se vprašanje pristojnega upravnega organa sploh ne more postaviti.
⁴ Ta določa, da če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot bi bil njen zahtevek zavrnjen (četrti odstavek 222. člena). Gre za določbo, ki se nanaša na dvostopenjske upravne postopke, v katerih lahko stranka v primeru molka organa prve stopnje vloži pritožbo na upravni organ druge stopnje, ta pa nato postopa v skladu z 255. členom ZUP.