Državno tožilstvo

Novega upravnega postopka po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP ni mogoče začeti, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek. Pri tem je pomembno, da se ugotovi, da gre za upravno zadevo z isto stranko (vlagateljem zahteve) in z isto vsebino (zahtevkom o tem, kar stranka uveljavlja). Sicer ne gre (več) za isto upravno zadevo in je treba o novi zahtevi stranke odločiti v skladu z ZUP. Za drugačno upravno zadevo, ki ne ovira začetka novega upravnega postopka, gre lahko tudi tedaj, ko se je upoštevno dejstvo oziroma predpis spremenil po izdaji (prvostopenjske) upravne odločbe v prej začetem upravnem postopku, ki pa zaradi pravnih sredstev še ni bil pravnomočno končan.

V primerih, ko je zakonodajalec razmejil čas imenovanja v naziv od premestitve na višje državno tožilsko mesto je treba uporabiti enako načelo, kot velja v delovnih razmerjih v zasebnem sektorju (44. člen ZDR-1), namreč da gre plača funkcionarju glede na uvrstitev v plačni razred od dneva premestitve na višje državno tožilsko mesto, ko torej funkcionar začne opravljati delo na vrhovnem državnem tožilstvu, ne pa že od vročitve oziroma od dokončnosti odločbe o imenovanju. Če imenovanju sledi premestitev na višje državno tožilsko mesto, gre za drugačno situacijo, kot če premestitve na višje državnotožilsko mesto ni.

Ker pritožnica s tožbo izpodbija odločitev toženke o uvrstitvi državnega tožilca v 55. plačni razred in odločitev o tem, da tožilcu kot višjemu državnemu tožilcu, imenovanem pri pritožnici, pripada plača vrhovnega državnega tožilca svétnika po 61. plačnem razredu, pri čemer pritožnica v tožbi ne zatrjuje, da bi ji bila z izpodbijano odločbo kršena kakšna njena na predpisu temelječa pravica, ali da bi bilo s sporno odločitvijo poseženo v njen pravni položaj, pač pa le nasprotuje spremembi statusa državnega tožilca, je tudi po presoji Vrhovnega sodišča očitno, da z v tem upravnem sporu izpodbijanim dokončnim upravnim aktom ni bilo poseženo v njen pravni položaj. Tožbe ni mogoče obravnavati drugače kot poskus zaščite tujega pravnega položaja, in sicer pravic oziroma koristi državnega tožilca, kateremu je bila ta odločba kot naslovniku izdana. Ker skladno s subjektivnim konceptom upravnega spora po ZUS-1 v postopku upravnega spora kot tožeča stranka lahko nastopa le tista (fizična ali pravna) oseba, ki varuje svoje pravice in pravne koristi, v katere poseže upravni akt, pritožnica pa v obravnavanem primeru tega ne uveljavlja, ni izkazan njen pravni interes za vsebinsko obravnavo tož

Zoper dokončno mnenje DTS ni posebnega pravnega sredstva, lahko pa se izpodbija v upravnem sporu zoper odločbo vlade o imenovanju državnega tožilca na prosto razpisano mesto (drugi odstavek 34. člena ZUS-1). V obravnavanem primeru pa gre celo za fazo pred oblikovanjem oziroma sprejemom dokončnega mnenja, in sicer odločitev oziroma ugotovitev, da to dokončno mnenje ob ponovni obravnavi (na zahtevo Ministrice za pravosodje) ni bilo sprejeto z ustrezno (dvotretjinsko) večino. Tako Vrhovno sodišče ne more pritrditi argumentom pritožnika, da bi moralo obstajati zoper tako odločitev DTS posebno pravno sredstvo, saj ne obstaja niti, ko se to dokončno mnenje dejansko oblikuje in sprejme z ustrezno večino glasov članov DTS. Glede na 2. člen ZUS-1 upravni spor ni dovoljen, ker ni bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi posameznika, saj pritožnik nima pravice biti imenovan, temveč le kandidirati za mesto vrhovnega državnega tožilca pod enakimi pogoji kot ostali kandidati, kar mu je bilo omogočeno. Tako ni bilo poseženo v njegovo pravico do zasedbe prostega mesta vrhovnega državnega tožilca, saj take niti ustavne niti zakonske pravice nima, pravico kandidirati pod e

Pritožnikova tožba, ki jo je vložil na podlagi 4. člena ZUS-1, ni dovoljena, saj ima zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta zagotovljeno drugo in učinkovito sodno varstvo. Sodišče prve stopnje je namreč pravilno pojasnilo, da v postopku za imenovanje državnih tožilcev v skladu z določbami ZDT-1 samostojno sodno varstvo zoper dokončno mnenje Državnotožilskega sveta ni predvideno. Ima pa neizbrani kandidat na podlagi 34. člena ZDT-1 pravico vložiti tožbo v upravnem sporu zoper odločbo Vlade o imenovanju državnega tožilca, v kateri lahko uveljavlja tudi ugovore v zvezi z dokončnim mnenjem Državnotožilskega sveta, saj minister prav na njegovi podlagi ali v skladu z njim oblikuje in poda predlog Vladi, ki nato na podlagi takšnega predloga odloči o imenovanju. Neuspešen razpis ne posega v pravice prijavljenih kandidatov, saj se lahko ob ponovnem razpisu ponovno prijavijo.

Tožena stranka je izvedla dokazno oceno in je obrazložila svojo odločitev, ne da bi bilo iz nje razvidno, kako je v dokazno oceno vključila ugovore (obrambe), ki jih je v postopku navajala tožnica, oziroma iz odločbe ni razvidno, zakaj ni tožena stranka upoštevala nobenega vsebinskega ugovora tožnice v zvezi z ugotovljenimi nepravilnostmi. Pravica do izjave namreč ni spoštovana, če ima stranka zgolj formalno možnost, da se brani, tako da organ (s)prejme njene pisne vloge ali vzame ustno izjavo na zapisnik. Tožena stranka ni zadostila minimalnim procesnim kriterijem obrazloženosti odločitve, ki jih sodišče mora upoštevati v presoji zakonitosti akta Dts na podlagi standardov iz 6. člena EKČP. Posledično sodišče niti ni moglo opraviti (zadržanega) testa očitne nerazumnosti glede upoštevanja materialno-pravnih kriterijev za oceno državnotožilske službe.

Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, ali je DTS odsotnost tožnice z delovnega mesta in tako odsotnost z opravljanja tožilske službe v trajanju 387 dni upošteval, saj iz odločbe izhaja zgolj upoštevanje odsotnosti zaradi štiriurnega delovnega časa ocenjevane tožilke, ne pa tudi bolniška odsotnost. DTS je zgolj enemu izmed podkriterijev delovne sposobnosti podelil absolutno težo, pri tem pa ni navedel, po kakšnih kriterijih je navedeni indikator vrednotil.

Pri tem je po presoji pritožbenega sodišča pravilen pristop k ugotavljanju očitnega nesorazmerja med premoženjem in dohodki, po katerem se upoštevajo tudi odhodki (poraba), ki jih je imel preiskovanec v relevantnem obdobju. Šele upoštevanje teh pokaže, s kakšnim premoženjem je oseba v preiskovanem obdobju razpolagala. Tako razumevanje ni le v okviru jezikovnega pomena 5. člena ZOPNI, temveč je skladno tudi z njegovim namenom, ki je v ugotovitvi razkoraka med dohodki prvotoženca in premoženjem, s katerim je razpolagal v določenem časovnem obdobju. V postopku začasnega zavarovanja po ZOPNI se smiselno uporabljajo določbe ZIZ. Tožnica je v odgovoru na ugovor obema ugovoroma nasprotovala, vendar sodišče prve stopnje svoje odločitve v bistvenem ni oprlo na navedbe tožnice iz odgovora na ugovor. Iz drugega odstavka 58. člena ZIZ izhaja, da če upnik v odgovoru na ugovor ugovoru nasprotuje, sodišče glede na okoliščine primera razpiše narok za obravnavo ugovora ali pa izda sklep brez naroka. Glede na že pojasnjene okoliščine konkretnega primera sodišče prve stopnje pravilno ni izvajalo naroka za obravnavanje ugovora, saj za kaj takega ni bilo nobene potrebe. Ni kršena kontrad

Pri presoji predpostavk odškodninske odgovornosti države zaradi ravnanja (opustitve ali aktivnega ravnanja) državnega organa je treba upoštevati posebnosti, ki izvirajo iz oblastvene narave delovanja državnih organov, funkcionarjev in uslužbencev. Protipravnost pri vodenju tožilskih (in sodnih) postopkov v smislu civilne odškodninske odgovornosti je skladno s sodno prakso podana le v primeru kvalificirane stopnje napačnosti. Da bi bila podana odškodninska odgovornost države zaradi napačnega ravnanja državnega tožilstva pri obravnavi kazenske ovadbe, ki jo je podal tožnik, bi moral tožnik dokazati, da je šlo za nerazumen odstop od jasnih določb materialnega prava ali od uveljavljene sodne prakse, ali za napačno uporabo povsem jasne določbe zakona ali namerne razlage predpisa v nasprotju z ustaljeno prakso. Zgolj malomarno ravnanje tožilstva ne zadošča.

Ocena državnotožilske službe je po svoji vsebini strokovno opravilo in ne upravno odločanje. Zakonska posledica ocene, da državni tožilec ne ustreza državnotožilski službi, je res v tem, da mu z dnem, ko mu je vročena dokončna negativna ocena preneha funkcija, vendar pa, lahko ta posledica po svoji naravi nastane le na podlagi posamičnega in konkretnega upravnega akta, ki ga izda pristojni organ. Pristojnost za odločitev o prenehanju državnotožilske funkcije pa zakon izrecno podeljuje Vladi, ki o tem izda ugotovitveno odločbo, zoper katero ima državni tožilec zagotovljeno sodno varstvo. Pritožnica je to sodno varstvo tudi uveljavljala in s tožbo zoper ugotovitveno odločbo Vlade uspela.

Toženka nekatere kriterije oceni kot pomembnejše oziroma jim da večjo težo z vidika zahtev državnotožilskega dela in funkcije, ki jo konkretni državni tožilec opravlja, ter so zato pri celostnem vrednotenju večjega pomena kot drugi. Zato lahko pretehtajo tudi morebitno ustreznost državnega tožilca po manj pomembnih kriterijih. Sodišče zato nima pomislekov do stališča toženke, da lahko že slabše oziroma neizpolnjevanje enega od indikatorjev pomeni tudi slabše izpolnjevanje oziroma neizpolnjevanje kriterija sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta v celoti, s tem pa tudi odločilen vpliv na oceno državnotožilske službe, če je takšen vpliv ustrezno utemeljen in pojasnjen.

ZDT-1 nima izrecne določbe, ki bi tožnici dala pravico do dostopa do sodnega varstva zoper izpodbijani akt Vlade. Vendar, ker mora sodišče zagotavljati sodno varstvo tožničine pravice na podlagi 23. člena Ustave v zvezi z njeno zakonsko pravico do napredovanja, Upravno sodišče ugotavlja, da ima tožnica dostop do sodnega varstva v tem sporu preko določbe osmega odstavka 37. člena ZDT-1. Po tem določilu, če ZDT-1 ne določa drugače, se glede napredovanja državnih tožilcev smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja sodniško službo. ZSS pa v določbi člena 21a, ki ureja vročanje odločbe Sodnega sveta o imenovanju kandidatom, ki so se prijavili na razpisano mesto, pravi, "če je sprožen upravni spor, mora pristojno sodišče odločiti najpozneje v tridesetih dneh." Na tej podlagi ima tudi tožnica pravico, da sproži upravni spor zoper izpodbijani akt Vlade pred pristojnim sodiščem. Upoštevajoč sistematično in jezikovno metodo razlage predpisov po mnenju Upravnega sodišča uvedba ZSSvet nima vpliva na spremembo pristojnosti sodišča, ko gre za napredovanje oziroma imenovanje državnega tožilca na mesto vrhovnega državnega tožilca, kajti zakonodajalec ni vzpostavil potrebne zakonske zve

Posledica negativne ocene državnotožilske službe (prenehanje državnotožilske funkcije) nastopi šele z izdajo ugotovitvene odločbe, ki jo izda Vlada, zato mora biti ta ustrezno obrazložena, saj je le tako prizadeti osebi omogočeno učinkovito sodno varstvo.

Tako s stališča zakonske ureditve, kot s stališča interpretacije te ureditve v upravnosodni praksi, ni zadržka, da ne bi tudi eno samo dejstvo – npr. resna strokovna napaka – odtehtalo dobrega izpolnjevanja vseh ostalih indikatorjev in kriterijev ter tako vplivalo na oceno državnotožilske službe, vendar mora toženka tako odločitev obrazložiti na način, ki omogoča njen preizkus na podlagi kriterijev oziroma s stališča razumnosti, saj lahko le taka obrazložitev po eni strani omogoči učinkovito sodno varstvo, po drugi strani pa odvrne vsak dvom o samovoljnosti odločanja.

Izpodbijani dopis – obvestilo tožene stranke o nevložitvi zahteve za varstvo zakonitosti ni posamični upravni akt, saj ne vsebuje vsebinske odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Gre za dopis, s katerim je tožena stranka v skladu s svojimi predpisi o poslovanju obvestila tožnika, da ne bo vlagala izrednega pravnega sredstva - zahteve za varstvo zakonitosti. Odločitev o (ne)vložitvi zahteve za varstvo zakonitosti je akt, ki temelji na zakonskih pooblastilih državnega tožilstva kot državnega organa, vendar se z njim ne odloča o pravici, dolžnosti ali pravnem interesu pobudnika in/ali stranke v pravnomočno končanem pravdnem ali drugem postopku. Ni torej posamični akt, ki bi ga VDT izdalo v postopku in v okviru pooblastil za odločanje o pravicah, dolžnostih ali pravnem interesu drugih kot strank.

Ocena državnotožilske službe je po svoji vsebini strokovno opravilo in ne upravno odločanje. Iz ZDT-1 ne izhaja, da bi Državnotožilski svet v zvezi z izdelavo ocene moral izdati upravno odločbo, niti da bi z izdelavo ocene že odločil o posledicah, ki iz take ocene izvirajo. Pristojnost za odločitev o prenehanju državnotožilske funkcije zakon izrecno podeljuje Vladi, ki o tem izda ugotovitveno odločbo (74. člen ZDT-1). Če je ne, tudi ne more priti do prenehanja funkcije. Rok za tožbo prične teči z vročitvijo upravnega akta (prvi odstavek 23. člena ZUS-1), tožbo pa je treba vložiti v tridesetih dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek (prvi odstavek 28. člena ZUS-1). Tožba, ki je vložena pred vročitvijo odločbe Vlade, je preuranjena, ne glede na to, ali je bila pritožnica na drug način že seznanjena z njeno vsebino. Rok za tožbo, ki teče od objave, velja le za akte organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (drugi odstavek 23. člena ZUS-1), saj se ti ne vročajo, ampak objavijo v uradnem glasilu. Zoper odločitev Državnotožilskega sveta je sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu zoper ugotovitveno odločbo Vlade.</p

Trditveno in dokazno breme za dovoljenost revizije je na revidentu. Glede na to, da je za presojo obravnavanega primera bistveno obdobje od 1. 9. 2010 do 31. 5. 2012, vprašanje razlage Meril za kakovost dela državnih tožilcev za oceno državnotožilske službe, ki so po podatkih iz spisa stopila v veljavo 10. 12. 2012, ni bistveno za odločitev v obravnavani zadevi in zato ne prestavlja pomembnega pravnega vprašanja v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

Tožnica kot enega bistvenih postopkovnih razlogov, zaradi katerih meni, da je izpodbijana odločitev nezakonita, navaja kršitev kontradiktornosti, saj se v zvezi s pripombami stranke z interesom, danimi na mnenje DTS z dne 7. 6. 2017, ni imela možnosti izjaviti. Je pa očitno, da je DTS omenjenim pripombam sledil in ob njihovem upoštevanju v dokončnem mnenju spremenil svoje prejšnje mnenje tako, da je na prvo mesto med izbranimi kandidatkami postavil stranko z interesom (izbrano kandidatko A.A.), namesto tožnice, ki je bila v mnenju postavljena na prvo mesto. S takim postopanjem je bilo tudi po presoji sodišča poseženo v tožničine pravice, saj ji ni bila dana možnost, da se do navedenih pripomb opredeli. Pri tem pa je očitno, da je DTS ob upoštevanju navedenih pripomb izdelal dokončno mnenje, v katerem tožnica ni (več) bila (za razliko od mnenja) uvrščena na prvo mesto med predlaganimi kadidatkami, saj je bila v tako izvedenem postopku na prvo mesto uvrščena stranka z interesom, izbrana kandidatka A.A. Tožničini ugovori, da je bila s takim postopanjem tožnici kršena pravica do kontradiktornosti, so zato po presoji sodišča utemeljeni.

V obravnavani zadevi je prišlo do bistvene kršitve pravil postopka, saj je pri odločanju sodelovala oseba, ki je izpodbijani akt izdala v svojstvu predsednika DTS, četudi bi moral biti izločen iz odločanja v predmetni zadevi, ker je že predhodno med tekom ocenjevalnega obdobja v svojstvu bodisi izvedenca bodisi strokovne kvalificirane priče v smislu 1. točke 1. odstavka 35. člena ZUP izdal lastnoročno podpisani Zapisnik o strokovnem pregledu dela okrožne državne tožilke. Iz izreka izpodbijanega sklepa pod točko 2 izhaja, da se zavrne predlog za redno napredovanje tožnice v 51. plačni razred, medtem ko iz njene obrazložitve jasno izhaja, da je tožnica dejansko že napredovala v 51. plačni razred z dnem 1. 1. 2015 in je tudi pridobila pravico do plače v skladu z višjim plačnim razredom; to pa je v direktnem nasprotju z 2. točko izreka izpodbijanega sklepa tožene stranke, ki sama tega protislovja ni ugotovila, izhajajoč iz svojega zmotnega stališča o absolutni vezanosti na predlagateljev predlog za napredovanje tožilca v plačnem razredu, ki nima opore v določilih ZUP.

Tožba (tudi če sodišče šteje, da je vložena že 30. 9. 2016), je očitno vložena po izteku zakonskega roka 30 dni od vročitve izpodbijane odločbe tožnici. Kot izhaja iz predloženih spisov zadeve, pa tožnica zoper izpodbijano odločbo tudi ni vložila pritožbe, čeprav je to možnost po zakonu in skladno z njim v izpodbijani odločbi navedenem pravnem pouku imela. Da je bila tožnici izpodbijana odločba vročena že novembra 2013 in da zoper njo pritožbe ni vložila, je bilo izpostavljeno tudi že v odgovoru na tožbo in teh navedb tožnica nato ni prerekala.