UPRS Sklep III U 65/2017-8

I. Tožba se zavrže.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega upravnega spora.

1Tožnica je na Delovno in socialno sodišče v Ljubljani dne 30. 9. 2016 priporočeno po pošti vložila tožbo, ki jo je omenjeno sodišče prejelo 3. 10. 2016. V tožbi je navedla, da je generalni državni tožilec izdal odločbo, št. VDT-Tu-20-7/3012/2013 z dne 7. 11. 2013 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je odločil, da se tožnico začasno odstrani iz opravljanja državnotožilske službe višje državne tožilke (suspenz). Kot izhaja iz njene obrazložitve, je odločba izdana na podlagi prvega odstavka 93. člena Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1), ker je bil zoper tožnico pravnomočno uveden kazenski postopek zaradi dveh kaznivih dejanj po členu 143/1 in 6 KZ-1B, storjenih z zlorabo uradnega položaja ali pravic. Od izvršljivosti izpodbijane odločbe 25. 11. 2013 dalje je tožnica v suspenzu in zato prikrajšana pri dohodku in drugih pravicah iz delovnega razmerja. Izpodbijana odločba je ob izdaji 7. 11. 2013 sicer imela formalno podlago v sklepih o preiskavi zoper tožnico (sklep Okrožnega sodišča v Ljubljani, št. II Ks 26388/2012 z dne 13. 5. 2013, in sklep Višjega sodišča v Ljubljani, št. II Kp 26388/2012 z dne 23. 10. 2013), ki pa sta bila izdana v nasprotju z ustavo in zakonom (kar tožnica obsežno utemeljuje v nadaljevanju tožbe), zato je tudi odločitev o suspenzu nezakonita. Tudi sicer je bila preiskava zaključena 12. 6. 2014, državni tožilec pa po tem, ne v 15 dneh in niti v nadaljnjih dveh letih, ni vložil obtožnice zaradi kaznivega dejanja po členu 143/1 in 6 KZ-1B in ne zaradi drugega kaznivega dejanja. Zato je bil navedenega dne kazenski postopek zoper tožnico zaključen in so s tem dnem tudi formalni razlogi za suspenz prenehali. Tožnica je zato generalnega državnega tožilca z dopisom z dne 1. 4. 2015 pozvala, naj suspenz kot nezakonit prekliče, vendar odgovora ni prejela. Iz povedanega izhaja, da je bil suspenz tožnici izrečen neutemeljeno, saj temelji na neustavnih sklepih o uvedbi kazenskega postopka, tudi po zaključeni preiskavi 12. 6. 2014 pa ni bil preklican, čeprav tožnica ni v nobenem kazenskem postopku, kar izhaja iz potrdil z dne 20. 4. 2015 in 17. 8. 2015. Tožnica je v tožbi zahtevala, naj sodišče razsodi: 1.) da se izpodbijana odločba odpravi; 2.) da se ugotovi, da je bila tožnici izrečena začasna odstranitev z dela, ki traja od 7. 11. 2013 na podlagi izpodbijane odločbe, neutemeljeno; 3.) da je toženka dolžna tožnico pozvati na delo pod pogoji, ki so zanjo veljali pred izrečenim suspenzom, in ji za čas nezakonitega suspenza obračunati in plačati nadomestilo plače v višini, kot če bi delala, s prispevki in davki ter vsemi plačili iz delovnega razmerja, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zapadlosti vsakokratnega mesečnega zneska nadomestila plače; 4.) da ji je toženka dolžna izdati odločbo o letnem dopustu za vsako leto neupravičene odstranitve z dela (za leta 2014, 2015 in 2016) ter ji omogočiti izkoristiti pripadajoči dopust po vrnitvi na delo ali pa ji kot odmeno plačati odškodnino v višini 4.000,00 EUR za vsako leto; 5.) da ji je toženka dolžna povrniti stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je generalni državni tožilec na podlagi prvega odstavka 93. člena ZDT-1 moral izdati izpodbijano odločbo, saj je bil zoper tožnico pravnomočno uveden kazenski postopek zaradi storitve kaznivega dejanja z zlorabo državnotožilske funkcije. To nenazadnje sledi iz navedb same tožnice, ki predvsem izraža nestrinjanje s pravnomočno odločitvijo kazenskega sodišča, ki pa je v tem postopku ni mogoče izpodbijati. Tudi sicer se kazenski postopek, uveden s sklepom kazenskega sodišča, ne konča z zaključkom sodne preiskave in pošiljanjem spisa državnemu tožilcu, ampak mora o ustavitvi postopka odločati kazensko sodišče, ki izda ustrezen sklep. V tožničinem primeru sodišče ni izdalo nobenega akta, s katerim bi ustavilo kazenski postopek. Po zaključeni preiskavi je državni tožilec zoper tožnico vložil obtožni predlog na Okrajno sodišče v Ljubljani (št. Kt 290/12 z dne 24. 9. 2014) in tudi v tem se tožnici očita zloraba tožilske funkcije. Trajanje suspenza državnega tožilca ureja 97. člen Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) v zvezi s sedmim odstavkom 93. člena ZDT-1. Ker v konkretnem primeru kazensko sodišče ni izdalo odločitve o končanju postopka na prvi stopnji (takšne odločitve tudi tožnica ni predložila niti ne zatrjuje, da bi bila sprejeta), ni razlogov za odpravo izrečenega suspenza in ne razlogov za odpravo izpodbijane odločbe, s katero je bil odrejen. Posledično je tožničin zahtevek tudi v preostalem delu preuranjen in zato neutemeljen. Predvsem pa je toženka ugovarjala, da se sodno varstvo zoper izpodbijano odločbo kot upravni akt, ki ga je izdal generalni državni tožilec, zagotavlja v upravnem sporu, in opozorila, da je tožnica zamudila v Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predpisani 30-dnevni rok za vložitev tožbe, saj ji je bila izpodbijana odločba vročena že 25. 11. 2013, pa tudi pritožbe zoper to odločbo ni vložila. Toženka je predlagala, naj sodišče tožbo zavrže, oziroma podrejeno, tožbeni zahtevek zavrne, tožnici pa naloži, da toženki plača stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je s sklepom, št. I Pd 1269/2016 z dne 3. 1. 2017 (v nadaljevanju sklep z dne 3. 1. 2017), sklenilo, da ni stvarno pristojno za odločanje o 1. in 2. točki tožbenega zahtevka, ampak je za odločanje pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije. Obrazložilo je, da ZDT-1 ne vsebuje izrecnih določb o pristojnosti Delovnega in socialnega sodišča v takšnih sporih, prav tako ni mogoče uporabiti Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju ZDSS-1), saj iz tožbenih navedb izhaja, da v tem delu ne gre za pravice in obveznosti, ki bi izhajale iz delovnega razmerja. O zakonitosti upravnih aktov pa se na podlagi ZUS-1 odloča v upravnem sporu. Tožničina pritožba zoper sklep z dne 3. 1. 2017 je bila zavržena kot prepozna in je sklep tako pravnomočen (7. 2. 2017). Skladno z njim je Delovno in socialno sodišče v Ljubljani zadevo glede 1. in 2. točke tožbenega zahtevka, s spisom, dne 24. 3. 2017 odstopilo Upravnemu sodišču Republike Slovenije, ki jo je prejelo 27. 3. 2017 (in jo glede na prebivališče tožnice poslalo zunanjemu oddelku v Novi Gorici, ki jo je prejel 28. 3. 2017).

4Sodišče na tem mestu pripominja, da je iz listin odstopljenega sodnega spisa razvidno, da je tožnica na Delovno in socialno sodišče v Ljubljani naslovila in 10. 3. 2017 poslala vlogo - spremembo tožbe, v kateri je vztrajala, da je za odločanje o zadevi v celoti pristojno omenjeno sodišče, in se sklicevala na določbe 5. člena, prvega odstavka 4. člena in 14. člena ZDSS-1. Navedla je, da ne gre več le za izpodbijanje odločbe o suspenzu, saj je zdavnaj odpadla podlaga, na kateri je bila izdana, ampak tudi za akt, s katerim želi doseči prenehanje nezakonitega stanja, ki temelji na nezakoniti odločbi in traja že več kot dve leti tudi še po tem, ko so vsi razlogi, na katerih temelji odločba, prenehali. Suspenz je bil evidentno nezakonit že ob samem izreku, vsekakor pa po 14. 6. 2014 in ves ta čas je tožnici onemogočeno opravljanje dela in uresničevanje pravic iz tega naslova. Obtožni predlog ji je bil vročen šele 11. 11. 2015, in sicer za drugo kaznivo dejanje kot je tisto, zaradi katerega je bil izrečen suspenz, nova odločba o suspenzu pa ni bila izdana, kar pomeni, da je suspenz nezakonit.

5Toženka - glede na izpodbijano odločbo je to v upravnem sporu po zakonu (petem odstavku 17. člena ZUS-1) Republika Slovenija, ki jo zastopa generalni državni tožilec - je po pozivu sodišču predložila spise zadeve in ob tem ponovno pojasnila, da pritožbe tožnice zoper izpodbijano odločbo ni prejela.

K I. točki izreka:

6V delu tožbe, ki je bil temu sodišču odstopljen s pravnomočnim sklepom z dne 3. 1. 2017, tožnica zahteva, naj sodišče razsodi:

1Odločba o suspenzu, ki jo je izdal generalni državni tožilec zoper tožnico, št. VDT-Tu-20-7/3012/2013 z dne 7. 11. 2013, se odpravi.

2Ugotovi se, da je bila tožnici izrečena začasna odstranitev z dela, ki traja že od 7. 11. 2013 na podlagi odločbe, št. VDT-Tu-20-7/3012/2013 z dne 7. 11. 2013, neutemeljeno.

7Glede na navedeno (vsebino 1. in 2. točke v tožbi postavljenega zahtevka) je tožbo v odstopljenem delu, v upravnem sporu razumeti kot tožbo, s katero se zahteva odprava izpodbijane odločbe generalnega državnega tožilca, št. VDT-Tu-20-7/3012/2013 z dne 7. 11. 2013, oziroma ugotovitev nezakonitosti te odločbe (primerjaj 1. in 2. alinejo prvega odstavka 33. člena ZUS-1).

8Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je bila izdana na podlagi določb 93. člena ZDT-1, konkretno na podlagi prvega odstavka tega člena, po katerem mora v primeru, če je zoper državnega tožilca uveden kazenski postopek po uradni dolžnosti zaradi storitve kaznivega dejanja z zlorabo državnotožilske funkcije, generalni državni tožilec državnemu tožilcu izreči začasno odstranitev iz tožilske službe (suspenz). Odločitev o suspenzu mora biti obrazložena (peti odstavek 93. člena ZDT-1). Zoper odločitev o suspenzu se državni tožilec lahko v 15 dneh od prejema odločbe pritoži na Državnotožilski svet (prvi odstavek 94. člena ZDT-1), pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (drugi odstavek istega člena ZDT-1), državni tožilec pa lahko ustno pojasni pritožbene razloge na seji Državnotožilskega sveta (tretji odstavek 94. člena ZDT-1). V skladu s sedmim odstavkom 93. člena ZDT-1 se, če ta zakon ne določa drugače, glede postopka suspenza in pravic državnega tožilca v suspenzu smiselno uporabljajo določbe zakona, ki urejajo suspenz sodnikov, to je Zakon o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS). Po 98. členu tega zakona v času suspenza prejema sodnik nadomestilo plače, ki je enako polovici plače, ki bi jo prejemal, če bi delal. V 97. členu ZSS v prvem odstavku določa, da suspenz traja do dokončne odločitve pristojnega organa o razrešitvi sodnika; v drugem odstavku pa, da če se postopek pred kazenskim sodiščem konča tako, da ni podlage za razrešitev sodnika po tem zakonu, suspenz preneha z dnem izdaje odločbe, s katero se konča postopek na prvi stopnji, z dnem pravnomočnosti take odločbe pa se odpravi skupaj z vsemi njegovimi posledicami. Navedene določbe ZSS se na podlagi sedmega odstavka 93. člena ZDT-1 smiselno uporabljajo tudi za suspenz državnega tožilca.

9Glede na opisano zakonsko ureditev torej državnemu tožilcu suspenz izreče generalni državni tožilec z obrazloženo odločbo, zoper katero je dovoljena pritožba na Državnotožilski svet. Pri čemer tudi zakonske ureditve glede prenehanja suspenza v (za obravnavani primer relevantni) situaciji iz drugega odstavka 97. člena ZSS ni mogoče razumeti drugače, kot da organ, ki je suspenz izrekel, izda tudi ugotovitveno odločbo o njegovem prenehanju z dnem, kot ga določa drugi odstavek 97. člena ZSS. Ureditev po določbah ZDT-1 v zvezi z ZSS pomeni specialno zakonsko ureditev glede suspenza državnega tožilca; odločba o izreku suspenza (in odločba o ugotovitvi njegovega prenehanja) pa, tudi po presoji tega sodišča, akte, zoper katere se sodno varstvo zagotavlja v upravnem sporu v smislu 2. člena ZUS-1.

10Sodišče o tožbi v upravnem sporu vsebinsko odloča (in torej vsebinsko presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta) samo, če so izpolnjene vse procesne predpostavke, ki jih določa zakon.

11V skladu s prvim odstavkom 28. člena ZUS-1 je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. Po določbi prvega odstavka 6. člena ZUS-1 upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno.

12Iz spisov zadeve je razvidno, da je bila tožnici izpodbijana odločba vročena v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), in sicer se 8. 11. 2013 poizkušana vročitev priporočenega pisma z odločbo tožnici na njenem naslovu ..., ni dala opraviti, zato ji bilo navedenega dne v hišnem predalčniku puščeno standardizirano obvestilo o tem, s poukom, kje lahko pismo, v katerem je bila odločba, prevzame v roku 15 dni, in opozorilom o pravnih posledicah glede vročitve, ki po zakonu sledijo, če tega ne bo storila. Tožnica pisma z odločbo v 15-dnevnem roku ni dvignila. Zato na podlagi četrtega odstavka 87. člena ZUP velja, da je bila vročitev izpodbijane odločbe tožnici opravljena z dnem preteka navedenega roka, to je po stališčih sodne prakse zadnji dan 15-dnevnega roka za prevzem pisma, ki je bil v konkretnem primeru 23. 11. 2013. Da je bila navedenega dne sobota, na tako, torej na podlagi zakonske fikcije določeni datum vročitve nima vpliva, kot tudi nima vpliva datum, ko je bilo nato (25. 11. 2013) tožnici pismo z odločbo, ker ga ni prevzela, puščeno v hišnem predalčniku (glej načelno pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča z dne 14. 1. 2015 in sklep Vrhovnega sodišča, št. I Up 94/2015 z dne 20. 5. 2015). Pa tudi če bi se - ob upoštevanju v času vročanja še obstoječih drugačnih stališč v delu pravne teorije in sodne prakse - štelo, da je bila vročitev izpodbijane odločbe tožnici opravljena šele naslednji dan po izteku 15-dnevnega roka za prevzem odločbe, to je 24. 11. 2013, ali celo 25. 11. 2013, kot je bilo navedeno v odgovoru na tožbo, to na odločitev o vloženi tožbi, s katero se zahteva odprava oziroma ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe, nima vpliva. Ne glede na povedano je namreč tožba (tudi če sodišče šteje, da je vložena že 30. 9. 2016), očitno vložena po izteku zakonskega roka 30 dni od vročitve izpodbijane odločbe tožnici. Kot izhaja iz predloženih spisov zadeve, pa tožnica zoper izpodbijano odločbo tudi ni vložila pritožbe, čeprav je to možnost po zakonu in skladno z njim v izpodbijani odločbi navedenem pravnem pouku imela. Da je bila tožnici izpodbijana odločba vročena že novembra 2013 in da zoper njo pritožbe ni vložila, je bilo izpostavljeno tudi že v odgovoru na tožbo in teh navedb tožnica nato ni prerekala.

13Prvi odstavek 36. člena ZUS-1 določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, med drugim, če ugotovi, da je bila tožba vložena prepozno ali prezgodaj (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), kot tudi v primeru, če je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno (7. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Na te razloge pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

14Ob upoštevanju navedenega je moralo sodišče tožbo, s katero tožnica zahteva odpravo oziroma ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe, s tem sklepom zavreči.

15Ker pa je tožnica (že) v tožbi navedla, da gre za preklic neutemeljenega suspenza, ki temelji na nezakoniti odločbi, traja pa tudi še po tem, ko so formalni razlogi zanj 12. 6. 2014 prenehali, ter da je zato generalnega državnega tožilca s (tožbi priloženim) dopisom z dne 1. 4. 2015 pozvala, naj suspenz prekliče, ker je nezakonit, vendar odgovora ni prejela, sodišče dodaja, da bi v tem smislu po določbah ZUS-1 lahko šlo za tožbo zaradi molka iz 3. alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, torej tožbo zaradi izdaje oziroma vročitve (ugotovitvene) odločbe o prenehanju suspenza v smislu drugega odstavka 97. člena ZSS.

16V zvezi s tožbo zaradi molka ZUS-1 v drugem odstavku 28. člena določa, da če organ druge stopnje v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena. Po citirani določbi sme, kot izhaja iz tretjega odstavka 28. člena ZUS-1, tožnik ravnati tudi, če organ prve stopnje ne izda odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen če je bil postopek ustavljen. V četrtem odstavku 28. člena ZUS-1 pa je predpisano, da če organ prve stopnje, zoper katerega odločbo je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ima stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor; če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka tega člena, pa sme sprožiti upravni spor tudi, kadar ta organ ne izda odločbe.

17Tudi tožbo zaradi molka je mogoče vsebinsko obravnavati le, če so za to izpolnjeni vsi z zakonom določeni procesni pogoji. Pri čemer morajo biti pogoji iz 28. člena ZUS-1 izpolnjeni že ob vložitvi tožbe, ker je ta sicer preuranjena. In prav kot takšno bi bilo treba šteti zadevno tožbo tudi v primeru njenega obravnavanja kot tožbe zaradi molka. Tožnica se namreč sklicuje na svoj dopis z dne 1. 4. 2015, ki ga je generalnemu državnemu tožilcu, kot je razvidno iz spisov zadeve, poslala 9. 4. 2015 in ga je ta prejel 10. 4. 2015. Kot navaja, se generalni državni tožilec na ta dopis oziroma zahtevo ni odzval. Pri čemer pa tožnica ne izkaže in niti ne zatrjuje, da bi se zato potem s svojo zahtevo obrnila na Državnotožilski svet kot organ druge stopnje, kar kot predpostavko za vložitev tožbe zaradi molka prvostopenjskega organa stranki nalaga četrti odstavek 28. člena ZUS-1. Ker tožnica v tožbi navaja tudi, da naj bi formalni razlogi za suspenz prenehali 12. 6. 2014, ko je bila zaključena preiskava in je bil s tem po stališču tožnice končan kazenski postopek, zaradi katerega ji je bil izrečen suspenz (s čimer zatrjuje izpolnitev pogojev za izdajo odločbe o prenehanju suspenza v smislu drugega odstavka 97. člena ZSS), sodišče pripominja, da tudi ob upoštevanju datuma 12. 6. 2014 kot datuma, relevantnega za štetje obdobja treh let iz tretjega odstavka 28. člena ZUS-1, procesni pogoj treh let iz citirane določbe niti ob vložitvi zadevne tožbe na Delovno in socialno sodišče v Ljubljani (30. 9. oziroma 3. 10. 2016) niti v času, ko je bila odstopljena oziroma jo je prejelo to sodišče (27. 3. oziroma 28. 3. 2017) ni izpolnjen. Ta procesni pogoj po navedenem tudi ob upoštevanju zatrjevanega datuma vročitve obtožnega predloga 11. 11. 2015 kot relevantnega ne bi bil izpolnjen.

18Glede na vse povedano bi bilo torej zadevno tožbo, tudi če bi se obravnavala kot tožba zaradi molka, treba zavreči kot preuranjeno (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tožnica pa tožnici ne preprečuje, da vloži novo tožbo (zaradi molka), ki se bo vsebinsko obravnavala, če bodo (ob njeni vložitvi) izpolnjene vse zakonske procesne predpostavke.

19V primeru, ko se sodno varstvo zagotavlja s tožbo v rednem upravnem sporu zaradi zakonitosti upravnega akta po 2. členu ZUS-1 (oziroma tožbo zaradi molka - torej zaradi neizdaje oziroma nevročitve takšnega akta), tožba po 4. členu ZUS-1 v t.i. subsidiarnem upravnem sporu o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, ni dopustna. Zato niti dopolnjevanje vložene tožbe v tem smislu po presoji tega sodišča do drugačne odločitve ne bi vodilo.

K II. točki izreka:

20Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.