UPRS Sodba in sklep III U 185/2020-31

I. Tožba zoper Pravila o opravljanju splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih, št. 007-4/2015 z dne 11. 9. 2015, ki jih je sprejela Državna komisija za splošno maturo, se zavrže.

II. Tožbi zoper odločbo Državne komisije za splošno maturo, št. 0920-80/2020-4 z dne 8. 9. 2020, se ugodi tako, da se ugotovi, da je navedena odločba nezakonita.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 16,50 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodne odločbe.

Izpodbijana odločba

1Z izpodbijano odločbo, št. 0920-80/2020-4 z dne 8. 9. 2020, je Državna komisija za splošno maturo (v nadaljevanju: toženka) kot neutemeljeno zavrnila prošnjo tožnice, tedaj dijakinje Gimnazije ..., za opravljanje splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih s priznavanjem za nazaj.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka 21. 4. 2020 prejela tožničino vlogo, naslovljeno kot prošnja za priznavanje prvega izpitnega roka, z dne 19. 4. 2020, s katero je tožnica podala prošnjo za opravljanje splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih s priznavanjem mature za nazaj (v nadaljevanju: vloga z dne 19. 4. 2020). V tej vlogi je navedla, da je že pridobila sklep o določitvi prilagoditev pri opravljanju splošne mature in da se je odločila, da bo maturo opravljala v dveh delih, saj potrebuje več časa kot ostali dijaki. Tako bo glede na svoje zdravstvene težave uspela opraviti maturo brez večjih zdravstvenih zapletov. Študij želi nadaljevati na Likovni akademiji v Ljubljani, kjer se program praviloma zapolni že s prvim izpitnim rokom, zato prosi, da se ji prizna prvi rok pri opravljanju mature. Priložila je delno odločbo o usmeritvi. Vlogo z dne 19. 4. 2020 je toženka kot neutemeljeno zavrnila s sklepom, št. 0920-80/2020 z dne 29. 4. 2020 (v nadaljevanju: sklep z dne 29. 4. 2020), z obrazložitvijo, da tožnica, ki ima kot kandidatka s posebnimi potrebami pravico do opravljanja splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih, a brez priznavanja za nazaj, ni uspela izkazati utemeljenih razlogov za neudeležbo na spomladanskem izpitnem roku splošne mature 2020, kot to določajo Pravila o opravljanju splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih (št. 007-4/2015) z dne 11. 9. 2015 (v nadaljevanju: Pravila). Toženka je nato 11. 8. 2020 prejela tožničino vlogo z dne 2. 8. 2020, v kateri je tožnica podala predlog za odpravo sklepa z dne 29. 4. 2020 in za ponovno obravnavo vloge za opravljanje mature v dveh delih s priznavanjem za nazaj. Istega dne kot vlogo z dne 2. 8. 2020 je tožnica vložila tudi pritožbo zoper sklep z dne 29. 4. 2020. Kot pojasni toženka, je tožnica tako v predlogu za odpravo sklepa z dne 29. 4. 2020, kot v pritožbi zoper omenjeni sklep navajala, da ji za uveljavljanje pravice do opravljanja splošne mature v dveh delih s priznavanjem za nazaj ni potrebno posebej navajati razlogov, ampak ji to pripada na podlagi zakona. Navedla je še, da v sklepu z dne 29. 4. 2020 ni ustrezne utemeljitve, zakaj priložena odločba o usmerjanju ne zadostuje za uveljavljanje njene omenjene pravice.

3V nadaljevanju obrazložitve toženka ugotavlja, da tožnica spada v kategorijo kandidatov s posebnimi potrebami, ki imajo na podlagi drugega odstavka 4. člena Zakona o maturi (v nadaljevanju: ZMat) možnost, da se jim glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje prilagodi način opravljanja mature in način ocenjevanja znanja. To možnost je tožnica izkoristila, saj so ji bile ustrezne prilagoditve določene s sklepom, št. 6033-190549-1/2019-601-SM20-49 z dne 13. 2. 2020 (v nadaljevanju: sklep o prilagoditvi). Nato toženka ob sklicevanju na 27. člen ZMat pojasnjuje, da imajo kandidati s posebnimi potrebami pravico do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih; vsi kandidati, torej tudi kandidati s posebnimi potrebami, pa lahko zaprosijo, da se jim zaradi utemeljenih razlogov rezultat, dosežen na jesenskem izpitnem roku, šteje za doseženega na spomladanskem izpitnem roku (t.i. priznavanje za nazaj). Kaj so utemeljeni razlogi, je določeno v Pravilih, in sicer so to na primer vzporedno izobraževanje, ugovor vesti, status dijaka vrhunskega športnika in neudeležba na izpitu zaradi nenadne bolezni. Zato je toženka ponovno preverila, ali tožnica v obravnavani vlogi navaja utemeljene razloge za neudeležbo na maturi oziroma na posameznih izpitih v enem in istem izpitnem roku, preverila pa je tudi, ali je tožnica izkazala utemeljene razloge za neudeležbo na izpitu ali delu izpita, ki jih opredeljuje 36. člen Pravilnika o splošni maturi (v nadaljevanju: Pravilnik). Ugotovila je, da tožnica utemeljenih razlogov za neudeležbo na maturi, oziroma posameznih izpitih v enem in istem izpitnem roku, ni navedla in ne izkazala niti v vlogi z dne 19. 4. 2020, niti v predlogu z dne 2. 8. 2020 za ponovno obravnavo vloge, niti v pritožbi, zato v skladu s Pravili ter Pravilnikom tožnica nima pravice do opravljanja splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih rokih s priznavanjem za nazaj. Razlogi, ki jih navaja kot utemeljitev svoje zahteve za opravljanje splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih s priznavanjem za nazaj, so enaki razlogom, zaradi katerih imajo kandidati s posebnimi potrebami že na podlagi ZMat pravico do opravljanja splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih rokih, kar pa ne utemeljuje tudi priznavanja za nazaj, zato se njena vloga zavrne.

Tožba

4Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu, kot navaja, iz vseh razlogov, določenih v 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita, in jo kot takšno odpravi, v povezavi s tem pa ugotovi tudi nezakonitost Pravil in jih odpravi. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka.

5V tožbi pojasnjuje, da je v vlogi z dne 19. 4. 2020 na kratko navedla razloge, zakaj se je odločila za opravljanje mature v dveh delih in zakaj je zaprosila za priznavanje mature za nazaj. Priložila je tudi odločbo, s katero ji je bil priznan status osebe s posebnimi potrebami in na podlagi katere ji je toženka odobrila prilagoditve pri opravljanju mature, z navedbo tožničinih zdravstvenih razlogov. Toženka pa je vlogo z dne 19. 4. 2020 zavrnila, kar je tožnici, kljub uspešno opravljenemu preizkusu nadarjenosti, onemogočilo vpis na izbrano akademijo. Tožnica je nato podala novo vlogo, s katero je ponovno zaprosila za priznavanje mature za nazaj, vendar njenih pojasnil toženka ni upoštevala. Kandidati z odločbo o usmerjanju namreč svoje zdravstvene težave dokazujejo z odločbo. Toženka, ki bi morala postopek voditi v skladu z določili Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) in tožnici tako omogočiti, da se pred izdajo izpodbijane odločbe izjavi, dejanskega stanja sploh ni ugotavljala, zato je obrazložitev izpodbijane odločbe nepopolna, nerazumljiva in mestoma kontradiktorna. Pravila, na katera se sklicuje toženka, ne morejo predstavljati pravne podlage za odločanje o pravici do priznavanja mature za nazaj, saj ZMat in podzakonski akti ne enačijo kandidatov z odločbo o usmeritvi z drugimi kandidati, toženka pa nima pristojnosti določati ali spreminjati pravil postopka. Nelogično bi bilo, da se kandidatom z odločbo o usmerjanju, ki so na podlagi zakona opravljali maturo v dveh delih, pravica do priznavanja mature za nazaj ne bi priznala, za kandidate, ki so maturo opravljali v dveh delih na podlagi odobritve, pa bi se priznala. Kot predlagane dokaze je tožnica v tožbi, poleg izpodbijane odločbe, navedla vlogo z dne 19. 4. 2020, sklep z dne 29. 4. 2020, vlogo z dne 2. 8. 2020 ter Pravila.

Odgovor toženke na tožbo in nadaljnji potek upravnega spora

6Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, v odgovoru na tožbo, enako kot tudi v nadaljnjih vlogah, prereka tožničine navedbe in jih zavrača kot neutemeljene. Meni, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedla vsa dejstva, s katerimi je utemeljila svojo odločitev, in da v zadevi niso bila kršena pravila postopka. Tožničine navedbe o tem vidi kot pavšalne, nekonkretizirane, v postopku ji je bilo omogočeno, da uveljavi in zavaruje svoje pravice. Toženka poudarja, da pravico do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih s priznavanjem mature za nazaj ureja šesti odstavek 27. člena ZMat, ki po določbi sedmega odstavka tega člena velja tudi za kandidate s posebnimi potrebami. Tudi ti lahko torej uveljavljajo pravico do priznavanja mature za nazaj, za kar morajo v skladu s četrtim odstavkom 27. člena ZMat podati vlogo z dokazili o obstoju utemeljenih razlogov, zaradi katerih se kandidat ne more udeležiti mature oziroma posameznih izpitov v istem roku. Kateri so ti utemeljeni razlogi, ZMat ne določa, pač pa so urejeni v Pravilih, ki jih je toženka sprejela na podlagi 12. člena ZMat.

7Kot nadaljuje toženka, ni sporno, da je tožnica kandidatka s posebnimi potrebami ter da je s sklepom o prilagoditvi z dne 13. 2. 2020 pridobila pravico do prilagojenega načina opravljanja mature, in tudi ne, da ima po določbi drugega odstavka 27. člena ZMat pravico do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih, ki jo je tudi izkoristila. Potrebno pa je razlikovati med pravico kandidata s posebnimi potrebami, da na podlagi drugega odstavka 27. člena ZMat ob prijavi k splošni maturi izbere možnost opravljanja splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih, ter pravico do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih rokih tako, da se jesenski izpitni rok šteje kot dosežen na spomladanskem izpitnem roku, ki jo kandidat s posebnimi potrebami lahko uveljavlja na podlagi sedmega odstavka 27. člena ZMat, če izkaže utemeljene razloge. Tega bremena pa tožnica ni zmogla. Neutemeljen in za odločitev nerelevanten je po mnenju toženke očitek, da ni obrazložila, zakaj vlogi priložena odločba o usmerjanju ni zadosten dokaz za utemeljitev in izkazovanje zdravstvenih težav, saj v zadevi ni sporno, da je tožnica kandidatka s posebnimi potrebami, ki ji pripada pravica do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih rokih. Sporno je, ali je izkazala izpolnjevanje pogojev za pridobitev pravice do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih s priznavanjem za nazaj. V zvezi s tem toženka pojasnjuje, da odločba o usmerjanju zgolj dokazuje, da je tožnica kandidatka s posebnimi potrebami, pravica, da se ji jesenski izpitni rok kot takšni kandidatki prizna kot spomladanski, pa ji ne gre avtomatično. Razlaga, za katero si prizadeva tožnica, bi bila nelogična in nepravična. Zavrnitev vloge, ker kandidat ne izpolnjuje z zakonom določenih pogojev za priznanje pravice, ne pomeni kršitve zakona.

8Glede očitane nezakonitosti Pravil pa toženka navaja, da z njimi ni spreminjala postopka, urejenega v ZMat, saj že ta predvideva predložitev pisne vloge z ustreznimi dokazili. Tudi sicer upravni spor za ugotovitev nezakonitosti tega predpisa ni dopusten, saj ne gre za stvar, ki je lahko predmet upravnega spora, zato je tožbo v tem delu treba zavreči. V preostalem pa toženka predlaga, da se tožba zavrne, ter zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Kot dokaze predlaga izpodbijano odločbo, vpogled v upravni spis zadeve, sklep z dne 13. 2. 2020, vlogo z dne 19. 4. 2020, vlogo z dne 2. 8. 2020 in pritožbo z dne 2. 8. 2020.

9Tožnica v nadaljnjih vlogah ponavlja tožbene navedbe in poudarja, da so podane zatrjevane kršitve postopka, saj je do njih prišlo že z izdajo sklepa z dne 29. 4. 2020 v skrajšanem postopku. Po tožničinem predlogu, naj ta sklep odpravi, pa je toženka - tudi tokrat v skrajšanem postopku - izdala izpodbijano odločbo, ne da bi tožnici pred tem dala možnost sodelovanja v postopku. V izpodbijani odločbi tudi ni obrazložila, zakaj so z vlogo predložena dokazila (odločba o usmerjanju) nezadostna. Ob sklicevanju na sodbi tega sodišča v zadevah I U 487/2015 in I U 780/2015 tožnica izpostavlja, da je toženka enako nepravilno odločala že v drugih primerih. Navaja še, da 27. člen ZMat ne določa, da mora kandidat, ki ima odločbo o usmerjanju, utemeljevati in izkazovati razloge za neudeležbo na maturi v istem roku; prav ta odločba je bila podlaga za opravljanje mature v dveh delih in za priznavanje statusa študentke s posebnimi potrebami, le v konkretnem postopku očitno ni več zadosten dokaz. Razlaga toženke, kaj je pravično in kaj ni, pa ni stvar presoje v obravnavani zadevi. Pravice, ki jih določa ZMat, niso medsebojne izključujoče, temveč se kandidat sam odloči, katere bo izkoristil in katere ne. Tako lahko izbira med opravljanjem mature v dveh delih, prilagoditvijo načina opravljanja mature in uporabo različnih pripomočkov. V primeru, da maturo opravlja v dveh delih, se mu dovoljuje upoštevanje maturitetnih izpitov, ki so opravljeni v jesenskem izpitnem roku, kot da bi bili opravljeni v spomladanskem roku. Kot dokaze tožnica prilaga še dopis Inšpektorata za javni sektor, št. 0610-401/2020-3 z dne 22. 9. 2020, in dopis Inšpektorata RS za šolstvo in šport, št. 0611-471/2020/7 z dne 16. 11. 2020, ter se, kot rečeno, sklicuje na sodbi I U 487/2015 in I U 780/2015. Tudi v vlogi z dne 3. 9. 2024 je tožnica vztrajala, da toženka zakonske podlage za zavrnitev njene vloge ni imela, ter pojasnila še, da ji je bil zaradi zavrnitve vloge onemogočen vpis v izbrani program in se je zato morala vpisati na drugo fakulteto, v program, kjer so še bila prosta mesta za vpis.

10V tem upravnem sporu je odločala sodnica poročevalka kot sodnica posameznica (prvi odstavek 13. člena ZUS-1 in drugi odstavek 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1C).

11Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Po določbi prvega odstavka 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in prvim odstavkom 25. člena ZUS-1C, lahko namreč sodišče s soglasjem strank v sporu odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave, če se stranki glavni obravnavi pisno odpovesta. V tem upravnem sporu sta obe stranki podali takšno pisno izjavo.

Odločitev sodišča

K I. točki izreka:

12Tožnica v tem upravnem sporu, glede na tožbeni predlog oziroma zahtevek, poleg odločbe toženke, št. 0920-80/2020-4 z dne 8. 9. 2020, izpodbija tudi Pravila o opravljanju splošne mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih, št. 007-4/2015 z dne 11. 9. 2015, ki jih je toženka sprejela na 45. redni seji 11. 9. 2015, ter predlaga ugotovitev njihove nezakonitosti oziroma njihovo odpravo.

13V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. V upravnem sporu je sicer zagotovljeno tudi sodno varstvo zoper akte, izdane v obliki predpisa, vendar le, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Tako v pravni teoriji kot v upravnosodni praksi se izraz posamični akt uporablja za pravne akte, ki pomenijo individualizacijo oziroma konkretizacijo splošnih pravnih aktov ter nastanejo pri uporabljanju prava kot rezultat soočanja konkretnih dejstev in abstraktnih pravnih norm. Za posamični akt je torej značilno, da gre za akt, s katerim se odloča o individualni pravici, pravni koristi ali obveznosti določenega subjekta, ne pa za abstraktni splošni akt (primerjaj sodbo tega sodišča IV U 92/2021 z dne 8. 7. 2021).

14Po povedanem sodišče ugotavlja, da Pravila niso akt, ki bi se glede na opisane določbe ZUS-1 lahko izpodbijal s tožbo v upravnem sporu. Ne gre namreč za upravni akt v smislu ZUS-1 in niti ne za akt, ki bi urejal posamična razmerja, temveč so Pravila (še)le podlaga za odločanje o konkretnem posamičnem razmerju. Glede na obrazloženo je moralo sodišče tožbo zoper Pravila zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

K II. točki izreka:

15Tožba zoper odločbo toženke, št. 0920-80/2020-4 z dne 8. 9. 2020, je utemeljena.

16V zvezi z dejanskim stanjem zadeve sodišče ugotavlja, da tudi za toženko ni sporno, da tožnica spada v kategorijo kandidatov s posebnimi potrebami v smislu drugega odstavka 4. člena ZMat ter so ji bile kot kandidatki s posebnimi potrebami s sklepom o prilagoditvi z dne 13. 2. 2020 določene prilagoditve pri opravljanju splošne mature. Tožnica, tedaj dijakinja Gimnazije ..., je nato na toženko naslovila vlogo z dne 19. 4. 2020, s katero je, sklicujoč se na sklep o prilagoditvi in delno odločbo Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, št. 6901-7423/2016-13(987) z dne 16. 3. 2017 (v nadaljevanju: delna odločba), zaprosila za t.i. priznavanje mature za nazaj, kar je toženka s sklepom z dne 29. 4. 2020 zavrnila. Zatem je tožnica na toženko 2. 8. 2020 podala predlog za odpravo sklepa z dne 29. 4. 2020 in predlog za ponovno obravnavo vloge z dne 19. 4. 2020, kar je toženka z izpodbijano odločbo zavrnila z utemeljitvijo, da tožnica niti v vlogi z dne 19. 4. 2020 niti v vlogi z dne 2. 8. 2020 in niti v istega dne vloženi pritožbi ni navedla nobenega v Pravilih ali Pravilniku določenega utemeljenega razloga za neudeležbo na maturi v enem in istem izpitnem roku, kar je pogoj, da se lahko maturitetni izpiti, opravljeni v jesenskem izpitnem roku, upoštevajo, kot da bi bili opravljeni v spomladanskem roku.

17Glede materialnopravne podlage za odločanje sodišče ugotavlja, da so za obravnavano zadevo relevantne v nadaljevanju citirane določbe ZMat, kot so veljale v času izdaje izpodbijane odločbe.¹ Na podlagi 10. člena ZMat toženka spada med maturitetne organe za splošno maturo, ki v skladu s svojimi pooblastili skrbijo za pripravo in izvedbo mature. Sestavo in imenovanje toženke ureja 11. člen ZMat, po katerem ima Državna komisija za splošno maturo predsednika in dvanajst članov; sestavljajo jo uveljavljeni strokovnjaki z različnih predmetnih področij splošne mature oziroma s področja šolskega sistema in zunanjega ocenjevanja (prvi odstavek). Kdo in kako imenuje predsednika in devet članov, ureja drugi odstavek 11. člena ZMat, po funkciji pa so člani direktor Državnega izpitnega centra, direktor Zavoda Republike Slovenije za šolstvo in predsednik Državne predmetne komisije za slovenščino za splošno maturo (tretji odstavek 11. člena ZMat). Pristojnosti toženke so določene v 12. členu ZMat, po katerem Državna komisija za splošno maturo obravnava strokovna vprašanja v zvezi s splošno maturo ter v okviru svojih pooblastil vodi strokovno pripravo splošne mature in spremlja njeno izvedbo, pri čemer tudi obravnava in odloča o pritožbah kandidatov ter opravlja druge naloge v skladu z zakonom in drugimi predpisi.

18Opravljanje mature je nato urejeno v V. poglavju ZMat. Ta zakon v 27. členu, kot je relevanten za obravnavano zadevo,² določa, da kandidat opravlja maturo v enem izpitnem roku (prvi odstavek). Ne glede na prejšnji odstavek lahko maturo v dveh delih, v dveh zaporednih rokih opravljajo kandidati iz drugega odstavka 4. člena in drugega odstavka 24. člena tega zakona ter udeleženci izobraževanja odraslih (drugi odstavek 27. člena ZMat). Maturo v dveh delih lahko opravljajo tudi drugi kandidati, ki se iz utemeljenih razlogov ne morejo udeležiti mature oziroma posameznih izpitov v enem in istem izpitnem roku (tretji odstavek 27. člena ZMat). Kandidat iz prejšnjega odstavka da vlogo skupaj z dokazili ob prijavi oziroma najkasneje v sedmih dneh po nastanku razlogov, zaradi katerih ne more opravljati mature v enem roku (četrti odstavek 27. člena ZMat). O utemeljenosti razlogov za opravljanje mature v dveh delih odloči Državna komisija za splošno oziroma poklicno maturo v 30 dneh po vložitvi vloge (peti odstavek 27. člena ZMat). Kandidatom, ki so na podlagi odobritve pristojne komisije opravili maturo v dveh delih v spomladanskem in jesenskem izpitnem roku, se pri uveljavljanju pravice do vpisa v nadaljnje izobraževanje upošteva, kot da so maturo opravili v spomladanskem izpitnem roku, če so izpolnili pogoje za opravljanje mature v tem izpitnem roku (šesti odstavek 27. člena ZMat). Določbe četrtega, petega in šestega odstavka 27. člena ZMat veljajo tudi za kandidate iz drugega odstavka tega člena, ki v letu, v katerem opravljajo maturo, želijo uveljaviti pravico iz prejšnjega odstavka (sedmi odstavek 27. člena ZMat). Postopek odločanja pristojnih komisij podrobneje določi minister (osmi odstavek 27. člena ZMat).

19Na tej podlagi ZMat je bil sprejet Pravilnik, ki v 27. členu, v besedilu, kot je relevantno za obravnavo zadevo, določa, da se splošna matura opravlja v spomladanskem in jesenskem izpitnem roku. Kandidat opravlja vse predmete splošne mature v enem izpitnem roku (prvi odstavek 27. člena Pravilnika). Ne glede na prejšnji odstavek lahko kandidat iz 27. člena zakona opravlja splošno maturo v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih (drugi odstavek 27. člena Pravilnika). Kandidat, ki na podlagi odobritve Državne komisije opravlja splošno maturo v jesenskem izpitnem roku, mora izpolnjevati pogoje za opravljanje splošne mature v spomladanskem izpitnem roku (tretji odstavek 27. člena Pravilnika). Kaj so upravičeni razlogi za odjavo ali neudeležbo na izpitu ali delu izpita, je določeno v prvem odstavku 36. člena Pravilnika, in sicer sem sodijo nenadna bolezen oziroma zdravljenje, izredne okoliščine (naravna nesreča, smrt v družini, prometna nesreča s posledicami in drugo), izobraževanje v tujini, dokazljiva izguba prijave na pošti in drugi upravičeni razlogi. Šolska maturitetna komisija o upravičenosti nepravočasne odjave odloči s sklepom v treh delovnih dneh po prejemu vloge kandidata in o tem seznani Državni izpitni center (drugi odstavek 36. člena Pravilnika). Če se kandidat iz upravičenih razlogov ni udeležil pisnega izpita splošne mature, šolska maturitetna komisija v treh dneh zbere celotno dokumentacijo in jo s predlogom sklepa posreduje Državni komisiji v odločanje. Državna komisija odloči o predlogu v 30 dneh od prejema dokumentacije (tretji odstavek 36. člena Pravilnika). Kaj so utemeljeni razlogi za neudeležbo na maturi oziroma na posameznem izpitu v enem in istem izpitnem roku, pa je urejeno v 1. členu Pravil, kjer je kot takšen razlog določeno vzporedno izobraževanje, ugovor vesti (na primer pripadnik Krščanske adventistične cerkve) ter drugi upravičeni razlogi (nenadna bolezen, prometna nesreča, udeležba na veliki mednarodni športni prireditvi, kot so olimpijske igre in svetovna prvenstva na članski ter mladinski ravni v času opravljanja mature). V 2. členu Pravil je določeno še, da kandidat, ki se iz utemeljenih razlogov ne more udeležiti splošne mature oziroma posameznih izpitov v enem in istem izpitnem roku, naslovi na Državno komisijo za splošno maturo pisno vlogo z ustreznimi dokazili. Ta lahko sprejme sklep, s katerim kandidatu omogoči opravljanje mature v dveh delih - v dveh zaporednih izpitnih rokih, tako da lahko izpite, ki jih ne opravlja v spomladanskem izpitnem roku, opravlja v jesenskem izpitnem roku, če to omogoča koledar splošne mature. Kandidat, ki tako opravlja splošno maturo v jesenskem izpitnem roku, mora izpolnjevati pogoje za opravljanje splošne mature v spomladanskem izpitnem roku. Enak postopek (glej prvo alinejo tretjega odstavka 2. člena Pravil) velja tudi za kandidate s posebnimi potrebami, če želijo, da se jim pri uveljavljanju pravice do vpisa v nadaljnje izobraževanje upošteva, kot da so splošno maturo opravili v spomladanskem izpitnem roku.

20Po navedenem sodišče v zvezi s pravno naravo obravnavanega postopka za izdajo izpodbijane odločbe ugotavlja, da ZMat toženki kot nosilki javnega pooblastila daje pristojnost za odločanje o pravici, ki jo določa materialnopravni predpis s področja javnega prava (ki ureja pravila, pod katerimi se fizičnim ali pravnim osebam zagotavljajo dobrine in storitve v javnem interesu, kamor sodi tudi šolstvo)³ in o kateri je treba odločiti. Če gre za javnopravno zadevo, pa odločanje o njej spada v okvir 4. člena ZUP. Ta določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Toženka torej v obravnavani stvari nastopa kot organ v smislu 5. člena ZUP - nosilec javnega pooblastila, ki je zavezan k uporabi ZUP, kot je določeno v 4. členu ZUP (tako že sodbi tega sodišča I U 487/2015 z dne 22. 4. 2015 in I U 780/2015 z dne 14. 9. 2016). Pri tem je bilo v upravnosodni praksi (glej citirani sodbi) zavzeto tudi stališče, da gre pri postopku odločanja o pravici do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih rokih s priznavanjem za nazaj za enovit upravni postopek, ter da zato v zadevi, kot je obravnavana, ni umanjkala procesna predpostavka iz 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

21Kot dalje ugotavlja sodišče, iz citiranih zakonskih določb ZMat izhaja, da se matura praviloma opravlja v enem izpitnem roku. Izjema od tega pravila velja za: 1) kandidate s posebnimi potrebami, ki so bili v izobraževalne programe usmerjeni z odločbo o usmeritvi, in druge kandidate, ki se jim v utemeljenih primerih (poškodbe, bolezen) glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje prilagodi način opravljanja mature in način ocenjevanja znanja (drugi odstavek 4. člena ZMat), torej osebe, ki jim je odobren prilagojen način opravljanja mature; 2) odrasle kandidate, kamor spadajo osebe, ki bodo v letu opravljanja mature dopolnile najmanj 21 let (drugi odstavek 24. člena ZMat). To pomeni, da ti kandidati lahko brez posebne odobritve pristojne komisije maturo opravljajo v dveh delih, drugi kandidati pa lahko opravljajo maturo v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih le izjemoma, če mature ne morejo opravljati v enem in istem izpitnem roku iz utemeljenih razlogov; za takšno opravljanje potrebujejo odobritev Državne komisije za splošno oziroma poklicno maturo (peti odstavek 27. člena ZMat). Če kandidat, ki mu je iz utemeljenih razlogov odobreno opravljanje mature v dveh delih, na podlagi odobritve opravi maturo v dveh delih v spomladanskem in jesenskem izpitnem roku, se mu po določbi šestega odstavka 27. člena ZMat pri uveljavljanju pravice do vpisa v nadaljnje izobraževanje upošteva, kot da je maturo opravil v spomladanskem izpitnem roku (t.i. priznavanje mature za nazaj), če je izpolnil pogoje za opravljanje mature v tem izpitnem roku. Vendar, kot pravilno navaja toženka, ta pravica avtomatično ne pripada (tudi) osebam iz drugega odstavka 27. člena ZMat, kamor sodi tudi kandidat s posebnimi potrebami, pač pa imajo te osebe na podlagi sedmega odstavka 27. člena ZMat možnost, da uveljavljajo t.i. pravico do priznavanja mature za nazaj, kar pomeni, da morajo izkazati utemeljene razloge, zaradi katerih niso mogle opravljate mature v enem izpitnem roku. Pravilno je torej stališče toženke, da kandidatu s posebnimi potrebami po ZMat (pri čemer sodišče zgolj pripominja, da je takšna tudi sedaj veljavna ureditev) sicer pripada pravica do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih, vendar ta avtomatično ne vključuje pravice do priznavanja mature za nazaj, temveč mora kandidat s posebnimi potrebami za to posebej zaprositi.

22Obrazložitev odločbe o tem, kot je izpodbijana, mora sledeč določbam prvega odstavka 214. člena ZUP obsegati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločba takšne obrazložitve nima.

23Iz izpodbijane odločbe in predhodno povedanega izhaja, da toženka odločitev gradi na stališču, da tožnica niti v vlogi z dne 19. 4. 2020 niti v vlogi z dne 2. 8. 2020 in niti v pritožbi z istega dne ni navedla nobenega utemeljenega razloga za neudeležbo na maturi v enem in istem izpitnem roku, kot so določeni v Pravilih in Pravilniku, ter tako ni izkazala utemeljenega razloga za neudeležbo na spomladanskem izpitnem roku splošne mature 2020. Kot poudarja toženka, so razlogi, ki jih navaja tožnica, namreč enaki razlogom, zaradi katerih imajo kandidati s posebnimi potrebami že na podlagi ZMat pravico do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih, a brez priznavanja za nazaj. Ker toženka v svoji obrazložitvi omenja tri različne vloge, sodišče najprej pojasnjuje, da so za obravnavano zadevo ključni razlogi, navedeni v tožničini vlogi z dne 2. 8. 2020, saj je o tej vlogi odločeno z izpodbijano odločbo. Kolikor se ta sklicuje oziroma navezuje na vlogo z dne 19. 4. 2020, pa je za presojo obravnavane zadeve pomembna tudi vloga z dne 19. 4. 2020. Razlogi, ki jih je tožnica navedla v pritožbi z dne 2. 8. 2020, so relevantni za presojo zakonitosti sklepa z dne 29. 4. 2020, kar ni predmet tega, temveč pritožbenega postopka zoper navedeni sklep.

24Glede razlogov, ki jih je tožnica uveljavljala v vlogi z dne 2. 8. 2020, sodišče ugotavlja, da je tožnica v tej vlogi res navedla, da ji kot kandidatki s posebnimi potrebami ni treba posebej izkazati razlogov za priznavanje mature za nazaj, kar je po vsem obrazloženem nepravilno stališče, saj iz predhodno citiranih določb ZMat, kot je sodišče že pojasnilo, izhaja, da pravica do priznavanja mature za nazaj - za razliko od pravice do opravljanja mature v dveh delih - kandidatu s posebnimi potrebami ne pripada avtomatično, temveč mora zanjo zaprositi. Vendar pa (kar niti za toženko ni sporno) se je tožnica v vlogi z dne 2. 8. 2020 jasno sklicevala na delno odločbo, in sicer je navedla, da so v tej odločbi, ki je bila izdana na podlagi obsežne dokumentacije, navedene vse njene zdravstvene težave, katere dokazujejo, zakaj mature ni opravljala v enem in istem izpitnem roku. S tem je tožnica kot razlog za priznavanje mature za nazaj uveljavljala zdravstvene težave, izkazane v delni odločbi o usmerjanju. Kot izhaja iz navedene delne odločbe, ki se nahaja v upravnem spisu zadeve, je bila tožnica s slednjo usmerjena v program gimnazijskega izobraževanja - program gimnazija s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, v okviru katerega sta ji bili do zaključka izobraževanja zagotovljeni dve uri dodatne strokovne pomoči na teden, od tega se je ena ura izvajala kot svetovalna storitev in ena ura kot pomoč za premagovanje primanjkljajev, ovir oziroma motenj, ki jo je izvajal logoped, zagotovljeni so ji bili tudi pripomočki za prilagoditve prostora in opreme, in sicer uporaba žepnega računala, možnost uporabe FM sistema, po potrebi fotokopije učne snovi, naloženo je bilo tudi, naj sedi v prvi vrsti (3. in 4. točka izreka delne odločbe). Iz obrazložitve delne odločbe je razvidno še, da je Zavod RS za šolstvo pred izdajo te odločbe za mnenje zaprosil Komisijo za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami in 23. 2. 2017 prejel njeno strokovno mnenje, št. 6901-7423/2016-8, iz katerega izhaja, da je po Pravilniku o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami in po kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj tožnica otrok s posebnimi potrebami, in sicer kot otrok z zmerno izgubo sluha, lažjimi govorno - jezikovnimi motnjami, s primanjkljaji na posameznih področjih učenja ter kot dolgotrajno bolan otrok.

25Čeprav se je tožnica, kot povedano, v vlogi z dne 2. 8. 2020 (enako pa tudi v vlogi z dne 19. 4. 2020) izrecno sklicevala na delno odločbo in tam opisane oziroma navedene zdravstvene razloge, se toženka do tega ni vsebinsko opredelila, temveč je navedla zgolj, da so razlogi, na katere se sklicuje tožnica, enaki razlogom, zaradi katerih ima že po zakonu pravico do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih izpitnih rokih. To po presoji sodišča ne pomeni, da se toženki do uveljavljenih razlogov ni treba opredeliti, še zlasti, ker je tožnica v vlogi z dne 2. 8. 2020 izpostavila, da se toženka že v sklepu z dne 29. 4. 2020 - glede na tožničino vlogo z dne 19. 4. 2020, ki ji je bila priložena delna odločba o usmerjanju - ni opredelila, zakaj ta odločba ni primerno dokazilo. Da je toženka v postopku odločanja o vlogi za uveljavitev pravice do opravljanja mature v dveh delih v dveh zaporednih rokih s priznavanjem za nazaj dolžna določno navesti vse določbe predpisov, na katere opira svojo odločitev, skupaj z navedbo konkretnih dejstev in okoliščin obravnavanega primera, in odločitev obrazloženo utemeljiti tako, da je omogočena učinkovita presoja zakonitosti in pravilnosti izdane odločbe, pa se je to sodišče izreklo že v sodbah I U 773/2014 z dne 14. 5. 2014 in I U 487/2015 z dne 22. 4. 2015 ter nato še v sodbi I U 780/2015 z dne 14. 9. 2016, v kateri je presojalo pravilnost in zakonitost odločbe s smiselno enako vsebino, kot je vsebina v tej zadevi izpodbijane odločbe. Toženka v obravnavani zadevi o tem sicer razpravlja v odgovoru na tožbo, vendar po ustaljeni upravnosodni praksi bistvenih pomanjkljivosti v izpodbijanem aktu toženka ne more nadomestiti z odgovorom na tožbo. Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da zaradi bistveno pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. To pa je absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

26Po presoji sodišča je utemeljen tudi tožbeni očitek o bistveni kršitvi določb postopka zaradi izdaje odločbe v skrajšanem postopku. Zakonodajalec je s 4. členom ZUP predpisal smiselno uporabo ZUP tudi v vseh javnopravnih stvareh, ki sicer nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Ker oziroma kolikor z določili ZMat zakonodajalec ni predpisal posebnih postopkovnih pravil, mora toženka postopati po določbah ZUP. Toženka je odločitev sprejela v skrajšanem ugotovitvenem postopku v smislu določil 144. člena ZUP, pri čemer je zmotno zaključila, da je treba prošnjo tožnice kot neutemeljeno zavrniti, ne da bi o tem oziroma o razlogih, ki so jo vodili k sprejeti odločitvi, seznanila tožnico, preden je izdala izpodbijano odločbo. S tem je tožnici odvzela možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, kar je absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (enako sodba tega sodišča I U 780/2015 z dne 14. 9. 2016).

27Ker so torej razlogi izpodbijane odločbe bistveno pomanjkljivi in na njihovi podlagi odločitve ni mogoče preizkusiti, tožnici pa v postopku pred toženko tudi ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, kar vse pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka (po 7. in 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1), je sodišče na podlagi prvega odstavka 64.a člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je ugotovilo, da je izpodbijana odločba nezakonita. Glede na naravo zadeve in časovni okvir obravnavanega primera namreč sodišče podlage (in glede na navedbe tožnice v vlogi z dne 3. 9. 2024 tudi njenega pravnega interesa) za to, da bi izpodbijano odločbo odpravilo in posledično (prim. tretji odstavek 64. člena ZUS-1) zadevo vračalo v ponovni postopek toženki ne vidi. Enako odločitev je zato sprejelo že v zadevi I U 780/2015.

K III. točki izreka:

28Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem se v primeru, ko je tožnik s tožbo uspel, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je tožnica, ob upoštevanju, da je v postopku ni zastopal odvetnik in da je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, upravičena do pavšalnega zneska povračila stroškov v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika), povečanega za 10 % (4. člena Pravilnika). Na podlagi Pravilnika določeni pavšalni znesek zajema vse stroške sodnega postopka na prvi stopnji, razen sodnih taks. Toženka mora torej tožnici povrniti skupaj 16,50 EUR stroškov tega sodnega postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Ker je tožnica s tožbo uspela, toženka do povračila stroškov postopka ni upravičena.

29Za tožbo plačano sodno takso v višini 148,00 EUR pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, in opomba 6.1.c taksne tarife ZST-1).

¹ Določbe ZMat so bile sicer nato spremenjene z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o maturi (v nadaljevanju: ZMat-B), ki je začel veljati in se uporablja od 4. 5. 2024, vendar je v obravnavani zadevi treba uporabiti zakonske določbe, veljavne ob izdaji izpodbijane odločbe (glej 6. člen ZUP, ZMat-B pa tudi ne predpisuje, da bi katera od njegovih določb učinkovala za nazaj, prim. še 155. člen Ustave Republike Slovenije).
² Kot povedano, je bil ZMat, in sicer tudi njegov 27. člen, v letu 2024 spremenjen z ZMat-B, vendar je za presojo v obravnavani zadevi treba uporabiti določbe, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe.
³ Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ur. Polonca Kovač, Erik Kerševan, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 1. knjiga, str. 80 in 81.