UPRS Sklep in sodba III U 162/2020-183

I. Postopek s tožbo zoper 4. točko izreka sklepa in odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33008-27/2020-25 z dne 31. 7. 2020, se ustavi.

II. Tožbi zoper potrdilo in 2. točko izreka sklepa Upravne enote A., št. 330-6/2016-94 z dne 7. 1. 2020, se ugodi in se v tem delu navedeni akt Upravne enote A. odpravi ter v tem delu zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 516,67 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodne odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Zahteva stranke z interesom A. A. za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

Vsebina izpodbijanega akta

1Z izpodbijanim aktom, št. 330-6/2016-94 z dne 7. 1. 2020, je Upravna enota A. kot prvostopenjski organ v upravni zadevi odobritve pravnega posla izdala najprej potrdilo, da za prodajno pogodbo, št. 478-13/2016-4, ki sta jo 15. 2. 2016 sklenila Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo (v nadaljevanju: MORS) kot prodajalec in A. A., ..., kot kupec in katere predmet sta zemljišči s parc. št. 1174/2 in 1174/3, obe k.o. ...,¹ odobritev pravnega posla ni potrebna, nato pa sklep, s katerim je pod 1. točko izreka zavrgla zahtevo B. B., ..., za odobritev pravnega posla na podlagi javne ponudbe MORS kot ponudnika in izjave B. B. o sprejemu te ponudbe za zemljišči s parc. št. 1174/2 in 1174/3, pod 2. točko izreka sklepa pa je zavrgla zahtevo C. C., ... (tj. tožnika v tem upravnem sporu), za odobritev pravnega posla na podlagi javne ponudbe MORS kot ponudnika in tožnikove izjave o sprejemu te ponudbe za zemljišči s parc. št. 1174/2 in 1174/3. Pod 3. točko izreka sklepa je sklenila, da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom.

2Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da je prvostopenjski organ v zadevi odločil že z aktom, št. 330-6/2016-69 z dne 14. 9. 2017 (v nadaljevanju: akt z dne 14. 9. 2017), ki ga je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: MKGP ali drugostopenjski organ) s svojo odločbo, št. 33008-208/2017/2 z dne 19. 1. 2018, potrdilo, po vloženih tožbah tožnika in B. B. pa je bil akt z dne 14. 9. 2017 s sklepom in sodbo tukajšnjega sodišča III U 39/2018, I U 456/2018 z dne 4. 7. 2019 (v nadaljevanju: sklep in sodba III U 39/2018, I U 456/2018) odpravljen in zadeva vrnjena v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Ta se v obrazložitvi najprej opredeljuje do procesnih vprašanj, do katerih se po presoji sodišča v aktu z dne 14. 9. 2017 ni zadostno izjavil. Nato navaja, da zapis "stavbišče in funkcionalno zemljišče" v oklepaju v šesti alineji drugega odstavka 19. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ) ne pomeni, da mora biti v postopku izdaje potrdila, da odobritev pravnega posla ni potrebna, odmerjeno ali evidentirano funkcionalno zemljišče, ampak gre pri tem za obrazložitev pojma objekt, kar pomeni, da se po tej zakonski določbi lahko obravnava tudi promet s kmetijskim zemljiščem, na katerem ni objekta, če to zemljišče predstavlja funkcionalno zemljišče k objektu na drugem zemljišču. V zvezi s tem je bilo že v aktu z dne 14. 9. 2017 pojasnjeno, da na parceli 1174/2 stojijo objekti, na zemljišču 1174/3 pa ne, vendar sta se zemljišči zaradi skupne prodaje obravnavali v okviru istega postopka. Da delita isto usodo, je razvidno tudi iz dejstva, da sta to edini delno stavbni zemljišči (razpršena gradnja) znotraj območja kmetijskih in gozdnih zemljišč ter da sta imeli istega lastnika, kar dokazuje tudi v postopku pridobljeni odgovor Občine A., ki je pojasnila, da njuna veljavna namenska raba predstavlja plansko opredelitev zemljišča. Prvostopenjski organ se nato opredeljuje do listin, ki jih je predložil MORS in iz katerih izhaja, da so bili glavni objekt stražnice ter pomožni objekti (plinska postaja, skladišče minsko-eksplozivnih sredstev in svinjak) zgrajeni pred 31. 12. 1967, zato se šteje, da imajo gradbeno in uporabno dovoljenje po samem zakonu. Za spremembo namembnosti glavnega objekta iz stražnice v planinski dom in njegovo adaptacijo pa sta bili nato izdani tudi gradbeno in uporabno dovoljenje. Pojasni še, da je in kako je upošteval potrdilo o namenski rabi zemljišč, pri čemer pojasnjuje pojem razpršene gradnje.

3Po tem, ko povzame vsebino pripomb, ki so jih v ponovnem postopku podali tožnik, A. A. in B. B., prvostopenjski organ navaja, da na podlagi gradbenega dovoljenja sicer ni mogoče sklepati, da predmetni parceli sta, niti da nista funkcionalno povezani, prav tako takšnega sklepanja ne omogoča odločba o parcelaciji, vendar je ne glede na to po njegovi presoji prodajo obravnavanih zemljišč mogoče uvrstiti pod izjemo iz šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ, saj na parceli 1174/2 nedvomno stoji objekt, za katerega je bilo pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje, to zemljišče pa skupaj s parcelo 1174/3 predstavlja kompleks, ki ga ta objekt determinira. Navedeno potrjuje enotno lastništvo obeh parcel znotraj območja kmetijskih in gozdnih zemljišč, dejanska raba obeh zemljišč (3000 - pozidano zemljišče), namenska raba razpršene gradnje in pogoj skupne prodaje. Ker so zato izpolnjeni pogoji za izdajo potrdila, da odobritev pravnega posla ni potrebna, vlog tožnika in B. B. za odobritev pravnega posla ni mogoče obravnavati, zato ju je prvostopenjski organ s sklepom zavrgel.

Vsebina odločbe drugostopenjskega upravnega organa

4Po pritožbah tožnika in B. B. je MKGP izdalo sklep in odločbo, št. 33008-27/2020-25 z dne 31. 7. 2020 (v nadaljevanju: drugostopenjski akt), s katerima je: 1. pritožbena postopka, pričeta z navedenima pritožbama, združilo v en postopek, 2. zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjski akt, 3. zavrnilo pritožbo B. B. zoper prvostopenjski akt in 4. zavrnilo zahtevke tožnika, B. B. in A. A.² za povrnitev stroškov pravnega zastopanja v pritožbenem postopku.

5V obrazložitvi drugostopenjski organ povzame vsebino izpodbijanega akta in obeh pritožb ter odgovora A. A. na pritožbi, nato pa kronološko opiše dotedanji potek zadeve. Obrazloži, da so izpolnjeni pogoji za združitev pritožbenih postopkov, ter nato navaja, da je MORS v času dražbe razpolagal s potrdilom o namenski rabi, iz katerega izhaja, da del obeh zemljišč sodi v območje razpršene gradnje, del pa v drugo območje kmetijskih zemljišč, zato bi MORS obravnavane ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč lahko sploh ne objavljal na oglasni deski, kot to določa 20. člen ZKZ, vendar je to storil, prvostopenjski organ pa je prejeto ponudbo moral objaviti. Glede poznejšega umika ponudbe, katero so pravočasno sprejeli tožnik, B. B. in A. A., pojasnjuje, da ZKZ umika posebej ne ureja, zato se v zvezi s tem uporabljajo določbe Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ). Upoštevajoč te določbe, načelno mnenje Vrhovnega sodišča z dne 6. 4. 2012 (v nadaljevanju: načelno mnenje Vrhovnega sodišča) in upravnosodno prakso, ima ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča v razmerju do predkupnih upravičencev po 23. členu ZKZ svojstvo ponudbe po prvem odstavku 22. člena OZ. Zato v konkretni zadevi, kjer so ponudbo sprejeli sprejemniki, ki so zatrjevali, da imajo predkupno pravico po 23. členu ZKZ, ter upoštevajoč 26. člen OZ, po katerem ponudba veže ponudnika do izteka roka, ponudbe ni (bilo) mogoče umakniti. Drugostopenjski organ ugotavlja, da v zadevi ni sporen obstoj objekta na parceli 1174/2, tj. bivše kasarne A., kasneje stražnice A. ter še kasneje Planinskega doma A. Glede dokazovanja, ali je ta objekt postavljen skladno z veljavnim prostorskim aktom in s predpisi o graditvi objektov, se je že prvostopenjski organ skliceval na dokumentacijo MORS, iz katere izhaja obstoj objektov pred 31. 12. 1967, zato tudi drugostopenjski organ zaključuje, da imajo ti objekti (glavni objekt stražnice in trije pomožni objekti, to so plinska postaja, skladišče minsko-eksplozivnih sredstev in svinjak) že skladno s 197. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) uporabno dovoljenje po samem zakonu. Sicer pa sklicevanje na določbe 197. člena ZGO-1 niti ni potrebno, saj je bila s strani MORS v postopku predložena (tudi) naslednja dokumentacija: pravnomočna delna odločba Upravne enote A. - enotno dovoljenje za gradnjo, št. 351-032/96 z dne 26. 6. 1998 (v nadaljevanju: enotno dovoljenje za gradnjo), pravnomočna odločba Upravne enote A. o dovolitvi priglašenih del, št. 351-237/96 z dne 11. 10. 1996, pravnomočno uporabno dovoljenje Upravne enote A., št. 351-560/98 z dne 2. 11. 1998 (v nadaljevanju: uporabno dovoljenje) in odločba Geodetske uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju: GURS) z dne 6. 9. 1995 o razdelitvi nekoč enotne parcele 1174/2 v izmeri 4.155 m2 na dve parceli, tj. parcelo 1174/2 (poslovna stavba v izmeri 124 m2 in dvorišče površine 2.481 m2) ter parcelo 1174/3 (travnik v izmeri 1.550 m2). Tožnikove očitke, da je MORS navedeno dokumentacijo posredoval šele v pritožbenem postopku, kar da je prepozno, drugostopenjski organ zavrača. Pri tem se sklicuje na tretji odstavek 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), po katerem se dovoljenost pritožbenih navedb nanaša na stranko, ki vlaga pritožbo, kar pa MORS ni; 139. člen ZUP, ki ureja pristojnosti uradne osebe, ki vodi postopek; 251. člen ZUP, ki določa pooblastila drugostopenjskega organa v pritožbenem postopku, in načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP.

6Po navedenem ugotavlja, da je objekt stražnice A., skupaj s pomožnimi objekti (plinsko postajo, skladiščem in svinjakom), postavljen skladno z veljavnim prostorskim aktom in s predpisi o graditvi objektov, saj ima celo uporabno dovoljenje. Sporno pa ostaja, kolikšno je funkcionalno zemljišče glavnega objekta. Kot pojasni, ta termin v zakonodaji sicer ne obstaja več, je pa pojem funkcionalnega zemljišča uporabljal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju: ZUN), prav tako so ga smiselno poznali tudi drugi zakoni (npr. Zakon o stavbnih zemljiščih, Stanovanjski zakon ter Zakon o vzpostavitvi etažne lastnine na predlog pridobitelja posameznega dela stavbe in o določanju pripadajočega zemljišča k stavbi, v nadaljevanju: ZVEtL), ZGO-1 pa je nato uvedel pojem gradbena parcela, pri čemer so (bili) vsi ti pojmi sopomenka za tisto zemljišče, ki je potrebno za redno rabo stavbe. Pri tem ni pomembno, kako je to zemljišče opredeljeno v zemljiškem katastru. Drugostopenjski organ ugotavlja, da je bilo funkcionalno zemljišče oziroma gradbena parcela za stražnico A. določena, in sicer tako v lokacijski dokumentaciji Občine A., št. KGI/2622-1/98 (v nadaljevanju: lokacijska dokumentacija), kot v enotnem dovoljenju za gradnjo; v obeh je namreč navedeno, da je poseg znotraj gradbene parcele obstoječega objekta, ki jo predstavlja parcela 1174/2 v celoti. Velikost funkcionalnega zemljišča za parcelo 1174/2 tako ni več vprašljiva, zato postopka tudi ni treba prekinjati do pravnomočne odločitve o pripadajočem zemljišču k objektu stražnice s strani pristojnega (sodnega) organa, kot je predlagal tožnik. Poudarja še, da je za pravilno uporabo izjeme iz šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ treba ugotoviti, s kakšnim ciljem jo je zakonodajalec umestil v zakon, ter pojasnjuje, da je v gradivu za sprejem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 36/2003, v nadaljevanju: ZKZ-B), s katerim je bila ta določba dodana v ZKZ, glede (nove) vsebine 19. člena zapisano, da med primere, ko odobritev pravnega posla ni potrebna, spadajo tudi primeri, ko gre za reševanje problema razpršene gradnje. V nadaljevanju se zato opredeljuje do pojma razpršene gradnje in ugotavlja, da takšna označitev zemljišča ni opredelitev njegove namenske rabe, ter zaključuje, da sta obravnavani zemljišči po namenski rabi kmetijski zemljišči, kar kaže tudi odgovor Občine A. z dne 14. 5. 2020.

7Glede parcele 1174/3 pa drugostopenjski organ navaja, da je moral postopek v tem delu dopolnjevati, ker je bilo o vprašanju njene pozidanosti zbranih več nasprotujočih si dokazov in je dejansko stanje ostalo nejasno. Od Geodetskega inštituta Slovenije (v nadaljevanju: GIS) je pridobil ortofoto posnetek iz leta 1986, iz katerega je na tem delu parcele razviden poseg oziroma objekt, in sicer terase (tribune), ki so se dotikale glavnega objekta, ter plato za glavno stavbo. Oba omenjena posega v prostor sta razvidna tudi iz kasnejših posnetkov, dostopnih na spletni strani pespoti.si in hribi.net. Nedvomno gre za spremljajoče objekte h glavnemu objektu, s tem pa ni izkazana le funkcionalna povezanost med objekti, temveč tudi povezanost obeh zemljišč. Četudi je betonska ploščad predstavljala celoto z objektom v času, ko je ta bil karavla in torej v razmerju do planinskega doma takega statusa nima več, pa to ne drži za betonsko-kamnite terase. V zvezi s slednjimi drugostopenjski organ navaja, da je iz geodetskega načrta, ki ga je 30. 6. 2017 izdelala A., s.p. (v nadaljevanju: geodetski načrt A.), razvidno, da sta vrisani dve terasi, ki potekata po SZ delu, in dve terasi, ki potekata po SV delu parcele 1174/3 (pri tem je v drugostopenjskem aktu verjetno prišlo do pomote in je mišljena parcela 1174/2 - op. sodišča), pri čemer se terasi zemljišča 1174/3 le dotikata, vendar iz tekstualnega dela geodetskega načrta izhaja, da je natančnost arhivskih parcelnih mej do ± 1 m, zato upoštevajoč dejstvo, da je iz arhivskih satelitskih posnetkov razviden obstoj treh in ne zgolj dveh teras, drugostopenjski organ zaključuje, da gre za poseg tudi na delu parcele 1174/3. Da so bili ti objekti (betonska ploščad za poveljevanje in kamnite terase) očitno zgrajeni kot spremljajoči objekti h glavnemu objektu (karavli), s katerim delijo pravno usodo (kar velja tudi za domnevo o obstoju gradbenega in uporabnega dovoljenja), kažeta tudi to, da je takrat obstajala enotna parcela 1174/2 in da je objekt s severne strani delno vkopan v strmo brežino, zaradi česar je bila ta utrjena s kamnitimi terasami. Drugostopenjski organ še pojasni, da je objekte do 2. 7. 1991 uporabljala Jugoslovanska ljudska armada (v nadaljevanju: JLA), nato pa MORS. Ta je 20. 6. 1995 sklenil najemno pogodbo z družbo A., d.o.o. Glede na opozorilo tožnika in B. B., da je bila predmet tega najema le stražnica s pomožnimi objekti in nezazidanim stavbnim zemljiščem v izmeri 600 m2, kar pomeni, da zemljišči 1174/2 in 1174/3 nista bili povezani, drugostopenjski organ navaja, da so bili predmet najema res le glavna stavba in pomožni objekti ter asfaltne in tlakovane površine v izmeri 600 m2, vendar je po njegovem mnenju pogodba v tem delu očitno zelo pomanjkljivo in nedosledno napisana, saj ni definirano, za katere površine gre. Prav tako je treba upoštevati, da je plato za poveljevanje, na katerega je direktor družbe A., d.o.o., D. D., nato postavil objekt, obstajal že leta pred tem, kar pomeni, da je morebiti tudi plato zajet v najeto površino, enako terase. Nenazadnje iz najemne pogodbe izhaja, da je najemnik dolžan vzdrževati okolico objektov, kar po oceni drugostopenjskega organa kaže, da mu je bilo dano v uporabo celotno zemljišče, najemnina pa je bila določena le za objekte. Tudi pooblaščenka MORS E. E. je v upravnem postopku povedala, da sta na parceli 1174/3 betonska plošča, ki je bila grajena hkrati z objektom karavle in je služila za potrebe vojakov, in podporni zid za brežino. Da gre pri parceli 1174/3 za funkcionalno zemljišče, po njenem kaže dejstvo, da bi bil glavni objekt v primeru odstranitve brežin zaradi drseče zemlje v nevarnosti. Odgovor, zakaj je MORS leta 1995 razdelil nekoč enotno parcelo, pa gre iskati v takratni praksi zmanjševanja gradbene parcele s ciljem nižje odmere komunalnega prispevka.

8Glede na vse navedeno tudi drugostopenjski organ zaključuje, da gre pri obravnavanih zemljiščih za funkcionalno povezano celoto. Kot izrecno navede, v postopku ni ugotavljal oziroma dokazoval, da je zemljišče 1174/3 funkcionalno zemljišče objekta na zemljišču 1174/2, vsekakor pa je dokazoval njuno medsebojno povezanost, pripadnost, potrebnost in neločljivost. V nadaljevanju pa obrazlaga, da četudi parcela 1174/3 ne bi bila funkcionalno povezana s parcelo 1174/2, bi bilo prav tako treba izdati potrdilo, da odobritev pravnega posla ni potrebna, saj je MORS obe zemljišči prodajal skupaj kot celoto. Ker ni več sporno, da je celotno parcelo 1174/2 mogoče uvrstiti pod izjemo iz šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ in to zemljišče obsega 2.605 m2, medtem ko zemljišče 1174/3 obsega le 1.550 m2, to pomeni, da pretežni del obeh zemljišč (63 %) predstavlja izjemo. Zato mora, po v sodni praksi uveljavljenem pretežnostnem principu, parcela 1174/3, ki se prodaja v paketu s parcelo 1174/2, deliti isto usodo, saj v paketu dane ponudbe ni mogoče razbiti na kose. Dalje opozarja, da so določbe ZKZ, ki se nanašajo na trajno varovana kmetijska zemljišča, usmerjene v varstvo teh zemljišč zaradi kmetijstva in pridelave hrane, takih karakteristik pa parcela 1174/3 nima, saj je 67,8 % tega zemljišča neplodnega. Ob sklicevanju na odločitev Vrhovnega sodišča v zadevi II Ips 571/2007 in Upravnega sodišča v zadevi IV U 62/2018 poudarja, da parcela 1174/3 nikdar ni imela in še vedno nima lastnosti, zaradi katerih bi se moral ohranjati njen pridelovalni potencial in s tem status kmetijskega zemljišča; poleg tega s parcelo 1174/2 nista del nobenega GERK-a, kar pomeni, da ju nobeno kmetijsko gospodarstvo ne obdeluje. Sklepno drugostopenjski organ pojasni, zakaj v postopku ni izvedel ustne obravnave in da se ni opredeljeval do navedb, da naj bi bila tožnik in B. B. slamnata kupca za tretjo osebo, ker ta dejstva ne vplivajo na sprejeto odločitev. Enako velja za navedbe, ki se tičejo dokazovanja statusa kmeta tožnika in B. B., saj je v obravnavanem primeru bilo izdano potrdilo, da odobritev pravnega posla ni potrebna. Predmet tega postopka tudi ne more biti ugotavljanje, kako je A. A. dosegel vknjižbo lastninske pravice v zemljiški knjigi pri obravnavanih parcelah, to je stvar civilnih sodnih postopkov. Enako velja glede vprašanja, zakaj je MORS s A. A. sklenil pisno pogodbo po tem, ko sta ponudbo za nakup zemljišč že sprejela tožnik in B. B.

Povzetek tožbenih navedb

9Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu iz razlogov nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka ter zmotne uporabe materialnega prava. S tožbo je izpodbijal prvostopenjski akt v delu, v katerem je izdano potrdilo, da odobritev pravnega posla ni potrebna, in (kot je bilo nato še posebej razčiščeno) v 2. točki izreka sklepa, s katero je bila zavržena tožnikova zahteva za odobritev pravnega posla na podlagi javne ponudbe MORS kot prodajalca in njegove izjave o sprejemu te ponudbe za parceli 1174/2 in 1174/3, ter drugostopenjski akt v 4. točki izreka, s katero je bilo odločeno o stroških pritožbenega postopka. Sodišču je predlagal, da tožbi ugodi, izpodbijani in drugostopenjski akt odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu z navodilom, naj izpelje postopek za ugotovitev prednostnega upravičenca za nakup obeh ponujenih zemljišč oziroma izpelje postopek odobritve pravnega posla. Zahteval je tudi, da mu toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10V tožbi uvodoma ugovarja, da so bila kršena pravila postopka, saj je MORS šele v pritožbenem postopku predložil enotno dovoljenje za gradnjo, s katerim je dokazoval legalnost zgrajenega objekta. Meni, da je ključno vprašanje, ali je po tem, ko je bila ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča že objavljena in sprejeta, dopustno odločati, da odobritev pravnega posla ni potrebna. Nesporno se je namreč predmetni postopek začel kot postopek za prodajo kmetijskega zemljišča v skladu z določbami ZKZ, zato se ne more zaključiti drugače kot z izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla. A. A. pa sploh ni vložil vloge za odobritev pravnega posla, temveč zahtevo za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna, kar je, ker gre za dva ločena postopka, nedopustno in prepozno. Sicer pa je za odločitev pomembno, ali obe zemljišči danes predstavljata celoto, ki je nujno potrebna za uporabo planinskega doma. V tej zvezi tožnik poudarja, da parcela 1174/3 ni pozidana, ampak v celoti kmetijsko zemljišče, ne glede na to, ali je na njej vpisan kakšen GERK ali ne, in ne glede na to, ali jo je najemnik planinskega doma uporabljal. Zato je tudi izjava E. E. brezpredmetna in ne more vplivati na odločitev, ali gre za funkcionalno zemljišče. Četudi bi držala ugotovitev, da celotna parcela 1174/2 izpolnjuje pogoje za uporabo izjeme iz šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ, tega po nobenem kriteriju ne izpolnjuje parcela 1174/3, saj je površina parcele 1174/2 povsem zadostna za uporabo objekta. Tožnik poudarja, da je predmetno zakonsko izjemo treba razlagati restriktivno. Opozarja, da upravni organ ni pojasnil, zakaj na parceli 1174/3 ni mogoče opravljati kmetijske dejavnosti, ter da še vedno obstaja neskladje med ugotovitvami obeh upravnih organov o njeni pozidanosti, neodgovorjeno pa je ostalo tudi, zakaj MORS ni pravočasno predložil v pritožbenem postopku podanih listin. Kot predlagane dokaze je v tožbi navedel izpodbijani in drugostopenjski akt.

11Z vlogo, ki jo je sodišče prejelo 29. 10. 2020, je tožnik pojasnil, da iz priloženega razpisa javne dražbe za prodajo nepremičnin izhaja, da MORS sicer šteje, da morajo vsa kmetijska zemljišča (tudi tista, na katerih stoji objekt in predstavljajo obravnavani identično situacijo) po izvedeni dražbi še na oglasno desko, in je torej treba upoštevati specialna določila ZKZ. V dokazne namene je predlagal še izjavo B. B. z dne 18. 10. 2020 in njeno, v pritožbenem postopku podano vlogo z dne 24. 7. 2020 s prilogami, tj. besedilom javne dražbe prodaje nepremičnin, ki je bila izvedena 30. 6. 2020, in ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda, ki jo je Upravna enota A. objavila pod št. 478-105/2020-35 dne 2. 7. 2020.

Povzetek odgovora na tožbo

12Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe, vztrajala pri sprejeti odločitvi in njenih razlogih ter predlagala, da sodišče tožbo zavrne. Kot poudarja, če upravni organ ugotovi, da so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 19. člena ZKZ, ne bo (več) ugotavljal, ali naj pravni posel odobri oziroma odobritev zavrne, kolikor gre za primer iz tretjega odstavka tega člena. Zato je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je presojal, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo potrdila, da odobritev pravnega posla ni potrebna. Navedbe o nepravočasnosti predloga A. A. za izdajo odločitve, da odobritev pravnega posla ni potrebna, so tožbena novota, tudi sicer pa so neutemeljene, saj zakon roka za vložitev takšnega predloga ne določa. Toženka še poudarja, da MORS ni prodajal kmetijskih zemljišč, temveč vojašnico, ki je obsegala obe nepremičnini, in da je tudi najemnik D. D. parceli dojemal kot celoto, saj je na parceli 1174/3 celo postavil leseni objekt. V upravnem postopku se ni ugotavljal obseg funkcionalnega zemljišča, saj je bilo to nesporno določeno tako v lokacijski informaciji kot v enotnem dovoljenju za gradnjo, zato sta oba upravna organa ugotavljala dejansko stanje in presojala dokaze v zvezi s funkcionalno (ne)povezanostjo parcel 1174/2 in 1174/3.

Nadaljnji potek upravnega spora

13Glede na 19. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) so bili s tožbo in sledečimi vlogami oziroma dejanji v tem sodnem postopku seznanjeni še A. A. kot uspeli kupec, B. B. kot stranka upravnega postopka odobritve pravnega posla in MORS kot prodajalec obravnavanih nepremičnin, ki so v nadaljevanju postopka, poleg tožnika, podajali svoje vloge.

14Tožnik je v vlogi z dne 21. 2. 2023 pojasnil, da je (zgolj) v uvodnem delu tožbe prišlo do pisne pomote in da izpodbija potrdilo in 2. točko izreka prvostopenjskega sklepa, umaknil pa je tožbo zoper 4. točko izreka drugostopenjskega akta. Sicer pa se v svojih vlogah izreka predvsem o očitkih A. A., da tožnik nastopa kot slamnati kupec. Poudarja, da ZKZ v zvezi z oddaljenostjo prebivališča kupca, ki uveljavlja predkupno pravico kot kmet, od zemljišča, ki je predmet prodaje, ne vsebuje nikakršne formalne omejitve. Način, kako bo tožnik zagotovil primarno funkcijo kmetijskega zemljišča, tako ni predmet ugotavljanja v tem postopku in na odločitev nima vpliva. Nasprotuje navedbam, da ne gre za kmetijski zemljišči, saj upravni organ ni ugotavljal, ali zemljišče 1174/3 izpolnjuje materialni kriterij za status kmetijskega zemljišča, ter pripominja, da upravni organi tudi sicer nimajo strokovnega znanja za presojo, ali je zemljišče primerno za kmetijsko obdelavo ali ne, oziroma da bi takšna presoja vodila v arbitrarnost, zato je bistvena formalna namembnost zemljišč. Obravnavana zadeva tudi sicer ni primerljiva z zadevo IV U 62/2018. Navaja še, da je v decembru 2020 izvedel, da v ... živi nekdanji komandir karavle, F. F., in da je pridobil njegovo izjavo, ki je v nasprotju z izjavo E. E. Izpostavlja, da se v obravnavani zadevi ni ugotavljalo obsega funkcionalnega zemljišča, temveč sta upravna organa, izhajajoč iz objektov nekdanje vojašnice, zaključila, da funkcionalno zemljišče predstavljata obe parceli v celoti. Po mnenju tožnika je ključen obstoj enotnega dovoljenja za gradnjo, ki jasno določa obseg gradbene parcele, zato je nepomembno ugotavljanje funkcionalne povezanosti objekta in zemljišč v času obstoja vojaške karavle, v postopku pa se tudi sicer ni preverjala funkcionalna povezanost Planinskega doma A. s celotno parcelo 1174/2 in parcelo 1174/3. Tožnik je nasprotoval ugovoru A. A., da B. B. v tem upravnem sporu nima položaja stranke z interesom. Kot dokaze je predlagal še izjavo F. F. z dne 12. 12. 2020, kopijo dokumenta s podpisom F. F. kot komandirja karavle in kopijo osebne izkaznice F. F., stran 11 Strokovnih stališč do pripomb in predlogov javnosti k dopolnjenemu osnutku sprememb in dopolnitev prostorskih ureditvenih pogojev (PUP) Občine A., ki jih je junija 2016 izdelala družba B., d.o.o., zaslišanje , izsek iz geodetskega načrta A., dve fotografiji obstoječega stanja, aerofoto posnetke iz let 1994, 2011, 2017 in 2020, fotografije iz upravnih spisov zadeve, dopis Odvetniške pisarne C., d.o.o. Upravni enoti A. in elektronsko sporočilo Upravne enote A., poslano tej odvetniški družbi 11. 4. 2022.

15Toženka je v nadaljnjih vlogah navajala, da je obravnavana zadeva neprimerljiva s poznejšo javno dražbo MORS, objavljeno junija 2020. Tožnik napačno enači pojem razpršene gradnje s pojmom stavbnega zemljišča. Izjava F. F. je tožbena novota in tudi sicer ni verodostojna, saj je v nasprotju z arhivskimi posnetki GIS. Toženka je dalje opozorila, da je Upravno sodišče še v drugih zadevah zavzelo enako stališče kot v zadevi IV U 62/2018. V zvezi s položajem B. B. v tem upravnem sporu je izpostavila, da ta tožbe zoper izpodbijani akt ni vložila. Sklicevala se je še na sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 42/2020 in odločbo Upravne enote B., št. 330-358/2014-88 z dne 10. 5. 2019.

16B. B. se je strinjala s tožbenimi navedbami in poudarila, da je v zadevi bistveno ravnanje prodajalca, ki je po prvotni odločitvi, da bo postopek prodaje nepremičnin zaključen šele po objavi ponudbe na oglasni deski upravne enote skladno z določili ZKZ, svojo ponudbo umaknil. Položaj stranke z interesom v tem upravnem sporu ji pripada, ker bo sodišče, če bo tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, odpravilo tudi vse druge procesne odločitve, kar pomeni, da bo moral prvostopenjski organ odločati o vlogah za odobritev pravnega posla, česar doslej še ni storil.

17A. A. je v odgovoru na tožbo in nadaljnjih vlogah navedel, da parceli 1174/2 in 1174/3 ne predstavljata kmetijskega zemljišča v smislu določb ZKZ, zato odobritev predmetnega pravnega posla ni potrebna. V zvezi z upoštevano dokumentacijo MORS poudarja, da zakon upravnemu organu ne preprečuje njene uporabe, saj ga zavezuje načelo materialne resnice. Opozarja, da za katastrske podatke in druge tovrstne evidence ne velja načelo zaupanja, zato se na njihovo vsebino ni mogoče zanesti s stopnjo gotovosti, še posebej pri območjih t.i. razpršene gradnje, ki nujno kažejo napačno dejansko stanje oziroma dejansko namembnost zemljišč. Kot še poudarja, se pojem objekt ne nanaša le na glavno stavbo, temveč ustreza stvarnopravnemu terminu zgradbe, kar pomeni, da v konkretni zadevi objekta na parceli 1174/3 ne predstavlja samo betonska ploščad za poveljevanje, temveč tudi terasasta brežina. Dodaja, da vojaki JLA niso zidali sami, temveč so imeli posebno gradbeno službo. Položaju B. B. kot stranke v tem upravnem sporu oporeka, saj je bilo o njeni vlogi za odobritev pravnega posla že pravnomočno odločeno, takse za pritožbo namreč ni plačala, pa tudi tožbe zoper izpodbijani akt ni vložila, zato bi bilo njeno vračanje v postopek preko tožnikovih procesnih aktivnosti v nasprotju z določili 14., 22. in 158. člena Ustave Republike Slovenije.

18A. A. izpostavlja, da skuša tožnik kot domnevni kmet uveljaviti predkupno pravico za kompleks nekdanje vojašnice, ki ni kmetijsko zemljišče po ZKZ, poleg tega se nahaja skoraj 200 kilometrov od tožnikove kmetije na ..., zato bi bilo v nasprotju s 14., 33. in 74. členom Ustave, če bi se tožniku priznalo kakršnokoli predkupno pravico pri kateremkoli kmetijskem zemljišču na tej lokaciji. Tožnik in B. B. delujeta z izključnim namenom zlorabljanja svoje domnevne predkupne pravice po ZKZ kot slamnata kupca za skritega kupca iz ozadja G. G. Zato bi bilo treba tožbo zavreči, saj to zahtevajo procesna pravila, tj. načelo poštene uporabe pravic iz 11. člena ZUP. Odločba, v kateri bi upravni organ dopustil udeležencem zlorabljanje postopka, bi bila namreč nična. Ničnost njunih predlogov za odobritev pravnega posla izvira tudi iz določil OZ. A. A. je predlagal, da sodišče tožbo zavrže oziroma kot neutemeljeno zavrne, uveljavljal je tudi povrnitev stroškov postopka. Kot predlagane dokaze je navedel: vpogled v upravne spise zadeve, vključno z izjavami strank in prič ter strokovnimi mnenji strokovnjakov urbanizma in arhitekture, zapisniki upravnih organov ter okoliščinami vložitve vlog tožnika in B. B. v decembru 2015; ogled predmetnih nepremičnin; postavitev izvedenca geometra ter izvedenca kmetijske stroke; redna izpisa iz Poslovnega registra Slovenije z dne 19. 4. 2021 za družbo D., d.o.o. in za B., s.p.; članek "Zakaj nikogar ne mote, da razpadajoča karavla kazi dolino Tamar?"; redna izpisa iz zemljiške knjige z dne 19. 4. 2021 za parceli 1333/6 in 1094/7, obe k.o. ...; poizvedbo pri Finančni upravi RS (v nadaljevanju: FURS) glede plačnika davkov za hčer F. F. za zadnjih 10 let; podatke o nogometni ekipi ...; ortofoto in satelitske posnetke iz upravnih spisov zadeve; poizvedbo pri MORS, kako so zidali vojaki JLA; izjavo F. F. z dne 12. 12. 2020; tožnikovo dopolnitev tožbe z dne 26. 10. 2020 in priloge k njej (tj. vlogo B. B. z dne 18. 10. 2020 in njeno vlogo z dne 24. 7. 2020 s prilogami). Predlagal je tudi svoje zaslišanje ter zaslišanje H. H., D. D. in E. E.

19Stranka z interesom RS, MORS je v vlogi z dne 27. 2. 2023 izrazila mnenje, da je v upravnem postopku sprejeta odločitev pravilna in zakonita, pri čemer se pridružuje razlogom prvo- in drugostopenjskega organa.

Pripravljalni narok

20Sodišče je v tem postopku 13. 10. 2023 opravilo pripravljalni narok, ki so se ga udeležili tožnik in njegova pooblaščenka, odvetnica I. I., za toženko njen pooblaščenec J. J., kot stranka z interesom A. A. in njegov pooblaščenec, odvetnik K. K. iz Odvetniške pisarne ..., ter za B. B. kot stranko s spornim interesom njen pooblaščenec, odvetnik L. L. iz Odvetniške pisarne ... Na pripravljalnem naroku je sodišče predstavilo dotedanji potek upravnega in sodnega postopka ter vsebino obravnavane zadeve ter navzočim pojasnilo, kako v tej fazi postopka vidi zadevo in navedbe strank. Tožnik je umaknil dokazni predlog za vpogled v Strokovna stališča do pripomb k dopolnjenemu osnutku sprememb PUP Občine A. iz junija 2016, dopis Odvetniške pisarne C., d.o.o. ter odgovor Upravne enote A., dodatno pa je predlagal svoje zaslišanje.

21Toženka je v nadaljevanju postopka predložila vlogo, v kateri je podala svoja stališča glede dokaznih predlogov in položaja B. B. v upravnem sporu. Druge stranke navedb v zvezi s tem v roku, določenem na pripravljalnem naroku, niso podale, pač pa je B. B. z vlogo z dne 11. 1. 2024 zahtevala, da sodišče o njenem položaju stranke v tem upravnem sporu odloči s posebnim sklepom.

22Sodišče je z obrazloženim sklepom III U 162/2020-175 z dne 14. 2. 2024 sklenilo, da se zahteva B. B. za priznanje položaja stranke v tem upravnem sporu zavrne; navedeni sklep je pravnomočen.

Glavna obravnava

23Sodišče je 9. 4. 2024 opravilo narok za glavno obravnavo, ki so se ga udeležili tožnikova pooblaščenka, odvetnica I. I., toženka po pooblaščencu M. M. ter kot stranka z interesom B. B. in njegov pooblaščenec, odvetnik K. K. iz Odvetniške pisarne ... Tožnikova pooblaščenka je menila, da stanje spisa omogoča odločitev, zato je zaslišanje vseh predlaganih prič in izvajanje dokaza z ogledom lokacije nepotrebno. Umaknila je dokazni predlog za zaslišanje F. F. Pooblaščenec A. A, je vztrajal pri že podanih navedbah. Opozoril je na sklep Vrhovnega sodišča X Ips 6/2021 z dne 29. 11. 2023 in tam zavzeta stališča, v zvezi s katerimi sam že ves čas opozarja tudi na veliko oddaljenost tožnikove kmetije, v posledici katere ta ne bi mogel gospodarno vključiti nobenih zemljišč iz ... v svoje kmetijsko poslovanje, kar je namen predkupne pravice. Vztrajal je, da v konkretnem primeru, kjer je predmet prodaje funkcionalen stavbni kompleks bivše karavle s pripadajočimi objekti, ne gre za kmetijsko zemljišče v smislu ZKZ.

24V dokaznem postopku na glavni obravnavi je sodišče vpogledalo listine upravnega spisa zadeve, med katerimi so tudi: izpodbijani prvostopenjski akt z dne 7. 1. 2020 in drugostopenjski akt z dne 31. 7. 2020; vloga B. B. z dne 24. 7. 2020 s prilogami, tj. besedilom Javne dražbe prodaje nepremičnin in ponudbo MORS za prodajo kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda, št. 478-105/2020-35 z dne 2. 7. 2020; izsek iz geodetskega načrta A.; geodetski posnetek GIS z dne 21. 5. 2020 (datum snemanja: 3. 8. 1997) in geodetski posnetek GIS z dne 21. 5. 2020 (ciklično snemanje, 1986); v obravnavani upravni zadevi napravljena zapisnika Upravne enote A. z dne 15. 6. 2016 in 21. 6. 2017 ter vlogi A. A. z dne 21. 6. 2017 in 7. 7. 2017. Sodišče je vpogledalo tudi izjavo B. B. z dne 18. 10. 2020 in odločbo Upravne enote A., št. 330-358/2014-88 z dne 10. 5. 2019. Sicer pa je strankam pojasnilo, da se dokazujejo dejstva, medtem ko se z relevantno sodno prakso, na katero se sklicujejo, sodišče seznani že samo v okviru ugotavljanja materialnega prava, prav tako sodišče ob reševanju zadeve prebere vse vloge in druga pisanja v sodnem spisu.

25Dokazne predloge za dokazovanje z vpogledom v: izjavo F. F., kopijo dokumenta s podpisom F. F. in kopijo njegove osebne izkaznice; fotografiji obstoječega stanja; redna izpisa iz sodnega oziroma poslovnega registra AJPES z dne 19. 4. 2021 za družbo D., d.o.o. in za B., s.p.; članek Ljubljanskih novic "Zakaj nikogar ne mote, da razpadajoča karavla kazi dolino Tamar?" z dne 7. 3. 2021; redna izpisa iz zemljiške knjige z dne 19. 4. 2021 za nepremičnini s parc. št. 1333/6 in 1094/7, obe k.o. ...; izpis podatkov o nogometni ekipi ...; aerofoto posnetke iz let 1994, 2011, 2017 in 2020; kot tudi dokazne predloge za zaslišanje tožnika, ogled nepremičnin, postavitev izvedenca geomerske stroke in izvedenca kmetijske stroke, poizvedbo pri FURS glede plačnika davkov za hčer F. F. za zadnjih 10 let ter opravo poizvedbe pri MORS, kako so zidali vojaki JLA, pa je sodišče zavrnilo kot neupoštevne novote po 52. členu ZUS-1. Po tej določbi lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta; nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Kot izhaja iz spisov zadeve, so stranke navedene dokazne predloge podale šele v upravnem sporu, pri čemer tega niso upravičile, povedano drugače, navedle niso razlogov, iz katerih bi utemeljeno izhajalo, da tega ne bi mogle storiti že tekom upravnega postopka. Za to namreč ne zadošča zgolj pavšalno, posplošeno navajanje, da je stranka za določene okoliščine izvedela šele kasneje. Ne glede na to sodišče dodaja, da bi tudi sicer moralo zavrniti dokazne predloge A. A., ki se predlagajo v zvezi z dokazovanjem navedb, da tožnik in B. B. nimata namena obdelovati predmetnih zemljišč, temveč nastopata kot slamnata kupca za tretjo osebo. To namreč po presoji sodišča iz razlogov, ki so razvidni iz nadaljevanja te obrazložitve, ne more vplivati na odločitev o tožbi v zadevi, kjer gre (šele) za odločanje o tem, ali je obravnavani zemljišči mogoče umestiti pod določbo šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ, in se zato o tem, ali tožnik in B. B. izpolnjujeta vse pogoje za status kmeta in ali zlorabljata svojo predkupno pravico, v upravnem postopku (še) ni odločalo. Iz tega razloga je sodišče zavrnilo tudi dokazna predloga za zaslišanje A. A. in H. H. Dokazna predloga za zaslišanje E. E. in D. D. pa je zavrnilo, ker sta podana v zvezi z ugotavljanjem, kateri objekti stojijo oziroma so v času obravnavane prodaje stali na parceli 1174/3, kdo oziroma kdaj jih je zgradil ter kako je obe zemljišči uporabljal D. D. v času, ko je bil najemnik, to pa so vse okoliščine, ki bi jih morala ugotoviti in dokaze v zvezi s tem izvesti ter presoditi že upravna organa, kot je pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve.

26Pooblaščenec A. A. je ponovil, da ne gre za zemljišči, primerni za kmetovanje, zato bi bilo ponovno vračanje zadeve prvostopenjskemu organu po tem, ko je A. A. že leta 2015 kupil kompleks bivše karavle in zanj v celoti plačal kupnino, tudi v nasprotju s pravico do sojenja v razumnem roku. Pri tožniku in drugih izpostavljenih akterjih gre za člane združbe, ki sistematično zlorabljajo zakonodajo na področju prodaje kmetijskih zemljišč v nasprotju z njenim namenom. Pri tem so prisotni znaki kaznivih dejanj in zato v teku kazenski postopki. Tožbo bi bilo zato treba zavreči tudi po določbah 3. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1. Glede na vse navedeno A. A. nasprotuje dokaznemu sklepu v delu, ki obsega zavrnitev njegovih dokaznih predlogov. Pooblaščenec toženke je dodal, da bi bilo treba določbo šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ razlagati tako, da je upravni organ dolžan ugotoviti medsebojno povezanost zemljišč, saj bi vztrajanje pri drugačni razlagi v času, ko kategorija funkcionalnega zemljišča v zakonodaji ne obstaja več, zanj pomenilo nemogočo nalogo. Glede razlage predmetne zakonske izjeme je pripomnil, da gre pravzaprav za izjemo od izjeme, ki skladno s 33. členom Ustave omogoča prosto razpolaganje z lastnino. Izpostavil je, da parcela 1174/3 ne izpolnjuje materialnega kriterija za kmetijsko zemljišče, ter sodišču predlagal, da tožbo zavrne. Pooblaščenec A. A. je ponovil še, da je predmet prodaje zaokrožena funkcionalna celota bivše karavle, zato parceli (ki sta bili očitno razdeljeni zgolj iz davčnih, ne pa vsebinskih oziroma funkcionalnih razlogov) v celoti tvorita pripadajoče zemljišče. Zadevo, o kateri je prvostopenjski organ že trikrat odločal, naj sodišče vsebinsko obravnava in zaključi, saj na objektu, v katerega je bilo trikrat vlomljeno, nastaja ekonomska škoda. Tožnikova pooblaščenka je navedla, naj se sodišče opredeli do izpostavljenih vprašanj in tožbi ugodi.

Odločitev sodišča

K I. točki izreka:

27V skladu s prvim odstavkom 34. člena ZUS-1 lahko tožnik tožbo umakne brez privolitve toženca do pravnomočne odločbe. Če se tožba umakne, se po določbi drugega odstavka 34. člena ZUS-1 postopek s sklepom ustavi. Z umikom tožbe namreč ni več pogojev za nadaljnji tek postopka. Tožnik je z vlogo z dne 21. 2. 2023 umaknil svojo tožbo zoper 4. točko izreka drugostopenjskega akta, zato je sodišče sklenilo, da se postopek v tem delu ustavi.

K II. točki izreka:

28Tožba zoper potrdilo in 2. točko izreka sklepa prvostopenjskega akta je utemeljena.

Kronološki prikaz obravnavane zadeve

29Okoliščine obravnavane zadeve, ki so relevantne za njeno presojo, so: da je MORS 11. 11. 2015 na svetovnem spletu objavil poziv k javni dražbi tam navedenih nepremičnin, med katerimi sta bili tudi parceli 1174/2 in 1174/3; da je bilo v razpisnih pogojih javne dražbe določeno, da je predmet prodaje nekdanja vojaška stražnica A., ki obsega zemljišče s parc. št. 1174/2 v izmeri 2.605 m2, s stavbo št. 169 površine 293,80 m2 in skladiščem stavbe št. 168 površine 11,50 m2, ter zemljišče s parc. št. 1174/3 v izmeri 1.550 m2, ob tem pa tudi navedeno, da sta obe parceli, kot izhaja iz potrdila o namenski rabi zemljišča, delno v območju razpršene gradnje in delno v območju kmetijskih zemljišč, zato bo javna dražba z znanim kupcem končana šele po tem, ko bo celotna nepremičnina 30 dni objavljena na upravni enoti in bo ponudbe o nakupu možno posredovati tudi v tem obdobju; da je na javni dražbi kot najugodnejši dražitelj uspel A. A. za ceno 150.875,00 EUR; da je prvostopenjski organ od MORS 1. 12. 2015 prejel ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča s parc. št. 1174/2 in 1174/3 za skupno ceno 150.875,00 EUR, pri čemer je bilo med pogoji prodaje navedeno, da se nepremičnine, ki so bile 26. 11. 2015 predmet 114. javne dražbe, prodajajo skupaj kot celota; da je bila ponudba objavljena na oglasni deski prvostopenjskega organa 2. 12. 2015 in je tam visela do 1. 1. 2016; da je 30. 12. 2015 prvostopenjski organ prejel izjavi tožnika in B. B. o sprejemu ponudbe, ki sta ob tem uveljavljala predkupno pravico kot drug kmet, istega dne pa je prejel tudi s strani MORS podan umik ponudbe, nato pa 31. 12. 2015 izjavo A. A. o sprejemu ponudbe; da sta tožnik in B. B. 8. 1. 2016 vložila vlogo za odobritev pravnega posla, A. A. pa je 22. 1. 2016 vložil vlogo za izdajo potrdila, da odobritev pravnega posla ni potrebna, nato pa 26. 2. 2016 (osebno in po pooblaščencu) še vlogo, v kateri je predlagal, naj pristojni upravni organ ugotovi, da odobritev pravnega posla ni potrebna, ker gre za izjemo po šesti alineji drugega odstavka 19. člena ZKZ, podrejeno pa, naj odobri prodajno pogodbo, ki jo je A. A. sklenil z MORS.

30Prvostopenjski organ je nato z odločbo, št. 330-6/2016-29 z dne 12. 9. 2016 (v nadaljevanju: odločba z dne 12. 9. 2016), izdal potrdilo, da za pravni posel, sklenjen na podlagi javne dražbe med MORS kot prodajalcem, in A. A. kot kupcem, katerega predmet sta zemljišči s parc. št. 1174/2 in 1174/3, odobritev pravnega posla ni potrebna, ter zavrnil zahtevi B. B. in tožnika za odobritev pravnega posla na podlagi javne ponudbe MORS in njunih izjav o sprejemu te ponudbe za parceli 1174/2 in 1174/3. Tožnik in B. B. sta zoper odločbo z dne 12. 9. 2016 vložila pritožbi, ki jima je toženka z odločbo, št. 33008-226/2016/3 z dne 14. 3. 2017, ugodila, odločbo z dne 12. 9. 2016 odpravila in zadevo vrnila v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Ta je nato izdal akt z dne 14. 9. 2017, s katerim je izdal enako potrdilo kot v odločbi z dne 12. 9. 2016, zahtevi B. B. in tožnika za odobritev pravnega posla na podlagi javne ponudbe MORS in njunih izjav o sprejemu te ponudbe za zemljišči s parc. št. 1174/2 in 1174/3 pa je zavrgel. B. B. in tožnik sta tudi zoper akt z dne 14. 9. 2017 vložila pritožbi, ki ju je drugostopenjski organ z odločbo, št. 33008-208/2017/2 z dne 19. 1. 2018, zavrnil, zato sta vložila tožbi v upravnem sporu, ki ju je sodišče po združitvi zadev obravnavalo v upravnem sporu III U 39/2018, I U 456/2018 in s tam izdano sodno odločbo tožbama ugodilo, akt z dne 14. 9. 2017 odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem je bil izdan v tem upravnem sporu izpodbijani akt z dne 7. 1. 2020.

Pravna podlaga za presojo obravnavane zadeve

31Pogoje in postopek prodaje kmetijskih zemljišč ureja ZKZ kot specialen predpis. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da so za obravnavano zadevo relevantne določbe ZKZ, ki so veljale pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-E, Uradni list RS, št. 27/2016),³ ki je stopil v veljavo in se je začel uporabljati z dnem 26. 4. 2016. Ta je namreč v prvem odstavku 55. člena določil, da se postopki prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami, ki so bili začeti do uveljavitve tega zakona, končajo po dosedanjih predpisih. Sodišče v zvezi s tem še pojasnjuje, da je upravnosodna praksa⁴ že zavzela stališče, da upravna enota po določbah 21. člena ZKZ zgolj sprejme izjavo o sprejemu prodajne ponudbe, ki jo je pred tem objavila v skladu s tretjim odstavkom 20. člena ZKZ, in da zato sprejem omenjene izjave še ne pomeni uvedbe upravnega postopka. Upravni postopek se pri prometu s kmetijskim zemljiščem, kmetijo ali gozdom začne na podlagi vloge sprejemnika ponudbe za odobritev pravnega posla, ne glede na to, da upravni organ v postopku odobritve pravnega posla preveri tudi predhodna ravnanja prodajalca v zvezi s ponudbo. V obravnavanem primeru sta tožnik in B. B. vlogi za odobritev pravnega posla podala 8. 1. 2016, A. A. pa 22. 1. 2016 vlogo, v kateri je predlagal, naj pristojni upravni organ ugotovi, da odobritev pravnega posla ni potrebna in 26. 1. 2016 še vlogo, v kateri je ponovno predlagal, naj pristojni upravni organ ugotovi, da odobritev pravnega posla ni potrebna, podrejeno pa, naj odobri prodajno pogodbo, ki jo je A. A. sklenil z MORS. Vsa opisana dejanja so bila torej opravljena pred uveljavitvijo ZKZ-E in je tako pravna podlaga za presojo obravnavane zadeve ZKZ, kot je veljal pred ZKZ-E, to pa je tudi pravna podlaga, iz katere je pri odločanju (pravilno) izhajala toženka.

32Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči po ZKZ so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način, predpisan v 20. členu ZKZ, postopek sprejema ponudbe za prodajo, določen v 21. členu ZKZ, ter postopek odobritve pravnega posla, določen v 22. členu ZKZ, v katerem je treba upoštevati pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ) ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ). S temi določbami, ki predpisujejo omejitve v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč, zakonodajalec uresničuje v drugem odstavku 71. člena Ustave predvideno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Zato je promet s kmetijskimi zemljišči omejen in mogoč le v skladu s pravili, ki jih določa zakon.⁵ V tem upravnem sporu se je kot eno od poglavitnih vprašanj zastavilo vprašanje, ali obravnavani zemljišči, ki ležita v območju razpršene gradnje in se dejansko ne uporabljata v kmetijske namene, sploh predstavljata kmetijski zemljišči po ZKZ in ali je tako za pravni promet z njima sploh relevantna uporaba določb tega zakona.

Ali obravnavani zemljišči predstavljata kmetijski zemljišči

33Kmetijska zemljišča so po prvem odstavku 2. člena ZKZ zemljišča, ki so primerna za kmetijsko pridelavo in so kot kmetijska zemljišča določena v skladu z drugim oziroma tretjim odstavkom tega člena. Kmetijska zemljišča se s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določijo kot območja kmetijskih zemljišč in se razvrščajo v območja trajno varovanih kmetijskih zemljišč in območja ostalih kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 2. člena ZKZ). Za izvajanje 4. in 7. člena tega zakona in za izvajanje določb, ki se nanašajo na skupne pašnike, se poleg zemljišč iz prejšnjega odstavka za kmetijska zemljišča štejejo tudi zemljišča, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo in so v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine (tretji odstavek 2. člena ZKZ). Iz navedenih določb ZKZ izhaja, da gre pri opredelitvi kmetijskih zemljišč za t.i. materialni kriterij, tj. da so primerna za kmetijsko pridelavo, in formalni kriterij, tj. da so kmetijska zemljišča le tista, ki so kot taka opredeljena v prostorskih aktih lokalnih skupnosti (tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi in sklepu X Ips 33/2018 z dne 22. 12. 2020, v nadaljevanju: sodba in sklep X Ips 33/2018).

Ali obravnavani zemljišči predstavljata kmetijski zemljišči - formalni kriterij

34Kot izhaja iz izpodbijanega in drugostopenjska akta ter potrjujejo upravni spisi zadeve in med strankami ni sporno, je MORS predmetni ponudbi za prodajo priložil potrdilo o namenski rabi Občine A., iz katerega izhaja (poglavje Podatki o namenski rabi), da je osnovna namenska raba parcele 1174/2 in 1174/3 določena delno kot površina razpršene gradnje (namembnost S in SK) in delno kot drugo območje kmetijskih zemljišč, podrobnejša namenska raba pa je delno vas, kar pomeni, da imata obe zemljišči osnovno namensko rabo določeno delno kot stavbno in delno kot kmetijsko zemljišče. Glede na namensko rabo, kot je opredeljena v prostorskih aktih občine in je bila že v času javne dražbe izkazana s potrdilom o namenski rabi, sodišče zaključuje, da parceli 1174/2 in 1174/3 izpolnjujeta formalni kriterij za določitev zemljišča kot kmetijskega, saj sta v prostorskih aktih lokalnih skupnosti opredeljeni kot delno kmetijski zemljišči. Da je odobritev pravnega posla po ZKZ nujna tako za v celoti kmetijska zemljišča, kot tudi za tista, ki so to samo v delu, pa se je upravnosodna praksa že izrekla.⁶ Sodišče zgolj še pripominja, da je z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/2022, v nadaljevanju: ZKZ-G) to sedaj v zakonodaji tudi izrecno določeno. Po navedenem je moralo v nadaljevanju presoditi, ali drži argument, da ni mogoče uporabiti določb ZKZ pri prodaji tistega zemljišča, ki je formalno opredeljeno kot kmetijsko, vendar je po dejanski rabi nekmetijsko zemljišče.

Ali obravnavani zemljišči predstavljata kmetijski zemljišči - materialni kriterij

35Vrhovno sodišče je v sklepu II Ips 571/2007 z dne 28. 2. 2008, na katerega se je sklicevala toženka, zavzelo stališče, da so v skladu z ZKZ kmetijski proizvodnji trajno namenjena zemljišča, ki so temelj proizvodnje hrane v Sloveniji, zato uživajo, kar zadeva spremembe namembnosti, posebno varstvo in da se zato, upoštevajoč sistematično, pa tudi namensko razlago, v skladu s katero ni mogoče zanemariti osrednjega namena ZKZ, ki je v smotrni izrabi zemljišč v kmetijske namene in njihovem varstvu, ne pa v pridobivanju kmetijskih zemljišč za vsako ceno, lahko za kmetijska zemljišča štejejo samo tista nerodovitna zemljišča, ki jih je mogoče za kmetijsko proizvodnjo usposobiti z ekonomsko upravičenimi stroški. Podobno stališče je nato zavzelo Upravno sodišče v sodbi IV U 62/2018 z dne 20. 11. 2019. Vendar sodišče ugotavlja, da se je v tej zvezi oblikovala tudi druga(čna) sodna praksa. Tako je Vrhovno sodišče že v sodbi I Up 356/2000 z dne 10. 9. 2003 obrazložilo, da je zaradi varstva kmetijskih zemljišč kot omejene in za človeka nujno potrebne dobrine v Ustavi (71. člen) urejeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč, po ZKZ pa se za zagotovitev tega varstva kmetijska zemljišča na podlagi strokovnih izhodišč in pregleda zemljišč razvrstijo glede na njihovo kakovost in pomembnost za kmetijsko proizvodnjo v prostorskih planskih aktih države in občin, zato je za spremembo namembnosti kmetijskih zemljišč najprej treba spremeniti prostorske plane, sprejeti prostorske izvedbene akte in pridobiti ustrezna upravna dovoljenja in šele nato je dopustno ta zemljišča uporabiti za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo. Formalni pogoj iz 2. člena ZKZ torej narekuje sklep, da za prodajo zemljišča, katerega namenska raba je delno kmetijsko in delno stavbno zemljišče, veljajo prisilni predpisi ZKZ. To stališče je Vrhovno sodišče ponovilo v sodbi II Ips 7/2014 z dne 28. 8. 2014, v kateri je navedlo še, da bi odsotnost možnosti prevlade formalnega pogoja nad pogojem, da je zemljišče tudi dejansko primerno za kmetijsko obdelavo, omogočila lastniku, da bi kmetijsko zemljišče onesposobil za kmetijsko obdelavo in se tako izognil uporabi prisilnih določb ZKZ o prodaji kmetijskih zemljišč. Enako stališče je nato zavzelo v sklepu II Ips 103/2016 z dne 15. 9. 2016. Z obravnavanim vprašanjem se je Vrhovno sodišče ukvarjalo tudi v sodbi in sklepu X Ips 33/2018, kjer je navedlo, da je materialni kriterij predvsem pomemben v postopku sprejemanja prostorskih aktov, medtem ko je pri prometu s kmetijskim zemljiščem za presojo, ali gre za kmetijsko zemljišče, praviloma relevantno le, ali je namenska raba konkretnega zemljišča določena v prostorskem aktu kot kmetijsko zemljišče. Stališče, da je za opredelitev statusa zemljišča pomembna namenska raba zemljišča, razvidna iz potrdila o namenski rabi, ne pa njegova dejanska raba, je sprejeto tudi v novejši praksi Upravnega sodišča (primerjaj sodbe IV U 83/2019 z dne 8. 10. 2021, IV U 144/2019 z dne 21. 3. 2022 in III U 100/2020 z dne 8. 11. 2023).

36Po vsem navedenem tudi tukajšnje sodišče v obravnavani zadevi zaključuje, da je za presojo statusa zemljišča v postopku odobritve pravnega posla ključna namenska raba, določena v prostorskih aktih, saj bi drugačna razlaga, kot je večkrat izpostavilo že Vrhovno sodišče, lahko omogočila lastniku, da se izogne uporabi prisilnih določb ZKZ, predvsem pa bi tudi nujno vodila do arbitrarnosti pri odločanju upravnih organov o tem, katera zemljišča, ki so v prostorskem aktu opredeljena kot kmetijska, je šteti kot taka, katera pa so zaradi svoje nekmetijske rabe izgubila takšen status, s čimer bi se izvotlil pomen specialne ureditve prometa s kmetijskimi zemljišči po ZKZ, ki imajo podlago v drugem odstavku 71. člena Ustave. Opredelitev oziroma določitev, kaj se šteje za kmetijsko zemljišče, ne more biti prepuščena posameznemu lastniku oziroma upravljavcu zemljišča, niti upravnemu organu, temveč je to lahko le predmet skrbnega prostorskega načrtovanja namenske rabe v okviru celotnega prostora posamezne teritorialne skupnosti (občine oziroma države).

Glede upravnega postopka

37Po določbi prvega odstavka 20. člena ZKZ mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, ponudbo v treh izvodih izročiti vsaki upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži; kaj mora vsebovati ponudba, je določeno v drugem odstavku istega člena. Upravna enota mora ponudbo nemudoma objaviti na oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprave (tretji odstavek 20. člena ZKZ), rok za sprejem ponudbe pa je 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote (četrti odstavek 20. člena ZKZ). Ravnanja kupca so nato urejena v 21. členu ZKZ, po katerem mora vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno s povratnico prodajalcu in upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti (prvi odstavek). Upravna enota po preteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca priporočeno s povratnico o tem, kdo je sprejel ponudbo v roku iz četrtega odstavka prejšnjega člena (drugi odstavek). V skladu s prvim odstavkom 22. člena ZKZ fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, nato poda vlogo za odobritev pravnega posla - ta se vloži pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del, in sicer najpozneje v šestdesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ; priložiti ji je treba sklenjeno pogodbo o pravnem poslu. Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo. Stranke v postopku odobritve so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom (drugi odstavek 22. člena ZKZ). Če za pravni posel odobritev ni potrebna, izda upravna enota o tem potrdilo. Če ne gre za primere, ko se izda potrdilo, se izdaja potrdila zavrne z odločbo (tretji odstavek 22. člena ZKZ).

38Situacijo, ko pri prodaji kmetijskega zemljišča ena stranka vloži vlogo za odobritev pravnega posla, druga pa vlogo, da odobritev ni potrebna, je že obravnavalo Vrhovno sodišče, ki je v sodbi in sklepu X Ips 33/2018 pojasnilo, da je bistvo kontrole upravnih organov in posledično sodišča v upravnem sporu, da se zagotovi, da se po postopku, predpisanem v ZKZ, določi prednostni upravičenec za nakup v ponudbi navedenega kmetijskega zemljišča, tj. kupec, za katerega se predpostavlja, da bo kmetijska zemljišča izkoriščal v skladu z nameni ZKZ, kot tudi nadzor nad izjemami, ki jih določa ZKZ, ko odobritev pravnega posla s kmetijskimi zemljišči ni potrebna. Z ZKZ predpisan postopek prodaje teh zemljišč torej služi uveljavitvi predkupnih upravičenj, ki so za kmetijska zemljišča določena v ZKZ. Postopek izdaje odločbe, da odobritev ni potrebna (oziroma pred ZKZ-E potrdila o tem - op. tukajšnjega sodišča), pa omogoča nadzor nad izvajanjem tega usmerjanja in preprečuje špekulacije v prometu s kmetijskimi zemljišči. Iz določb ZKZ izhaja tudi, da mora pristojna upravna enota za vse sprejemnike ponudbe, ki so v predpisanem roku vložili vloge za odobritev pravnega posla, voditi en postopek, saj sme po naravi stvari odobriti le enega od sklenjenih pravnih poslov. Iz istih razlogov, iz katerih lahko v postopku odobritve pravnega posla upravni organ odobri le en pod odložnim pogojem sklenjen pravni posel, tudi ne more hkrati za iste nepremičnine istega odsvojitelja odobriti pravnega posla in izdati potrdila o tem, da odobritev pravnega posla ni potrebna, zato lahko o prometu z istimi nepremičninami istega odsvojitelja izda le eno pozitivno odločbo iz 22. člena ZKZ. Drugačna razlaga bi pomenila, da bi lahko upravni organ odobril dvojno prodajo istih nepremičnin. Zato tukajšnje sodišče zaključuje, da je v konkretnem primeru prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je o vseh treh vlogah odločal v enem postopku in izdal en upravni akt.⁷ Neutemeljeni so torej tožnikovi ugovori v smeri, da bi lahko upravni organ postopek, ker se je začel z vlogo za odobritev pravnega posla, zaključil le z izdajo odločbe o odobritvi. Sodišče glede na tožbene ugovore pojasnjuje še, da je v prvem odstavku 20. člena ZKZ za prodajalčev poziv za pridobivanje kupcev za nakup kmetijskega zemljišča izrecno določeno, da gre za ponudbo. Kot je pravilno obrazložila toženka, je bilo v zvezi z naravo ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča v načelnem mnenju Vrhovnega sodišča, sprejetem glede izvajanja ZKZ, zavzeto stališče, da je taka ponudba v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena OZ. Da ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč po ZKZ ni mogoče razumeti kot vabila k dajanju ponudb po tretjem odstavku 22. člena OZ, kar pomeni, da veže in se ne more umakniti, izhaja tudi iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča.⁸ Prvostopenjski organ je torej postopal pravilno tudi, ko je po umiku ponudbe nadaljeval s postopkom, saj podlage za drugačno ravnanje ni imel.

Glede tožbenega ugovora o dokumentaciji MORS

39Tožnik navaja tudi, da je v izpodbijanem aktu izostala obrazložitev, zakaj MORS dokumentacije, ki jo je predložil (šele) v pritožbenem postopku, ni vložil pravočasno. Sodišče ugotavlja, da so pod to dokumentacijo mišljene listine, ki jih je MORS priložil kot prilogo svojemu odgovoru na pritožbo, podanem v postopku odločanja o pritožbah zoper odločbo z dne 12. 9. 2016. Glede na vse že navedeno, vključno s prikazanim kronološkim potekom zadeve, po presoji sodišča v postopku izdaje izpodbijanega akta te dokumentacije ni mogoče opredeliti kot nedopustne pritožbene novote. Ta dokumentacija v zadevi ni bila upoštevana na način, da bi na njeni podlagi drugostopenjski organ sam vsebinsko odločil (po 251. členu ZUP), pač pa je prvotno izdano odločbo z dne 12. 9. 2016 odpravil ter zadevo vrnil v ponovni postopek z navodilom, da prvostopenjski organ v tej smeri dopolni ugotovitveni postopek. Če drugostopenjski organ odločbo odpravi, odpravljena odločba nima več nobenih pravnih učinkov (prvi odstavek 281. člena ZUP), to pa pomeni vrnitev zadeve v stanje pred izdajo odpravljenega akta, tj. stanje, ko o pravici, obveznosti ali pravni koristi v upravnem postopku še ni odločeno. Pravni položaj je torej takšen, kot da v upravni zadevi sploh ne bi bila izdana odločba, prvostopenjski organ pa je v ponovnem postopku vezan na navodila drugostopenjskega organa, glede česa je treba dopolniti postopek (kot izhaja iz tretjega odstavka 251. člena ZUP), sicer pa mora odločiti v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) in materialne resnice (8. člen ZUP). Tudi po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča odprava upravnega akta učinkuje za nazaj (ex tunc),⁹ zato je postopek ponovno odprt in subjekti v njem lahko (ponovno) uveljavljajo vse svoje procesne pravice. Omenjena dokumentacija MORS je bila tako upoštevana v ugotovitvenem postopku, v katerem je bil izdan akt z dne 14. 9. 2017, ter nato še v postopku, v katerem je bil izdan v tem upravnem sporu izpodbijani akt, kar je skladno z določbami ZUP. Upravna organa torej s sklicevanjem na dokumentacijo MORS nista kršila določb postopka, drugostopenjski organ pa je v svojem aktu tudi ustrezno obrazložil okoliščine zadeve in zakonske določbe, ki so podlaga za njeno upoštevanje.

Glede izjeme po šesti alineji drugega odstavka 19. člena ZKZ

40Po določbi šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ, kot je relevantna za obravnavano zadevo, odobritev pravnega posla s kmetijskim zemljiščem ni potrebna, če gre za kmetijsko zemljišče ali gozd, na katerem stoji objekt (stavbišče in funkcionalno zemljišče), zgrajen v skladu z veljavnim prostorskim aktom in s predpisi o graditvi objektov. Kot je tukajšnje sodišče pojasnilo že v sklepu in sodbi III U 39/2018, I U 456/2018, je navedeno izjemo pri prodaji kmetijskega zemljišča mogoče uporabiti, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja: 1) na zemljišču mora biti objekt in 2) objekt mora biti zgrajen v skladu z veljavnim prostorskim aktom in s predpisi o graditvi objektov. Ker ZKZ v citirani določbi pri pojmu objekt v oklepaju dodaja besedilo "stavbišče in funkcionalno zemljišče", je sodišče v sklepu in sodbi III U 39/2018, I U 456/2018 dalje navedlo, da pri presoji, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo te izjeme, ne zadošča le ugotovitev, da je na določenem zemljišču postavljen objekt, pač pa mora biti ugotovljeno tudi njegovo funkcionalno zemljišče. S tem je sodišče, glede na okoliščine konkretne zadeve, želelo pojasniti, da za uporabo te izjeme za parcelo 1174/3 ne zadošča (le) ugotovitev, da na parceli 1174/2 stoji objekt, temveč bi moralo biti ugotovljeno tudi, ali in zakaj parcela 1174/3 predstavlja funkcionalno zemljišče tega objekta. Iz navedenega torej sledi, da mora biti za uporabo predmetne zakonske izjeme ugotovljeno, da je na kmetijskem zemljišču, ki je predmet pravnega prometa, objekt, in sicer bodisi stavbišče ali pa (vsaj) funkcionalno zemljišče, s čimer se uporabi te izjeme lahko podvrže tudi parcela, na kateri sicer ne stoji objekt, vendar predstavlja funkcionalno zemljišče objekta na drugi parceli. Pri tem sodišče pojasnjuje, da navedeno ne pomeni, da mora upravni organ v postopku, kot je obravnavani, določiti funkcionalno zemljišče oziroma njegov obseg z opredelitvijo natančnih površinskih kot in mer, temveč ZKZ terja le ugotovitev, da je na kmetijskem zemljišču funkcionalno zemljišče objekta. Sodišče še dodaja, da za obravnavano zadevo relevantni ZKZ ni poznal omejitve glede vrste objekta, kot je to določeno v sedaj veljavnem zakonskem besedilu točke e) drugega odstavka 19. člena ZKZ (po katerem odobritev pravnega posla ni potrebna, če gre za zemljiško parcelo s površino največ 1.000 m2 in je vsaj del te zemljiške parcele kmetijske namenske rabe ter na tej zemljiški parceli stoji manj zahteven ali zahteven objekt, ki ima v skladu z zakonom, ki ureja graditev objektov, izdano pravnomočno dovoljenje za gradnjo).

41Sodišče pa ne soglaša s toženko, da je treba izjemo iz šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ tolmačiti še širše, saj je po mnenju sodišča že sama po sebi zelo široka, ker ob ugotovitvi, da je na zemljišču objekt oziroma njegovo funkcionalno zemljišče, omogoča, da se pod to izjemo uvrsti celotno kmetijsko zemljišče, torej tudi tisti njegov del, ki ne predstavlja niti stavbišča niti funkcionalnega zemljišča, pri čemer površina zemljišča, ki ga je mogoče uvrstiti pod to izjemo, pred uveljavitvijo ZKZ-E ni bila omejena. Zato ni utemeljenega razloga, da bi se ta izjema razlagala še širše, ravno nasprotno, to bi bilo v nasprotju s temeljnim načelom varstva kmetijskih zemljišč iz drugega odstavka 71. člena Ustave in v nasprotju z namenom ZKZ. Prav tako ne drži, da za uporabo predmetne izjeme ni treba ugotavljati funkcionalnega zemljišča, ampak zadostuje ugotavljanje funkcionalne povezanosti, saj ZKZ izrecno govori o funkcionalnem zemljišču. Drugačna razlaga bi uporabo te zakonske določbe pretirano razširila, saj bi se ji lahko podvrgel npr. cel kompleks zemljišč nekdanjega kmetijskega gospodarstva, ki je skupaj merilo več sto hektarjev in je nekoč v preteklosti tvorilo funkcionalno celoto, to pa ni bil namen zakonodajalca, saj je izjemo določil, kot je pojasnila že toženka, zaradi reševanja problematike razpršene gradnje.

Glede funkcionalnega zemljišča

42Toženka pravilno navaja, da v sedaj veljavni zakonodaji pojma funkcionalno zemljišče ni več. Nima pa prav, ko trdi, da zaradi tega funkcionalnega zemljišča ne more ugotavljati, saj jo k temu zavezujejo za obravnavano zadevo relevantne določbe ZKZ. To pomeni, da bi se morala pri uporabi tega pojma opreti predvsem na pravno definicijo, kot je veljala, ko je zakonodaja ta termin še poznala, torej predvsem definicijo iz ZUN. Ta je v drugem odstavku 46. člena gradbeno parcelo opredeljeval kot stavbno zemljišče, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt ali naprava (stavbišče) in stavbno zemljišče, potrebno za njegovo redno rabo (funkcionalno zemljišče). Funkcionalno zemljišče je torej zemljišče, ki je potrebno za redno rabo objekta. To stališče je ustaljeno tudi v sodni praksi.¹⁰ Pri tem sodišče dodaja, da pojem zemljišče, namenjeno za redno rabo, predstavlja pravni standard, tj. nedoločen pravni pojem, ki mu vsebino določi upravni organ ali sodišče v vsakem posameznem primeru, upoštevajoč vse relevantne okoliščine. Vprašanje, ali zemljišče predstavlja funkcionalno zemljišče objekta, se torej rešuje v vsakem primeru posebej in je vprašanje ugotavljanja dejanskega stanja.¹¹ Vrhovno sodišče je zavzelo stališče, da je pojem "zemljišča, ki je namenjeno za redno rabo stavbe", treba razlagati restriktivno,¹² to stališče pa je mogoče najti tudi v drugi sodni praksi.¹³ Tukajšnje sodišče še dodaja, da je sodna praksa pri pojasnjevanju pojma redne rabe zavzela stališče, da redna raba ni odvisna od dejavnosti, ki se slučajno v nekem trenutku izvaja v stavbi, temveč se ta pojem nanaša na normalno rabo in funkcioniranje stavbe.¹⁴ Taki rabi stavbe pa so namenjene nepremičnine in njihovi deli, ki v naravi predstavljajo dostopne poti, dovoze, parkirne prostore, prostore za smetnjake, prostore za igro in počitek, zelenice, zemljišče pod atriji in podobno, pri čemer te nepremičnine služijo za uporabo stavbe, ne pa za izvajanje neke dejavnosti v njej (kar bi predstavljalo posebno rabo stavbe). Za opredelitev funkcionalnega zemljišča je torej ključna ugotovitev, ali je to zemljišče namenjeno redni rabi objekta.

Parcela 1174/2

43Sodišče ugotavlja in med strankami ni sporno, da na parceli 1174/2 stoji objekt. Ker se ta tako v upravnem postopku kot v vlogah strank v upravnem sporu opredeljuje s tremi nazivi - kot karavla, stražnica in planinski dom, sodišče pojasnjuje, da za odločitev v obravnavani zadevi niso bistveni zgodovinski statusi oziroma nekdanje stanje objekta, temveč je bistveno stanje ob sklenitvi pravnega posla, na katerega se nanaša izpodbijani akt. Da je bil objekt v tem obdobju planinski dom, med strankami ni sporno. Navedeno potrjujejo tudi upravni spisi zadeve, zlasti enotno dovoljenje za gradnjo in uporabno dovoljenje. Ker je torej na parceli 1174/2 ob sklenitvi pravnega posla nesporno stal objekt, ki je zgrajen v skladu z veljavnim prostorskim aktom in s predpisi o graditvi objektov, saj sta bili zanj pridobljeni navedeni pravnomočni upravni dovoljenji, parcela 1174/2 že na podlagi povedanega izpolnjuje pogoje za uvrstitev v okvir izjeme iz šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ. Ne glede na to pa je drugostopenjski organ pravilno pojasnil tudi, da je v lokacijski dokumentaciji (stran 7, točka 9) in v enotnem dovoljenju za gradnjo (9. alineja poglavja Arhitektonski podatki in pogoji) določeno, da gradbeno parcelo predstavlja parcela 1174/2 v celoti, kar omogoča zaključek, da preostali del parcele, ki ni fundus, predstavlja funkcionalno zemljišče in se torej na tej parceli ne nahaja le stavbišče, temveč tudi funkcionalno zemljišče. Sodišče dodaja, da enako izhaja tudi iz projektne dokumentacije PGD (Tehnično poročilo, 2. poglavje Opis obstoječega stanja objekta). Ker pa se je prodajalec odločil, da parcelo 1174/2 ponudi v prodajo v paketu s parcelo 1174/3, je bilo treba v postopku ugotoviti še, ali pogoje za uporabo izjeme po šesti alineji drugega odstavka 19. člena ZKZ izpolnjuje tudi parcela 1174/3.

Parcela 1174/3

44Toženka, kot je izrecno navedla v drugostopenjskem aktu in nato poudarila tudi na glavni obravnavi, v upravnem postopku ni ugotavljala, ali parcela 1174/3 predstavlja funkcionalno zemljišče planinskega doma na parceli 1174/2, pač pa je utemeljevala funkcionalno povezanost te parcele z omenjenim objektom, pri čemer je izhajala predvsem iz stanja, ko so bile nepremičnine še v vojaški uporabi. V drugostopenjskem aktu je tako sicer obrazložen obstoj kamnito-betonskih teras in platoja za poveljevanje v času, ko je glavni objekt predstavljal karavlo oziroma vojaško stražnico, ni pa obrazložitev utemeljena tako, da bi jo bilo mogoče preizkusiti glede na stanje, relevantno za odločanje, tj. stanje v času sklenitve pravnega posla. Toženka namreč s sklicevanjem na geodetski načrt A. najprej ugotavlja, da po SZ in SV delu parcele 1174/3 potekata dve terasi, ki se parcele 1174/3 le dotikata (kar je očitno medsebojno neskladno, zato sodišče sklepa, da je pri zapisu prve parcele prišlo do pomote in je mišljena parcela 1174/2), nato pa zgolj ob dejstvu, da natančnost parcelnih arhivskih mej ni stoodstotna in da je na arhivskih satelitskih posnetkih razviden obstoj treh in ne le dveh teras, zaključi, da gre za poseg tudi na delu parcele 1174/3. Iz navedenega pa po presoji sodišča ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, da so se ob sklenitvi pravnega posla tudi na parceli 1174/3 nahajali objekti v smislu šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ. Pojasnjeno ni, kje točno naj bi se nahajale kamnite terase, obenem pa tudi ne, zakaj je zaradi teh teras, ki so v relevantnem času predstavljale le še ostanke, mogoče parcelo 1174/3 šteti kot funkcionalno zemljišče objekta na parceli 1174/2. Da bi bili na parceli 1174/3 kakšni drugi objekti, ki jih toženka omenja v zaključku drugostopenjskega akta (dostopne poti, dovozi, parkirni prostori, pomožni gospodarski objekti, prostor za prireditve), pa v obrazložitvi izpodbijanega in drugostopenjskega akta ni konkretno ugotovljeno. Celoten upravni postopek v zvezi s parcelo 1174/3 se je namreč osredotočal le na plato za poveljevanje in kamnito-betonske terase, pri čemer že drugostopenjski organ ugotavlja, da je imel plato funkcijo le v razmerju do vojaške karavle, ne pa v razmerju do planinskega doma, zato se je pri zaključku, da sta parceli 1174/2 in 1174/3 funkcionalno povezani, oprl predvsem na kamnito-betonske terase. Ta obrazložitev pa je glede na navedeno v tem delu bistveno pomanjkljiva. Teh razlogov organ tudi ne more nadomestiti s sklicevanjem na najemno pogodbo z družbo A., d.o.o. oziroma uporabo parcele 1174/3 s strani njenega direktorja, saj zgolj to, da je direktor D. D. uporabljal tudi parcelo 1174/3 (da jo je kosil in na plato postavil leseno uto) še ne more pomeniti, da gre za funkcionalno zemljišče parcele 1174/2. Pri tem v zvezi z navedbami A. A., da je tudi objekte na parceli 1174/3 po ZGO-1 mogoče šteti za objekte, sodišče pojasnjuje, da upravna organa uporabe izjeme iz šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ nista utemeljila na tem. V tem primeru bi morala namreč najprej konkretno ugotoviti, kateri objekti so se v relevantnem obdobju nahajali na tem zemljišču, in nato še, ali so bili zgrajeni v skladu z veljavnim prostorskim aktom in s predpisi o graditvi objektov.

Glede uporabe pretežnostnega načela oziroma kriterija

45Toženka se pri utemeljitvi svoje odločitve sklicuje tudi na v (starejši) upravnosodni praksi oblikovano pretežnostno načelo, po katerem se v primeru združevanja kmetijskih zemljišč in gozdov v enotni predmet pravnega posla, pri odločanju o odobritvi takega pravnega posla uporabijo določbe tistega zakona (bodisi ZKZ bodisi Zakona o gozdovih, v nadaljevanju: ZG), ki se uporablja za tista zemljišča, ki jih je po obsegu več oziroma ki po obsegu predstavljajo večinski del prodajane parcele. Sodišče najprej izpostavlja, da je Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 32/2018 z dne 8. 7. 2020 v zvezi s tem zavzelo stališče, da se ob skupni prodaji gozdnih in kmetijskih zemljišč pri odločanju o odobritvi pravnega posla ne more uporabiti t.i. pretežnostnega kriterija, temveč je treba uporabiti oba zakona (ZKZ in ZG) sočasno. Le če je upravičena oseba glede nakupa obeh vrst nepremičnin na navedeni pravni podlagi ista, je mogoče tak pravni posel odobriti, sicer pa je treba odobritev zavrniti z odločbo. Opisanemu stališču je sledila tudi novejša praksa Upravnega sodišča.¹⁵ Vendar v obravnavani zadevi ne gre za tak primer, saj prodajalec ni dal na prodaj v paketu več nepremičnin, med katerimi bi bile posamezne gozdna, druge pa kmetijska zemljišča, temveč je ponudil v prodajo v paketu nepremičnini, ki sta po namenski rabi opredeljeni delno kot kmetijski in delno kot stavbni zemljišči. Vrhovno sodišče uporabe pretežnostnega kriterija v zvezi s situacijo, ko gre za parcelo z različno namensko rabo, načeloma sicer ni izključilo, saj je v citirani sodbi zapisalo, da bi se pretežnost lahko uporabila kot kriterij zgolj pri opredelitvi posamezne vrste ene same nepremičnine (parcele) kot gozd oziroma kmetijsko zemljišče, pri čemer se glede na vsebino tamkajšnjega spora do tega nadalje ni opredeljevalo, je pa takšno stališče zavzelo Upravno sodišče npr. v sodbi I U 2329/2018 z dne 6. 11. 2020. Vendar je dejansko stanje v obravnavanem upravnem sporu tudi od omenjene situacije bistveno drugačno, saj ne gre za primer prodaje parcele, ki bi bila po namenski rabi delno gozdno in delno kmetijsko zemljišče, temveč gre za situacijo, ko je parcela zaradi delno kmetijske namenske rabe pri pravnem prometu podvržena uporabi prisilnih določb ZKZ. Pretežnostnega kriterija pa ni mogoče uporabiti na način, da bi pri prodaji delno kmetijskega zemljišča njegova (večinska) nekmetijska narava prevladala nad kmetijsko, saj je v upravnosodni praksi, kot je sodišče že pojasnilo, zavzeto stališče, da določbe ZKZ veljajo tudi za delno kmetijska zemljišča. Še manj glede na vse obrazloženo sodišče soglaša z uporabo pretežnostnega načela pri paketni prodaji na način, za katerega se zavzema toženka, tj. da bi se pri ugotavljanju, ali gre za izjemo iz drugega odstavka 19. člena ZKZ, lastnosti enega, tj. večjega zemljišča raztegnile tudi na preostala, manjša. Ob tem sodišče ponavlja, da je izjeme treba razlagati restriktivno.

46Kot sledi iz vsega navedenega, je v upravnem postopku ostalo nerazjasnjeno ključno vprašanje, ali parcela 1174/3 predstavlja funkcionalno zemljišče objekta na parceli 1174/2, saj toženka tega, kot je izrecno navedla, niti ni ugotavljala. Kolikor je ugotavljala, ali na parceli 1174/3 stojijo objekti in kakšna je njihova funkcija v razmerju do glavnega objekta, se je oprla predvsem na stanje nepremičnin v preteklosti, ki za odločitev ni bistveno, v tistem delu, v katerem vendarle navaja stanje objektov, in sicer samo kamnito-betonskih teras, tudi v za odločitev relevantnem obdobju, pa je obrazložitev nezadostna, saj ni konkretno in zanesljivo ugotovljeno, ali in kje natančno naj bi te v relevantnem času stale na parceli 1174/3, kot je ostalo neodgovorjeno tudi, zakaj je zaradi njihovega obstoja to zemljišče mogoče šteti za funkcionalno zemljišče objekta na parceli 1174/2. To pa pomeni, da so razlogi izpodbijanega akta, tudi ob upoštevanju obrazložitve drugostopenjskega akta, v bistvenem pomanjkljivi in na njihovi podlagi odločitve ni mogoče preizkusiti, kar je absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, ter da je tudi dejansko stanje ostalo pomanjkljivo ugotovljeno, ker so v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena (2. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Iz navedenega razloga je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano potrdilo in posledično tudi izpodbijano 2. točko izreka izpodbijanega prvostopenjskega sklepa odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo v tem delu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral upoštevati stališča iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Zloraba pravice

47Ker je sodišče že iz opisanih razlogov izpodbijani akt v izpodbijanem delu odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb upravnega postopka in pomanjkljivo ugotovljenih odločilnih dejstev, se do ostalih navedb (npr. o tožnikovem statusu kmeta) vsebinsko ni opredeljevalo, saj meni, da za postopek, v katerem se presoja šele pravilnost odločitve, da odobritev pravnega posla ni potrebna, niso relevantne. Se je pa sodišče, ker je A. A. izpostavil, da bi moralo sodišče tožbo zavreči, ker tožnik zlorablja svojo pravico, v nadaljevanju opredelilo do očitkov v tej smeri. A. A. je namreč navajal, da tožnik in B. B. nastopata kot slamnata kupca za tretjo osebo, tj. G. G., ki je že lastnik drugih karavl, z njim pa je B. B. sorodstveno, tožnik pa poslovno povezan, pri čemer ne gre samo za G. G., ampak za hudodelsko oziroma kriminalno združbo, v katero sta poleg drugih vpletena tudi F. F. in N. N., vsi pa skušajo načrtno in sistematično A. A. preprečiti nakup predmetnih nepremičnin.

48Upravno sodišče je v sodbi IV U 4/2018 z dne 18. 12. 2019, kot tudi v nekaterih drugih zadevah (IV U 204/2017, IV U 2/2018, IV U 16/2019 in IV U 13/2020) navedlo, da je upravni organ v postopku odobritve pravnega posla pristojen presojati tudi, ali se s prodajo dosega namen ZKZ, ter da zloraba pravice ne more uživati pravnega varstva. Vrhovno sodišče pa je nato v sklepih X Ips 6/2021 z dne 29. 11. 2023 in X Ips 14/2023 z dne 29. 11. 2023 pojasnilo, da zloraba pravice pomeni uveljavljanje in izvrševanje pravice v nasprotju z namenom, zaradi katerega jo pravni red postavlja. Ob tem je kot ključno značilnost zlorabe izpostavilo preplet protipravnega in pravnega ravnanja, kar pomeni, da nosilec izhaja iz dopustnega abstraktnega upravičenja, ki pa ga uresničuje tako, da njegovo ravnanje presega meje tega upravičenja. Zato je za prepoznavo zlorabe pravice treba na podlagi namenske razlage zakonske ureditve ugotoviti objektivna merila za presojo, ali je v konkretni zadevi pravica uporabljena v skladu z njenim namenom in funkcijo. Ker je z razlago ZKZ mogoče ugotoviti namen, s katerim je bila vanj umeščena predkupna pravica iz prvega odstavka 23. člena, tj. varstvo pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč in s tem povezano varstvo socialno-ekonomskega položaja kmetov, ki ta zemljišča obdelujejo, je po presoji Vrhovnega sodišča mogoče in treba v postopku odobritve pravnega posla s kmetijskim zemljiščem preveriti, ali je navedena pravica uporabljena v skladu z namenom, s katerim je umeščena v zakon. Ugotavljanje zlorabe pravice je nujno ozko vezano na vsak primer posebej, saj se pri tem ni mogoče neposredno opreti na abstraktne, zakonsko predpisane pogoje za pridobitev zlorabljene pravice. Vrhovno sodišče pa je tudi opozorilo, da mora presoja morebitne zlorabe pravice ostati v okviru uresničevanja te pravice in je ni mogoče širiti na posledice tega uresničevanja, ki niso neposredno povezane z njeno zlorabo. Poudarilo je, da tako ne more biti predmet presoje morebitna nadaljnja usoda (npr. način rabe) predmetnega kmetijskega zemljišča po izvedbi obravnavanega pravnega posla, saj pri tem ne gre več za uresničevanje predkupne, temveč lastninske pravice. Za odločitev, ki temelji na konceptu zlorabe pravice, torej ne zadostuje zgolj možnost zlorabe. Na drugačno stališče ne more vplivati to, da ZKZ v prvem odstavku 4. člena določa, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom, prvi odstavek 7. člena pa določa način obdelave kmetijskega zemljišča. Ukrep za spoštovanje teh določb namreč ni omejitev prometa s kmetijskimi zemljišči na primerne kupce, temveč ustrezen nadzor kmetijske inšpekcije (107. člen ZKZ) in ukrepi, ki jih ta naloži lastniku, zakupniku ali drugemu uporabniku kmetijskega zemljišča.

49Glede na vse navedeno tukajšnje sodišče poudarja, da je bilo v besedilu javne dražbe predmetnih nepremičnin izrecno navedeno, da obe parceli ležita delno v območju kmetijskih zemljišč, zato bo javna dražba končana šele po tem, ko bo celotna nepremičnina 30 dni objavljena na upravni enoti in bo ponudbe o nakupu možno posredovati tudi v tem obdobju, v ponudbi za prodajo zemljišč pa je bilo izrecno navedeno, da sta bili nepremičnini predmet 114. javne dražbe. To pomeni, da se je moral A. A. glede na besedilo javne dražbe zavedati, da bo promet s parcelama zaradi njune delno kmetijske narave tekel še po določbah ZKZ, kar je vključevalo tudi možnost, da ponudbo sprejme kateri izmed predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ, tožnik pa se je glede na besedilo ponudbe moral zavedati, da sta bili nepremičnini predmet javne dražbe in bo uspeli dražitelj želel uspeti z nakupom. Zato tega, da je A. A. podal vlogo za izdajo potrdila, da odobritev pravnega posla ni potrebna, tožnik pa vlogo za odobritev pravnega posla, ni mogoče šteti za zlorabo, temveč to ravnanje predstavlja logično nadaljevanje javne dražbe oziroma ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča. Riziko, da s takšno vlogo ne bosta uspela, pa je bil obema poznan. Tudi glede na to, da upravni organ v obravnavanem postopku o vlogah za odobritev pravnega posla vsebinsko še ni odločal, po presoji sodišča navedbe, da tožnik in B. B. zlorabljata status kmeta, do drugačne odločitve o tožbi ne morejo voditi, ugotavljanje tega je namreč najprej v pristojnosti upravnega organa, ki pa bo o tem odločal, če bo ugotovil, da pri predmetnih nepremičninah ne gre za izjemo iz šeste alineje drugega odstavka 19. člena ZKZ. V tem primeru bo namreč moral odločiti o tem, kateri pravni posel se odobri, in šele pri odločanju o odobritvi pravnega posla s kupcem, ki uveljavlja predkupno pravico kot kmet, bo presojal tudi, ali se s tem dosega namen ZKZ. Sodišče torej ne vidi podlage za zavrženje tožbe v tem upravnem sporu, in to niti na podlagi določbe tretjega odstavka 3. člena ZPP, po katerem sodišče ne prizna razpolaganja strank, ki nasprotuje prisilnim predpisom ali moralnim pravilom. V skladu z navedeno določbo, ki omejuje avtonomijo volje strank, lahko namreč tožnik prosto razpolaga s postavljenim zahtevkom tako, da tožbo (delno) umakne, se poravna ali se odpove zahtevku, vendar je disponiranje omejeno s kogentnimi predpisi.¹⁶ Namen določbe tretjega odstavka 3. člena ZPP je torej v tem, da se strankam onemogoči, da bi po vložitvi tožbe s procesnimi sredstvi dosegle učinek, ki ga s poslom materialnega prava ne morejo doseči. Za takšno razpolaganje tožnika pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi glede na vse navedeno ne gre. Sodišče poudarja, da v konkretni zadevi ne more mimo okoliščine, da je s tožbo v predhodnem upravnem sporu III U 39/2018, I U 456/2018 tožnik uspel, zato mu sodnega varstva v upravnem sporu, v katerem izpodbija v ponovljenem postopku izdani upravni akt, ne bi bilo utemeljeno odreči.

50Sodišče pojasnjuje še, zakaj je zadevo vrnilo v ponovni upravni postopek in zakaj v tem upravnem sporu ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, za kar si je prizadeval A. A. Pogoje za odločanje v sporu polne jurisdikcije določata prvi odstavek 7. člena ZUS-1, po katerem sodišče v upravnem sporu v mejah tožbenega zahtevka odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice to potrebno, in prvi odstavek 65. člena ZUS-1, po katerem sme sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Glede na zakon sodišče niti ne ugotavlja, ali so izpolnjeni pogoji za odločanje o stvari sami, če tožnik ni oblikoval ustreznega zahtevka, o katerem naj sodišče odloči, saj je pri odločanju v sporu polne jurisdikcije po določbi drugega odstavka 40. člena ZUS-1 vezano na tožbeni zahtevek (prim. Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana 2019, str. 370 in 371, ter sklep Vrhovnega sodišča X Ips 117/2020 z dne 10. 2. 2021). V tem upravnem sporu, kjer tožnik, ki je predlagal odpravo izpodbijanega akta in vrnitev zadeve v ponovni postopek, ni postavil ustreznega zahtevka za odločanje v sporu polne jurisdikcije, že iz tega razloga pogoji za meritorno odločanje niso podani. Dalje je treba pojasniti, da izhajajoč iz načela delitve oblasti upravni spor ne more pomeniti nadomestnega odločanja sodišč v upravnih zadevah in s tem prevzemanja vloge in funkcije izvršilne veje oblasti. Ker v konkretni zadevi, kot izhaja iz te obrazložitve, upravna organa (ki sta sicer deloma sledila napotilom sodišča iz predhodnega upravnega spora) o bistvenih vprašanjih obstoja objektov oziroma funkcionalnega zemljišča na parceli 1174/3 še nista zavzela jasnega stališča in je dejansko stanje s tega vidika ostalo bistveno pomanjkljivo ugotovljeno, je sodišče izpodbijani akt v izpodbijanem delu odpravilo ter zadevo v tem delu vrnilo prvostopenjskemu organu, saj je glede na naravo zadeve in vse okoliščine primera ocenilo, da bo zaradi potrebe po popolni ugotovitvi dejanskega stanja in morebitne izvedbe obširnejšega dokaznega postopka bolj smotrno, da se dokazni postopek v nakazanih smereh dopolni pred prvostopenjskim upravnim organom, na območju katerega se nahajata predmetni zemljišči.¹⁷ Sodišče sklepno še pripominja, da z odpravo izpodbijanega akta in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjski akt (tako že Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015).

K II. točki izreka:

51Odločitev o stroških postopka tožeče stranke temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi se ob upoštevanju, da je bila v zadevi opravljena glavna obravnava in da je tožnika zastopala odvetnica, tožniku prizna pavšalni znesek stroškov v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), ki se po 4. členu Pravilnika poveča za 10 %. Tako dobljeni skupni znesek 423,50 EUR se, ker je tožnikova odvetnica zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča še za 22 % DDV. Na podlagi Pravilnika določeni pavšalni znesek zajema vse stroške sodnega postopka na prvi stopnji, razen sodnih taks. Toženka mora torej tožniku povrniti skupaj 516,67 EUR stroškov sodnega postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka do plačila tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ter prvi odstavek 299. člena OZ).

K III. točki izreka:

52ZUS-1 ne ureja povrnitve stroškov, ki jih imajo zaradi sodelovanja v postopku osebe iz 19. člena ZUS-1, kot je v tem primeru A. A. Glede tega je treba, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse (prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013 in I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015), v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 uporabiti določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu. ZPP v prvem odstavku 154. člena določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka. Ker A. A. s svojim predlogom, da se tožba zavrže oziroma kot neutemeljena zavrne, in da izpodbijani akt ostane v veljavi, ni uspel, je sodišče njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

¹ Obe v zadevi obravnavani parceli se nahajata v isti k.o. ..., zato se v nadaljevanju te obrazložitve navajata samo s parc. št., brez oznake oziroma imena k.o.
² V 4. točki izreka drugostopenjskega akta je sicer navedeno "A. B.", pri čemer pa gre za očitno pomoto pri zapisu A. A. imena, ki na samo odločitev nima vpliva.
³ To stališče je tukajšnje sodišče zavzelo že v sklepu in sodbi III U 39/2018, I U 456/2018.
⁴ Primerjaj sodbi tega sodišča I U 1516/2009 z dne 8. 6. 2010 in III U 98/2019 z dne 23. 1. 2020.
⁵ Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 143/2013 z dne 24. 9. 2014.
⁶ Glej sodbe tega sodišča III U 71/2015 z dne 13. 11. 2015, I U 837/2017 z dne 31. 8. 2018 in IV U 83/2019 z dne 8. 10. 2021.
⁷ Tako tudi sodba tega sodišča I U 111/2021 z dne 6. 4. 2023.
⁸ Prim. sklepa II Ips 433/2006 z dne 4. 12. 2008 in II Ips 835/2007 z dne 28. 1. 2009 ter sodbo X Ips 502/2009 z dne 20. 7. 2011.
⁹ Prim. sklep I Up 117/2023 z dne 19. 9. 2023.
¹⁰ Npr. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 133/2013 z dne 13. 3. 2014 in sklep istega sodišča II Ips 173/2018 z dne 22. 11. 2018.
¹¹ Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča X Ips 130/2013 z dne 5. 2. 2014.
¹² Glej sodbo II Ips 250/2007 z dne 18. 3. 2010.
¹³ Npr. sodba in sklep Višjega sodišča v Ljubljani II Cp 1067/2015 z dne 20. 5. 2015 in sodba Višjega sodišča v Kopru Cpg 67/2021 z dne 26.8. 2021.
¹⁴ Npr. sodba Višjega sodišča v Kopru Cpg 67/2021 z dne 26.8. 2021.
¹⁵ Glej sodbe sodišča I U 2329/2018 z dne 6. 11. 2020, I U 2354/2018 z dne 27. 8. 2020, I U 20/2020 z dne 3. 3. 2021 in I U 1001/2019 z dne 6. 5. 2021.
¹⁶ Prim. sklep Vrhovnega sodišča VIII SM 1/2023 z dne 13. 2. 2024.
¹⁷ Prim. sodbo in sklep Vrhovnega sodišča I Up 162/2023 z dne 5. 10. 2023.