UPRS Sodba I U 991/2019-10

I. Tožbi zaradi molka organa se ugodi tako, da se Občini A. naloži, da mora v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe izdati posamični upravni akt o vlogi tožeče stranke z dne 26. 4. 2018 za odprtje podružnice lekarne v Občini A.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od prejema te sodbe skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva poteka roka za prostovoljno izpolnitev do plačila.

1Tožnica je vložila tožbo zaradi molka organa, ki jo je sodišče prejelo dne 10. 6. 2019. Navaja, da je na toženo stranko dne 26. 4. 2018 naslovila vlogo za podružnico lekarne. Ker tožena stranka prvostopenjske odločbe ni izdala, je vložila pritožbo, o kateri drugostopenjski organ ni odločil, zato je tožnica dne 6. 5. 2019 drugostopenjski organ pozvala k izdaji odločbe v roku nadaljnjih 7 dni. Tožena stranka vloge tožnice za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne, ki je po vsebini vloga, s katero se po določbi 125. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) prične upravni postopek, sploh ni obravnavala kot vlogo v upravnem postopku in v posledici tožena stranka na podlagi prejete vloge tožnice ni vodila nobenega upravnega postopka. Z navedenim dejanjem je tožnici odvzela pravico do enakosti pred zakonom, določeno v 22. členu Ustave RS. Tožnica očita, da je stališče tožene stranke v zvezi z neobravnavanje vloge kot vloge v upravnem postopku v neskladju s 63. in 125. členom ZUP ter 10. členom Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju: ZLD-1). ZLD-1 je specialni zakon, ki v 10. členu ureja pogoje za ustanovitev oziroma odprtje podružnice lekarne, kar je bilo predmet vloge tožnice z dne 26. 4. 2018. Tožnica je na toženo stranko v skladu s tretjim odstavkom 10. člena ZLD-1 naslovila vlogo za izdajo dovoljenja, kar je tudi izrecno obrazložila v svoji vlogi. Postopek izdaje dovoljenja za poslovanje podružnice se vodi po pravilih upravnega postopka. Tožena stranka je kršila 63. člen ZUP, saj vloge tožnice z dne 26. 4. 2018 sploh ni obravnavala kot vloge v upravnem postopku, 125. člen ZUP, ker na podlagi prejete vloge tožnice ni začela upravnega postopka, in 207. člen ZUP, ker po prejemu vloge ni izvedla postopka za ugotavljanje dejstev in ni izdala odločbe oziroma odločila o zahtevku stranke v upravnem postopku. Tožena stranka pritožbe sploh ni obravnavala, zato je kršila tudi 240. člen ZUP, saj prvostopenjski organ tožničine pritožbe ni obravnaval in ni opravil preizkusa pritožbe. V zvezi s pritožbo pa je tožena stranka kršila tudi 222.. 229, 240. in 246. člen ZUP. Navaja, da je vlogo tožnice potrebno obravnavati kot vlogo oziroma zahtevo v upravnem postopku, na podlagi katere bi tožena stranka morala začeti voditi upravni postopek in meritorno odločiti o vlogi tožnice, saj je vložila popolno, za obravnavo sposobno vlogo pri stvarno in krajevno pristojnem organu. Tožena stranka v upravnem postopku ni pridobila mnenja Lekarniške zbornice in soglasja Ministrstva za zdravje, s čimer je kršila ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude in grobo kršila tretji odstavek 10. člena ZLD-1. Odločitev o tem, ali bo tožena stranka vlogo za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne izdala ali ne, ni v avtonomni presoji tožene stranke, temveč tretji odstavek 10. člena ZLD-1 jasno določa, da občina izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. Že na podlagi dejstva, da je tožena stranka odločila v upravnem postopku o vlogi v upravnem postopku (molk organa – zavrnitev) brez, da bi predhodno pridobila mnenje in soglasje, je dokazano, da je odločitev tožene stranke nezakonita in da je potrebno zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Navaja razlike med zakonsko ureditvijo po ZLD-1, ki je bil v Uradnem listu objavljen 28. 12. 2016, in ZLD z dne 13. 4. 2004 ter ob sklicevanju na ZLD-1 in evropsko zakonodajo in odločitev Sodišča EU poudarja, da se lekarniška dejavnost uvršča med gospodarske dejavnosti. Dodaja, da tožena stranka protipravno omejuje konkurenco na trgu, kar pomeni občasno omejevanje konkurence v smislu Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence, s tem v zvezi tožnica obsežno navaja 49. člen Pogodbe o delovanju EU, zakonske določbe in sodno prakso ter da izpolnjuje pogoje za ustanovitev podružnice v predlaganem gravitacijskem območju. S tem, ko tožena stranka vloge tožnice z dne 26. 4. 2018 ni obravnavala kot vlogo v upravnem postopku, in ni meritorno odločila, je v celoti odvzela tožnici možnost uveljavljati pravice, ki ji gredo po ZLD-1. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in drugostopenjskemu organu naloži, da v roku 30 dni od pravnomočnosti sodbe odloči o pritožbi tožeče stranke, oziroma podredno naj prvostopenjskemu organu naloži, da v roku 30 dni od pravnomočnosti sodbe odloči o vlogi tožeče stranke za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, podane dne 26. 4. 2018. Priglaša stroške postopka in zahteva njihovo povrnitev skupaj z zakonskimi obrestmi.

2Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da v obravnavani zadevi ni spisa, zato pošilja dokumentacijo, s katero razpolaga. Navaja, da je bilo elektronsko sporočilo tožnice le poizvedba o možnosti za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne v Občini A. in ne vloga, ki bi se obravnavala v skladu z ZUP.

K I. točki izreka:

3Tožba zaradi molka organa je utemeljena.

4Tožnica navaja, da je podan molk organa prve in druge stopnje, zato je tožbo vložila na podlagi četrtega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Slednji določa, da če organ prve stopnje, zoper katerega odločbo je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ima stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor; če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka tega člena, pa sme sprožiti upravni spor tudi, kadar ta organ ne izda odločbe. Drugi odstavek 28. člena ZUS-1 določa, da če organ druge stopnje v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena.

5V skladu z 69. členom ZUS-1 sodišče s sodbo tožbi zaradi molka organa ugodi, če spozna, da je upravičena, in pod pogoji iz prvega oziroma petega odstavka 65. člena ZUS-1 samo odloči o stvari ali pa naloži pristojnemu organu, kakšen upravni akt naj izda, oziroma če odločba ni bila vročena, naloži vročitev odločbe.

6Med strankama ni sporno, da tožena stranka vloge tožnice za odprtje podružnice lekarne v Občini A. z dne 26. 4. 2018 ni obravnavala kot vlogo v upravnem postopku. Tožena stranka ni začela in ni vodila upravnega postopka in zato tudi ni izdala upravnega akta, s katerim bi odločila o tožničini vlogi z dne 26. 4. 2018.

7Tožnica je nesporno na toženo stranko naslovila vlogo z dne 26. 4. 2018 in v skladu s prvim odstavkom 222. člena ZUP¹ je rok za izdajo odločbe iztekel 26. 6. 2018. Tožnica je v skladu s četrtim odstavkom 222. člena ZUP na toženo stranko naslovila pritožbo dne 28. 1. 2019. V skladu s prvim odstavkom 256. člena ZUP mora biti odločba o pritožbi izdana in vročena stranki, brž ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel popolno pritožbo. Rok za izdajo in vročitev odločbe o pritožbi se je iztekel dne 28. 3. 2019. Ker tožena stranka o pritožbi ni odločila, je nanjo tožnica naslovila dne 6. 5. 2019 poziv k izdaji odločbe v roku nadaljnjih 7 dni. Tožena stranka do 13. 5. 2019 ni izdala odločbe o pritožbi tožeče stranke. Tožbo je sodišče prejelo 10. 6. 2019.

8Med strankama pa je sporno, ali je tožena stranka sploh imela obveznost, da izda in vroči upravni akt. Tožena stranka je namreč v odgovoru na tožbo navedla, da je tožničino elektronsko sporočilo le poizvedba o možnosti za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne v Občini A. in ne vloga, ki bi se obravnavala v skladu z ZUP.

9Sodišče je z namenom, da ugotovi, ali je v konkretnem primeru podana kršitev obveznosti organa izdati in vročiti upravni akt, najprej ugotavljalo, ali gre v obravnavani zadevi za upravno zadevo. Tožnica navaja, da je na toženo stranko naslovila vlogo za podružnico lekarne po določbi 10. člena ZLD-1 ter da se postopek izdaje dovoljenja za poslovanje podružnice, za izdajo katerega je po določbi tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 stvarno pristojna toženka, vodi po pravilih upravnega postopka.

10Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne ureja Zakon o lekarniški dejavnosti (ZLD-1). V skladu z 8. točko prvega odstavka 4. člena ZLD-1 je izvajalec lekarniške dejavnosti med drugim tudi fizična oseba s koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti v skladu s tem zakonom. K pritožbi je tožnica priložila odločbo Občine B. št. 161-0001/2012 z dne 19. 4. 2012, s katero ji je pristojni organ podelil koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti za območje Občine B. (B3), zato se v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZLD-1 šteje za koncesionarko. Po drugem odstavku 39. člena ZLD-1 koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnosti na območjih, za katera ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva. Tretji odstavek 10. člena pa določa, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se občina ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja lekarniške zbornice in soglasja ministrstva. Iz navedenega tretjega odstavka 10. člena in drugega odstavka 39. člena ZLD-1 je razvidno, da je pogoj za ustanovitev podružnice lekarne pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, ki ga občina izda, če so izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Pri izdaji obravnavanega dovoljenja je potrebno upoštevati merila, na podlagi katerih je določena mreža izvajalcev lekarniške dejavnosti na primarni ravni, in sicer potreb prebivalstva po dostopu do zdravil in drugih izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, števila prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne, cestne razdalje med lekarnami in prisotnosti zdravstvene dejavnosti na primarni ravni (drugi odstavek 8. člena ZLD-1). Navedena merila so hkrati tudi pogoj za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice, ki so natančneje določena s tretjim odstavkom 8. in prvim odstavkom 10. člena ZLD-1. Glede na vsebino meril, ki jih je pri določitvi mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni potrebno upoštevati in ki hkrati predstavljajo zakonske pogoje za izdajo obravnavanega dovoljenja, je sodišče ugotovilo, da gre v obravnavanem primeru v skladu z drugim odstavkom 2. člena ZUP nedvomno za upravno zadevo.

11Določbe ZLD-1 v zvezi z dovoljenjem za poslovanje podružnice lekarne določajo stvarno pristojnost občine, na območju katere se ustanavlja podružnica lekarne, in urejajo, kateri pogoji morajo biti izpolnjeni, da se obravnavano dovoljenje lahko izda, in nalagajo pristojni občini, da mora pred izdajo dovoljenja pridobiti mnenje lekarniške zbornice in soglasje ministrstva. Ne ureja pa postopka izdaje dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne in tudi ne ureja obvezne vsebine takšne vloge. Ker gre za upravno zadevo, za katero je pristojen organ občine, bi tožena stranka morala v postopku izdaje obravnavanega dovoljenja voditi upravni postopek in vlogo obravnavati v skladu z določbami ZUP, ki urejajo upravni postopek.

12V vlogi, ki jo je tožnica dne 26. 4. 2018 naslovila na toženo stranko in je v zadevi označena kot dovoljenje za lekarniško podružnico, je tožnica med drugim navedla, da jo zanima, če obstaja možnost, da Občina A. izda dovoljenje, da odpre podružnico svoje lekarne na območju te občine, da ZLD-1 v 10. členu omogoča koncesionarju, da odpre podružnico svoje lekarne z dovoljenjem občine, v kateri se podružnica ustanovi ter da bi želela prejeti odgovor, ali je tožnici Občina A. pripravljena izdati takšno dovoljenje (A2 in B1).

13Tožena stranka je dne 15. 5. 2018 z elektronsko pošto odgovorila, da se tožničini vlogi ne ugodi, saj ima Občina A. ustanovljen lasten javni lekarniški zavod C. (B2). V pritožbi zaradi molka organa prve stopnje je tožnica med drugim navedla, da je na toženo stranko naslovila upravno vlogo na podlagi 10. člena ZLD-1 za dovoljenje za odprtje podružnice njene lekarne (B3). Tožena stranka je z dopisom št. 1604/2019-1 z dne 6. 2. 2019 odgovorila, da ni pripravljena izdati dovoljenja za odprtje podružnice tožničine lekarne, saj javni zavod C. z vsemi svojimi enotami več kot uspešno pokriva izvajanje lekarniške dejavnosti v občini, ter da tožničine pritožbe ne bo obravnavala, saj je bilo tožničino elektronsko sporočilo z dne 26. 4. 2018 poslano kot poizvedba in ne kot vloga (B4). Tožnica je toženo stranko dne 6. 5. 2019 pozvala, naj v roku 7 dni od prejetja poziva izda odločbo, sicer bo sledila tožba zaradi molka organa druge stopnje. Tožena stranka je na poziv odgovorila 10. 5. 2019, in sicer da so prvotno vlogo – elektronsko sporočilo z dne 26. 4. 2018 obravnavali kot poizvedbo, na katero so odgovorili 15. 5. 2018 (B6).

14Za obravnavanje vloge v upravnem postopku še posebej, če njenih obveznih sestavin zakon ne določa, ni važno, kako jo je vložnik imenoval, temveč je odločilno tisto, kar vloga vsebuje. Vsebina kaže na cilj, ki ga zasleduje vložnik z vlogo. Po mnenju sodišča je iz vsebine vloge z dne 26. 4. 2018 razvidno, da je tožnica želela pridobiti dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne. Prav tako pa je tudi iz elektronskih sporočil - odgovorov tožene stranke razvidno, da je tožničino vlogo obravnavala po vsebini kot vlogo za odprtje podružnice oziroma pridobitev dovoljenja, saj je zavrnila njeno zahtevo in kot razlog navedla, da ni izpolnjen en od pogojev za izdajo dovoljenja. Nenazadnje pa iz tožničine pritožbe nedvomno izhaja, da je vložila upravno vlogo v skladu z 10. členom ZLD-1 za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne. V zvezi z navedeno pritožbo bi moral drugostopenjski organ postopati v skladu s 255. členom ZUP, v skladu s katerim je organ druge stopnje dolžan z odločbo rešiti zadevo. Tožena stranka kljub navedenemu upravnega akta ni izdala in ni upoštevala določb upravnega postopka. Ker gre v obravnavanem primeru za upravno zadevo in je tožnica vložila vlogo, na podlagi katere bi morala tožena stranka začeti upravni postopek, je bila tožena stranka dolžna izdati upravni akt. S tem ko je tožena stranka o tožničini vlogi odločila po vsebini z dvema dopisoma prek elektronske pošte, postopka pa ni izvedla po določbah ZUP, tožnici ni zagotovila enakega varstva njenih pravic in je s tem kršila 22. člen Ustave. Enako varstvo pravic v postopkih oblastnega odločanja, določeno v 22. členu Ustave, je namreč mogoče zagotoviti samo tako, da so pravila postopka, po katerih morajo ravnati organi pri odločanju o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih posameznikov, vnaprej natančno določena. Zaradi narave te pravice je torej nujno, da se (z zakonom) predpiše način njenega uresničevanja (2. odstavek 15. člena Ustave). Izvedbo te določbe predstavljajo postopkovni zakoni, pa tudi tiste določbe posameznih drugih zakonov, ki urejajo postopke za odločanje o uresničevanju pravic, dolžnosti in pravnih interesov posameznikov. Ker tožena stranka tožničine vloge ni obravnavala kot vloge, ki bi se obravnavala v skladu z ZUP, čeprav jo je dvakrat zavrnila (prvič vlogo, drugič pritožbo) in bi upravni akt morala izdati, posledično ni podan upravičen razlog za prekoračitev roka za izdajo upravnega akta.

15Do ostalih navedb strank v postopku se sodišče ni opredeljevalo, saj se nanašajo na vsebinska vprašanja pri odločanju v ponovljenem postopku, v upravnem sporu zaradi molka organa pa so pomembne le okoliščine, ki se nanašajo na obstoj procesnih predpostavk za tožbo zaradi molka organa.

16Glede na vse navedeno je sodišče v skladu s prvim odstavkom 69. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in toženi stranki naložilo, da v roku 30 dni odloči o zahtevi tožeče stranke. Sodišče je v tej zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe in priloženih dokazil očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

17Če sodišče tožbi ugodi, se tožniku, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) z 22 % DDV, saj je odvetnik zavezanec za DDV, kar skupaj znese 347,70 EUR. Tožena stranka je dolžna stroške postopka poravnati v 15 dnevnem roku skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude, ki tečejo od dneva poteka roka za prostovoljno izpolnitev do dneva plačila.

¹ V skladu z drugim stavkom prvega odstavka 222. člena ZUP mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih, ko se začne postopek na zahtevo stranke pa je pred odločitvijo potreben poseben ugotovitveni postopek.