VSRS Sklep II Ips 39/2016

I. Reviziji se ugodi, sklepa sodišča prve in druge stopnje se razveljavita ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

O dosedanjem poteku postopka

1Predlagateljica je uveljavljala plačilo odškodnine za 1/3 solastniški delež na izročeni nepremičnini parc. št. 8 k. o. ... v izmeri 4173 m2, ki ji je bila odvzeta z odločbo št. 464-77/86-9 z dne 17. 3. 1987.

2Sodišče prve stopnje je nasprotni udeleženki naložilo, da mora predlagateljici za 1/3 solastniški delež na razlaščeni nepremičnini v 30 dneh plačati odškodnino v višini 61.760,00 EUR. Odločilo je še, da stroške postopka v višini 14.236,69 EUR krije nasprotna udeleženka ter jih mora povrniti predlagateljici. V dopolnilnem sklepu je odločilo še o zamudnih obrestih ter nasprotni udeleženki naložilo, da mora v primeru zamude skupaj z odškodnino plačati tudi zakonske zamudne obresti od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka dalje.

3Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbi nasprotne udeleženke in potrdilo sklepa sodišča prve stopnje.

O navedbah v revizijskem postopku

4Nasprotna udeleženka zoper sklep pritožbenega sodišča vlaga revizijo, v kateri uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in bistvene kršitve procesnih določb. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj odločbi sodišč nižjih stopenj spremeni tako, da zahtevek predlagateljice po izplačilu odškodnine v celoti zavrne.

Revidentka meni, da je zahtevek predlagateljice za plačilo odškodnine zastaran. Ne strinja se s stališčem, da je predlagateljica zahtevek postavila pravočasno, s tem ko je že v času izdaje odločbe o izročitvi nepremičnin zahtevala izplačilo odškodnine. Odločba o izročitvi nepremičnine z dne 17. 3. 1987 je postala pravnomočna 1. 4. 1987. Najkasneje tega dne je pričel teči trimesečni rok za sporazumno določitev odškodnine pred upravnim organom po 49., 50. in 51. členu Zakona o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini,¹ ki se je uporabljal na podlagi 12. člena Zakona o stavbnih zemljiščih.² Po poteku tega roka je predlagateljica pridobila pravico do sodnega varstva. Dne 1. 7. 1987 je tako pričel teči splošni petletni zastaralni rok po 371. členu Zakona o obligacijskih razmerjih.³ Predlagateljica je odškodnino prvič zahtevala 13. 12. 2006, ko je bil njen zahtevek že zastaran. Sklicuje se na odločbo Vrhovnega sodišča II Ips 189/2012 z dne 23. 4. 2015. Za pretrganje zastaranja ne zadostuje, da upnik pisno ali ustno zahteva od dolžnika, da izpolni obveznost, temveč mora vložiti tožbo ali z drugim dejanjem pred sodiščem ali pristojnim organom zahtevati, da se ugotovi, zavaruje ali izterja terjatev. Zahteva, podana v postopku zaradi izročitve nepremičnine, zastaranja ne pretrga.

Sodišče druge stopnje ni sledilo trditvam nasprotne udeleženke, da je odškodnino za razlaščeno zemljišče že plačala, kljub temu, da je o tem predložila ustrezna dokazila. Predložila je kopijo plačilnega naloga, iz katerega izhaja, da je bil v dobro računa predlagateljice nakazan znesek 919.030,00 DIN, pri čemer je bilo kot razlog nakazila navedeno plačilo odškodnine po zapisniku št. 464-77/86-9 z dne 18. 3. 1987. Iz zapisnika z dne 16. 3. 1987 je razvidno, da je bilo predlagateljici razloženo, da je za izvedbo zazidalnega načrta Mrzla dolina 1 potrebna tudi parcela št. 8., na kateri je imela 1/3 solastniški delež. Na virmanu je kot datum plačila naveden 27. 3. 1987, razviden je podpis nalogodajalca, nalog je šifriran. Nasprotna udeleženka je predložila tudi dokazilo, da je bilo nakazilo dejansko izvršeno, in sicer poročilo Službe družbenega knjigovodstva o izvršenih nalogih na dan 27. 3. 1987 na računu Sklada stavbnih zemljišč Občine Novo mesto. Razvidno je, da je bilo v breme tega računa 27. 3. 1987 opravljeno izplačilo 919.030,00 DIN. Poročilo SDK je popolnoma enakovredno današnjemu potrdilu banke o izvršenem nakazilu. Nasprotna udeleženka je priložila tudi dopis solastnice A. A. z dne 31. 5. 2002, da je bila njej odškodnina izplačana, ter več svojih dopisov, v katerih je predlagateljici vsakokrat sporočila, da ji je bila odškodnina že plačana. Glede na navedena dokazila je arbitrarno stališče nižjih sodišč, da nasprotna udeleženka ni zadostila dokaznemu bremenu glede plačila odškodnine. Neupoštevanje ključnih dokazil pomeni bistveno kršitev določb pravdnega postopka po 14. in 15. točki drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku.⁴ Neživljenjsko je stališče, da nasprotna udeleženka zaradi prekluzije plačila odškodnine ni izkazala. V predmetnem postopku, ki je namenjen ravno ugotovitvi, ali je bila odškodnina že plačana ter na določitev njene višine, uporaba določb o prekluziji ni ustrezna. Ker sodišče v potrdilo SDK ni vpogledalo, nasprotni udeleženki ni dalo možnosti obravnave, ugotovitve sodišča so v nasprotju same s seboj in z dokazi v spisu, kar predstavlja kršitvi po 8. in 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP.

Sodišče druge stopnje se je sklicevalo na navedbe predlagateljice, da odškodnine ni prejela, ter posledično sklepalo, da je bil nalog vnaprej pripravljen zaradi morebitne sklenitve sporazuma o odškodnini. Nasprotna udeleženka ne more dokazovati, da je predlagateljica sredstva prejela, saj gre za dejstva v sferi predlagateljice. Nasprotni udeleženki je bilo naloženo nesorazmerno dokazno breme. Predlagateljica bi bila s ponovnim plačilom odškodnine obogatena, saj bi odškodnino prejela dvakrat. Sodišče bi moralo pri presoji višine odškodnine upoštevati revalorizirano vrednost že plačane odškodnine 919.030,00 DIN.

Napačno je tudi stališče, da je predlagateljica upravičena do izplačila odškodnine po vrednosti nezazidanega stavbnega zemljišča. Sodišče druge stopnje je zmotno menilo, da ima vlogo prostorskega plana v konkretnem primeru samoupravni sporazum. Samoupravni sporazum o združevanju sredstev za pridobivanje in urejanje stavbnih zemljišč ter za uresničevanje razvojnih nalog v krajevnih skupnostih v občini Novo mesto v obdobju 1986 - 1990, ki se je uporabljal od 1. 1. 1986 dalje, ni srednjeročni prostorski plan občine. Konkretni samoupravni sporazum sodi v skupino sporazumov, ki so jih sklepale gospodarske zbornice in druga splošna združenja, samoupravne organizacije in skupnosti, sindikati in družbeno politične organizacije, ki so s samoupravnim sporazumom urejale odnose, pomembne za uresničevanje skupnih ciljev. Namen je bil ustvarjanje skupnega dohodka z združevanjem sredstev. V samoupravnem sporazumu je bilo navedeno, da je bil sklenjen zaradi pridobivanja in urejanja stavbnih zemljišč. Gre torej zgolj za dogovor o zbiranju sredstev za dogovorjene namene in ne družbeno planiranje. Revidentka prilaga pravne akte, ki so ključni pri presoji namenske rabe, tj. Dolgoročni plan Občine Novo mesto za obdobje od leta 1986 do leta 2000, Dogovor o temeljih družbenega plana Občine Novo mesto in Družbeni plan Občine Novo mesto, oba za obdobje od 1986 do 1990. Iz teh listin izhaja, da ob urejanju prevzema nepremičnine predlagateljice zazidalni načrt za njeno področje še ni bil sprejet in torej zemljišče še ni bilo stavbno zemljišče. Šele Odlok o sprejetju zazidalnega načrta Mrzla dolina 1 je spremenil namembnost zemljišča. Tako je materialno napačno tudi stališče nižjih sodišč, da je treba odškodnino določiti kot odškodnino za razlaščeno nezazidano stavbno zemljišče. Odločilen je namen, za katerega se je zemljišče uporabljalo pred izdajo odloka, s katerim se je spremenilo v nezazidano stavbno zemljišče. Predmetna nepremičnina se je ves čas uporabljala kot kmetijsko zemljišče, tudi danes je to v naravi travnik in na tem zemljišču nikoli ne bodo zgrajena stanovanja.

5Revizija je bila vročena predlagateljici. Ta je v odgovoru poudarila, da pravica do nadomestila oziroma odškodnine za razlaščeno zemljišče ne zastara, saj gre za javnopravno razmerje, ki ni podvrženo zastaranju. Zadeva II Ips 189/2012 ni primerljiva, saj je obravnavala deliktno odškodninsko odgovornost. Nasprotna udeleženka ni dokazala, da je plačilo odškodnine prispelo na račun oz. hranilno knjižnico predlagateljice. Meni, da je v tem postopku treba dosledno upoštevati pravila prekluzije, saj v njem nastopata stranki z nasprotujočimi si interesi. Sicer pa nasprotna udeleženka z navedbami o plačilu odškodnine in spremembi namembnosti zemljišča izpodbija ugotovljeno dejansko stanje, kar ni dopusten revizijski razlog. Pritrjuje presoji nižjih sodišč, da predstavlja samoupravni sporazum srednjeročni prostorski plan občine. Nasprotna udeleženka protispisno trdi, da ob urejanju prevzema nepremičnine zazidalni načrt še ni bil sprejet. Odlok o sprejetju zazidalnega načrta Mrzla dolina I je bil uveljavljen 13. 6. 1986. Lastninska pravica predlagateljice na sporni parceli je prenehala na podlagi Odloka o prenehanju lastninske pravice na območju ZN Mrzla dolina I, ki je začel veljati 5. 12. 1986. Pravica uporabe zemljišča pa je predlagateljici prenehala z odločbo z dne 17. 3. 1987. Glede prilog nasprotne udeleženke navaja, da so kot novota nedopustne kot tudi nepopolne, saj manjka kopija kartografskega dela za območje, kjer leži nepremičnina predlagateljice.

O utemeljenosti revizije

6Revizija je utemeljena.

O očitanih procesnih kršitvah

7Revidentka ne more uspeti z grajo, da sta nižji sodišči zagrešili procesni kršitvi po 8. in 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP, ker zaradi pravil o prekluziji v dokazno gradivo nista vključili poročila Službe družbenega knjigovodstva o bremenitvah na računu Sklada stavbnih zemljišč na dan 27. 3. 1987. Stranka mora namreč kršitev določb pravdnega postopka v skladu z 286. b členom ZPP uveljavljati takoj, ko je to mogoče, sicer jih kasneje ne more več uveljavljati. Revidentka v pritožbi ni grajala niti napačne uporabe pravil o prekluziji niti posega v pravico do izjave, ker se sodišče do njenih dokazov ni opredelilo, zato je uveljavljanje teh procesnih kršitev v reviziji prepozno. Kršitev po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP ni podana, saj ima izpodbijani sklep razloge o vseh odločilnih dejstvih. Nadalje ne drži, da se sodišči nista opredelili do dopisa A. A. ter dopisov nasprotne udeleženke. Tudi glede izvirnika virmana sta se opredelili do vseh relevantnih navedb nasprotne udeleženke, da je na njem zapisan datum plačila, podpis nalogodajalca in šifra. Nižji sodišči sta tako pretehtali vse okoliščine, na katere je opozorila nasprotna udeleženka, ter zaključili, da ni uspela dokazati, da bi bil virman realiziran ter da je do izplačila odškodnine dejansko prišlo. Nasprotna udeleženka tako z navideznim očitanjem procesnih kršitev nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju, kar ni dopusten revizijski razlog (tretji odstavek 370. člena ZPP).

O pravni ureditvi stavbnih zemljišč po Zakonu o stavbnih zemljiščih

8V prejšnjem družbenem sistemu je veljalo prepričanje, da so stavbna zemljišča na mestnih območjih splošna dobrina. Tako je bilo z Ustavo SFRJ in Ustavo SRS iz leta 1974 določeno, da na zemljiščih v mestih, naseljih mestnega značaja ter na drugih območjih, namenjenih za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev, nihče ne more imeti lastninske pravice. Ustava je predvidela, da bo pogoje, način in čas prenehanja lastninske pravice kot tudi odškodnino za ta zemljišča uredil zakon (81. člen Ustave SFRJ in 98. člen Ustave SRS). Kot nadomestilo za razlastitev je bila predvidena zgolj odškodnina, saj nadomestnega zemljišča v naravi ni bilo mogoče zagotoviti – vsa stavbna zemljišča v mestnih okoliših so bila namreč lahko izključno v družbeni lastnini. Določbe 10. do 28. člena ZSZ so bile neposredna podlaga za sprejemanje občinskih odlokov o prenehanju lastninske pravice na stavbnih zemljiščih v mestih, naseljih mestnega značaja in na območjih, namenjenih za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev. Navedene določbe so bile po sprejemu Ustave Republike Slovenije zaradi poseganja v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave RS) razveljavljene z odločbo Ustavnega sodišča U-I-105-91 z dne 23. 4. 1992. Ustavna odločba je imela učinek le na posamične pravne akte, ki so postali dokončni ali pravnomočni po 20. 2. 1991, zato na presojo obravnavane zadeve nima vpliva.

9ZSZ je tako v skladu s tedanjo ustavno ureditvijo določal, da lastnikom zemljišč v mestih, naseljih mestnega značaja in na drugih območjih, namenjenih za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev, preneha lastninska pravica na podlagi odloka občinske skupščine, s katerim ta v skladu s srednjeročnim družbenim planom določi, katero zemljišče je stavbno zemljišče v družbeni lastnini (10. člen ZSZ). Razlaščeni lastnik je smel zemljišče brezplačno uporabljati, dokler občinski upravni organ ni izdal odločbe, da ga mora izročiti občini za uresničitev prostorskega izvedbenega načrta (13. člen ZSZ). Tedaj je razlaščenemu lastniku pripadla odškodnina po predpisih o razlastitvi in predpisih o kmetijskih zemljiščih (12. člen ZSZ). Razlaščenemu lastniku je v določenih primerih pripadala prednostna pravica uporabe zemljišča za graditev (16. - 20. člen ZSZ).⁵ Predpostavke za nastanek te pravice so bile, da je prostorski izvedbeni načrt na zemljišču predvidel izgradnjo stanovanjske hiše ali poslovne stavbe (16. člen ZSZ), površina razlaščenega zemljišča je morala dosegati površino nove parcele, podana pa je morala biti tudi vsaj delna istovetnost zemljišča – več kot polovica nove parcele je morala ležati na odvzetem zemljišču (17. člen ZSZ). Če so bile te zakonske predpostavke izpolnjene, je moral občinski upravni organ obvestiti lastnika, da lahko v prekluzivnem roku 30 dni od prejema pisnega obvestila uveljavlja prednostno pravico uporabe, sicer bo ta ugasnila (19. člen ZSZ). Če je pravico uveljavil, je moral prejšnji lastnik nato v roku petih let od pravnomočnosti odločbe o priznanju prednostne pravice uporabe zgraditi stavbo do tretje gradbene faze. Če stavbe ni zgradil, je občinski upravni organ, pristojen za premoženjskopravne zadeve, odločil, da je prednostno pravico uporabe izgubil, zato je moral zemljišče izročiti občini, zanj pa mu je pripadla odškodnina po predpisih o razlastitvi (20. člen ZSZ).

O zastarljivosti terjatve na plačilo odškodnine za razlaščeno zemljišče

10Nižji sodišči sta zavzeli stališče, da zastaranje odškodninske terjatve predlagateljice ni moglo nastopiti, ker je predlagateljica že v času izdaje odločbe o izročitvi nepremičnine poleg zahteve za priznanje prednostne pravice uporabe za gradnjo stanovanjske hiše zahtevala tudi plačilo odškodnine, vendar o tem upravni organ ni odločil. Dodali sta, da zahteva za določitev pravične odškodnine za razlaščeno nepremičnino ne zastara, saj tudi lastninska pravica ne zastara. Nižji sodišči sta tako po eni strani menili, da je prišlo do pretrganja zastaranja zaradi pravočasne vložitve zahtevka pred pristojnim organom, po drugi strani pa, da odškodninska terjatev sploh ne more biti predmet zastaranja. Takšna razlaga je protislovna kot tudi materialnopravno zmotna.

11Z zastaranjem preneha pravica zahtevati izpolnitev obveznosti (prvi odstavek 360. člena ZOR). Po izteku določenega časovnega obdobja se dolžnik zahtevku upnika lahko upre zgolj s sklicevanjem na zastaranje, ne da bi se moral spuščati v utemeljenost zahtevka. Namen instituta zastaranja je Vrhovno sodišče izčrpno pojasnilo že v odločbi II Ips 183/2016 z dne 9. 3. 2017. Institut zastaranja temelji na prepričanju, da se s potekom časa dokazni položaj dolžnika poslabšuje in se dolžnik čedalje težje brani pred zahtevo za plačilo terjatve, ki jo je v preteklosti že izpolnil. Manjše možnosti ima tudi za uveljavitev svojih nasprotnih (denimo pobotnih) zahtevkov. Namen navedenega instituta je tako po eni strani varstvo dolžnika pred neutemeljenimi zahtevki, po drugi pa zasleduje javni interes po pravni varnosti, torej da se negotovost, povezana z možnostjo uveljavljanja zahtevkov, po izteku določenega časovnega obdobja konča ter se preprečijo težki in dragi spori iz oddaljene preteklosti. Zastaranje za upnika ne pomeni nesorazmernega bremena, saj gre za posledico njegove pasivnosti – s pravočasnim uveljavljanjem svoje terjatve bi upnik posledice zastaranja lahko preprečil. Zastaranje tako začne teči prvi dan po dnevu, ko je upnik imel pravico terjati izpolnitev obveznosti, če za posamezne primere ni z zakonom predpisano drugače (361. člen ZOR).

12Iz zastaranja so izvzete absolutne pravice, med katere spada tudi lastninska pravica. Lastninska pravica je ena temeljnih človekovih pravic, ki uživa posebno varstvo tako v mednarodnopravnih aktih kot v Ustavi Republike Slovenije. Je absolutna oziroma izključujoča pravica civilnega prava, katere značilnost je, da učinkuje proti vsakomur (erga omnes). Lastnik lahko od vsakogar zahteva, da se vzdrži kršitve njegove lastninske pravice in ne posega v njeno izvrševanje. Varstvu lastninske pravice sta namenjena stvarnopravna zahtevka po vrnitvi stvari (rei vindicatio) in prenehanju vznemirjanja lastninske pravice (actio negatoria), zaradi česar ne moreta biti predmet zastaranja (prim. 92. in 99. člen Stvarnopravnega zakonika⁶, oziroma prej 37. in 42. člen Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih⁷). Vendar to ne pomeni, da so nezastarljivi tudi vsi drugi zahtevki, ki bi izvirali iz posegov v lastninsko pravico. Kadar zaradi posegov v lastnino nastanejo odškodninski zahtevki, zahtevki iz naslova neupravičene obogatitve in zahtevki iz pravnega prometa z nepremičninami, ti zastarajo po splošnih pravilih obligacijskega prava. V obravnavani zadevi je tako ključno vprašanje, kakšna je narava zahtevka za plačilo odškodnine zaradi razlastitve.

13Razlastitev je prisilen odvzem ali omejitev lastninske pravice v korist države, lokalne skupnosti ali druge osebe javnega prava. Razlastitveni upravičenec pridobi lastninsko pravico (oziroma v preteklem sistemu družbeno lastnino, kadar je šlo za razlastitev splošnih dobrin, na katerih je bila lastninska pravica izključena) na razlaščeni nepremičnini na originaren način, razlaščeni lastnik pa pridobi pravico zahtevati plačilo odškodnine. Četudi je zahtevek za plačilo odškodnine nastal zaradi izgube lastnine, nima stvarnopravne, temveč obligacijskopravno naravo. Njegov namen namreč ni v varstvu lastninske pravice, ki je z razlastitvijo že prenehala, temveč v pridobitvi nadomestila, s katerim bo prizadetemu lastniku omogočena pridobitev stvari oziroma pravice iste vrednosti, kot mu je bila odvzeta.⁸ Gre torej za obligacijski zahtevek, ki zastara po pravilih ZOR o zastaranju terjatev. Določba, ki ureja zastaranje klasičnih odškodninskih terjatev (376. člen ZOR) ni uporabljiva, saj se nanaša na primere, pri katerih je škoda posledica nedopustnega oziroma protipravnega ravnanja. Ker ZOR in ZRPPN za odškodnino zaradi razlastitve nista določila posebnega zastaralnega roka, ta zastara v splošnem, petletnem zastaralnem roku (371. člen ZOR).

14Zadeva II Ips 189/2012 oz. II Ips 183/2016, na katero se sklicuje nasprotna udeleženka, z obravnavano sicer ni povsem primerljiva, saj je obravnavala zastaranje odškodninske terjatve, ki je nastala zaradi (med strankama nesporno) protipravne razlastitve zemljišč z občinskim odlokom, medtem ko protipravnosti razlastitve v predmetni zadevi predlagateljica ni zatrjevala. Vendarle pa je ob ugotovitvi, da zastara odškodninski zahtevek zaradi protipravne razlastitve, toliko bolj prepričljiv sklep, da zastara tudi odškodninska terjatev, nastala zaradi zakonite razlastitve. Neutemeljen je tudi pomislek predlagateljice, da je zastaranje izključeno, ker je med udeleženkama podano javnopravno razmerje. V sodni praksi je namreč ustaljeno stališče, da so predmet zastaranja tudi terjatve, ki jih imajo posamezniki do oblastnih organov.⁹ Pomembno je le, da se zaradi narave oblastnega razmerja pogoji zastaranja ne razlagajo pretogo - treba je upoštevati, ali je bilo zaradi posebnih okoliščin primera stranki morebiti nesorazmerno oteženo ali celo preprečeno uveljavljanje zahtevkov, ki jih ima na razpolago. Takšnih okoliščin predlagateljica ni uveljavljala.

O pretrganju zastaranja zaradi zahteve po plačilu odškodnine in priznanju prednostne pravice uporabe zemljišča za gradnjo

15Nižji sodišči sta menili, da je v obravnavani zadevi prišlo do pretrganja zastaranja, ker je predlagateljica v postopku izročitve nepremičnine zahtevala plačilo odškodnine in priznanje prednostne pravice uporabe za gradnjo, o kateri upravni organ ni odločil. Takšno stališče je materialnopravno zmotno. Pretrganje zastaranja je tedaj urejal 388. člen ZOR, ki je določal, da se zastaranje pretrga z vložitvijo tožbe in z vsakim drugim upnikovim dejanjem zoper dolžnika pred sodiščem ali drugim pristojnim organom, da bi se ugotovila, zavarovala ali izterjala terjatev. Revidentka utemeljeno graja, da zahtevek predlagateljice po plačilu odškodnine ni pretrgal zastaranja, saj ni bil podan pred pristojnim organom. ZSZ se je v 12. členu glede pravice do odškodnine skliceval na določila predpisov o razlastitvi, torej na določbe ZRPPN. ZRPPN je postopek za določitev odškodnine urejal v VII. poglavju. V 49. členu ZRPPN je bilo tako določeno, da mora premoženjskopravni organ po pravnomočnosti odločbe o razlastitvi brez odlašanja opraviti ustno obravnavo za sporazumno določitev odškodnine za razlaščeno nepremičnino. Stranki mora pozvati k predložitvi pisnih ponudb in si prizadevati, da bi se o višini odškodnine sporazumeli. Če sporazum ni dosežen najpozneje v treh mesecih od dneva, ko je postala odločba o razlastitvi pravnomočna, je moral premoženjskopravni organ odločbo o razlastitvi skupaj s spisi brez odlašanja poslati pristojnemu sodišču, da v nepravdnem postopku odmeri odškodnino. Če tega ni storil, so bile pravice razlaščenega lastnika varovane tako, da se je lahko za odmero odškodnine obrnil neposredno na sodišče (51. člen ZRPPN). Premoženjskopravni (upravni) organ občine je bil torej pristojen le za vodenje postopka za sklenitev sporazuma o odškodnini, ne pa za določitev odškodnine, ki je bila v izključni pristojnosti sodišča. S predlogom za izplačilo odškodnine, podanim pred upravnim organom, tako do pretrganja zastaranja ni prišlo, saj ta o višini odškodnine ni bil pristojen odločati. Poleg tega se predlagateljica ne more sklicevati na kršitev upravnega organa, ker zadeve po izteku trimesečnega roka ni brez odlašanja predložil pristojnemu sodišču. ZRPPN namreč ni omejeval razlaščenega lastnika, da v primeru, ko do sporazumne določitve odškodnine ni prišlo, sodno uveljavlja plačilo odškodnine. Predlagateljica je imela možnost sodno uveljaviti svoj zahtevek, pravico do sodnega varstva pa je pridobila z iztekom trimesečnega roka za sporazumno določitev odškodnine pred upravnim organom, saj je drugi odstavek 51. člena ZRPPN jasno določal, da se lahko po izteku tega roka razlaščeni lastnik obrne neposredno na sodišče.

16Kolikor pa sta nižji sodišči menili, da je zastaranje odškodninskega zahtevka pretrgala zahteva po priznanju prednostne pravice uporabe zemljišča za gradnjo, je tudi takšno stališče materialnopravno zmotno. Najprej je treba poudariti, da prednostna pravica uporabe zemljišča za gradnjo ni pripadala vsakemu razlaščenemu lastniku, temveč je nastala pod zakonsko določenimi predpostavkami. Če zemljišče, ki je bilo predmet razlastitve, v prostorskem aktu ni bilo namenjeno individualni gradnji, razlaščeni lastnik na tem zemljišču ni imel prednostne pravice uporabe, temveč mu je pripadla zgolj odškodnina. Prednostna pravica uporabe je bila namreč pogojena z istovetnostjo zemljišča, ki je bilo razlaščeno (najmanj polovica nove parcele je morala ležati na razlaščenem zemljišču) in ni omogočala pridobitve prednostne pravice uporabe na drugih, z razlaščenim zemljiščem nepovezanih parcelah. Predvsem pa je bistveno, da sta se uveljavljanje prednostne pravice uporabe zemljišča za gradnjo in odškodnina za razlastitev medsebojno izključevali. Uzakonitev prednostne pravice uporabe razlaščenega lastnika je pomenila kompromis med varovanjem javnega interesa, ki je v tedanji družbeni ureditvi pomenil družbeno lastnino stavbnih zemljišč, ter varstvom interesov razlaščenega lastnika. Razlaščenemu lastniku, ki je izgubil pravico razpolaganja z zemljiščem, je zakonodajalec pridržal pravico, da zemljišče uporabi za izgradnjo stavbe, na kateri bo imel lastninsko pravico.¹⁰ Prednostna pravica uporabe je pomenila omejitev pravice občine do razpolaganja s stavbnim zemljiščem, saj je morala občina v primeru uveljavljanja te pravice zemljišče dodeliti v uporabo razlaščenemu lastniku brez razpisa. Če je razlaščeni lastnik uveljavil prednostno pravico uporabe, ni prejel odškodnine za razlaščeno zemljišče, obenem pa mu ni bilo treba plačati nadomestila za pridobitev pravice uporabe.¹¹ Pravica uporabe se je namreč v drugih primerih dodelila proti plačilu. Odškodninska obveznost občine plačati za razlaščeno zemljišče je v primeru, ko je razlaščeni lastnik uveljavil prednostno pravico uporabe zemljišča za gradnjo, nastopila šele, če nato v zakonsko predvidenem roku petih let na zemljišču ni zgradil objekta. V takšnem primeru je občina odločila, da je prednostna pravica uporabe prenehala, zato je moral prednostni upravičenec zemljišče izročiti občini, zanj pa mu je pripadla odškodnina po predpisih o razlastitvi (drugi odstavek 20. člena ZSZ). Iz navedene zakonske določbe jasno izhaja nezdružljivost hkratnega uveljavljanja odškodnine za razlastitev in prednostne pravice uporabe. Podobno rešitev je zakonodajalec sprejel tudi za primere, ko je na razlaščenih stavbnih zemljiščih že stala stavba. Če je prostorski načrt predvidel ohranitev stavbe, razlaščeni lastnik odškodnine za zemljišče ni prejel, saj je na njem ohranil pravico uporabe za čas, dokler bo stala stavba (na kateri je imel lastninsko pravico). Če pa je bila po prostorskem načrtu predvidena odstranitev stavbe, se je uvedel razlastitveni postopek (15. člen ZSZ).¹²

17Ker so imeli razlaščeni lastniki po 13. členu ZSZ pravico uporabe na zemljiščih do odločitve premoženjskopravnega organa občine, da mu morajo zemljišče izročiti zaradi izvedbe prostorskega načrta, bi moral razlaščeni lastnik najkasneje do tega trenutka uveljaviti prednostno pravico uporabe zemljišča za gradnjo. Razlaščeni lastnik, ki ga občinski organ ni pozval k izjasnitvi glede uveljavljanja prednostne pravice uporabe (pa bi ga moral), bi moral odločbo o izročitvi nepremičnine izpodbijati s pravnimi sredstvi, predvidenimi v upravnem postopku. O priznanju prednostne pravice uporabe je namreč odločal občinski upravni organ. Po pravnomočnosti odločbe o izročitvi nepremičnine - v postopku za določitev odškodnine - pa uveljavljanje prednostne pravice uporabe zemljišča za gradnjo ni bilo več mogoče. Ko je bilo o izročitvi nepremičnine pravnomočno odločeno, je namreč nastala obveznost plačila odškodnine, o kateri je odločalo sodišče v nepravdnem postopku, ki o prednostni pravici uporabe ni bilo pristojno odločati.¹³ Utemeljen je torej sklep, da uveljavljanje prednostne pravice uporabe zemljišča za gradnjo ne more pretrgati zastaranja odškodninske terjatve, saj gre za uveljavljanje drugega upravičenja razlaščenega lastnika, ki je z odškodninsko terjatvijo nezdružljiv.

O pričetku teka zastaralnega roka

18Zastaranje odškodninske terjatve ni pričelo teči že z uveljavitvijo odloka, s katerim je lastninska pravica razlaščenemu lastniku prenehala. ZSZ je namreč določal, da je razlaščeni lastnik na zemljišču imel pravico brezplačne uporabe vse do odločitve občine, da ji ga mora izročiti zaradi uresničitve prostorskega načrta – šele s prenehanjem pravice uporabe pa mu je pripadla odškodnina po predpisih o razlastitvi (12. člen ZSZ). V skladu z 51. členom ZRPPN je tako odškodninska terjatev zapadla po poteku treh mesecev od pravnomočnosti odločbe o izročitvi zemljišča. Drugačna ureditev zapadlosti odškodnine je bila določena le v primeru, ko je razlaščeni lastnik po uveljavitvi odloka zahteval, da občina takoj prevzame zemljišče in zanj plača odškodnino (13. člen ZSZ). Če občina v letu dni od podane zahteve ni prevzela zemljišča, je lahko pri pristojnem sodišču s tožbo zahteval prevzem zemljišča in plačilo odškodnine. Zgolj v teh primerih je odškodninska terjatev zapadla po poteku leta dni od podane zahteve razlaščenega lastnika.

19Zaradi zmotne materialnopravne presoje o nezastarljivosti terjatev in pretrganju zastaranja nižji sodišči pravočasno podanega ugovora zastaranja nista vsebinsko presojali ter posledično odločbi sodišč prve in druge stopnje o pričetku teka zastaranja in njegovem poteku nimata ugotovitev. Ker je bilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, je bilo treba reviziji že iz tega razloga ugoditi.

O pravni naravi samoupravnega sporazuma o združevanju sredstev za pridobivanje in urejanje stavbnih zemljišč

Revidentka je uveljavljala tudi zmotno uporabo materialnega prava pri presoji, da je predlagateljica upravičena do plačila odškodnine po vrednosti nezazidanega stavbnega zemljišča. V sodni praksi Vrhovnega sodišča je ustaljeno stališče, da se ugotovi odškodnina za odvzeto nepremičnino na podlagi vrednosti nepremičnine, določene po namembnosti zemljišča v prostorskem planu in da je pri določitvi odškodnine za razlaščeno zemljišče bistven namen, za katerega se je zemljišče uporabljalo do sprejetja akta, ki je podlaga za razlastitev.¹⁴ Sodišči sta pravilno presodili, da podlago za razlastitev predstavlja Odlok o sprejetju zazidalnega načrta Mrzla dolina I ter da zazidalni načrt kot prostorski izvedbeni akt s stališča opredelitve statusa zemljišča ni odločilen, temveč je odločilen namen, za katerega se je zemljišče uporabljalo pred izdajo tega odloka. Napačna pa je presoja, da je za presojo statusa zemljišča odločilen Samoupravni sporazum o združevanju sredstev za pridobivanje in urejanje stavbnih zemljišč ter za uresničevanje razvojnih nalog v krajevnih skupnostih v Občini Novo mesto za obdobje 1986 - 1990. Nižji sodišči sta takšno presojo oprli na vsebino sporazuma, v njem navedeno pravno podlago (132. člen Zakona o sistemu družbenega planiranja in o družbenem planu SR Slovenije¹⁵) ter dejstvo, da so ga sprejeli Sklad stavbnih zemljišč Občine Novo mesto, krajevne skupnosti v občini in ostali zainteresirani subjekti.

20Prostorske izvedbene akte je urejal Zakon o urejanjih naselij in drugih posegov v prostor,¹⁶ ki je med temeljnimi načeli določal, da se graditev in širitev naselij lahko načrtuje le na stavbnih zemljiščih, ki so se kot taka določila s srednjeročnim družbenim planom občine, na območjih, ki jih je za te namene opredelil dolgoročni plan občine (5. člen ZUN). S prostorskim izvedbenim aktom so se tako lahko urejala le območja, ki so bila s srednjeročnim družbenim planom predvidena za graditev, širitev ali prenovo naselij (27. člen ZUN). Prostorske planske akte pa je urejal Zakon o urejanju prostora¹⁷, in sicer dolgoročni plan občine, s katerim so se oblikovale usmeritve za razvoj dejavnosti v prostoru ter zasnova namenske rabe prostora (31. člen ZUreP), dogovor o temeljih srednjeročnega družbenega plana občine, v katerem so se sprejemale konkretne obveznosti glede graditve, širitve ter prenove naselij v obdobju, za katero se je sprejemal plan (42. člen ZUreP), ter srednjeročni plan občine, v katerem se je podrobno določila prostorska organizacija dejavnosti in namenska raba prostora na območjih, kjer so bili predvideni posegi v prostor (43. člen ZUreP). Revidentka pravilno opozarja, da samoupravni sporazum o združevanju sredstev ni srednjeročni prostorski plan občine, ki bi bil odločilen za presojo statusa nepremičnine predlagateljice. Predmet navedenega sporazuma namreč ni bilo prostorsko urejanje in določanje namenske rabe prostora, temveč združevanje sredstev za namene pridobivanja in urejanja stavbnih zemljišč. Tako ne drži, da je ravno samoupravni sporazum za območje Mrzla dolina I predvidel gradnjo stanovanj v blokih in individualne ter vrstne lokacije. Sporazum zgolj določa, da bodo subjekti pridobivali in urejali stavbna zemljišča na tem območju s skupnimi sredstvi. Ne subjekti, ki so sporazum sprejeli, ne pravna podlaga, na katero se sporazum sklicuje (130. in 132. člen Zakona o sistemu družbenega planiranja in o družbenem planu SR Slovenije) ne narekujejo sklepa, da gre za srednjeročni plan občine. Navedena člena namreč urejata samoupravne sporazume o planih krajevnih skupnosti ter njihovo medsebojno usklajevanje, medtem ko planiranje v občini ureja 136. člen istega zakona in nadaljnji. Ker je po vsebini samoupravni sporazum pomenil izvedbeni akt, kot tak ni mogel biti podlaga za sprejem zazidalnega načrta. Revidentka tako pravilno opozarja, da bi moralo sodišče presojati namensko rabo zemljišča na podlagi dolgoročnih in srednjeročnih planskih aktov, ki jih je sprejela Občina Novo mesto.

21Ker je zaradi zmotne uporabe materialnega prava ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, je revizijsko sodišče reviziji ugodilo, sklepa sodišč druge in prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje (drugi odstavek 380. člena ZPP v zvezi s 37. členom Zakona o nepravdnem postopku¹⁸). V ponovnem postopku bo moralo sodišče prve stopnje primarno odločiti o ugovoru zastaranja nasprotne udeleženke v skladu z materialnopravnimi izhodišči, izpostavljenimi v tej odločbi. Če bi se izkazalo, da ta ni utemeljen, je revizijsko sodišče nakazalo izhodišča za pravilno uporabo relevantnih prostorskih predpisov.

22Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena ZPP v zvezi s 37. členom ZNP).

¹ Ur. l. SRS, št. 5/1980, 30/1987, v nadaljevanju ZRPPN.
² Ur. l. SRS, št. 18/1984, 32/1985, v nadaljevanju ZSZ.
³ Ur. l. SFRJ, št. 29/1978, 39/1985, v nadaljevanju ZOR.
⁴ Ur. l. RS, št. 26/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPP. V skladu s tretjim odstavkom 125. člena novele ZPP-E se določbe novele v predmetni zadevi še ne uporabljajo.
⁵ Prednostno pravico uporabe prejšnjega lastnika je urejal že zvezni Zakon o razlastitvi (Ur. l. FLRJ, št. 12/57 s spr.) v 61. členu oziroma kasneje Zakon o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja (Ur. l. SFRJ, št. 5/68 s spr.) v 4. členu. Na republiški ravni je bil za ureditev te pravice sprejet Zakon o pogojih in načinu uveljavljanja prednostne pravice uporabe zemljišča, razlaščenega za gradnjo (Ur. l. SRS, št. 7/70). Kasneje sta pravico urejala Zakon o razlastitvi in o prisilnem prenosu pravice uporabe (Ur. l. SRS, št. 27/72 s spr., 35. člen) in Zakon o prenehanju lastninske pravice in drugih pravic na zemljiščih, namenjenih za kompleksno graditev (Ur. l. SRS, št. 19/76 s spr., 8. člen).
⁶ Ur. l. RS, št. 87/2002, 91/2013, v nadaljevanju SPZ.
⁷ Ur. l. SRS, št. 6/1980, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZTLR.
⁸ Prim. denimo sklep Vrhovnega sodišča II Ips 81/2012 z dne 19. 12. 2012, in G. Virant v L. Šturm (ur.), Komentar Ustave RS, Ljubljana 2002, komentar k 69. členu, str. 683.
⁹ Prim. že omenjeno odločbo Vrhovnega sodišča II Ips 183/2016 in II Ips 189/2012, ter odločbe II Ips 76/2016, II Ips 348/2010 in številne druge.
¹⁰ Dr. Petar Simonetti, Pravo korištenja građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu, Zagreb, 1985, str. 165.
¹¹ Dr. Alojzij Finžgar, Pravni režim stavbnih zemljišč, ki so družbena lastnina, v: Pravnik, 1967, str. 335.
¹² Dr. Alojzij Finžgar, Družbena lastnina, Nova pravna ureditev družbenolastninskih razmerij, Ljubljana 1979, str. 53.
¹³ Prim. Dr. Petar Simonetti, Pravo korištenja građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu, Zagreb 1985, str. 69. Prim. tudi stališče Vrhovnega sodišča Republike Hrvaške Rev 2395/98 z dne 1. 2. 1990, v katerem je bilo pojasnjeno, da lahko prejšnji lastnik zahtevo za uveljavitev prednostne pravice uporabe stavbnega zemljišča v upravnem postopku uveljavlja le, dokler odločba o deposedaciji tega zemljišča ne postane dokončna, ne pa v postopku za določitev odškodnine. Navedeno stališče je upoštevno v primeru, ko občina ne bi pozvala razlaščenega lastnika k izjasnitvi glede uveljavljanja prednostne pravice uporabe za gradnjo. Če je občina razlaščenega lastnika k uveljavitvi te pravice pozvala, je namreč prednostna pravica uporabe v skladu s 19. členom ZSZ ugasnila po izteku 30-dnevnega prekluzivnega roka za njeno uveljavljanje.
¹⁴ Prim. odločbe Vrhovnega sodišča II Ips 129/2016, II Ips 343/2015, II Ips 276/2012, II Ips 555/2005, II Ips 120/2005 in druge.
¹⁵ Ur. l. SRS, št. 1/1980, 33/1980.
¹⁶ Ur. l. SRS, št. 18/1984, 37/1985 in 29/1986, v nadaljevanju ZUN.
¹⁷ Ur. l. SRS, št. 18/1984, v nadaljevanju ZUreP.
¹⁸ Ur. l. SRS, št. 30/1986, s spremembami in dopolnitvami.