VSRS Sodba X Ips 139/2013

I. Revizija se zavrne.
II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke (revidentke) zoper odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Murska Sobota, št. 330-2595/2011-8 (0414) z dne 20. 7. 2011. Z navedeno odločbo je upravni organ prve stopnje zavrnil revidentkino zahtevo za odobritev pravnega posla, darilne pogodbe z dne 26. 5. 2011, sestavljene v obliki notarskega zapisa, sklenjene med tam navedenima darovalkama in revidentko kot obdarjenko, za tam navedeni gozdni zemljišči po določbah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). V upravnem postopku je bilo ugotovljeno, da pravni posel ne izpolnjuje pogojev, določenih v prvem odstavku 17. a člena ZKZ, ki določa krog oseb, s katerimi lahko lastnik sklene darilno pogodbo, katere predmet so kmetijska zemljišča, gozdovi ali kmetija. Revidentkino pritožbo zoper odločbo upravnega organa prve stopnje je tožena stranka zavrnila z odločbo, št. 33008-135/2011/2 z dne 25. 1. 2012.

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor retroaktivne uporabe prvega odstavka 17. a člena ZKZ in navaja, da je odločitev upravnega organa prve stopnje pravilna in zakonita. Sklicuje se na Načelno pravno mnenje občne seje VS RS z dne 6. 4. 2012, in navaja, da so pravni posli, katerih predmet je promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami, sklenjeni pod odložnim pogojem odobritve upravne enote. Za odločitev o odobritvi pa so relevantni pogoji za odobritev v času odločanja upravne enote. V obravnavani zadevi je v času odločanja upravnega organa prve stopnje že veljala določba prvega odstavka 17. a člena ZKZ, ki določa krog oseb, s katerimi lahko lastnik kmetijskih zemljišč, gozdov ali kmetije sklene darilno pogodbo. Ta določba je bila v ZKZ vključena z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ-C), ki ne določa, da se postopki odobritve pravnega posla, začeti pred njegovo uveljavitvijo, končajo po določbah prej veljavnega ZKZ. Zato je upravni organ prve stopnje pravilno uporabil zakonski predpis, veljaven v času odločanja.

3Revidentka utemeljuje dovoljenost revizije z razlogom iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revizijo vlaga zaradi zmotne uporabe materialnega prava in kršitve določb Ustave RS (v nadaljevanju URS). Navaja, da je darilno pogodbo sklenila in tudi vlogo za odobritev pravnega posla vložila pred uveljavitvijo 17. a člena ZKZ. Zato pri odobritvi pravnega posla upravna organa in sodišče prve stopnje te določbe ne bi smeli uporabiti. Ker so jo uporabili, sta bili kršeni ustavni načeli zaupanja v pravo (2. člen URS) in enakega varstva pravic (22. člen URS), poseženo je bilo v njeno ustavno pravico do zasebne lastnine (33. člen URS) in kršena je ustavna prepoved povratne (retroaktivne) veljave pravnih aktov (155. člen URS). V času, ko je darilno pogodbo sklenila, namreč ni bilo ovir za njeno sklenitev. Kasnejša sprememba zakona, ki je sklepanje darilnih pogodb omejila, se zato v njenem primeru ne more upoštevati. Drugačna uporaba kasnejše spremembe zakona namreč pomeni poseg v njeno lastninsko pravico in tudi v že zaključena pravna dejstva oziroma pravne položaje ter v pričakovane pravice. Meni, da je s tem, ko zakonodajalec ni uredil prehodnega režima glede že vloženih vlog za odobritev pravnega posla, omogočena različna razlaga 17. a člena ZKZ in neenaka obravnava že sklenjenih pogodb, ki je odvisna samo od dolžine upravnega postopka. Sklicuje se na odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-122/91, U-I-340/96, U-I-206/97, U-I-266/98, U-I-108/01, U-I-98/07, U-I-188/07 in U-I-79/12. Izpodbijani sodbi očita pomanjkljivo obrazložitev, zaradi česar ji je kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen URS). V zvezi s tem se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča Up-201/01 in Up 147/09. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni, podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Priglaša stroške revizijskega postopka.

4Revizija je bila vročena toženi stranki, ki na revizijo ni obrazloženo odgovorila.

K I. točki izreka:

5Revizija ni utemeljena.

6Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, to je zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ki ga revidentka izpostavlja, in sicer: ali bi morala upravna enota v postopku odobritve pravnega posla (darilne pogodbe) v tej zadevi kot pravno podlago upoštevati ZKZ, ki je veljal v času sklenitve darilne pogodbe oziroma v času vložitve vloge za odobritev pravnega posla, ali ZKZ-C, ki je veljal v času odločanja upravnega organa prve stopnje.

7Ker je revidentkino vprašanje pomembno zaradi zagotovitve enotne uporabe prava na področju prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami, je Vrhovno sodišče revizijo sprejelo v vsebinsko obravnavo.

8V tej zadevi je sporna odločitev upravnega organa prve stopnje o zavrnitvi odobritve pravnega posla - darilne pogodbe, ki jo je, kot obdarjenka, sklenila revidentka. Upravni organ prve stopnje je svojo odločitev oprl na ZKZ-C. ZKZ-C je z 11. členom v ZKZ dodal nov 17. a člen, ki v prvem odstavku določa krog oseb, s katerimi lahko lastnik kmetijskih zemljišč, gozdov ali kmetije sklene darilno pogodbo, in sicer z: zakoncem oziroma zunajzakonskim partnerjem, otroci oziroma posvojenci, starši oziroma posvojitelji, brati oziroma sestrami, nečaki oziroma nečakinjami in vnuki oziroma vnukinjami; zetom, snaho oziroma zunajzakonskim partnerjem otroka ali posvojenca, če so člani iste kmetije; nosilcem kmetije, ki je nosilec kmetije v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, in je pridobil sredstva iz programa razvoja podeželja kot mladi prevzemnik kmetije, če od prevzema kmetije ni minilo več kot pet let; lokalno skupnostjo ali državo.

9V zadevi ni sporno, da revidentka, kot obdarjenka, ne spada v krog oseb, ki jih določa prvi odstavek 17. a člen ZKZ. Sporno pa je, ali bi moral upravni organ v postopku odobritve darilne pogodbe, ki je bila sklenjena 26. 5. 2011 in predložena v odobritev upravnemu organu z vlogo dne 6. 6. 2011, uporabiti ZKZ, ki je veljal ob sklenitvi pogodbe oziroma ob vložitvi vloge za odobritev pravnega posla.

10ZKZ-C je začel veljati 18. 6. 2011 in v prehodnih določbah ne določa, da ne bi veljal tudi za pravne posle, ki so bili sklenjeni pred tem dnem. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča stališče obeh upravnih organov in sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi, da ga je treba uporabiti za vse postopke, v katerih je organ odločal po njegovi uveljavitvi, pravilno. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) se namreč v upravnem odločanju praviloma uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, razen če zakon (ali podzakonski akt) ne določa drugače. Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih številnih odločbah (npr. odločbe X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, X Ips 224/2007 z dne 1. 7. 2010, X Ips 496/2010 z dne 1. 9. 2011, X Ips 243/2013 z dne 5. 2. 2014).

11Revizijski ugovor, da je bilo z uporabo zakonske določbe, veljavne v času odločanja upravnega organa prve stopnje, poseženo v že zaključena pravna dejstva oziroma pravne položaje in v revidentkino pričakovano pravico, in s tem kršena ustavna prepoved povratne (retroaktivne) veljave pravnih aktov (155. člen URS), poseženo v ustavni načeli zaupanja v pravo (2. člen URS) in enakega varstva pravic (22. člen URS) ter v revidentkino ustavno pravico do zasebne lastnine (33. člen URS), pa iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju te obrazložitve, ni utemeljen.

12Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov s tem, ko določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Vendar ta prepoved ni absolutna. Izjema od te načelne prepovedi je v drugem odstavku 155. člena URS, na podlagi katerega lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Poseg je torej dopusten, če obstaja ustavno dopusten cilj (15. člen URS) in če je tak poseg v skladu z načelom pravne države (2. člen URS), in sicer splošnim načelom sorazmernosti.(1)

13Predpis oziroma posamezna zakonska določba učinkuje povratno tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, oziroma tudi tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme. V 155. členu URS določena prepoved retroaktivne veljave pravnih aktov po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča RS obsega tako prepoved posega v že obstoječe pravice, kot tudi v tako imenovane pričakovalne pravice ter terjatve in upravičena pričakovanja.(2) Slednje so v praksi Ustavnega sodišča opredeljene kot: na veljavnem pravu (zakonski normi ali ustaljeni sodni praksi) utemeljeno konkretno upravičenje oziroma utemeljeno konkretno pričakovanje pridobitve določene pravice.(3)

14Načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen URS), kot eno od načel pravne države, posamezniku sicer zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala. Ker pa gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, to načelo nima absolutne veljave.(4) Po drugi strani namreč načelo prilagajanja prava družbenim spremembam, ki je prav tako eno od načel pravne države (2. člen URS), od zakonodajalca terja, da zakonodajo spremeni, če to narekujejo družbena razmerja.(5) Pri ugotavljanju, ali gre za poseg v ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, je treba upoštevati na eni strani, kakšen je pomen pričakovanja določene pravice za življenje prizadetega posameznika in kakšna je teža spremembe, ter na drugi strani, ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali.(6)

15Pravico do zasebne lastnine, kot eno od človekovih pravic, zagotavlja 33. člen URS. Vendar ta ustavna pravica, ki zagotavlja posamezniku svobodo na premoženjskem področju, ni absolutna. Prvi odstavek 67. člena URS namreč določa, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Zato tako predmet zasebne lastnine, kot tudi varovana lastninska upravičenja, določa pravni red ob upoštevanju gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, ki je pogojena tudi z gospodarskimi in družbenimi razmerami. Posameznik zato pri uresničevanju svojih lastninskih upravičenj ni neomejen.(7)

16Zaradi zagotavljanja gospodarske, ekološke in socialne funkcije lastnine na kmetijskih zemljišč, gozdovih in kmetijah je zakonodajalec promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami omejil. Promet s temi zemljišči in kmetijami je zato omejen in mogoč samo v skladu s pravili in pod pogoji, ki jih določa zakon, to je ZKZ.

17Tudi darilna pogodba, katere predmet sta gozdni zemljišči, predstavlja promet v smislu ZKZ. ZKZ namreč v prvem odstavku 17. člena določa, da se za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami šteje pridobitev lastninske pravice s pravnim poslom med živimi. Ker v citirani določbi ni navedeno, da mora biti pravni posel odplačen, se za promet v smislu ZKZ šteje vsaka pridobitev lastninske pravice s pravnim poslom med živimi. Torej tudi neodplačni pravni posel - darilna pogodba, katerega predmet je gozdno zemljišče. Ta promet pa mora, glede na določbo drugega odstavka 17. člena ZKZ, teči po postopku in na način, ki ga določa ZKZ, če ni glede predkupne pravice z drugim zakonom določeno drugače (glej tudi 47. člen Zakon o gozdovih, v nadaljevanju ZG). Vse pravne posle (torej tudi darilno pogodbo), katerih predmet je kmetijsko ali gozdno zemljišče oziroma kmetija, pa mora pred overitvijo podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu odobriti upravna enota (prvi odstavek 19. člena ZKZ).

18Overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu in s tem tudi zemljiškoknjižni prenos lastninske pravice na kmetijskem ali gozdnem zemljišču oziroma kmetiji, je namreč mogoč le na podlagi odločbe o odobritvi oziroma potrdila, da odobritev ni potrebna (drugi odstavek 19. člena ZKZ), kot to določa peti odstavek 22. člena ZKZ, in v zvezi z njim tudi prvi in drugi odstavek 33. člena ter prvi in drugi odstavek 38. člena ZZK-1. ZZK-1 namreč v 33. členu določa, da overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu ni dovoljena, če je v razdelku 4.1.3., ki obsega člene 33 do 38 a, določeno, da mora biti zemljiškoknjižnemu dovolilu priložena določena listina, pa ta listina ni priložena. V 38. členu pa ZZK-1 določa, da je overitev podpisa na zemljiškoknjižnemu dovolilu, ki je izstavljeno v zvezi s pravnim poslom, za katerega je po zakonu glede na namen rabe zemljišča potrebno soglasje oziroma odobritev pristojnega organa, oziroma potrdilo, da takšno soglasje oziroma odobritev ni potrebna, mogoča le ob predložitvi takega soglasja, odobritve oziroma potrdila.

19Glede na citirane določbe ZKZ in ZZK-1 je torej vsak (odplačni ali neodplačni) pravni posel, katerega predmet je kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija, sklenjen pod odložnim pogojem odobritve upravne enote (prim. Načelno pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča RS z dne 6. 4. 2012) in učinkuje šele, če se odložni pogoj izpolni. Tudi darilna pogodba, sklenjena pred uveljavitvijo ZKZ-C, je bila sklenjena pod odložnim pogojem odobritve upravne enote. Na podlagi te darilne pogodbe zato revidentka še ni pridobila lastninske pravice. Darilna pogodba, ki je odvisna od naknadne izpolnitve dodatnega pogoja odobritve, pa tudi nima učinka in pravne veljave zaključenega oziroma že urejenega pravnega razmerja ali zaključenega pravnega dejstva, za katera velja ustavna prepoved retroaktivne veljave pravnih aktov iz 155. člena URS.

20Po presoji Vrhovnega sodišča z uporabo določbe ZKZ-C tudi ni bilo poseženo v revidentkino upravičeno pričakovanje pridobitve lastninske pravice, ki ga revidentka utemeljuje, s tem, da po prej veljavnem ZKZ sklepanje darilnih pogodba naj ne bi bilo omejeno in bi zato na teh zemljiščih lahko pridobila lastninsko pravico.

21Pred uveljavitvijo ZKZ-C, ZKZ res ni imel posebne določbe, ki bi določala krog oseb, s katerimi lahko lastnik kmetijskega zemljišča, gozdov ali kmetije sklene darilno pogodbo.(8) Vendar pa je ZKZ tudi pred uveljavitvijo ZKZ-C v drugem odstavku 17. člena določal, da lahko promet (tako odplačni kot neodplačni) kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij poteka le po postopku in na način kot ga določa ZKZ. Tudi pred uveljavitvijo ZKZ-C bi torej revidentka morala darilno pogodbo predložiti v odobritev pristojni upravni enoti. Ta bi preverila, ali je promet potekal v skladu z ZKZ. V okviru tega preizkusa pa tudi, ali gre res za pravni posel kot je deklariran (če ne gre za primere iz drugega odstavka 19. člena ZKZ, ko odobritev ni potrebna). Darilna pogodba bi namreč lahko predstavljala le prikrito prodajno pogodbo, s tem pa tudi poskus izigravanja določb ZKZ o predkupnih upravičencih. Prav z namenom, da se prepreči izigravanje določb o predkupnih upravičencih, saj so ti določeni zaradi zagotavljanja gospodarske, ekološke in socialne funkcije lastnine (67. člen URS), upravna enota v postopku odobritve tudi preverja pravne posle po vsebini. Tako stališče izhaja tudi iz odločb Vrhovnega sodišča X Ips 1636/2006 z dne 30. 9. 2009 in X Ips 563/2007 z dne 22. 9. 2010.

22Tudi po prej veljavnem ZKZ bi torej upravna enota v okviru odobritve pravnega posla darilno pogodbo presojala tudi po vsebini, saj lahko na ta način v postopku odobritve izključi morebitno izigravanje določb ZKZ o predkupnih upravičencih.

23To, da se revidentkino pričakovanje neodplačne pridobitve lastninske pravice ni uresničilo, zato v tej zadevi po presoji Vrhovnega sodišča iz razlogov navedenih v 21. in 22. točki te obrazložitve, ne pomeni posega v ustavna načela oziroma v revidentkino upravičeno pričakovanje lastninske pravice na gozdnih zemljiščih.

24Vrhovno sodišče k temu še dodaja, da je bil promet z gozdnimi zemljišči omejen že pred letom 1990 in da je to dejstvo splošno znano. Predlog ZKZ-C je pripravila Vlada RS in ga v Državni zbor posredovala dne 3. 2. 2011. V Poročevalcu DZ je bil objavljen dne 4. 2. 2011. Predlagatelj je potrebo po vnosu 17. a člena v ZKZ utemeljil s tem, da se omeji vse večje število izigravanja določb ZKZ o predkupnih upravičencih. S spremembami ZKZ je bila preko sredstev javnega obveščanja že dne 3. 2. 2011 seznanjena tudi javnost(9). V času sklenitve darilne pogodbe (26. 5. 2011) je torej revidentka vedela oziroma morala vedeti za predvideno spremembo ZKZ. Revidentka je torej morala pričakovati ne samo, da odobritev zaradi vsebinske presoje pravnega posla ne bo možna, ampak tudi, da se bo odobritev presojala po določbi ZKZ-C, ki je krog obdarjencev izrecno omejil.

25Revidentkini ugovori o kršitvi 155. člena URS, o posegu v njeno lastninsko pravico (33. člen URS) in o kršitvi načela zaupanja v pravo (2. člen URS) ter načela enakega varstva pravic oziroma pravice do poštenega postopka (22. člen URS), glede na navedeno niso utemeljeni. Presoja sodišča prve stopnje in obeh upravnih organov, da se v tem postopku odobritve pravnega posla (darilne pogodbe) v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) uporabi predpis, veljaven v času odločanja upravnega organa prve stopnje, in ne predpis, veljaven v času sklenitve pravnega posla, pa je pravilna.

26Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi navedlo ključne razloge za svojo odločitev in s tem odgovorilo na bistvene tožbene navedbe, zato tudi revizijski ugovor bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (1. točka prvega odstavka 85. člena v zvezi s tretjim dostavkom 75. člena ZUS-1) in ugovor kršitve ustavne pravice iz 25. člena URS, ni utemeljen.

27Ker torej niso podani revizijski razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, in ne razlogi, na katere pazi Vrhovno sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 92. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

28Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

----

(1) Enako Ustavno sodišče RS v odločbah U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 in U-I-74/12 z dne 13. 9. 2012.

(2) Vir: odločba Ustavnega sodišča RS U-I-307/11 z dne 12. 4. 2012.

(3) Vir: odločba Ustavnega sodišča RS Up-77/04 z dne 11. 10. 2006.

(4) Vir: odločba Ustavnega sodišča U-I-188/07.

(5) Vir: odločbe Ustavnega sodišča RS: U-I-65/08 z dne 25. 9. 2008, U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013.

(6) Enako Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-216/99 z dne 14. 1. 2002.

(7) Enako Ustavno sodišče RS v odločbah U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998, U-I-108/01 z dne 7. 11. 2002, U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 in druge.

(8) ZKZ je posredno ta krog sicer določal v drugem odstavku 19. člena, ki določa, da odobritev ni potrebna, če gre za pridobitev (odplačno ali neodplačno) kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije med zakoncema oziroma zunajzakonskima partnerjema in njegovimi zakonitimi dediči (druga alineja), med solastnikoma (tretja alineja) ali za tako zemljišče, na katerem stoji objekt (stavbišče in funkcionalno zemljišče) zgrajen v skladu z veljavnim prostorskim aktom in s predpisi o gradnji objektov (šesta alineja).

(9) Vir:www.rtvslo.si/okolje/za-spremembo-namembnosti-kmetijskega-zemljisca-bo-potrebno-nadomestilo/250127.