UPRS sodba in sklep U 2653/2005

1. Tožbi se ugodi in se izpodbijani akt tožene stranke šifra 214-103/2005/12 (1351-09) z dne 10. 11. 2005 odpravi. 2. Tožnike se oprosti plačila sodnih taks.

V izpodbijanem aktu, ki je naslovljen kot "preklic odobritve bivanja na zasebnem naslovu in poziv k nastanitvi v azilni dom", in ga je izdal vodja Sektorja za azil po pooblastilu ministra za notranje zadeve, je tožena stranka v prvem odstavku navedla, da je Sektor za azil v skladu z določilom 7. člena Pravilnika o načinih in pogojih zagotavljanja pravic prosilcem za azil in tujcem, ki jim je priznana posebna oblika zaščite (Pravilnik, Uradni list RS, št. 80/2002), tožnikom odobril prošnjo za razselitev na zasebni naslov in prejemanje ustrezne denarne pomoči. V drugem odstavku tega akta je tožena stranka med drugim navedla, ker so na nastanitvenem oddelku za družine proste zmogljivosti, tožnike poziva, da se najpozneje do 2. 12. 2005 zglasijo na sedežu Sektorja za azil - Azilni dom, Cesta v Gorice 15, Ljubljana, in da jih bodo ob njihovem prihodu pristojni delavci Azilnega doma seznanili z nadaljnjimi postopki in jih nastanili. V tretjem odstavku izpodbijanega akta pa je tožena stranka navedla, da v primeru, da se tožniki do 2. 12. 2005 ne bodo zglasili na navedenem naslovu, bo Sektor za azil ravnanje tožnikov obravnaval v smislu samovoljne zapustitve Azilnega doma oziroma odstopa od prošnje za azil v Republiki Sloveniji.

V tožbi tožniki pravijo, čeprav izpodbijani akt nima vseh formalnih elementov posamičnega upravnega akta, pa je iz vseh drugih elementov njegove vsebine popolnoma jasno, da gre za upravni akt v smislu 1. odstavka 3. člena zakona o upravnem sporu (ZUS). Že naslov "Preklic odobritve bivanja na zasebnem naslovu..." jasno pove, da se s tem aktom preklicuje neka odobritev, ki je bila poprej stranki dana - še bolj jasno pa je to iz vsebine akta. V tem aktu je po mnenju tožnikov nezakonito troje: Pravica prosilca za azil do bivanja "na zasebnem naslovu" ni vezana na nikakršno odobritev Sektorja za azil - kvečjemu, enako kot za vse druge stalne ali začasne zakonite prebivalce Slovenije, na odobritev kakšnega drugega organa, po drugih predpisih. V skladu z 32. členom Ustave (svobodna izbira prebivališča) prosilcem za azil to pravico izrecno priznava tudi 43. člen Zakona o azilu (ZAzil) - in v skladu s tem sta tudi ustrezni, na to nanašajoči se določbi 44. in 45. člena Zakona o azilu. Podzakonski predpisi lahko določajo samo način izvrševanja v zakonu določenih pravic in obveznosti pravnih subjektov, ne morejo pa samostojno takih pravic in obveznosti vzpostavljati. Tudi če bi 7. člen Pravilnika Sektorju za azil dajanje (in preklic) pravice do bivanja zunaj Azilnega doma dovoljeval, bi bilo to nezakonito in bi MNZ moralo take očitno nezakonite določbe Pravilnika spremeniti - na tem temelječi upravni akt pa bi kot nezakonit seveda lahko odpravilo šele sodišče v upravnem sporu. Tožniki nadalje pravijo, da je v 7. členu Pravilnika jasno določeno, da se prosilec za azil lahko nastani drugje, če to sam želi in ima za to možnost. Nadaljnja dva stavka v 1. odstavku 7. člena Pravilnika urejata samo način izvrševanja te pravice, izhajajoč iz 43. člena ZAzil. Po mnenju tožnikov je bilo nezakonito že "odobravanje prošnje za razselitev na zasebni naslov", ki ga izpodbijani akt omenja v prvem odstavku - "nastanitev izven azilnega doma" je po zakonu in tudi po Pravilniku pravica, ki ni podvržena nikakršnemu upravnemu "odobravanju". Glede nastanitve v azilnem domu je v 3. členu Pravilnika (z zakonom skladna) določba, da ima prosilec pravico do nastanitve v Azilnem domu, ne pa dolžnost. Glede na vse zgoraj pojasnjeno je možno prosilcem nastanitev v Azilnem domu le ponuditi, ne pa jih k temu uradno pozivati. Glede grožnje z sankcijami pa tožniki pravijo, da je to brez vsake zakonite podlage in se sklicujejo na določilo 42. člena ZAzil. Na koncu tožniki pravijo, da tožbo formalno vlaga v tožbi navedeni tožnik, ker je tudi izpodbijani upravni akt formalno naslovljen samo nanj, po vsebini pa se seveda tako izpodbijani akt kot tudi ta tožba nanašata na celotno družino, ki je v enakem pravnem položaju.

V odgovoru na tožbo tožena stranka meni, da dopis tožene stranke št. 214-103/2005/12 (1351-09) z dne 10. 11. 2005 ni upravni akt v smislu prvega odstavka 3. člena ZUS, saj je upravni akt po ZUS dokončni posamični akt, s katerim nosilec javnega pooblastila odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Tožena stranka meni, da s predmetnim dopisom ni odločila o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Z izpodbijanim dopisom je tožečo stranko le pozvala oziroma povabila naj se zglasi v Azilnem domu, kjer jim bo v skladu z ZAzil zagotovljena oskrba in nastanitev. Tožba je zato preuranjena, saj bi se o zadevi eventualno odločilo šele z izdajo sklepa ali druge odločbe. Glede vsebine pa tožena stranka meni, da po sistemski razlagi pravnih predpisov in norm že zakon in pravilnik nakazujeta, da je nastanitev drugje zadnja (četrta) od možnosti nastanitve prosilcev za azil, in da gre v takih primerih zgolj za izjemo. Meni, da o nastavitvi odloča ministrstvo in odločitev prilagaja trenutnim razmeram, zasedenosti azilnega doma in drugim dejavnikom. Če ministrstvo oceni, da je za državo primernejše, da se prosilec za azil nastani kje drugje, potem mora na podlagi ZAzil in Pravilnika prosilcu dodeliti tudi denarno pomoč, kar dodatno kaže na to, da je to odločitev ministrstva. Iz ZAzil ni razvidno, kdaj in kako se dodeljuje denarna pomoč iz 4. alineje prvega odstavka 43. člena ZAzil, ampak je to opredeljeno šele v Pravilniku, ki je bil sprejet leta 2002, čeprav je ZAzil ob sprejetju leta 1999 vseboval enako dikcijo 43. člena kot jo vsebuje noveliran ZAzil. Nadalje tožena stranka pojasnjuje, da v skladu s 14. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki zahteva ekonomičnost postopka, ter zaradi lažjega in hitrejšega vodenja azilnega postopka (takojšnja oziroma nemotena dosegljivost prosilcev za azil uradni osebi), prosilce za azil praviloma nastani v Azilnem domu. Nastanitev na zasebnih naslovnih je bolj izjema, na primer. ko gre za utemeljene zdravstvene razloge, ki so razvidni iz specialističnega zdravniškega izvida, zaradi obiskovanja šole, v primeru, če gre za družino z dojenčkom ali iz drugih upravičenih (humanitarnih) razlogov. Takrat Azilni dom zaradi prostorske stiske ni mogel sprejeti vseh prosilcev za azil, zato je bilo celo zaželeno, da so si prosilci za azil poiskali svojo nastanitev. Poleg tega je bilo v tistem času veliko prosilcev (iz bivše SFRJ), ki so v Republiki Sloveniji imeli bodisi sorodnike, znance ali druge prijatelje, ki so jih bili pripravljeni nastaniti. Novi azilni dom, ki je bil zgrajen ravno s tem namenom (stroške je delno pokrila tudi Evropska unija), je dovolj velik in ker tudi ni več takšnega navala prosilcev za azil kot prej, si tožena stranka prizadeva, da bi čim več prosilcev za azil nastanila v Azilnem domu, kjer je vodenje postopkov lažje, učinkovitejše in racionalnejše. Tožena stranka je namreč ugotovila, da se veliko prosilcev za azil, ki so nastanjeni na zasebnih naslovnih, ukvarja z delom na črno, kar pomeni, da so popolnoma nezaščiteni (ekonomsko, varstvo pri delu) pred samovoljo drugih, v tem primeru delodajalcev.

V odgovoru na odgovor tožene stranke tožniki pravijo, da Pravilnik ne določa, da "ministrstvo lahko prosilca za azil nastani drugje /.../", kot to izhaja iz vsebine odgovora tožene stranke in kar bi sicer bilo v nasprotju z 32. členom Ustave in ZAzil, zato sodišče po načelu exceptio illegalis te določbe, če se jo tako razlaga, ne sme uporabiti. Vendar je določbo treba razlagati tako, da se prosilec za azil lahko nastani, kjer hoče - in samo taka interpretacija je v skladu z njegovo ustavno pravico do svobodne izbire prebivališče iz 32. člena Ustave. Naslednja dva stavka v prvem odstavku 7. člena Pravilnika pomenita le določanje načina izvršitve te ustavne pravice (s predložitvijo navedenih dokumentov), nikakor pa ne pogojev za uresničevanje same pravice. Glede nezakonitega povezovanja pravice do izbire prebivališča s pravico do denarne pomoči pa tožniki pravijo, da se prosilcu, ki ima zagotovljeno brezplačno nastanitev in prehrano, (po 20. členu Pravilnika) denarna pomoč zmanjša za 55 % - in ni razloga, da bi za prosilce v azilnem domu veljalo kaj bistveno drugače. Tožena stranka torej svoje nezakonito zanikanje pravice prosilcev do svobodne izbire prebivališča utemeljuje tudi z razlago, da nameščenim v Azilnem domu po sedanji (očitno nezakoniti) ureditvi pač ni treba plačevati denarne pomoči. Z gledišča "varčevanja" s proračunskimi sredstvi je ta argument seveda povsem razumljiv - toda v tem upravnem sporu se odloča o zakonitosti ali nezakonitosti nekega posega v ustavne pravice prizadetih, ne o tem, kaj je pri tem boljše za državni proračun.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

Tožba je utemeljena.

Iz podatkov v spisu izhaja, da so tožniki bili v času vložitve tožbe v upravnem sporu prosilci za azil, kajti Upravno sodišče je s sodbo v zadevi U 1855/2005 z dne 28. 10. 2005 tožbi tožnikov ugodilo, izpodbijano odločbo, ki se nanaša na odločanje o prošnji za azil, odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Skladno z določilom 11. člena ZAzil imajo zato tožniki pravico prebivati v Republiki Sloveniji. Ta pravna ugotovitev je potrebna in je nujen pogoj za to, da se sodišče spusti v presojo, ali je bila tožnikom kršena pravica do izbire prebivališča (32. člen Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003, 69/2004), na katero se stranka seveda ne more sklicevati, če nima (najprej) pravno veljavnega naslova za prebivanje v Sloveniji.

Med strankama je prvo sporno pravno relevantno vprašanje v tem, ali je izpodbijani akt lahko predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu. Za odgovor na to vprašanje je sodišče moralo najprej ugotoviti, ali je z izpodbijanim aktom o čem dejansko sploh odločeno v tem smislu, da tožena stranka z izpodbijanim aktom posega v neko pravno zavarovano pravico ali pravno zavarovani interes tožnikov v smislu 1. odstavka 157. člena Ustave RS oziroma 1. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000 v zvezi z določilom 6. odstavka 39. člena ZAzil). V prvem odstavku izpodbijanega akta tožena stranka o ničemer ne odloča, ampak pojasnjuje preteklo ravnanje, ko naj bi tožnikom odobrila prošnjo za razselitev, in ki tudi ni predmet presoje v tem upravnem sporu. Tudi v zadnjem (tretjem) odstavku vsebine izpodbijanega akta tožena stranka v ničemer ne odloča o pravno zavarovani pravici ali interesu tožnikov, ker gre zopet samo za informiranje o tem, da če se tožniki ne bodo ravnali po pozivu, bo pristojni organ ravnanje tožnikov obravnaval v smislu samovoljne zapustitve Azilnega doma oziroma odstopa od prošnje za azil, za kar bi tožena stranka morala v nadaljevanju izdati upravni akt. Tudi v pretežnem delu drugega odstavka izpodbijanega akta tožena stranka ni odločila o nobeni pravno zavarovani pravici ali pravno zavarovanem interesu tožnikov, ampak jih je pozvala, da se na določen datum zglasijo v Azilnem domu, da imajo s seboj določene dokumente, da bodo seznanjeni z nadaljnjim postopkom.

Vendar pa na koncu tega odstavka tožena stranka pravi, da bodo tožniki nastanjeni v Azilni dom. Glede na to, da iz podatkov v spisu in iz prvega odstavka izpodbijanega akta izhaja, da so bili tožniki pred izdajo izpodbijanega akta nastanjeni drugje, ne v Azilnem domu, in ker je izpodbijani akt naslovljen kot "preklic odobritve bivanja na zasebnem naslovu", zadnji del stavka v drugem odstavku v povezavi z naslovom izpodbijanega akta pomeni odločitev o bivališču tožnikov. Zaradi te vsebine in v tem delu izpodbijanega akta je torej tožena stranka odločila o pravno zavarovani pravici tožnikov, ki pa ima naslednjo pravno podlago in vsebino:

Izhodiščna, ustavno-pravna podlaga za pravico do izbire prebivališča za prosilce za azil je določilo 1. odstavka 32. člena Ustave, ki med drugim pravi, da ima vsakdo pravico, da si prosto izbira prebivališče. Ta pravica se sme omejiti z zakonom, vendar samo, če je potrebno, da bi se /.../ zavaroval javni red (2. odstavek 32. člena Ustave). Določilo 3. odstavka 32. člena Ustave pravi, da se tujcem na podlagi zakona lahko omeji vstop v državo in čas bivanja v njej. Določilo 3. odstavka 32. člena Ustave ne pomeni, da se tujcem na podlagi zakonske ureditve ne bi smela omejiti pravica do izbire prebivališča s posamičnim aktom, ker je določilo 2. odstavka 32. člena Ustave splošno in velja tudi za tujce in za prosilce za azil. V zvezi z uresničevanjem, omejitvami in razlago pravice do izbire prebivališča za prosilce za azil so pravno relevantne ustavne določbe za ta upravni spor tudi določila 1., 2., 3 (vključno z načelom sorazmernosti) in 5. odstavka 15. člena Ustave. Tudi iz določila 13. člena Ustave izhaja, da lahko zakon v skladu z določili 15. člena Ustave omeji pravico prosilcev za azil do izbire prebivališča zaradi zavarovanja javnega reda.

Uresničevanje pravice do izbire prebivališča za prosilce za azil je urejeno v ZAzil, vendar na tak način, da je za njeno opredelitev potrebno uporabiti uveljavljene metode interpretiranja pravnih predpisov, zlasti jezikovno, sistematično in logično metodo razlage. ZAzil izrecno namreč ne govori o pravici do izbire prebivališča niti ne govori izrecno o pravici do nastanitve v azilnem domu, ampak določa pravico do osnovne oskrbe (2. alineja 1. odstavka 43. člena ZAzil), iz katere pa je mogoče ob upoštevanju določila 1. in 2. odstavka 45. člena ZAzil (pa tudi II. poglavja Pravilnika) izpeljati pravico prosilcev za azil do brezplačne nastanitve v azilnem domu, če nimajo sredstev za preživljanje oziroma do nastanitve v azilnem domu s kritjem sorazmernega dela stroškov nastanitve, če imajo prosilci za azil lastna sredstva za preživljanje (3. odstavek 45. člena ZAzil). Določilo 2. odstavka 45. člena ZAzil sicer določa, da prosilce za azil ministrstvo za notranje zadeve nastani v azilnem domu ali v njegovi izpostavi, kjer jim zagotovi oskrbo, ki vključuje obleko, prehrano in žepnino. Vendar tega določila ni mogoče razlagati tako, da tožena stranka (lahko) naloži obveznost prosilcu za azil, da prebiva v Azilnem domu oziroma tega določila ni mogoče razlagati tako, da je s tem določilom zakonodajalec v skladu z določilom 3. odstavka 15. člena Ustave, 2. odstavka 32. in 13. člena Ustave omejil pravico do izbire prebivališča prosilcem za azil oziroma da jim je to pravico do izbire prebivališča odvzel. Takšna razlaga ne bi bila zakonita zaradi tega, ker je zakonodajalec sam predvidel možnost, da prosilci za azil ne prebivajo v Azilnem domu oziroma v njegovi izpostavi. Možnost, da so prosilci za azil nastanjeni drugje, kot v Azilnem domu ali njegovi izpostavi, je namreč predvidena v določilu 3. odstavka 45. člena ZAzil, v določilu 4. alineje 44. člena ZAzil, v 3. alineji 1. odstavka 42. člena ZAzil. Iz določila 3. odstavka 45. člena ZAzil izhaja, da je zakonodajalec predvidel, da bodo drugje nastanjeni tisti prosilci za azil, ki imajo lastna sredstva za preživljanje ali jim je preživljanje zagotovljeno kako drugače. Že ZAzil torej predvideva možnost nastanitve drugje kot v Azilnem domu, poleg tega bi bilo za omejitev pravice do izbire prebivališča nujno, da ZAzil to omejitev ureja na dovolj določen in jasen način, ki onemogoča arbitrarno odločanje in bi šele na takšni zakonski podlagi (skladno z določili 3. odstavka 15. člena, 2. odstavka 32. člena in 13. člena Ustave) tožena stranka lahko izdala upravni akt, ki bi pomenil poseg oziroma odvzem pravice do izbire prebivališča. Kriterij, da je omejitev pravice določno in jasno urejena v zakonu je prvi kriterij v okviru načela sorazmernosti iz 3. odstavka 15. člena Ustave (v zvezi z določilom 2. odstavka 32. člena Ustave). ZAZil pa takšne omejitve omenjene pravice ne določa. Ne samo sistematična, logična in jezikovna razlaga ZAzil, ampak tudi ustavi-skladna interpretacija ZAzil torej zahtevata razlago, da tožniki v predmetni zadevi varujejo pravico do izbire prebivališča kot ustavno in zakonsko pravico. In o omejitvi oziroma odvzemu te pravice bi tožena stranka morala odločiti z upravnim aktom, ki mora imeti vse sestavine po ZUP-UPB1 (Uradni list RS, št. 22/2005, določila 210., 212., 213. in 214. člena), za zakonitost takšne odločitve pa bi upravni akt moral temeljiti tudi na določni ureditvi omejitve te pravice v zakonu.

Sodišče je ob tem upoštevalo tudi Direktivo Sveta EU 2003/9/ES z dne 27. 1. 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (O J. L 031, 6. 2. 2003, v nadaljevanju: Direktiva). Države članice so dolžne sprejeti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev z Direktivo najpozneje do 6. 2. 2005. Sodišče je v tej zadevi Direktivo upoštevalo kot pomožno sredstvo za interpretiranje določb ZAzil. Tudi iz določila 6. odstavka 7. člena Direktive izhaja, da prosilci za azil lahko izbirajo prebivališče, vendar pa po določilu 2. odstavka 7. člena Direktive države članice lahko prosilcu za azil določijo bivališče iz razlogov v javnem interesu, zaradi javnega reda, ali če je potrebno, za hitro obdelavo in učinkovito spremljanje vloge za azil. Vendar je koncept Direktive določiti minimalne standarde, države članice pa lahko uvedejo ali ohranijo bolj ugodne določbe za prosilce za azil (15 točka preambule Direktive in 4. člen Direktive), zato je z vidika obstoja zakonite možnosti omejevanja pravice do izbire prebivališča za obravnavani spor bistvena vsebina ZAzil v povezavi z že navedenimi določbami Ustave in ne Direktiva, ker zakonodajalec očitno ni implemenitral možnosti, ki jo državam članicam daje Direktiva v določilu 2. odstavka 7. člena. Direktiva pa je v obravnavani zadevi pomembna tudi zaradi tega, ker ne samo ZAzil v povezavi z določili 1. člena in 1. odstavka 3. člena ZUS ter 1. odstavka 157. člena Ustave, ampak tudi Direktiva pomeni pravno podlago za to, da bi tožena stranka v konkretni zadevi morala izdati upravni akt. V zvezi z spornim razmerjem, kot je v obravnavani zadevi, namreč tudi Direktiva zahteva izdajo posamičnega akta (4. odstavek 7. člena, 1. in 4. odstavek 16. člena in 1. odstavek 21. člena Direktive).

Na tej podlagi je sodišče skladno z določilom 2. odstavka 39. člena ZAzil v zvezi z določilom 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, ker je tožena stranka določila o pravici tožnikov z aktom, ki nima obveznih sestavin upravne odločbe po ZUP (210., 212., 213. in 214. člen ZUP) in ker za odločitev o preklicu odobritve bivanja na zasebnem naslovu in odločitev o nastanitvi v Azilnem domu ni imela pravne podlage v ZAzil (4. točka 1. odstavka 60. člena ZUS).

Obrazložitev k drugi točki izreka:

Sodišče je ob smiselni uporabi določila 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 14/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve) glede na to, da iz podatkov v spisu ne izhaja, da tožniku plačilo taks ne bi občutno zmanjšalo sredstev, s katerimi se preživlja, tožnike oprostilo plačila sodnih taks.