UPRS Sodba in sklep I U 1889/2020-39

I. Sprememba tožbe z dne 22. 5. 2023 se ne dopusti.

II. Tožba se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Uprava Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin je kot organ prve stopnje v postopku nadzora nad zaščito rejnih živali z izpodbijano odločbo tožniku zaradi ponavljajočih nepravilnosti pri nadzoru nad zaščito konj trajno odvzela vse konje, ki jih tožnik poseduje (31 konj, od tega 7 žrebet) in jih prodala. Za njihov prevoz je poskrbel A. A., ki je vse živali tudi odkupil. Z izpodbijano odločbo je bila tožniku tudi prepovedana nadaljnja reja konj. Rok za izvršitev ukrepov je bil določen z dnem izreka ustne odločbe, to je 22. 6. 2020.

2Iz razlogov izpodbijane odločbe izhaja, da so 22. 6. 2020 trije uradni veterinarji prvostopenjskega organa ob policijski asistenci in v tožnikovi prisotnosti opravili uradni nadzor in odvzem živali na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu. Razlogi za odvzem živali so ponavljajoče se kršitve zakonodaje o zaščiti živali, predvsem glede bivališča (preozka stojišča), neustreznih higienskih razmer (konji nastanjeni na lasnih iztrebkih) in oskrbe (zanemarjena kopita, doječe kobile brez vode, zaprti avtomatski napajalniki). Da bi se zavarovalo zdravje živali in odvrnila nevarnost njihovega mučenja, je organ v skladu z 92. členom Zakona o veterinarskih merilih skladnosti (v nadaljevanju ZVMS) v zvezi s četrtim odstavkom 85. člena istega zakona in peto alinejo prvega odstavka 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) izdal ustno odločbo, s katero je tožniku odredil trajni odvzem vseh konj, ki jih ta poseduje.

3Inšpekcijski postopek se je začel po uradni dolžnosti 3. 9. 2018, nato pa je organ redno opravljal inšpekcijske preglede (v prisotnosti ali brez prisotnosti tožnika) v letih 2019 in 2020. Kronologijo postopka, v katerem so bile ugotovljene stalne in ponavljajoče se kršitve 7. člena Zakona o zaščiti živali (v nadaljevanju ZZZiv), organ podrobno povzema na 3. do 14. strani izpodbijane odločbe. Tožniku je bila prva ureditvena odločba izdana 5. 9. 2018, z njo mu je bilo odrejeno, da mora za konje na pašniku zagotoviti zaščito pred neugodnimi vremenskimi razmerami in suh prostor za počitek. 29. 1. 2019 mu je bila izdana druga ureditvena odločba, s katero so mu bili odrejeni naslednji ukrepi: za vseh 11 konj, ki so nastanjeni pod lopo na pašniku, mora zagotoviti suh prostor za počitek; odrasli konji morajo imeti stojišče širine najmanj 1,7 m in dolžine najmanj 3 m, konji, stari manj kot eno leto, morajo imeti stojišče širine najmanj 1,5 m in dolžine najmanj 2,8 m; vse konje je treba dnevno spuščati v izpust najmanj eno uro. Ob nadaljnjih pregledih, od katerih so bili nekateri opravljeni prav z namenom kontrole izvrševanja že naloženih ukrepov, je bilo ugotovljeno, da tožnik izdanih odločb ne spoštuje. Ob nadaljnjih inšpekcijskih pregledih je bilo tako ugotovljeno, da so konji nastanjeni na lastnih iztrebkih, živali so zamazane z iztrebki in mestoma mokre od urina, širine stojišč v hlevih so premajhne, tako da konji ne morejo nemoteno legati in vstajati. Glede izpusta živali je bilo pri pregledu 12. 6. 2019 ugotovljeno, da so v izpustu le kobile z žrebeti, mladi konji, ki jih tožnik imenuje klavna žrebeta, pa so privezani v stojiščih. Enake ugotovitve izhajajo iz inšpekcijskega pregleda z dne 20. 6. 2019. Pri pregledu 3. 6. 2020 je bilo ponovno ugotovljenih več hujših kršitev (povzete na 13. strani izpodbijane odločbe), na podlagi česar je organ zaključil, da se z vsemi predhodno izrečenimi inšpekcijskimi ukrepi očitno ne da doseči ravnanja, skladnega z zakonodajo. Le pri dveh pregledih, opravljenih 10. 3. 2020 in 13. 3. 2020, od katerih je bil prvi napovedan, je bilo higiensko stanje v hlevih primerno. Iz tožnikovih ravnanj oziroma njihove opustitve ne izhaja dolžna in primerna skrb za živali. Pri tem rejno stanje živali (kar poenostavljeno pomeni, ali so živali (pre)suhe ali (pre)debele) glede na 7. člen ZZZiv ni in ne sme biti edini upošteven kriterij za njihov odvzem.

4Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Obrazložilo je, da so predmet tega postopka le konji, čeprav so bile nepravilnosti ugotovljene tudi pri drugih živalih (psu, govedu) na kmetijskem gospodarstvu. Pritrdilo je tako dejanskim kot pravnim zaključkom prvostopenjskega organa. Tudi po presoji drugostopenjskega organa iz ugotovitev inšpektorica izhajajo ponavljajoče kršitve določil ZZZiv in Pravilnika o zaščiti rejnih živali (v nadaljevanju Pravilnik), tako glede bivalnih prostorov konjev kot higienskih razmer in same oskrbe konj, kar hkrati predstavlja kršitev pravnomočnih ureditvenih odločb, ki jo bile predhodno izdane tožniku. V zvezi s pripombami na zapisnik z dne 3. 6. 2020 je organ pozval inšpektorico, da odgovori na tožnikove navedbe. Iz njenega pojasnila izhaja, da je šlo za nadzor, ko bi predhodna napoved vstopa lahko vplivala na učinkovitost izvedbe ogleda oziroma nadzora. Ne drži, da bi veterinarka vdrla v hlev, tožnik ji je namreč ob predhodnem ogledu sam pokazal, da so vrata skupaj s ključavnico le prislonjena in ne zaklenjena. Zavrne tudi ostale uveljavljane procesne kršitve. Organ je pri izreku ukrepa upošteval načeli sorazmernosti in zakonitosti. Zakon drugega ukrepa, kot je prepoved reje iz šeste alineje 43. člena ZZZiv za primere, kot je obravnavani, niti ne predvideva.

Bistvo navedb strank v postopku

5Tožnik v obsežni tožbi nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju in naložitvi ukrepov. Glede stanja konj v obdobju od 10. 3. 2020 do junija 2020, ko je bila izdana izpodbijana odločba, nobena od izdanih odločb ne vsebuje ugotovitev o bistvenem poslabšanju stanja posameznih konj zaradi neprimernih pogojev do te mere, da bi bili glede posameznih konj izpolnjeni pogoji za njihov odvzem. Zatrjuje poseg v ustavne pravice iz 14., 15., 21., 22., 33., 49. in 50. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Uveljavlja tudi bistvene kršitve pravil postopka, ker mu ni bila dana možnost izjave. Ob nenapovedanem nadzoru inšpektorice dne 3. 6. 2020 mu je bila odvzeta možnost, da sodeluje pri nadzoru in izrazi svojo voljo glede vstopa v prostore na kmetiji. Nadzor, opravljen tega dne, ni bil nujen, izkazana ni niti potreba po neodložljivem ukrepanju, zlasti glede na ugotovitve iz marca 2020, ko kršitve niso bile ugotovljene. Pogoji iz 43. člena ZZZiv za izrek obeh ukrepov (odvzem konj in prepoved reje) niso bili izpolnjeni. Dejanska podlaga za izreka ukrepov ni skupna obema, tretja in šesta alineja 43. člena ZZZiv sta namreč jasni in vsaka zase predpisujeta pogoje za izrek vsakega od ukrepov. Nasprotuje tudi razmerju med različnimi zakonskimi predpisi, po katerih postopa veterinarski inšpektor. Delovanje inšpekcije namreč urejajo posebni zakoni, konkretno ZIN in subsidiarno Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Absolutno bistveno kršitev pravil postopka pa predstavlja tudi zavrnitev vseh podanih dokaznih predlogov. Tožnik tudi v tožbi vztraja pri njih in predlaga svoje zaslišanje, postavitev izvedenca in zaslišanje prič B. B. ter C. C. Hkrati je izpodbijana odločba neobrazložena, saj ne vsebuje razlogov glede kršitev, ki bi narekovale odvzem konj in prepoved reje. Organ ni pravilno presodil minimalnih pogojev za rejo živali, saj ni upošteval ustaljenih izkušenj in znanstvenih spoznanj, prav tako ni presodil konkretnih lastnosti in posebnosti tožnikovih konj, ki so bili zdravi, nepoškodovani, v dobri rejni kondiciji in s statusom plamenskih živali.

6Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo izreče za nično, posredno pa, da ugotovi nezakonitosti odločbe v delu uvodnega odstavka v 1., 3. in 4. do 7. točki izreka oziroma podredno, da izpodbijano odločbo v delu uvodnega odstavka in v 2. ter 4. do 7. točki izreka odpravi ter zadevo v tem obsegu vrne inšpekcijskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo materialne (40.000,00 EUR) in nematerialne škode (50.000,00 EUR) zaradi izrečenih ukrepov ter povračilo stroškov postopka.

7Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnik prekludiran glede navedb, ki jih prvič podaja v tožbi. Na ostale ugovore je že bilo obsežno odgovorjeno v drugostopenjski odločbi. Poudarja, da je ne glede na status konj (živali za zakol) treba spoštovati predpisane minimalne standarde iz zakonodaje, ki ureja zaščito živali. Sodišču predlaga zavrnitev tožbe.

8Tožnik je podal še pripravljalno vlogo, v kateri je odgovoril na navedbe toženke v odgovoru na tožbo, sodišču predložil dodatne listinske dokaze in podal nove dokazne predloge za zaslišanje prič D. D., E. E. in F. F.

Glavna obravnava in dokazni sklep

9Sodišče je v zadevi opravilo dva naroka za glavno obravnavo 22. 5. 2023 in 14. 6. 2023. V skladu s 55. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je sodišče po kratki navedbi vsebine spora dalo besedo tožniku in nato toženki (drugi in tretji odstavek 55. člena ZUS-1). Tako ne držijo tožnikovi očitki iz druge pripravljalne vloge, da je toženka podajala navedbe brez poziva sodišča. Glede na to, da je bil tožnik oziroma njegova pooblaščenka prisotna na naroku, bi morebitne nasprotne argumente lahko in morala podati na samem naroku, upoštevajoč, da je toženka v bistvenem le ponovila navedbe iz odgovora na tožbo.

10V dokazne namene je sodišče vpogledalo v upravni spis (konkretno v zapisnike, obe ureditveni odločbi, slikovno gradivo) in listine, ki jih je tožnik priložil k tožbi. Zaslišalo je tožnika ter pričo B. B., po uradni dolžnosti pa tudi uradno veterinarko G. G., ki je odločala na prvi stopnji. V tem obsegu je tudi odpravilo kršitev, ki jo je organ storil z zavrnitvijo dokaznih predlogov z vnaprejšnjo dokazno oceno, kar tožnik utemeljeno očita toženki na 19. strani tožbe. Kot neprimeren je sodišče zavrnilo dokaz s postavitvijo izvedenca veterinarske stroke, saj je izpodbijano odločbo izdal uradni veterinar, ki je strokovnjak na svojem področju in torej ima ustrezno strokovno znanje. Glede presoje pravilnosti in zakonitosti odločitve pa gre za pravno presojo, kar je naloga sodišča in ne izvedenca. Kot nepotreben je sodišče zavrnilo dokazni predlog za zaslišanje priče C. C. Slednji po tožnikovih navedbah pozna kmetijsko gospodarstvo tožnika in njegovo rejo ter sposobnost za skrb za živali. Po presoji sodišča tožnik s tem dokazom ne dokazuje pravno relevantnih dejstev, saj zgoraj navedene okoliščine niso pomembne za odločitev v tej zadevi.

11Kot prepozne (tretji odstavek 20. člena ZUS-1) pa je sodišče zavrnilo vse dokaze, ki jih je tožnik predlagal v pripravljalni vlogi z dne 5. 8. 2021 (listine A6 do A12, dokazni predlogi za zaslišanje prič D. D., E. E. in F. F.). Tožnik sam navaja, da je pisne izjave prič pridobil šele po vložitvi predmetne tožbe, pri tem pa ni pojasnil, zakaj jih ni mogel pridobiti že prej v postopku, niti ni pred tem predlagal zaslišanja navedenih prič (52. člen ZUS-1).

K I. točki izreka

12Sprememba tožbe z dne 22. 5. 2023 se ne dopusti.

13Tožnik je na prvem naroku za glavno obravnavo postavil dodatni tožbeni zahtevek, ki se glasi: Tožena stranka je dolžna tožeči stranki vrniti vse odvzete konje oziroma ji v primeru nemožnosti vrnitve povrniti škodo oziroma nadomestilo, vse v 30 dneh pod izvršbo.

14Tožnik je odškodninski zahtevek postavil že v prvotni tožbi, dodatno je torej zahteval vrnitev konj. Taka sprememba tožbe je dopustna le pod pogoji, ki jih določa 41. člen ZUS-1. Če se s tožbo zahteva vrnitev stvari ali odškodnina, je sprememba tožbe dopustna, če vanjo privoli toženec do konca glavne obravnave oziroma do odločitve na seji. Privolitev toženca v spremembo tožbe se domneva, če se je, ne da bi ji ugovarjal, z vlogo ali na glavni obravnavi spustil v obravnavo spremenjene tožbe (prvi in drugi odstavek 41. člena ZUS-1). V obravnavnem primeru je toženka spremembi tožbe nasprotovala, zato zakonski pogoji za dovolitev spremembe tožbe niso podani in je treba spremembo zavrniti.

K II. točki izreka

15Tožba ni utemeljena.

Pravna podlaga in ugotovitve inšpekcijskega nadzora

16Zaščita živali je po določbah ZZZiv dolžnost vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so v kakršnemkoli odnosu do živali, zlasti pa skrbnikov živali (2. člen ZZZiv), in torej tudi tožnika. Po določbah tega zakona in Zakona o živinoreji (v nadaljevanju ZŽiv), na katere se sklicuje že organ prve stopnje v izpodbijani odločbi, je skrbnik živali dolžan, ko gre za rejo živali, živalim zagotoviti bivališče, hrano, vodo in oskrbo na način, ki je glede na vrsto živali primeren njenim fiziološkim in etološkim potrebam v skladu z ustaljenimi izkušnjami in znanstvenimi spoznanji (prva alineja prvega odstavka 7. člena ZZZiv). Poleg tega je skrbnik dolžan živalim zagotoviti svobodo gibanja, primerno živali glede na njeno vrsto, pasmo, starost, stopnjo razvoja, prilagoditve in udomačitve, ki preprečuje nepotrebno trpljenje (druga alineja prvega odstavka 7. člena ZZZiv) in dovolj prostora, če je žival privezana ali zaprta, glede na njene fiziološke in etološke potrebe v skladu z ustaljenimi izkušnjami in znanstvenimi spoznanji (tretja alineja prvega odstavka 7. člena ZZZiv). Če je opustitev zahtevanega ravnanja iz prvega odstavka tega člena storjena naklepno in nastanejo posledice iz 4. člena tega zakona, se šteje, da gre za mučenje živali (tretji odstavek 7. člena ZZZiv). Po prvi alineji 4. člena ZZZiv je mučenje živali vsako ravnanje ali opustitev ravnanja, storjeno naklepno, ki živali povzroči hujšo poškodbo ali dalj časa ali ponavljajoče trpljenje, ali škodi njenemu zdravju.

17V skladu s tretjo alinejo 43. člena ZZZiv ima inšpektor v primeru kršitev tega zakona, če je to potrebno za zaščito živali, pravico začasno ali trajno odvzeti žival, na podlagi šeste alineje istega člena¹ pa lahko prepove rejo določene vrste živali in uporabo proizvodnih ali poslovnih prostorov, če ugotovi, da je skrbnik ponovno kršil obveznosti iz tega zakona in s tem povzročal živali bolečine in trpljenje.

18Pravilnik v II. poglavju ureja splošne pogoje, ki veljajo za vse rejne živali, vključno z ribami, dvoživkami in plazilci, če III. poglavje tega pravilnika za posamezne vrste živali ne določa drugače (glej 3. člen Pravilnika). V skladu s 4. členom Pravilnika mora skrbnik živali storiti vse, da zagotovi dobrobit živali, ki so v njegovi oskrbi. Preprečevati mora vzroke, ki lahko pri živalih povzročijo bolečine, poškodbe, bolezni oziroma motnje v obnašanju. Pravilnik v 8. členu ureja svobodo gibanja živali, in sicer v prvem odstavku določa, da mora biti živalim zagotovljena svoboda gibanja, primerna njihovi vrsti, pasmi, starosti, stopnji razvoja, prilagoditvi in udomačitvi, ki preprečuje nepotrebno trpljenje ali poškodbe živali. Če je žival stalno ali redno privezana ali zaprta, ji je treba zagotoviti dovolj prostora v skladu z njenimi fiziološkimi in etološkimi potrebami (drugi odstavek 8. člena Pravilnika). Nadalje Pravilnik v 9. členu določa urejenost objektov, v katerih so nastanjene živali, v 10. členu pa pogoje, ki jih je treba zagotoviti živalim, nastanjenim izven objektov. Po tej določbi morajo biti živali zavarovane pred neugodnimi vremenskimi razmerami, plenilci in drugimi nevarnostmi, v neugodnih vremenskih razmerah morajo imeti na voljo najmanj zaščito pred močnim vetrom ali soncem in suh prostor oziroma suho mesto za počitek. V zvezi z dostopom do vode tretji odstavek 12. člena Pravilnika določa, da morajo imeti živali stalen dostop do primernega vodnega vira ali pa jim mora biti omogočen dostop do napajanja na drug način v časovnih intervalih, ki ustrezajo njihovim fiziološkim potrebam.

19Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je inšpekcijski postopek začel 3. 9. 2018. V skoraj dveletnem obdobju je organ opravil več inšpekcijskih pregledov na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu. Za odpravo ugotovljenih kršitev sta mu bili 5. 9. 2018 in 29. 1. 2019 izdani dve ureditveni odločbi, ki sta pravnomočni. Ukrepi, odrejeni z drugo ureditveno odločbo, ki je postala pravnomočna 1. 3. 2019, so tisti, ki jih po ugotovitvah organa tožnik vztrajno in ponavljajoče krši. Z njo je bilo tožniku naloženo, da mora za vseh 18 konj, ki so nastanjeni pod lopo na pašniku, zagotoviti suh prostor; odrasli konji, privezani na stojiščih, morajo imeti stojišče širine najmanj 1,7 m in dolžine najmanj 3 m, konji, stari manj kot eno leto, pa stojišče širine najmanj 1,5 m in dolžine najmanj 2,8 m, dolžina priveza v stojišču mora biti takšna, da lahko konj počiva z glavo na tleh; vse konje je treba dnevno spuščati v izpust najmanj eno uro.

20Pri dveh pregledih, opravljenih 10. 3. 2020 in 13. 3. 2020 je bilo higiensko stanje v hlevu primerno. Več hujših nepravilnosti je organ ponovno ugotovil pri pregledih 3. 6. 2020 (napajalniki brez vode, 7 mladih konj privezanih na skupnem preozkem stojišču, strop hleva prekrit s črno plesnijo, živali brez suhega mesta za počitek, konji pod nadstrešnico, tj. kobile z žrebeti, so bili nastanjeni na obilni plasti lastnih iztrebkov, kar vse izhaja iz zapisnika št. U0617-26/2020/80, ki so mu priložene fotografije) in 22. 6. 2020 (vse kobile in starejša žrebca imajo zanemarjena kopita, kobile z žrebeti, nastanjene pod nadstrešnico, so na kupu lastnih iztrebkov, živali so umazane, kobile z žrebeti nimajo vode, saj je kad za napajanje prazna, ena od kobil ima pod peto bulo, druga pa na ledjih gnojno rano, sedem mladih konj je privezanih v skupnem preozkem stojišču, da jim je onemogočeno vstajanje in leganje, žrebec je imel močno otečen in vnet prepucij, kar vse izhaja iz zapisnika št. U0617-26/2020/91, ki so mu priložene fotografije). Ob nadzorih je bilo tudi ugotovljeno, da tožnik žrebet, ki jih redi za klanje,² ne izpušča v izpust, kot mu je bilo naloženo s pravnomočno ureditveno odločbo, ampak so bili konji privezni na skupnih stojiščih.

O zatrjevanih bistvenih kršitvah pravil postopka

21Osemdnevni pritožbeni rok je določen v 92. členu ZVMS, ki v prvem odstavku določa, da je zoper odločbo uradnega veterinarja dovoljena pritožba na ministrstvo, pristojno za veterinarstvo, v osmih dneh od dneva vročitve odločbe. Napačno je tožbeno stališče, da bi moral organ odločati zgolj na podlagi ZIN in ZZZiv, ki posebnega roka za pritožbo ne določata, torej bi bilo treba upoštevati splošni pritožbeni rok iz 235. člena ZUP. ZVMS med drugim ureja tudi veterinarski nadzor in ukrepe uradnega veterinarskega nadzora (glej 1. člen navedenega zakona), kar pomeni, da se nedvomno nanaša tudi na inšpekcijski postopek, kot je obravnavani. Neutemeljene so zato tožbene trditve, da bi moral organ odločati zgolj na podlagi določb ZIN in ZUP. Postopki inšpekcijskega nadzora uradnega veterinarja so urejeni v več zakonih, ki poleg materialnih vsebujejo tudi procesne določbe glede inšpekcijskih postopkov, tako npr. ZVMS (glej že omenjeni 1. člen, pa tudi 85. člen, ki določa pooblastila uradnih veterinarjev, in 92. člen, ki ureja upravni postopek) in ZZZiv (42., 43. in 43.a člen) vsebujeta posamezne odločbe glede nadzora, ukrepov, ki jih lahko izreče uradni veterinar, in postopka, po katerem se ukrepi izrečejo. Navedena zakona sta glede na ZIN v razmerju splošni - specialni predpis, kar jasno in nedoumno izhaja iz 3. člena ZIN, ki določa, da se za inšpekcije, katerih delovanje urejajo posebni zakoni, ta zakon uporablja samo glede tistih vprašanj, ki niso urejena s posebnimi zakoni. Enako je razmerje med navedenimi zakoni tožniku pojasnila že toženka na 7. in 8. strani drugostopenjske odločbe, zato se sodišče po pooblastilu iz drugega odstavka 71. člena ZUS-1 na te razloge sklicuje in jih ne ponavlja v celoti. Po presoji sodišča je osemdnevni pritožbeni rok res kratek, vendar je taka omejitev časovno razumna ter tožnika pretirano ne omejuje pri uveljavljanju njegovih pravic, vključno s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, in je s tega vidika primeren.

22Pravna podlaga za opravo nadzora brez tožnikove prisotnosti je določena v 29. členu ZIN. Inšpektor lahko v skladu z navedeno zakonsko določbo opravi nadzor brez predhodnega obvestila in brez navzočnosti zavezanca. V tem primeru mu mora posredovati svoje ugotovitve in mu omogočiti, da se o njih izjavi, kar je bilo v obravnavanem primeru storjeno oziroma je drugostopenjski organ v tem delu odpravil kršitev organa prve stopnje, s tem ko je tožniku omogočil, da se izjavi o zapisniških ugotovitvah. Ne drži tožnikovo razlogovanje, da je nenapovedan nadzor izjema in utemeljen le v primerih, ko gre za hudo ogroženost ali za sum na kršitve, ki ne dopuščajo odlašanja. Kaj takega iz zakona namreč ne izhaja. Že iz prvega stavka prvega odstavka 29. člen ZIN je jasno razvidno, da se inšpekcijski nadzor lahko predhodno najavi, kar pomeni da gre za možnost oziroma diskrecijo uradne osebe, saj konkretni pogoji za (ne)najavo nadzora niso predpisani. Z nenapovedanim inšpekcijskim nadzorom tako niso bila kršena temeljna načela inšpekcijskega nadzora niti temeljna načela, ki jih določa ZUP.

23Drugostopenjski organ ima v 251. členu ZUP pooblastilo, da sam dopolni postopek in tako sanira kršitve, storjene na prvi stopnji. Takšna zakonska ureditev je usmerjena k dokončni rešitvi upravne zadeve na drugi stopnji. Toženka je navedeno pooblastilo uporabila v zvezi z zapisnikom z dne 3. 6. 2020, v zvezi s katerim je tožnik po svoji pooblaščenki pravočasno podal izjavo, vendar je prvostopenjski organ ni upošteval, saj jo je prejel šele po izdaji izpodbijane odločbe. Toženka se je do izjave stranke opredelila in jo dokazno ocenila, s čimer je v skladu z zakonskimi pooblastili dopolnila postopek oziroma obrazložitev. Tako ne drži, da toženka pri odločitvi ni upoštevala tožnikovih pripomb na zapisnik z dne 3. 6. 2020. V obrazložitvi je res nespretno zapisala, da gre za nepravilnost, ki ni vplivala na odločitev, ki pa jo nato vseeno odpravila, vendar zgolj zaradi tega odločitev ni nezakonita niti nična. Tožnik se je imel glede na navedeno možnost izjaviti o ugotovitvah inšpekcijskega nadzora tako tistega z dne 8. 6. 2020 kot tudi 22. 6. 2022, zato bistvena kršitev pravil postopka, ki jo v tej zvezi zatrjuje, ni podana.

24Glede pisne izjave veterinarke v zvezi z vstopom v tožnikov hlev sodišče sodi, da gre za okoliščino, ki je pomembna za odločitev in o kateri bi se tožnik moral imeti možnost izjaviti. To možnost mu je sodišče dalo na glavni obravnavi, ko je (med drugim tudi) o načinu vstopa zaslišalo uradno veterinarsko. Slednja je ponovila svoje navedbe, da ji je tožnik sam pokazal, da hlev ni zaklenjen, ampak je bila ključavnica samo prislonjena. Na izrecno vprašanje sodnice je potrdila, da ni vlomila oziroma vdrla v tožnikov hlev, sodišče pa njeno izjavo ocenjuje kot verodostojno in prepričljivo. S tem, ko je sodišče na glavni obravnavi obema strankama dalo možnost, da se izjavita o navedenem dejstvu, je odpravilo kršitev pravil postopka, ki jo je zagrešila toženka, za kar ima sodišče podlago v 64. členu ZUS‑1, ki v 3. točki prvega odstavka določa, da sodišče tožbi ugodi, če spozna, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, pa v svojem postopku takih kršitev ni odpravilo. Niso namreč vse kršitve pravil upravnega postopka take, da jih sodišče ne bi moglo odpraviti. Prav možnost, da stranki omogoči, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, če te možnosti v dosedanjem postopku ni imela, je takšen primer procesne kršitve 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki je v sodnem postopku odpravljiva.³

25Med pooblastila inšpektorjev pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora sodi tudi, da inšpektor pri fizični ali pravni osebi, pri kateri opravlja inšpekcijski nadzor, pregleda prostore, objekte, postroje, naprave, delovna sredstva, napeljave, predmete, blago, snovi, poslovne knjige, pogodbe, listine in druge dokumente ter poslovanje in dokumentacijo državnih organov, gospodarskih družb, zavodov, drugih organizacij in skupnosti ter zasebnikov (prva alineja prvega odstavka 19. člena ZIN). Razen tega ima inšpektor pravico vstopiti na parcele in zemljišča fizičnih in pravnih oseb (druga alineja prvega odstavka 19. člena ZIN). V skladu s prvim odstavkom 20. člena ZIN ima inšpektor pravico brez predhodnega obvestila ter brez dovoljenja zavezanca oziroma njegove odgovorne osebe, ne glede na delovni čas, vstopiti v prostore in objekte, na zemljišča in parcele ter k opremi in napravam iz prejšnjega člena, če z zakonom ni drugače določeno. Zavezanec lahko inšpektorju po zakonu odkloni zgolj vstop v stanovanjske prostore, kar pa za obravnavni primer ni relevantno. Zakon torej ne predvideva, da bi lahko zavezanec izrazil svojo voljo glede vstopa v prostore na kmetiji v smislu prepovedi vstopa uradni osebi, ki opravlja nadzor.

26Tožbeni ugovor, ki se nanaša na Uredbo (EU) 2017/625 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2017 o izvajanju uradnega nadzora in drugih uradnih dejavnosti, da se zagotovi uporaba zakonodaje o živilih in krmi, pravil o zdravju in dobrobiti živali ter zdravju rastlin in fitofarmacevtskih sredstvih, je po presoji sodišča nebistven za odločitev v zadevi. Na navedeno pravno podlago se namreč izpodbijana odločba ne opira, niti tožnik ne trdi, da bi se morala.

27Sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor glede izreka izpodbijane odločbe. Navedeni ugovor se nanaša zgolj na ukrep odvzema konj, to je na 1. točko izreka izpodbijane odločbe. Tožnik organu očita, da v izreku odločbe ni navedel podatkov, na podlagi katerih bi bila mogoča identifikacija konj, in njihovih lastnosti, ki se vpisujejo v uradne evidence.

28ZUP v šestem odstavku 213. člena zahteva, da mora biti izrek kratek in določen. V konkretnem primeru ne gre za odločbo, s katero bi inšpekcijski organ tožniku nalagal kakšno obveznost,⁴ ampak mu je bil odrejen odvzem vseh konj, ki jih tožnik poseduje, konkretno 31 konj, od tega 7 žrebet. Ravno zato, ker se ukrep nanaša na vse konje, ki jih je tožnik na dan odvzema posedoval, po presoji sodišča ni bila potrebna njihova identifikacija v smislu navedbe podatkov, ki se vpisujejo v centralni register kopitarjev, kot zahteva tožnik. Taka individualizacija v samem izreku odločbe bi bila lahko potrebna v primeru odvzema zgolj nekaterih živali, če jih ne bi bilo mogoče posamično določiti na podlagi drugih kriterijev (npr. opisa, navedbe vrste ali pasme živali ipd.).

29Tožnik si tudi napačno razlaga pogoje za izdajo ustne odločbe. Res je, da ne ZIN ne ZZZiv ne predvidevata izdaje ustne odločbe, omogoča pa jo ZVMS, kot je pravilno navedel že prvostopenjski organ. Četrti odstavek 92. člena ZVMS namreč določa, da sme uradni veterinar v izjemno nujnih primerih, da bi se zavarovala ali odvrnila nevarnost za zdravje ljudi in živali, izdati tudi ustno odločbo na zapisnik, najpozneje v 8 dneh pa tudi pisno odločbo. Gre torej za specialno določbo glede na 211. člen ZUP, ki izdajo ustne odločbe veže na nujne ukrepe v javnem interesu.⁵ Prav tako ne drži, da v 211. členu ZUP ni podlage za takojšno izvršitev ustno izrečene odločbe, glej drugi odstavek 211. člena ZUP.

30Glede na zgoraj navedeno uveljavljane kršitve pravil postopka niso podane oziroma jih je sodišče v obsegu, kot izhaja iz zgornje obrazložitve, samo odpravilo.

Pogoji za odvzem živali in prepoved nadaljnje reje

31Po izvedenem dokaznem postopku sodišče vidi bistvo spora v tožnikovem nestrinjanju z minimalnimi pogoji za rejo konj, kot jih določata zakonodaja ter znanstvena spoznanja s področja konjereje, na katere se je pri svoji odločitvi in razlogih zanjo oprla veterinarska inšpektorica. To se je še posebej potrdilo ob zaslišanju priče B. B., ki je v svoji izpovedi prav tako nasprotoval pogojem za rejo konj, ki jo zagovarja uradna stroka, v zvezi s konkretnim stanjem tožnikovih konj pa ni povedal ničesar konkretnega, kar bi sodišče glede na ostale izvedene dokaze, predvsem fotografije, izpovedbo G. G. in ugotovitve iz ureditvenih odločb, omajalo pri odločitvi.

32V zadevi ni sporno, da je bilo rejno stanje konj z vidika njihove primerne prehranjenosti ustrezno. Tožniku se očitajo druge pomanjkljivosti pri reji živali, ki jih zakonodaja prav tako predpisuje v 7. členu ZZZiv (ustrezni bivalni prostori, oskrba konj, higienske razmere, izpust oziroma možnost prostega gibanja živali). Sodišče pritrjuje toženkinemu stališču, da rejno stanje živali ni edini upošteven kriterij pri izrekanju ukrepov po 43. členu ZZZiv. Tako v bistvu ni sporno, da breje kobile niso imele na voljo vode ves čas, in da so bile nastanjene pod lopo na pašniku, pri čemer so imele nastilj razmočen z iztrebki. Glede standardov reje konj so v izpodbijani odločbi povzeta znanstvena spoznanja in navedena strokovna literatura, ki za rejo konj določajo suh nastilj (na 13. strani izpodbijane odločbe). Konji, nastanjeni v hlevu, so živeli v boljših higienskih razmerah, vendar pa je bilo pri njih ugotovljeno pomanjkanje prostora. Standardi nastanitve živali so določeni v 9. in 10. členu Pravilnika, analogno pa se je organ oprl tudi na 20. člen Pravilnika, ki za teleta določa neomejen dostop do primernega ležišča.⁶ Navedeni Pravilnik za žrebeta ne določa posebnih pogojev, zato je ob zakonski določbi, da mora biti bivališče (vseh) živali v skladu z znanstvenimi spoznanji, ki so za žrebeta praktično enaka kot za teleta, pogoje zanje treba tolmačiti v bistvenem enako. Tudi v tem delu se v izpodbijani odločbi navajajo strokovne podlage tako glede ležišč kot tudi glede stojišč, ki morajo konjem omogočati nemoteno leganje in vstajanje. Sodišče se na te razloge na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 71. člena ZUS-1 v celoti sklicuje. Glede nezadostnega gibanja mladih konj, ki so prebivali v hlevu, pa se tožnik ne more uspešno sklicevati na t. i. klavno kondicijo, še manj pa na kupce, ki da imajo radi zamaščeno meso. Sodišče na podlagi predloženih fotografij ne dvomi v ugotovitve uradne veterinarke in jih šteje za verodostojen prikaz stanja na tožnikovem kmetijskem gospodarstvu na dan odvzema konj oziroma pred tem. V zvezi z bolezenskimi znaki posameznih konj, ki jih je veterinarka ugotovila ob zadnjem pregledu, tožnik tem ugotovitvam nasprotuje, vendar pa posnete fotografije pričajo o nasprotnem. Tako tožnik kot zaslišana priča sta zgolj posplošeno navajala, da so bili konji po njunem vedenju zdravi, čemur pa sodišče po obrazloženem ne sledi.

33Tožnik svojih trditev, da so fotografije, ki se nahajajo v upravnem spisu, nepristne oziroma neverodostojne, ne podkrepi z nobenim dokazom. Kolikor se sklicuje na njihovo slabo kakovost (skupaj z zapisnikom so mu bile posredovane slabše črno-bele fotografije), mu sodišče pojasnjuje, da ima kot stranka postopka v skladu s prvim odstavkom 82. člena ZUP pravico pregledovati dokumente zadeve in bi si torej pri upravnem organu lahko pogledal fotografije (na zgoščenki) in se tako prepričal, kaj je na slikah in ali gre za enake fotografije, ki so mu bile posredovane skupaj z zapisnikom.

34Po presoji sodišča so izpolnjeni zakonski pogoji za izrek ukrepov, kar velja tako za odvzem živali kot tudi za prepoved reje. Tožnik ima prav, ko trdi, da se zakonski dejanski stan tretje alineje 43. člena ZZZiv (odvzem živali) razlikuje od zakonskega dejanskega stanu šeste alineje iste zakonske določbe (prepoved nadaljnje reje). Za izrek prvega zadošča ugotovljena kršitev tega zakona, če je odvzem potreben za zaščito živali. Za prepoved reje pa morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja. Prvi, da inšpektor ugotovi, da je skrbnik živali kršil obveznosti iz tega zakona in drugi, da je skrbnik ponovno kršil obveznosti iz zakona, s to kršitvijo pa je povzročal živali bolečine in trpljenje.⁷

35Po presoji sodišča je tožnik kršil določbe 7. člen ZZZiv s tem, ko živalim ni zagotovil ustreznih bivalnih prostorov, higienskih razmer, doječim kobilam dostopa do vode, mladim konjem pa dnevnega izpusta, kot je bilo določeno v ureditveni odločbi z dne 29. 1. 2019. Zato je bil odvzem konj odrejen pravilno in v skladu z zakonskimi kriteriji, saj z drugimi ukrepi v dve leti trajajočem postopku ni bilo mogoče na drug (milejši) način zaščititi živali.

36V zvezi s ponovitvijo kršitve sodišče pritrjuje toženkinemu stališču, da mora skrbnik zakonske pogoje za rejo živali zagotavljati ves čas. V konkretnem primeru so bile pri opravljenih preglednih v letih 2018 do 2020 ugotovljene večkratne nepravilnosti, ki tudi po izdaji ureditvenih odločb niso bile odpravljene. V marcu 2020 je bilo stanje tako v hlevu kot pri konjih, nastanjenih zunaj, ustrezno, junija istega leta pa so bile ponovno ugotovljene že povzete kršitve minimalnih standardov reje živali, čeprav je priča izpovedala, da bi se stanje v spomladanskih mesecih moralo izboljšati. Pogoje za rejo živali mora skrbnik zagotavljati ves čas, z enkratnim izboljšanjem razmer se zato tožnik ne more izogniti ukrepom iz 43. člena ZZZiv, niti ne more na tak način prikazati, da ne gre za ponavljajoče se kršitve.

37Sporen ostaja tako še pogoj bolečin oziroma trpljenja živali, ki mora biti izpolnjen za izrek ukrepa prepovedi nadaljnje reje po šesti alineji 43. člena ZZZiv. V skladu s 26. točko 5. člena ZZZiv trpljenje živali pomenijo bolečine, strah, poškodbe, pohabljenje, degeneracija, hiranje ali obolevanje ter čezmerno in nepotrebno vznemirjanje, ki jih povzroči človek. Iz navedene zakonske dikcije v povezavi s 4. členom istega zakona je že na podlagi jezikovne razlage jasno razvidno, da za trpljenje ne gre le v primeru, če so živali shirane oziroma neprimerno hranjene, kot zmotno meni tožnik, ali ko se živalim zadaja fizična bolečina. Pojem trpljenja je po zakonodaji ki ureja zaščito živali, širša. Tako razlago navedenega pojma potrjuje tudi 7. člen ZZZiv, ki določa pravila glede reje živali, med katere spadajo poleg hrane tudi voda, bivališče, oskrba, ki je glede na vrsto živali, pasmo, starost, stopnjo razvoja, prilagoditve in udomačitve primerna njenim fiziološkim in etološkim potrebam, svobodo gibanja, primerno živali glede na njeno vrsto, pasmo, starost, stopnjo razvoja, prilagoditve in udomačitve, ki preprečuje nepotrebno trpljenje dovolj prostora, če je privezana ali zaprta, svetlobo, toploto, vlažnost, kroženje zraka, zračenje, koncentracijo plinov, higieno in intenzivnost hrupa v prostoru. Trpljenje živalim torej lahko povzroča raznovrstno ravnanje oziroma opustitev ravnanja njihovih skrbnikov in nikakor ne gre le za primere fizičnega mučenja, ampak je pojem dobrobiti živali precej širši.

38Po presoji sodišča je tožnikov način reje živalim izkazano vplival na njihovo zdravje, kar je vodilo tudi do poškodb, s čimer je živalim povzročal nepotrebne bolečine oziroma trpljenje v smislu prej citirane določbe 26. točke 5. člena ZZZiv. S tem je izpolnjen pogoj iz šeste alineje 43. člena ZZZiv za prepoved reje. Tako strog ukrep ni nesorazmeren in je po presoji sodišča utemeljen z ugotovljenimi ponavljajočimi se nepravilnostmi, ki so bile ugotovljene v daljšem časovnem obdobju, pa tudi tožnikovi nekritičnosti do svojih ravnanj, kar ustreza pojmu naklepnega ravnanja v smislu 4. člena ZZZiv, iz česar je mogoče sklepati, da svojega načina reje ni imel namena spreminjati. Kot izhaja tudi iz izpovedbe uradne veterinarke, je imel tožnik možnost predhodno odpraviti ugotovljene nepravilnosti, kar ji je tudi ustno obljubil, vendar tega ni storil.

39S tem je sodišče odgovorilo na bistvene tožbene ugovore. V zvezi z obsegom sodnega preizkusa odločbe sodišče zgolj pripominja, da v 6. členu ZUS-1 ni določeno pravilo o izčrpanju posameznih vsebinskih oziroma materialnopravnih ugovorov že v pritožbenem postopku. Zato tožnik v tožbi ni bil prekludiran uveljavljati ugovorov pravne narave, sodišče pa se je bilo do njih dolžno opredeliti. Zgolj pavšalno tožnik še trdi, da sta upravna organa pri odločitvi uporabila nedoločne pravne pojme, ki naj jih ne bi ustrezno konkretizirala. Kateri so ti pojmi, tožnik ne navede, zato tega ugovora sodišče ne more preizkusiti.

40Izpodbijana odločba je po navedenem pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene. Odločba tudi ni nična, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS‑1 kot neutemeljeno zavrnilo. S tem je odločilo o vloženi tožbi kot celoti. Ker je tožbo zavrnilo in presodilo, da je izpodbijani akt zakonit, ni podlage za odločanje o podredno postavljenem odškodninskem zahtevku.⁸

41Sodišče je v zadevi odločilo po sodnici posameznici v skladu s sklepom I U 1889/2020-14 z dne 11. 4. 2023, ki je bil izdan na podlagi (pred 28. 6. 2023 veljavnega) tretjega odstavka 13. člena ZUS-1.

K III. točki izreka

42Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Veljavna v času izdaje odločbe, danes sedma alineja 43. člena ZZZiv.
² Konji so imeli označen status, da so primerni za prehransko verigo, torej gre za klavne živali, kar med strankama ni sporno.
³ Tako tudi T. Steinman v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Ljubljana, 2019, str. 360.
⁴ V takem primeru bi moralo biti konkretno opredeljeno ravnanje, ki je obvezujoče za zavezanca, torej, kaj natančno in v kakšnem obsegu je dolžan storiti, glej sklep Vrhov nega sodišča X Ips 37/2021 z dne 9. 6. 2021.
⁵ Prim. tudi P. Kovač v: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, Ljubljana, 2020, str. 427. Avtorica v zvezi s pogoji, ki jih za izdajo ustne odločbe določa ZUP, omenja tudi varstvo živali kot eno od kategorij, varovanih po področnih zakonih.
⁶ Drugi odstavek 20. člena Pravilnika določa: Teleta morajo imeti ves čas neomejen dostop do ležišča, ki mora biti udobno, čisto, suho in ne sme škodljivo vplivati na teleta.
⁷ Enako Upravno sodišče v sodbi I U 1202/2016-10 z dne 4. 4. 2017.
⁸ V skladu s prvim odstavkom 67. člena ZUS-1 sodišče odloči o tožnikovem zahtevku, da se mu povrne škoda le s sodbo, s katero odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika po 65. členu ZUS-1, to je tedaj, ko obravnava tožbo po vsebini in ji ugodi tako, da izpodbijani upravni akt odpravi in s sodbo odloči o sami stvari (prvi odstavek 65. člena ZUS-1).