VSRS Sklep X Ips 53/2021

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 705/2019-16 z dne 27. 8. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločitev.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Občine Izola, št. 3502-377/2018 z dne 12. 12. 2018, s katero je tožena stranka na podlagi Odloka o taksi za oglaševanje prodaje blaga in storitev v občini Izola (v nadaljevanju Odlok) tožniku za uporabo taksnih predmetov, tj. treh obojestranskih jumbo plakatov v velikosti 12 m2, za obdobje od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2018 odmerila takso v znesku 24.300 EUR.

2V razlogih navedene pravnomočne sodbe je Upravno sodišče zavrnilo tožnikove ugovore glede neustavnosti Odloka, na katerem temelji odmera takse. Obrazložilo je, da ima občina pravno podlago za določitev takse v 9. členu Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1), iz katerega izhaja prepoved določanja taks glede na dejanski promet oziroma dohodek taksnega zavezanca (drugi odstavek 9. člena ZFO-1). Zato tožnik neustavnosti obravnavane ureditve ne more uspešno utemeljevati z navedbami o nesorazmernosti takse glede na višino dohodkov, ki jih dosega s taksnim predmetom, in s tem na posledice, ki jih ima taksa na njegovo poslovanje. Tudi zvišanje takse glede na prej veljavni Odlok o občinskih taksah v občini Izola po presoji sodišča ne vzbuja dvomov v ustavnost in zakonitost sedaj veljavnega Odloka, saj zgolj primerjava, brez ocene primernosti prejšnje ureditve, ne pove ničesar o primernosti in sorazmernosti sedaj veljavnega Odloka. Tožnikov ugovor, da njegov dohodek od oddajanja taksnih predmetov znaša 1.100 EUR, kar pa znesek takse presega, je sodišče zavrnilo kot pavšalen in hkrati kot tožbeno novoto. Posledično je zavrnilo tudi s tem povezan dokazni predlog za zaslišanje tožnikovega zakonitega zastopnika in na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo na seji.

3Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 310/2020 z dne 13. 1. 2021 dopustilo revizijo glede dveh pravnih vprašanj:

Ali je Upravno sodišče v nasprotju z načelom sorazmernosti odločilo, da je bila tožeči stranki taksa za uporabo taksnih predmetov na podlagi Odloka odmerjena pravilno?

Ali je Upravno sodišče s tem, ko je kljub izrecnemu predlogu tožeče stranke opustilo izvedbo glavne obravnave in zavrnilo izvedbo dokaza z zaslišanjem prič, poseglo v pravico iz 22. člena Ustave Republike Slovenije?

4Zoper sodbo Upravnega sodišča je revident na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložil revizijo, v kateri uveljavlja revizijska razloga bistvene kršitve pravil postopka in zmotno uporabo materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni tako, da odpravi odločbo tožene stranke oziroma podredno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje.

5Tožena stranka v odgovoru na revizijo nasprotuje revizijskim trditvam o arbitrarnem in nesorazmernem zvišanju takse. Spremembo Odloka utemeljuje z več razlogi, in sicer z rastjo cen življenjskih potrebščin, z lokacijo, na kateri se oglasni objekti nahajajo, in velikostjo taksnih predmetov, saj se taksa bolj zvišuje za taksne predmete, ki merijo od 10 m2 do 12 m2, s čimer se spodbuja oglaševanje s čim manjšim posegom v okolje. Razlog za določitev navedene višine takse je tudi v tem, da revident v letu 2018 takse obveznosti ni prijavil sam, zato se mu je taksa skladno z drugim odstavkom 11. člena Odloka obračunala za celo leto in pomnožila s količnikom 1,5. Ob tem še poudarja, da 9. člen ZFO-1 z izjemo področij, na katerih je predpisovanje komunalne oziroma občinske takse dopustno, odločanje o njihovi uvedbi in višini v celoti prepušča lokalnim skupnostim. Zakon torej ne določa zgornje meje višine takse, niti ta ne izhaja iz stališč sodne prakse.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

Povzetek revizijskih navedb

7Revident zatrjuje, da taksa ni bila odmerjena v skladu z načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave, do česar se Upravno sodišče ni ustrezno opredelilo. Tožena stranka je takso zvišala arbitrarno, ne da bi pred tem opravila presojo sorazmernosti v zvezi s posegom v pravice iz 33. in 74. člena Ustave in ne da bi zasledovala ustavno dopusten cilj. S tem je bilo porušeno ravnovesje med interesom tožene stranke po zaračunavanju občinskih taks in interesom revidenta ter ostalih zavezancev, da lahko učinkovito uporabljajo taksne predmete in tako opravljajo svojo dejavnost. Revident še zatrjuje, da so posledice zvišanja hude in resno ogrožajo njegovo poslovanje, saj lahko prisilna izterjava neplačanega zneska takse povzroči blokado sredstev in potencialno insolventnost, odstranitev taksnih predmetov pa ima lahko za posledico veliko premoženjsko škodo zaradi izgube dobička od oddajanja oglasnih površin v najem, plačevanja pogodbenih kazni kot posledice kršitve pogodb z naročniki in okrnitev njegovega ugleda.

Vprašanje sorazmernosti višine takse

8S prvim revizijskim vprašanjem revident v bistvu sprašuje, ali je Upravno sodišče pravilno uporabilo načelo sorazmernosti pri presoji, ali mu je bila taksa za uporabo taksnih predmetov na podlagi Odloka odmerjena pravilno. V zvezi s tem je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali je določanje višine taks omejeno s splošnim ustavnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave) in če je, kakšna je vsebina navedene omejitve.

9Splošno načelo sorazmernosti pomeni prepoved čezmernih posegov nosilcev oblasti, ki zavezuje vse državne organe, organe lokalnih skupnosti in nosilce javnih pooblastil. Pri tem je treba poudariti, da splošno načelo sorazmernosti ni samostojno merilo za presojo skladnosti z Ustavo, temveč je vezano le na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico.¹ Vrhovno sodišče lahko sicer pritrdi splošnim revidentovim navedbam, da bi lahko nesorazmerno določena taksa pomenila tudi ustavno nedopusten poseg v ustavno varovano lastninsko pravico (33. člen Ustave) ali svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave).² Vendar pa revident po vsebini konkretizirano uveljavlja, da mu je bilo s takso naloženo nesorazmerno breme glede na pridobljeno korist s taksnim predmetom (postavitvijo oglasnih tabel na javni površini), kar pomeni zatrjevani poseg v pravico iz 14. člena Ustave. Zato se Vrhovno sodišče pri svoji presoji omejuje na navedeni vidik.

10Vrhovno sodišče je v svoji praksi v davčnih zadevah že poudarilo, da načelo davčne pravičnosti oziroma načelo enakomerne porazdelitve davčnega bremena med davčne zavezance pomeni izpeljavo ustavnega načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). V zvezi s tem je pomembno, da mora biti izbrani kriterij razlikovanja pri obdavčenju v razumni povezavi s predmetom urejanja. Skladno z navedenim načelom je temeljni kriterij obdavčitve posameznikova zmožnost plačevanja davkov, ki se v primeru dohodnine (davka od dohodka) odraža skozi višino njegovega razpoložljivega dohodka.³

11Takse pa se kot javne dajatve od davkov razlikujejo po svoji pravni naravi. Taksa v svojem bistvu pomeni z zakonom ali na njegovi podlagi določeno plačilo taksnega zavezanca za storitev ali korist, ki mu jo nudi država ali samoupravna lokalna skupnost v okviru izvrševanja javnih funkcij oziroma javnih nalog, določenih s predpisi (vodenje oblastvenih postopkov, varstvo javnih dobrin itd.).⁴ Kot javna dajatev se v tem razlikuje od plačil, ki jih uporabnik storitev plača državi, samoupravni lokalni skupnosti ali drugi pravni osebi javnega prava na podlagi pogodbenega razmerja (iure gestionis) za tiste storitve, ki so del njihovega poslovanja, ki je enako dejavnostim pravnih ali fizičnih oseb zasebnega prava. Določitev vrste dajatev oziroma plačil je tako odvisna od pravnega režima, ki ga glede na naravo dobrin in storitev na določenem področju predpiše zakonodajalec. Takse so predpisane na različnih področjih (npr. sodne in upravne takse, turistična taksa, komunalne takse), tako na ravni države kot na ravni občin, ki jih pobirajo kot lastni prihodek (npr. 7. in 9. člen Zakona o financiranju občin, v nadaljevanju ZFO-1). Takse so bolj neposredno povezane s predmetom, za katerega se plačujejo, kot davki, ki so po svoji naravi splošne in nenamenske javne dajatve. Za takse je zato značilna njihova individualiziranost, torej določanje glede na obseg in vrsto javne storitve ali koristi, ki je predmet obremenitve s takso (npr. vrsta dejanja v sodnem postopku, število nočitev v turističnem objektu, obseg in vrsta posebne rabe javnega prostora). Takse tudi ne obremenjujejo zavezancev v odvisnosti od njihovega premoženja ali dohodkov, kar je sicer klasična značilnost davkov. Socialni vidik taks se izraža prek določitve različnih oprostitev glede na osebne okoliščine zavezanca.

12Iz navedenega izhaja, da ustavnopravne omejitve, ki izhajajo iz načela davčne pravičnosti in se nanašajo na predpisovanje davkov, za takse zaradi njihove drugačne pravne narave niso (v celoti) uporabljive. Ob tem pa je očitno, da določanje višine taks kot javnih dajatev (147. člen Ustave) ustavno ne more biti niti neomejeno niti arbitrarno. Obremenitev s taksami ne sme voditi do nedopustne neenakosti pri obremenitvi zavezancev za plačilo taks, ki bi bila posledica nerazumno in nesorazmerno naložene obveznosti plačevanja te javne dajatve.⁵

13Ker je pri določanju taks bistvenega pomena neposredna povezava med plačilom in storitvijo oziroma koristjo, ki je posameznemu zavezancu zagotovljena s strani nosilcev oblasti, se pri taksah navedena zahteva po pravičnosti pri porazdelitvi javnih bremen odrazi v drugačnem vidiku zagotavljanja načela enakosti pred zakonom kot pri davkih. Na področju taks ima navedeno funkcijo načelo ekvivalence,⁶ ki zahteva, da mora biti naložena taksa v sorazmerju s storitvijo ali drugo koristjo, ki jo skladno s predpisi zagotavlja uprava oziroma drug nosilec javne oblasti.⁷ V nasprotnem primeru je obremenitev s taksami kot javnimi dajatvami nepravično in neenako porazdeljena. To je očitno na primer tedaj, ko plačuje prejemnik večjega obsega storitev ali večje koristi s strani nosilca oblasti nižjo takso kot tisti, ki prejme navedeni manjši obseg storitve ali koristi. Enaka kršitev nastopi tudi v primeru, če je razlika med taksami za določene obsege pridobljenih storitev ali koristi nerazumno določena, tako da je prejemnik določenega obsega storitve ali koristi obremenjen z nesorazmerno večjo (ali manjšo) takso, kot drugi, ki tako storitev ali korist prejme v sorazmerno manjšem obsegu. Za urejanje obveznosti in položajev taksnih zavezancev v predpisih, ki urejajo takse, morajo vselej obstajati razumni razlogi v javnem interesu.

14Načelo ekvivalence je torej kršeno, če je višina takse določena očitno nesorazmerno glede na korist oziroma storitev, ki jo je zavezanec pridobil od nosilca oblasti in ga zato nerazumno obremenjuje.⁸ S tem je tak taksni zavezanec z drugimi osebami glede naložene obveznosti plačila takse kot javne dajatve v neutemeljeno neenakem položaju.

15Že iz Ustave torej izhajajo omejitve pri določanju taks, ki predstavljajo temeljni okvir varovanja zavezancev pred protiustavnimi posegi v njihov položaj. Ob tem pa je treba tudi poudariti, da je nadaljnje predpisovanje okvirov določitve taks v izključni pristojnosti zakonodajalca (147. člen Ustave), ki mora pri urejanju materije upoštevati tudi načelo ekvivalence, da je taka zakonska ureditev ustavnoskladna. Če določitev takse prepusti urejanju s podzakonskim predpisom samoupravne lokalne skupnosti, mora zakonodajalec za določanje taks in njihove višine predpisati razumna in temu načelu ustrezna merila oziroma druga pravila ter omejitve, ki omogočajo sodno varstvo zakonitosti določitve taks.⁹ Tudi občine, ki v okviru zakona urejajo občinske takse kot javne dajatve in s tem vire svojega financiranja, morajo načelo ekvivalence spoštovati pri določanju taks znotraj zakonskih pogojev in meril, seveda ob upoštevanju lokalnih značilnosti, potreb in s tem povezanega javnega interesa. Normodajalec na ravni države ali občine ima torej relativno široko polje proste presoje, da opredeli pomen in vrednost določene storitve oziroma koristi, ki jo zavezanec pridobi v okviru izvrševanja javnih funkcij oziroma javnih nalog, in s tem povezano višino takse. Kršitev načela ekvivalence pa nastopi tedaj, ko navedeno določi v očitnem nesorazmerju s koristjo ali storitvijo, ki jo je pridobil taksni zavezanec, torej arbitrarno in zato v nasprotju s 14. členom Ustave.

Odgovor na prvo revizijsko vprašanje

16Taksa je v obravnavanem primeru zaračunana za postavitev objektov za oglaševanje na javnih površinah in drugih nepremičninah v lasti občine skladno z 9. členom ZFO-1. Iz zakona res ne izhajajo omejitve glede višine navedene takse oziroma merila za njeno določanje, kar pa ne pomeni, da je določanje takse z Odlokom kot občinskim predpisom zaradi odsotnosti takih zakonskih pravil v celoti neomejeno. Kot izhaja iz zgoraj navedenih stališč, je določitev občinske takse omejena z ustavnim načelom ekvivalence, kar je v tem upravnem sporu podlaga za revizijski preizkus izpodbijane sodbe v okviru prvega dopuščenega revizijskega vprašanja. Ob tem pa Vrhovno sodišče pripominja, da se sicer lahko zastavi tudi vprašanje, ali je taka ureditev ZFO-1 skladna z zahtevami zakonitosti in določnosti predpisovanja javnih dajatev iz 147. člena Ustave. Vendar pa tega vprašanja za odgovor na revizijsko vprašanje v obravnavani zadevi ni treba razrešiti, saj se revizijska presoja opira neposredno na Ustavo (14. člen) in ne na ureditev iz ZFO-1.

17Taksa za postavitev objektov za oglaševanje, kot v obravnavanem sporu, je občinska taksa, povezana s pridobitvijo pravice do posebne rabe javnih površin (in drugih nepremičnin) v lasti oziroma na območju občine, ki se razlikuje od siceršnje splošne, namenske rabe. Z vidika ustavnega načela ekvivalence je tako mogoče (ne)sorazmernost višine tovrstne takse presojati glede na korist, ki izhaja iz narave tako pridobljene pravice. Ta korist je po eni strani v pridobljeni posebni rabi javne površine, ki s postavitvijo objekta za oglaševanje na njej tudi omejuje oziroma izključuje tako njeno splošno rabo kot posebno rabo drugih oseb, po drugi strani pa je mogoče s takim objektom dosegati tudi ekonomsko korist. Tovrstna taksa je določena po višini neustavno, če je v očitnem nesorazmerju z obema vidikoma pridobljene koristi. V takem primeru je mogoče šteti, da je določena arbitrarno.¹⁰

18Mogoče je sicer pritrditi Upravnemu sodišču, da Odlok, na katerem temelji izpodbijani akt, ni v nasprotju z ZFO-1, ki določa podlago za določitev takse za postavitev objektov za oglaševanje na javnih površinah (7. in 9. členu ZFO-1).¹¹ Vendar pa je Upravno sodišče nepravilno štelo, da Odlok sam ni v nasprotju z Ustavo in se ni opredelilo revidentovih navedb, s katerimi je uveljavljal nesorazmernost takse, določene na njegovi podlagi v izpodbijanem aktu.

19Ob tem Vrhovno sodišče poudarja, da na navedene navedbe ni mogoče odgovoriti s sklicevanjem na določbo drugega odstavka 9. člena ZFO-1, po kateri višina takse ne sme biti določena po vrednosti predmeta, po dejanskem prometu ali po dejanskem dohodku, kot to glede določitve sporne takse izhaja iz izpodbijane sodbe (17. točka obrazložitve). Ta določba namreč ne pomeni, da posamezna taksa po svojem učinku na poslovanje zavezanca ne more biti nesorazmerna v smislu zgoraj navedenega načela ekvivalence.

20Ob navedenem pa je vsebinsko presojo (ne)ustavnosti Odloka glede ureditve navedene takse Upravno sodišče nepravilno zavrnilo z utemeljitvijo, da revident zatrjevano nesorazmernost utemeljuje zgolj s primerjavo z višino takse, ki bi bila odmerjena po določbah prej veljavnega odloka, in da s tem ne vzbuja dvomov v ustavnost in zakonitost sedaj veljavnega Odloka. Po stališču Upravnega sodišča taka primerjava, brez predhodne ocene primernosti ureditve po prejšnjem odloku in siceršnjim urejanjem tega normativnega predmeta v državi (ki ju revident ni ponudil), ne pove ničesar o primernosti in sorazmernosti sporne določbe Odloka (17. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Upravno sodišče je s tem od revidenta nepravilno zahtevalo vsebinsko utemeljevanje nesorazmernosti določitve takse na način, ki glede na zgoraj navedena stališča Vrhovnega sodišča ni potreben. Predmet spora je veljavna višina takse, določena z Odlokom in izpodbijanim upravnim aktom, izdanim na njegovi podlagi. V zvezi s tem pa je revident že v tožbi zatrjeval, da se z izpodbijanim aktom nesorazmerno posega v njegove ustavne pravice in da je treba tehtati, ali je teža posledic posega v prizadeto pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo nastale zaradi posega, iste argumente pa ponovi tudi v reviziji (zgoraj, 7. točka obrazložitve). Navedbe v zvezi z nesorazmernim povišanjem takse kot posledice spremembe Odloka je tako mogoče razumeti le kot dodatno utemeljevanje neustavnosti posega z izpodbijanim upravnim aktom, saj spremembe in dopolnitve Odloka niso samostojni pravni temelj za odmero takse in s tem predmet samostojne presoje, temveč se kot pravna podlaga lahko upošteva le (spremenjeni) Odlok, na podlagi katerega je bila odmerjena sporna taksa.

21Ob navedenem je treba tudi poudariti, da se je Upravno sodišče postavilo na implicitno stališče, da višino v Odloku določene takse utemeljuje kriterij uzurpacije javnega prostora in njegove posebne rabe in ne možnost ustvarjanja dohodka (18. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Ta kriterij sam po sebi ni napačen, vendar iz ugotovljenega dejanskega stanja ne izhaja, da je bila pri določitvi višine takse z Odlokom upoštevana dejanska obremenitev prostora s postavljenimi objekti in ne možnost ustvarjanja prihodka s tako dopuščeno posebno rabo javnega prostora; celo nasprotno, saj odmerjanje takse glede na velikost oglasne površine (in ne npr. obseg in vrsto javne površine, ki jo obremenjuje in na kateri stoji) bolj odraža kriterij pridobivanja dohodka s strani zavezanca za plačilo takse z navedenim taksnim predmetom.¹² Zaradi navedenega stališča, ki je ostalo na ravni splošnosti, Upravno sodišče ni ugotavljalo niti ali je višina takse sorazmerna glede na ekonomsko korist, pridobljeno s posebno rabo, niti ali je le-ta sorazmerna s konkretno nastalim posegom v javni prostor in njegovo obremenitvijo s posebno rabo, kar bi bilo sicer pomembno z vidika spoštovanja načela ekvivalence.

22Bistvena vprašanja ustavnosti Odloka in določitve sporne takse na njegovi podlagi so torej zaradi zmotne presoje Upravnega sodišča o njihovi upoštevnosti pred izdajo izpodbijane sodbe ostala nerazjasnjena. V zvezi s tem pa je Vrhovno sodišče že poudarilo,¹³ da je dolžnost Upravnega sodišča, da pred sprejetjem (pravnomočne) odločitve v upravnem sporu obravnava vse upoštevne ustavnopravne ugovore glede ustavnosti pravnih norm, na katerih temelji izpodbijani akt, in se do njih opredeli. Te opustitve v postopku s pravnimi sredstvi Vrhovno sodišče ne sme odpravljati samo, saj tak način odločanja ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave).

23Ustavnost višine naložene takse v tem sporu je treba obravnavati tudi z vidika med strankama nespornega dejstva, da je bila taksa revidentu zaračunana na podlagi sankcije iz drugega odstavka 11. člena Odloka, po katerem se mu je zaradi dejstva, da je revident opustil prijavo taksne obveznosti, le-ta pomnožila s količnikom 1,5. Prav s tem argumentom tožena stranka tudi zavrača nesorazmernost določitve višine takse v obravnavani zadevi. Tako sankcioniranje revidenta na podlagi Odloka, ki glede navedenega nima podlage v zakonu, je očitno kaznovalne narave, zato bi zakonodajalec moral za postopek, v katerem bi se odločalo o taki sankciji, vključiti pravice iz 29. člena Ustave, saj postopek v ZDavP-2 teh ustavnopravnih jamstev ne zagotavlja v celoti. Ker tega ni storil, je določitev ukrepa kaznovalne narave protiustavna.¹⁴ Sankcija sicer po svoji naravi in namenu praviloma presega vrednost storitve oziroma pridobljeno korist, saj gre za posledico nedovoljenega ravnanja zavezanca in je torej njena višina izven ekvivalence. Tudi v konkretnem primeru že iz stališč tožene stranke jasno izhaja, da zvišanje takse v višini polovice njenega siceršnjega zneska očitno ne odraža s strani revidenta pridobljene javne koristi. Zato je mogoče ugotoviti, da je Odlok v tem delu protiustaven in ga pri odmeri takse ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis). Ob tem se glede na pravno stanje obravnavane zadeve Vrhovnemu sodišču ni treba opredeljevati do vprašanja, ali in pod kakšnimi ustavnimi pogoji bi bilo mogoče z zakonom predpisati povečanje tovrstne takse kot sankcijo, da bi bila skladna z načelom ekvivalence, in v kakšnem postopku bi bilo dopustno o tem odločiti.¹⁵

24Odgovor na prvo revizijsko vprašanje je torej, da je določanje višine taks omejeno z ustavnimi pravicami taksnih zavezancev, med njimi tudi z načelom ekvivalence, ki je utemeljeno v 14. členu Ustave. Upravno sodišče glede na obrazloženo pri svojem odločanju ni pravilno uporabilo načela sorazmernosti, ko je presojalo, ali je bila revidentu taksa za uporabo taksnih predmetov na podlagi Odloka odmerjena pravilno in se ni opredelilo do upoštevnih ustavnopravnih revidentovih ugovorov.

Izvedba glavne obravnave

25Upravno sodišče je o tožbi odločilo na seji, ker je štelo, da upoštevno dejansko stanje v zadevi ni sporno. Svojo odločitev o neizvedbi glavne obravnave je oprlo na prvi odstavek 59. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče lahko odloči brez glavne obravnave (sojenje na seji), če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno.

26Zahteva po javni glavni obravnavi pred sodiščem, pred katerim se odloča ne le o pravnih, temveč v celoti tudi o dejanskih vprašanjih, izhaja iz 22. člena Ustave. Vsako odstopanje od njene izvedbe po vsebini pomeni poseg v človekovo pravico iz 22. člena Ustave. Kot tako mora biti predmet izrecne ustavnoskladne zakonske ureditve in kot izjema tudi restriktivno interpretirano v sodni praksi.¹⁶ Sodišče po presoji Ustavnega sodišča ne more sprejeti ustavnoskladne in zakonite odločitve v posameznem sporu brez glavne obravnave, če mora poprej pravilno ugotoviti upoštevna, med strankami navadno sporna dejstva glede na vse okoliščine posameznega primera.¹⁷

27Glavna obravnava v upravnem sporu je torej obvezna in jo je dopustno (ne pa nujno) opustiti le v okoliščinah iz 59. člena ZUS-1. Zahteva stranke, naj sodišče opravi glavno obravnavo, torej sama po se sebi še ne vzpostavlja obveznosti njene izvedbe, če so za odločanje na seji izpolnjeni zakonski pogoji. V zvezi z izjemo iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1 je Vrhovno sodišče že presodilo,¹⁸ da navedena izjema ni v nasprotju z zahtevami poštenega postopka iz 22. člena Ustave, saj sodišče v takem primeru obravnava le pravna vprašanja. Stališča o tem, kdaj je tudi za presojo spornih pravnih vprašanj treba opraviti glavno obravnavo, se v sodni praksi (še) niso izoblikovala. Od posameznega primera je tako odvisno, kdaj je za učinkovito sodno varstvo vseeno treba strankam omogočiti, da svoje pravne argumente neposredno, ustno in javno soočijo in predstavijo Upravnemu sodišču. Pri tem je treba izhajati iz celotnega pomena glavne obravnave v upravnem sporu, ki ni zgolj v izvajanju dokazov, ampak je eden od bistvenih elementov tudi srečanje organa in stranke v procesno enakopravnem razmerju z namenom, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo Upravnega sodišča.¹⁹ Namen glavne obravnave torej je, da se opravi razprava tako o dejanskih kot o pravnih navedbah strank, ki jo usmerja sodišče preko materialnega procesnega vodstva in odprtega sojenja ter na podlagi katere sodišče pravnomočno odloči v sporu.

28Kadar je torej Upravno sodišče soočeno tako s pravnimi kot dejanskimi očitki, usmerjenimi zoper izpodbijani upravni akt, zakonski pogoji za sojenje na seji niso izpolnjeni (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).²⁰ Zato tudi odločitve o tem, kaj je glede na razlago materialnega prava upoštevno dejansko stanje in katera dejstva so posledično (ne)sporna, Upravno sodišče ne sme sprejeti na seji. Glede na splošno povezanost in medsebojno prepletenost dejanskih in pravnih vprašanj je v primeru, da so sporna oboja, za zagotovitev pravice do poštenega sojenja treba omogočiti strankam, da svoje navedbe v zvezi z njimi predstavijo na glavni obravnavi. Brez glavne obravnave je strankam tudi onemogočeno, da se neposredno seznanijo s pravnimi in dejanskimi stališči sodišča (285. člen ZPP)²¹ ter z njegovimi s tem povezanimi procesnimi odločitvami (npr. o tem, katerih dokazov sodišče ne bo izvedlo) in da nanje ustrezno reagirajo (npr. ugovarjajo zoper zavrnitev dokaznega predloga).

Odgovor na drugo revizijsko vprašanje

29Kot izhaja iz izpodbijane sodbe, dejstva, na podlagi katerih je bila revidentu v skladu z 2. členom Odloka odmerjena taksa (lokacija reklamnih tabel, njihovo število in velikost, uporaba količnika), med strankama niso bila sporna. Ostale tožbene navedbe glede višine dohodkov, ki jih revident dosega z oddajanjem oglasnih predmetov, pa je Upravno sodišče štelo za nebistvene z vidika presoje zatrjevane neustavnosti Odloka. Iz istega razloga²² je zavrnilo tudi izvedbo dokaza z zaslišanjem revidentovega zakonitega zastopnika. Vendar pa bi Upravno sodišče glede na navedeno zgoraj (27. in 28. točka obrazložitve) moralo izvesti glavno obravnavo tudi v zvezi s presojo o (ne)relevantnosti revidentovih dejanskih navedb in na njej odločiti o izvedbi predlaganih dokazov.²³

30Pritrditi je zato revidentu, da je v tožbi navedel relevantna dejstva in z njimi nasprotoval dejanskim ugotovitvam tožene stranke, zato pogoji iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1 za sojenje na seji niso bili izpolnjeni.²⁴ Ker je torej Upravno sodišče odločilo brez glavne obravnave v nasprotju z ZUS-1, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu iz četrtega odstavka 75. člena ZUS-1, ki pomeni tudi kršitev revidentove pravice do glavne obravnave iz 22. člena Ustave.

Sklepno

31Glede na navedeno je moralo Vrhovno sodišče reviziji ugoditi in izpodbijano sodbo razveljaviti ter zadevo vrniti Upravnemu sodišču v novo sojenje (93. in 94. člen ZUS-1).

32Zaradi zmotne uporabe materialnega prava je ostalo dejansko stanje, ki je pomembno za presojo zatrjevane neustavnosti spornega Odloka, nepopolno ugotovljeno. Ob pravilnem materialnopravnem izhodišču, ki izhaja iz tega sklepa Vrhovnega sodišča, se bo Upravno sodišče moralo soočiti z nadaljnjimi dejanskimi vprašanji, česar brez glavne obravnave ne sme storiti. V novem postopku bo moralo presoditi, ali je za takso v znesku 16.200 EUR, ki ne vključuje sankcije iz 11. člena Odloka, glede na vse upoštevne okoliščine mogoče šteti, da je po višini odmerjena ustavnoskladno ali pa je zaradi očitnega nesorazmerja s pridobljeno koristjo njena višina določena neustavno.²⁵ Povedano drugače, presoditi bo moralo, ali je odmera takse revidentu v očitnem nesorazmerju s koristjo, ki jo je revident pridobil s postavitvijo reklamnih tabel, torej s tem povezano posebno rabo javnih površin oziroma z možnostjo pridobivanja dohodka na njeni podlagi. Načelo ekvivalence je kršeno le, če je navedena višina takse določena arbitrarno, ker je v očitnem nesorazmerju z obema vidikoma koristi, ki izhaja iz pridobljene pravice posebne rabe. Pri tem bo moralo Upravno sodišče, upoštevaje stališča Vrhovnega sodišča iz tega sklepa, oceniti, kateri revidentovi ustavnopravni ugovori so za odločitev pomembni in se do njih opredeliti ter na tej podlagi sprejeti novo odločitev. Če bo menilo, da je ZFO-1 protiustaven zaradi tega, ker bi morali natančnejši kriteriji (ali razmerje med njimi) za določitev višine sporne takse v skladu z načelom zakonitosti izhajati (tudi) iz navedenega zakona (147. člen Ustave), bo moralo postopek prekiniti in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem.

33Glede na nova pravna stališča v praksi Vrhovnega sodišča, ki izhajajo iz tega sklepa, bo treba skladno z načelom enakih pravic strank v postopkih (22. člen Ustave) strankam po seznanitvi z njimi omogočiti, da podajo ustrezne pravne in dejanske navedbe, s katerimi se lahko opredelijo do za odločitev upoštevnih vprašanj. V zvezi s tem stranki v ponovljenem postopku pred Upravnim sodiščem tudi nista omejeni z navajanjem za to upoštevnih dejstev in dokazov (tretji odstavek 20. člena ZUS-1), saj Vrhovno sodišče glede na naravo stvari in zaradi učinkovitosti postopka sodnega varstva zadeve ni vračalo v ponovno odločanje toženi stranki, kjer navedene prekluzije ne bi več veljale.

K II. točki izreka

34Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

35Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012. O tem tudi v M. Avbelj, L. Šturm, v Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, 2019, 2. člen, 16. točka obrazložitve.
² Tudi Ustavno sodišče je poudarilo, da je polje zakonodajalčeve presoje pri določitvi višine taks sicer dokaj široko, vendar pa ima tudi to polje svoje skrajne meje, ki bi jih zakonodajalec prestopil, če bi višino takse oziroma drugih nadomestil določil tako visoko, da bi njihova višina lahko subjektom omejila dostop do pravic. Odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-238/07 z dne 2. 4. 2009, 34. in 35. točka obrazložitve.
³ Npr. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 367/2015 z dne 30. 8. 2017, sklep Vrhovnega sodišča X Ips 63/2017 z dne 14. 12. 2017 (17. točka obrazložitve in nasl.).
⁴ Tako tudi J. Podlipnik v Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, 2019, 147. člen, prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-238/07 z dne 2. 4. 2009, 33. točka obrazložitve.
⁵ Tako tudi o ureditvi v ZRN Zvezno ustavno sodišče Nemčije (Bunderverfassungsgericht) v sodbi 2 BvL 9/98 z dne 19. 3. 2003.
⁶ O načelu ekvivalence (Aeqivalenzprinzip) obstaja obširna sodna praksa Zveznega upravnega sodišča Nemčije (Bundesverwaltungsgericht), npr. sodba BVerwG 4 C 14/88 z dne 2. 12. 1988, sodba 7 C 5.87 z dne 15. 7. 1988, sklep 9 B 85.14 z dne 30. 6. 2015 in druge.
⁷ Tudi v presoji Ustavnega sodišča je že bilo poudarjeno, da mora zakonodajalec praviloma upoštevati, da med takso in storitvijo, za katero se ta plačuje, obstajata neposredna zveza in razumno razmerje. Glej odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-238/07 z dne 2. 4. 2009, 34. in 35. točka obrazložitve, enako št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006, 28. točka obrazložitve. Načelo ekvivalence kot kriterij za ustavno presojo ustreznosti višine taks navaja tudi I. Vukević: Ustavni princip jednakosti građana u poreskom sistemu Crne Gore: Ustavnost zakona o taksama (porezima) na usluge od opšteg interesa, Zbornik Prav. fak. Sveuč. Rijeka, 2014, br. 2, str. 770.
⁸ V tuji sodni praksi je poudarjeno, da je načelo ekvivalence lahko prizadeto tudi tedaj, ko je taksa s ciljem usmerjanja delovanja zavezancev odmerjena tako, da izgubi svojo naravo plačila za javno storitev oziroma korist, ker je v očitnem nesorazmerju z vrednostjo te storitve ali koristi tudi glede na stroške, ki so nosilcu oblasti pri tem nastali oziroma mu še nastajajo v zvezi s tem; npr. sodba Zveznega upravnega sodišča Nemčije BVerwG 9 C 6/09 z dne 4. 8. 2010, 38. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa tega sodišča in Zveznega ustavnega sodišča Nemčije.
⁹ Vrhovno sodišče je na davčnem področju že poudarilo, da je bistveni del zagotavljanja davčne pravičnosti tudi načelo doslednosti, ki ob pravno utemeljeni enakosti (oziroma različnosti) obdavčenja na abstraktni ravni normiranja zagotavlja tudi temu skladen dejanski učinek davčne obremenitve in ki se mora odražati (tudi) skozi določnost zakonskih norm, ki primerjajo ali razlikujejo, kar omogoča njihovo nearbitrarno uporabo v vsakem posamičnem primeru odmere davka. Citirani sklep Vrhovnega sodišča X Ips 63/2017, 17. točka obrazložitve. V zvezi s tem tudi odločitev Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13 z dne 25. 3. 2014 (43. - 46. točka obrazložitve). Zahteva po visoki stopnji zakonske določnosti pri prepustitvi urejanja tovrstne takse (taxe locale sur la publicité extérieure, TLPE) občinam je poudarjena tudi v tuji sodni praksi, npr. odločba Ustavnega sodišča Francije (Conseil Constitutionnel) št. 2013-351 QPC z dne 25. 10. 2013.
¹⁰ V primerjalni sodni praksi je pri določitvi takse za posebno rabo javnih površin (Sondernutzunggebuehr) treba upoštevati, da njihova višina ne sme biti v nesorazmerju niti z vplivom na možnost njihove skupne rabe drugih oseb niti z zasledovanimi gospodarskimi interesi te posebne rabe (npr. ceste). Določitev razmerja med obema meriloma je stvar zakonodajalca. To izključuje določitev takse v višini, ki bi vodila do neekonomičnosti take posebne rabe in bi jo za to dejansko onemogočala. Npr. sklep Zveznega upravnega sodišča Nemčije BVerwG 9 B 24.8 z dne 17. 10. 2008 in BVerwG 9 B 1.19 z dne 4. 3. 2019. Tako tudi Zvezno finančno sodišče Nemčije v sklepu I B 136/10 z dne 30. 3. 2011.
¹¹ Do vprašanja skladnosti ZFO-1 z načelom zakonitosti na področju javnih dajatev iz 147. člena Ustave, ki bi se lahko zastavilo v nadaljevanju postopka, pa se Upravno sodišče ni opredeljevalo in tega do sedaj tudi revident ni ugovarjal (17. točka obrazložitve).
¹² Prav to stališče je zavzelo ob obravnavi podobnega primera Zvezno upravno sodišče Nemčije v sklepu BVerwG 9 B 85.14 z dne 30. 6. 2015.
¹³ Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 39/2021 z dne 21. 4. 2021 in tam citirano sodno prakso.
¹⁴ Glej mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-113/17 z dne 30. 9. 2020.
¹⁵ Prav tam, 35. točka obrazložitve.
¹⁶ Sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, X Ips 118/2020 z dne 13. 1. 2021 in X Ips 50/2021 z dne 25. 8. 2021.
¹⁷ Tako Ustavno sodišče v več svojih odločbah, glej npr. odločbe, št. Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019, Up-360/16 z dne 8. 6. 2020 in Up-685/19 z dne 9. 11. 2021.
¹⁸ Že citirani sklep X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020.
¹⁹ Že citirana odločba Ustavnega sodišča, št. Up-360/16 z dne 8. 6. 2020, 16. točka obrazložitve.
²⁰ Prim. odločbo Ustavnega sodišča, št. Up-685/19 z dne 9. 11. 2011, 7. točka obrazložitve.
²¹ Npr. kakšna so pravna stališča sodišča in posledično, katera dejstva, ki so bila ugotovljena v upravnem postopku in jim tožnik nasprotuje, so za sodišče odločilna in je od njih odvisen uspeh v sodnem postopku.
²² Ob dodatnem sklicevanju na tožbene novote (52. člen ZUS-1).
²³ Glede na stališče Ustavnega sodišča v zadevi Up-685/19 z dne 9. 11. 2021 tudi ni mogoče slediti stališču Vrhovnega sodišča, sicer sprejetem v okoliščinah specifičnega upravnega spora, da je sojenje na seji dopustno, ko stranka uveljavlja nedovoljene tožbene novote oziroma nepomembna (nerelevantna) dejstva in dokaze.
²⁴ Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 120/2020 z dne 9. 12. 2020, v skladu s katerim odločanje brez glavne obravnave v primeru, ko stranke nasprotujejo dejanskemu stanju, ugotovljenemu v upravnem postopku, čeprav le z nedovoljenimi novimi navedbami in novimi dokazi ali z novimi navedbami in dokazi, ki se nanašajo na nebistvena dejstva za odločitev, krši strankino pravico do glavne obravnave iz 22. člena Ustave.
²⁵ Razlogi tožene stranke za stališče, da taksa ni odmerjena neustavno, izhajajo npr. iz odgovora na revizijo.