VSRS Sklep II Ips 52/2021

I. Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

Dosedanji potek postopka

1Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK), ki je organ tožene stranke, je 5. 3. 2015 v spletni aplikaciji Supervizor javno objavila podatke o fizičnih osebah, ki so v obdobju od 1. 1. 2003 do 4. 3. 2015 v breme proračunskih uporabnikov z avtorskimi in podjemnimi pogodbami zaslužile več kot 200.000,00 EUR. Med njimi je bila tudi tožnica. Tožnica trdi, da je bila objava protipravna ter da ji je nastala tako premoženjska kot nepremoženjska škoda.

2Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožnica od toženke zahtevala plačilo odškodnine v znesku 30.772,72 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi ter objavo uvoda in izreka te sodbe ter javno opravičilo na svoji spletni strani in v časnikih Delo, Dnevnik ter Večer v roku 15 dni (I. točka izreka). Odločilo je, da mora tožnica toženki povrniti njene pravdne stroške v znesku 2.356,20 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (II. točka izreka).

3Sodišče druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Odločilo je, da tožnica sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

Dopuščena revizijska vprašanja

4S sklepom II DoR 384/2020 z dne 6. 11. 2020 je Vrhovno sodišče na tožničin predlog dopustilo revizijo glede treh vprašanj:

1) Ali je bila gledano s perspektive v letu 2015 mogoča široka in pomensko odprta razlaga določil 13., 16. in 75. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Ur. l. RS, št. št. 45/10, 26/11 in 43/11; v nadaljevanju ZIntPK¹) v smeri, da KPK omogočajo pridobitev, obdelavo in objavo osebnih podatkov prejemnikov javnih sredstev v spletni aplikaciji, čeprav KPK zoper posameznika ni vodila še nobenega postopka iz svoje pristojnosti niti izvajala nobenih ukrepov v skladu s ZIntPK?

2) Ali ravnanje v nasprotju z določbami 13., 16. in 75. člena ZIntPK, ki ima za posledico nezakonit poseg v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS), predstavlja kvalificirano protipravnost ravnanja državnega organa kot enega od elementov odškodninske odgovornosti?

3) Ali na presojo standarda kvalificirane protipravnosti kakorkoli vpliva narava pravice, v katero je bilo z nezakonitim ravnanjem poseženo, oziroma ali tudi v primeru, ko gre za nezakonit poseg v ustavno (človekovo) pravico, ki predstavlja hujšo kršitev kot poseg v katero od le zakonskih pravic, za kvalificirano protipravnost veljajo enaka merila in standardi?

Dejanski okvir spora

5Bistvene dejanske ugotovitve sodišča prve in druge stopnje v zadevi, na katere je Vrhovno sodišče v skladu s tretjim odstavkom 370. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) vezano, so naslednje:

- KPK je 5. 3. 2015 objavila posodobljeno aplikacijo Supervizor, s katero je bilo mogoče preverjati porabo javnega denarja. Objavljeni so bili podatki o fizičnih osebah, ki so v obdobju od 1. 1. 2003 do 4. 3. 2015 v breme proračunskih uporabnikov po avtorskih in podjemnih pogodbah zaslužile več kot 200.000,00 EUR.² Med njimi je bila tudi tožnica. Konkretno je bilo mogoče v iskalnik vnesti ime subjekta javnega sektorja kot plačnika, iskalnik pa je podal rezultat z navedbo imen in priimkov posameznikov in denarnim zneskom, ki ga je posameznik prejel. V tej aplikaciji je bilo mogoče priti do podatka, da je tožnica iz naslova avtorskih in podjemnih pogodb v navedenem obdobju prejela ... (povprečno ... na mesec).

- KPK je na podlagi pogodbe z Upravo RS za javna plačila (v nadaljevanju UJP) pridobivala podatke o določenih transakcijah med proračunskimi uporabniki in zasebnopravnimi subjekti. Kadar je šlo za fizično osebo kot prejemnika, je bila navedena samo številka računa prejemnika, ne pa ime prejemnika. Ker pa je bilo pri posameznih transakcijah v korist fizičnih oseb v rubriki "namen nakazila" navedeno tudi ime prejemnika (npr. „Plačilo za X.Y."), je bilo mogoče povezati vsa nakazila na določen isti račun kot nakazila isti osebi z imenom, navedenim v rubriki "namen" v eni do transakcij. Na ta način je KPK obdelala izjemno veliko količino podatkov, na primer 120 milijonov transakcij iz naslova avtorskih in podjemnih pogodb v skupni neto višini več kot milijardo evrov.

- Namen KPK je bil, da glede na zbrane podatke preveri, ali je pri posameznih primerih morda šlo za kršitev dolžnosti izogibanja nasprotju interesov ali prepovedi opravljanja poklicne dejavnosti med opravljanjem funkcije, ter da sistemsko pregleda upravičenost sklepanja avtorskih pogodb predvsem pri proračunskih uporabnikih, ki jih sklepajo največ oziroma izplačujejo najvišje zneske.

- KPK se je pred javno objavo aplikacije na sestanku posvetovala z informacijskim pooblaščencem (v nadaljevanju IP), ki je visoko strokoven organ na področju varstva podatkov in je bil mnenja, da je objava osebnih podatkov o imenih in zneskih v zvezi z izplačili iz javnega denarja v skladu z zakonom.

- Po objavi posodobljene aplikacije, ki je omogočala razkritje osebnih podatkov, je IP še v izjavi za javnost z dne 9. 3. 2015 pojasnil, da pri informaciji o porabi javnih sredstev ne gre za kršitev pravice do varstva osebnih podatkov; čeprav gre za obdelavo osebnih podatkov, taka obdelava KPK v aplikaciji Supervizor ni v neskladju z določili Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1). Enako je bilo mnenje Ministrstva za javno upravo, ki je pristojno za področje dostopa do informacij javnega značaja. Mnenji sta se nanašali na objavo osebnih podatkov, nista pa se ukvarjali z ustreznostjo načina pridobitve in obdelave podatkov.

- Tožnica je opravljala funkcijo ministrice ... od ... do ...., ko je odstopila. Pred tem je opravljala delo profesorice na Fakulteti ..., kjer je bila zadnja leta pred ministrsko funkcijo tudi dekanja. Po odstopu s funkcije ministrice se je ponovno zaposlila kot profesorica na Fakulteti .. in delala do ..., ko se je upokojila.

- V upravnem sporu med pravdnima strankama je Upravno sodišče RS s sodbo I U 472/15 z dne 8. 10. 2015 presodilo, da je bila podlaga za obdelavo in objavo podatkov KPK podana v 16. in 75. členu ZIntPK. Izhajalo je iz namena ZIntPK in stališča, da absolutne določnosti obdelave podatkov v zakonu ni mogoče zahtevati, saj to ne bi bilo uresničljivo.

- Vrhovno sodišče je s sodbo I Up 310/2015 z dne 24. 5. 2017 sodbo Upravnega sodišča RS spremenilo in zavzelo nasprotno stališče, tj. da poseg v tožničino pravico do varstva osebnih podatkov ni bilo zadostne zakonske podlage.

Nosilni razlogi sodišč prve in druge stopnje

6Sodišče prve stopnje je zaključilo, da je že Vrhovno sodišče s sodbo v zadevi I Up 310/2015 ugotovilo, da je bila toženkina objava protipravna. Vendar po stališču sodišča prve stopnje vsakršna protipravnost še ne nudi podlage za odškodninsko odgovornost države. Poleg stališča, da ni podana kvalificirana protipravnost, je sodišče prve stopnje podalo še druge (rezervne) razloge, ki po njegovem stališču utemeljujejo zavrnitev tožbenega zahtevka.

7Sodišče druge stopnje je pritrdilo presoji sodišča prve stopnje, da ni podana kvalificirana protipravnost. Z obstojem rezervnih razlogov za zavrnitev tožbenega zahtevka se ni ukvarjalo.

Navedbe tožnice v reviziji

8Tožnica vlaga zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb pravdnega postopka. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in sodbi sodišč prve in druge stopnje spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podredno, da sodbi razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, toženki pa naloži plačilo tožničinih revizijskih stroškov, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da je toženka pri zbiranju, obdelavi in objavi tožničinih osebnih podatkov nerazumno odstopila od jasnih določil materialnega prava in uveljavljene sodne prakse. Ni spoštovala povsem jasnih in nedvoumnih določb tedaj veljavnega ZIntPK niti ni upoštevala strogega načela zakonitosti, ki velja za obdelavo podatkov za upravljalce zbirk iz javnega sektorja. Toženkino ravnanje zato ni mogoče šteti za običajno in sprejemljivo strokovno nepravilno ravnanje, ampak je ravnala kvalificirano protipravno. Določbe 13., 16. in 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK namreč obdelavo osebnih podatkov utemeljujejo le v okviru postopkov, ki jih zoper posameznike v skladu z ZIntPK uvede KPK in na podlagi ustreznega pravnega temelja za obdelavo osebnih podatkov. Pridobivanje osebnih podatkov je bilo dopustno le za opravljanje zakonskih nalog KPK, ki so bile jasno opredeljene v tedaj veljavnem ZIntPK, in javne objave prejemnikov javnih sredstev v spletni aplikaciji ni bilo med njimi. Nižji sodišči nimata prav, da so te določbe omogočale široko odprto razlago zakonskih določil. Jasno je bilo, da s spornimi določbami KPK ni bilo dano splošno pooblastilo za obdelovanje osebnih podatkov za nedoločen, splošen namen transparentnosti delovanja javnega sektorja. Določilo 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK se nanaša le na tiste ukrepe in metode, ki so v zakonu izrecno določeni. Po 13. členu tedaj veljavnega ZIntPK pa je dopustna javna objava podatkov le v okviru postopkov zaradi suma korupcije ali drugih kršitev in v objavi načelnih mnenj in ugotovitev KPK. KPK je v svoje zbirke prenesla tudi podatke, ki bi že morali biti izbrisani oziroma uničeni, saj UJP lahko hrani podatke le 10 let, toženka pa je pridobila tudi starejše podatke. Sodišči nista pojasnili, čemu naj bi toženka osebne podatke zbirala in objavila in zakaj ne gre za primer nespoštovanja jasnih in nedvoumnih določil zakona. Ni razumljiv zaključek sodišč, da je 13. člen tedaj veljavnega ZIntPK predstavljal podlago za pridobitev in objavo tožničinih osebnih podatkov, če gre po mnenju sodišč za položaj, ki ga ta člen sploh ne ureja. Toženka tudi ni upoštevala določil tedaj veljavnega Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/03, 61/05, 109/05 - ZDavP-1B, 113/05 - ZInfP, 28/06, 117/06 - ZDavP-2, 23/14, 50/14, 72/14 - odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ). UJP ni podala klasične zahteve po ZDIJZ, ampak zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Nezakonito je posegla v tožničino ustavno pravico (38. člen URS), zato je standard kvalificirane protipravnosti v takšnem primeru utemeljen že sam po sebi. Od KPK, katere temeljno delovanje je urejal tedaj veljavni ZIntPK, se pričakuje boljše in bolj strokovno poznavanje pravil in zakonskih določil. Zato ni pomembno, da so določbe zakona zmotno presodili drugi organi, še posebej glede na dejstvo, da je tožnica ves čas opozarjala na drugačno presojo. Uveljavlja odstop od sodne prakse in se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-65/05 ter sodbe Vrhovnega sodišča II Ips 327/2016, I Up 310/2015 in II Ips 110/2012.

Navedbe toženke v odgovoru na revizijo

9Revizija je bila na podlagi 375. člena ZPP vročena nasprotni stranki, ki je nanjo odgovorila. Toženka predlaga, da Vrhovno sodišče tožničino revizijo zavrne in ji naloži povrnitev toženkinih stroškov revizijskega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da je bila šele s sodbo Vrhovnega sodišča I Up 310/2015 z dne 24. 5. 2017 seznanjena, da po tedaj veljavnem ZIntPK nima pravne podlage za pridobivanje in objavo spornih podatkov v aplikaciji Supervizor. Nasprotno stališče sta imela tako Ministrstvo za pravosodje in pristojni inšpekcijski organ - IP. Z novelo ZIntPK-C, ki je začela veljati 17. 11. 2020, je urejena pravna podlaga za objavo podatkov o denarnih tokovih subjektov javnega sektorja oziroma za delovanje aplikacije Erar (naslednik Supervizorja), kar je bilo vsebinsko utemeljeno s ciljem, da se "določneje" uredi ta pravna podlaga. IP je zavrnil tožničino prijavo, da je objava podatkov v nasprotju z 9. členom ZVOP-1, z odločbami o prekršku je sankcioniral le posredovanje številk, odreditev pridobivanja in nepooblaščeno razkrivanje podatkov transakcijskih računov fizičnih oseb z objavo. Toženka je menila, da ima na podlagi 16. člena, prvega odstavka 18. člena in 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK podlago za pridobivanje in objavo spornih podatkov. Sporno objavo je obravnavala kot ukrep v smislu izvajanja svojega poslanstva krepitve učinkovitega delovanja pravne države in preprečevanja korupcije. Sklicuje se na Resolucijo o preprečevanju korupcije v RS ter 2. in 52. člen tedaj veljavnega ZIntPK. Cilj objave spornih podatkov je bil zagotoviti transparentnost in zakonitost porabe javnih sredstev in spodbujanje izplačevalcev k iskanju cenejših rešitev. Toženkin zakoniti interes je tudi seznanjanje javnosti z družbeno škodljivimi in negativnimi pojavi. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 421/2004 in odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-52/16-17. Podatek o porabi javnih sredstev je informacija javnega značaja in toženka je bila po predhodnem posvetovanju z IP 13. 2. 2015 prepričana, da je pridobitev in objava spornih podatkov zakonita. Ni res, da so bila določila materialnega prava povsem jasna, saj je tudi Upravno sodišče v sodbi I U 472/2015-17 presodilo, da je bila pravna podlaga v tedaj veljavnem ZIntPK podana. Prav tako IP v javnih objavah z dne 9. 3. 2015 in 1. 6. 2015 v toženkinem ravnanju ni videl nezakonitosti. Toženkina uvedba sistemskega nadzora v smislu zagotavljanja transparentnosti delovanja javnega sektorja je bila utemeljena. Toženka je 25. 1. 2018 sprejela Končno poročilo in priporočila glede sklepanja avtorskih, podjemnih in sorodnih pogodb na univerzah v RS. Sodišče ni prezrlo, da je toženka do podatkov prišla nezakonito, je pa upoštevalo, da bi toženka v okviru svojih pristojnosti in upoštevaje predpisan postopek do podatka lahko prišla zakonito in ga tudi zakonito javno objavila, kar bi pripeljalo do enakih posledic za tožnico. Toženkinega ravnanja ni mogoče oceniti kot nerazumen odstop od jasnih določil ZDIJZ. Nejasnost predpisov izključuje protipravnost ravnanja državnega organa (II Ips 609/2007). Odločba Vrhovnega sodišča II Ips 327/2016, na katero se sklicuje tožnica, z obravnavano ni primerljiva. Sodba Vrhovnega sodišča I Up 310/2015 pa toženkinega ravnanja ne opredeljuje kot a priori kvalificirano protipravnega v pomenu njene odškodninske odgovornosti.

Presoja utemeljenosti revizije

10Revizija je utemeljena.

11Revizijsko sodišče je izpodbijano sodbo preizkusilo le v okviru vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP).

12Predmet presoje v obravnavani zadevi je ravnanje KPK (toženkin organ), ki je 5. 3. 2015 v spletni aplikaciji Supervizor javno objavila tožničino ime in priimek ter denarni znesek, ki ga je tožnica v breme proračunskih uporabnikov prejela od 1. 1. 2003 do 4. 3. 2015 po avtorskih in podjemnih pogodbah. V tem sporu ne gre za razmerje med zasebnopravnimi subjekti, temveč za vertikalno razmerje med tožnico, ki je subjekt zasebnega prava, javnopravnim subjektom – državo. Tožnica namreč zatrjuje, da je država po svojem organu oblastno posegla v njeno zasebno sfero, zato uveljavlja odškodninsko odgovornost toženke.

Ustavnopravno izhodišče presoje

13V skladu s 26. členom URS ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svoji protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. V sodni praksi se je uveljavilo stališče, da vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka še ne pomeni protipravnega ravnanja. Ravnanje nosilcev oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Temu standardu ustreza ravnanje, ki je v očitnem nasprotju z zakoni in podzakonskimi akti ter je tako samovoljno. V sodni praksi je bila protipravnost ugotovljena v primeru nerazumnega odstopanja od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, neuporabe jasne določbe zakona ali namerne razlage predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, grobega kršenja pravil postopka, napak, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega ravnanja, in v primerih podobnih kvalificiranih kršitev.³ Pri presoji je treba upoštevati tudi naravo dela pristojnega organa.⁴

14Vrhovno sodišče je že v sodbi I Up 310/2015 z dne 24. 5. 2017 pojasnilo, da je transparentnost delovanja države in porabe javnih sredstev upravičen in ustavno dopusten cilj, pri čemer zahteva po preprečevanju korupcije izhaja iz splošnega načela zakonitosti delovanja državnih organov in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države (2. člen URS). Navedeni cilji so omejeni z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin, med drugim tudi z varstvom osebnih podatkov, ki ga določa 38. člen URS. Skladno s prvim odstavkom te ustavne določbe je zagotovljeno varstvo osebnih podatkov. Prepovedana je uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Po drugem odstavku citiranega člena zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa zakon. Po tretjem odstavku ima vsakdo pravico seznaniti se z zbranimi osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj, in pravico do sodnega varstva ob njihovi zlorabi. Izhajajoč iz opisane ustavne ureditve, poznamo v našem pravnem sistemu t. i. "obdelovalni model varstva osebnih podatkov", ki temelji na podmeni, da je na področju obdelave osebnih podatkov prepovedano vse, razen kar je z zakonom izrecno dovoljeno.⁵

Zakonski okvir določb o varstvu osebnih podatkov, pomembnih za rešitev spora

15Matični zakon, ki v skladu z drugim odstavkom 38. člena URS določa zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov, je ZVOP-1. Pogoji za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju, katerega del je kot državni organ tudi KPK, so še strožji kot v zasebnem sektorju. Iz prvega odstavka 9. člena ZVOP-1⁶ izhaja, da je obdelava osebnih podatkov v javnem sektorju dopustna samo, če je organ ali drug subjekt javnega sektorja pristojen za opravo določene javne naloge in je hkrati v zakonu določen tudi postopek obdelave. Kadar se osebni podatki obdelujejo na podlagi zakona, mora biti v zakonu, ki ureja posamezno področje, jasno določeno, katere zbirke osebnih podatkov se bodo vzpostavile in vodile na tem področju, vrste osebnih podatkov, ki jih bodo posamezne zbirke vsebovale, način zbiranja osebnih podatkov, čas shranjevanja osebnih podatkov, morebitne omejitve pravic posameznika ter zlasti namen uporabe podatkov.⁷ Tretji odstavek 19. člena ZVOP-1 tudi jasno določa, da mora upravljavec osebnih podatkov, če osebni podatki niso bili zbrani neposredno od posameznika, na katerega se nanašajo, posamezniku najpozneje ob vpisu ali posredovanju osebnih podatkov uporabniku osebnih podatkov sporočiti podatke o upravljavcu in namen obdelave osebnih podatkov. V skladu s petim odstavkom istega člena teh informacij ni treba zagotoviti, če je vpis ali posredovanje osebnih podatkov izrecno določeno z zakonom.

16Specialne določbe, ki se nanašajo na varstvo osebnih podatkov na področju krepitve integritete in preprečevanja korupcije, vsebuje ZIntPK. Ob sumu korupcije in drugih kršitev je KPK na lastno pobudo ali na zahtevo v zakonu naštetih predlagateljev v skladu s prvim in drugim odstavkom tedaj veljavnega 13. člena ZIntPK uvedla in izvedla postopek zaradi suma korupcije ali drugih kršitev. Po končanem postopku je izdala načelno mnenje ali ugotovitve o konkretnem primeru (peti odstavek 13. člena ZIntPK). Načelna mnenja in ugotovitve o konkretnem primeru skupaj z odgovorom obravnavane osebe je predstavila javnosti z objavo na svoji spletni strani in na drug primeren način (osmi odstavek 13. člena ZIntPK). Po prvem odstavku tedaj veljavnega 16. člena ZintPK so morale pravne osebe javnega in zasebnega prava KPK na njeno obrazloženo zahtevo, ne glede na določbe drugih zakonov in ne glede na obliko podatkov, v roku, ki ga je določila KPK, brezplačno posredovati vse podatke, tudi osebne, in dokumente, ki so bili potrebni za opravljanje zakonskih nalog KPK. Določba tedaj veljavnega 75. člena ZIntPK je opredeljevala (tako kot to zahteva 9. člen ZVOP-1) namen obdelave podatkov, in sicer je smela KPK pridobljene podatke obdelovati le za izvajanje ukrepov in metod za krepitev integritete, za zagotavljanje transparentnosti delovanja javnega sektorja, za preprečevanje korupcije in nasprotja interesov, za nadzor nad premoženjem in sprejemanjem daril in za vodenje registra lobistov.

Bistvo nosilnih razlogov v sodbi I Up 310/2015 z dne 24. 5. 2017

17KPK je pri objavi tožničinih podatkov ravnala protipravno, kot je ugotovilo že Vrhovno sodišče v sodbi I Up 310/2015 z dne 24. 5. 2017, ker na podlagi določb 13., 16. in 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK ni imela zakonske podlage za pridobitev, obdelavo in objavo spornih tožničinih osebnih podatkov v spletni aplikaciji. Vrhovno sodišče povzema bistvo nosilnih razlogov Vrhovnega sodišča o protipravnem ravnanju toženkinega organa:

- Objava pritožničinih osebnih podatkov bi lahko temeljila na osmem odstavku 13. člena tedaj veljavnega ZIntPK, če bi KPK pred objavo opravila in zaključila celoten postopek zaradi suma korupcije v skladu z navedenim členom. Vendar pa KPK zoper tožnico ni vodila postopka in ugotovila kršitve po tem členu niti pred niti po sporni objavi tožničinih osebnih podatkov. KPK tožnice pred objavo tudi ni seznanila s svojimi morebitnimi ugotovitvami o spornosti izplačil v skladu s sedmim odstavkom 13. člena tedaj veljavnega ZIntPK.⁸

- Določba prvega odstavka 16. člena tedaj veljavnega ZIntPK ne more biti podlaga za objavo pritožničinih podatkov v obravnavanem primeru, saj se nanaša samo na posredovanje podatkov toženki, ne pa tudi na njihovo objavo. Poleg tega ta člen toženki omogoča pridobitev osebnih podatkov zgolj za opravljanje njenih zakonsko določenih nalog, ne določa pa, da bi med te naloge spadala tudi objava v Supervizorju.

- KPK na podlagi 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK člena nima pristojnosti obdelovanja osebnih podatkov za nedoločen, splošen namen transparentnosti delovanja javnega sektorja, temveč samo za izvajanje tistih ukrepov in metod za zagotavljanje transparentnosti, ki so bili v tedaj veljavnem ZIntPK izrecno določeni.⁹ Ta določba torej KPK ne daje pooblastila za določen način obdelave osebnih podatkov in zato tudi ne daje pooblastila za javno objavo nakazil fizičnim osebam iz naslova avtorskih in podjemnih pogodb.

- Po tedaj veljavnem ZDIJZ podatkov o fizičnih osebah, ki so bili prejemniki nakazil, ni bilo dopustno javno objavljati. Dostop do informacij javnega značaja se po ZDIJZ zagotavlja v posebnem postopku proti zavezancu za dostop (ki je oseba javnega prava), v katerem ima tudi prizadeta oseba možnost sodelovati in uveljavljati svoje pravice. Toženka teh informacij ni pridobila po postopku po ZDIJZ niti jih ni po tem postopku posredovala tretjim osebam.

Ali je bila gledano s perspektive v letu 2015 mogoča široka in pomensko odprta razlaga določil 13., 16. in 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK?

18Splošni normativni akti so vselej „odprt pomenski prostor“,¹⁰ iz katerega mora sodišče izluščiti pravno pravilo za konkretni primer. Tudi pravno pravilo, ki ga je v zadevi I Up 310/2015 izoblikovalo Vrhovno sodišče, je sad razumevanja določb 13., 16. in 75. člena ZIntPK. A to še ne zadošča za sklep, da je bila mogoča široka in pomensko odprta razlaga pravnih norm, ki so bile predmet razlagalnega postopka. Na prvo dopuščeno vprašanje bi lahko pritrdilno odgovorili le tedaj, če bi se izkazalo, da se sporne določbe kljub uporabi ustaljenih metod razlage izmikajo enopomenski opredelitvi. Po prepričanju Vrhovnega sodišča pa so sporne določbe, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, dovolj jasne, da jih v okoliščinah, v katerih KPK zoper posameznika ni vodila še nobenega postopka iz svoje pristojnosti niti ni izvajala nobenih ukrepov v skladu z ZIntPK, ne bi smela razlagati kot zakonsko podlago za pridobitev, obdelavo in objavo osebnih podatkov prejemnikov javnih sredstev v spletni aplikaciji.

19Pravno besedilo spornih določb je izhodišče in jezikovni okvir, znotraj katerega je treba razlagati zakonske norme. Pri tem je v skladu z načelom ustavnosti in zakonitosti treba upoštevati določbe tedaj veljavnega ZVOP-1 (sprejetim v skladu z drugim odstavkom 38. člena URS) kot krovnega, matičnega zakona, ki ureja zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov. ZVOP-1 je sprejel t. i. "obdelovalni model varstva osebnih podatkov", po katerem je na področju obdelave osebnih podatkov prepovedano vse, razen tistega, kar je z zakonom izrecno dovoljeno. To pomeni, da je morala v spornih določbah ZIntPK, ki se kot specialni zakon nanaša na varstvo osebnih podatkov na področju krepitve integritete in preprečevanja korupcije, obstajati določna zakonska podlaga za zbiranje, obdelavo in objavo osebnih podatkov. Pri razlagi posamičnih določb je treba uporabiti utesnjujoč pristop: če zakon KPK ni podeljeval izrecne zakonske podlage za določena ravnanja, to ravnanje ni bilo dovoljeno.

Glede razlage 13. člena tedaj veljavnega ZIntPK

20Že iz marginalne rubrike, ki opredeljuje 13. člen tedaj veljavnega ZIntPK („Pristojnost komisije ob sumu korupcije ali drugih kršitev“), je razvidno, da so določila tega člena podeljevala KPK pooblastila za zbiranje, obdelavo in objavo osebnih podatkov samo v primeru uvedbe konkretnega postopka zaradi suma korupcije ali drugih kršitev, in ne "na zalogo", kot je ravnala KPK v konkretnem primeru aplikacije Supervizor. To potrjuje nadaljnja jezikovna razlaga vsebine določil tega člena. Peti odstavek 13. člena tedaj veljavnega ZIntPK namreč daje KPK pooblastilo za obdelovanje osebnih podatkov posameznika v načelnih mnenjih ali ugotovitvah v konkretnem primeru, izdanih po končanem postopku. Da gre pri določbi 13. člena tedaj veljavnega ZIntPK za pooblastila KPK samo za primer uvedbe in zaključka celotnega postopek zaradi suma korupcije, ne pa za pooblastilo za neselektivno pridobivanje osebnih podatkov vseh posameznikov "na zalogo", potrjuje tudi jezikovna razlaga sedmega odstavka 13. člena tedaj veljavnega ZIntPK. Po tej določbi je KPK, kadar so se njene ugotovitve nanašale na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, osnutek ugotovitev pred javno objavo poslala tej osebi v izjasnitev. Po osmi določbi 13. člena ZIntPK pa je KPK načelna mnenja in ugotovitve o konkretnem primeru skupaj z odgovorom konkretne osebe predstavila javnosti z objavo na svoji spletni strani in na drug primeren način. Že na podlagi jezikovne razlage citiranega člena je torej povsem jasno, da KPK za sporno objavo (in tudi za zbiranje in obdelavo) tožničinih osebnih podatkov ni imela podlage v citiranem členu, ker zoper tožnico ni vodila postopka, niti ni ugotovila kršitve po tem členu, niti ni tožnice seznanila s svojimi morebitnimi ugotovitvami o spornosti izplačil v skladu s sedmim odstavkom 13. člena tedaj veljavnega ZIntPK. V prid temu zaključku je tudi logična razlaga. Nasprotni sklep, da so določbe 13. člen tedaj veljavnega ZIntPK, ki so urejale pristojnosti KPK ob konkretni uvedbi postopka zaradi suma korupcije ali drugih kršitev, podeljevale KPK kar splošno pooblastilo za zbiranje, obdelave in objavo osebnih podatkov "na zalogo" oziroma z namenom preprečevanja korupcije, ne da bi pri tem KPK uvedla konkretni postopek in o svojih ugotovitvah obvestila določeno osebo, je očitno napačen.

Glede razlage 16. člena tedaj veljavnega ZIntPK

21Določba 16. člena tedaj veljavnega ZIntPK (z marginalno rubriko „Pridobivanje podatkov in dokumentov s strani komisije“) je dajala KPK pooblastilo za pridobivanje osebnih podatkov za opravljanje njenih zakonskih nalog. Na podlagi jezikovne in logične razlage je že brez posebnega miselnega napora jasno, da ta člen ni mogel biti podlaga za objavo pritožničinih podatkov v obravnavani zadevi, saj se besedilo nanaša samo na posredovanje podatkov KPK, ne pa tudi na njihovo objavo. Poleg tega je ta člen KPK omogočal pridobitev osebnih podatkov samo za opravljanje njenih zakonsko določenih nalog. Naloge in pristojnosti KPK so bile sicer opredeljene v 12. členu,¹¹ v katerem naloga objave osebnih podatkov v Supervizorju ni navedena. Tudi 16. člen ni določal, da bi bila navedena naloga ena izmed nalog KPK. Dodatno je pri razlagi določb ZIntPK treba upoštevati že omenjeni "obdelovalni model varstva podatkov". Zato je v skladu z načelom zakonitosti in umestitvijo sporne določbe v pravni sistem (sistemska razlaga) treba sporno določbo, kot pojasnjeno, razlagati utesnjujoče. Rezultat široke in pomensko odprte razlage spornih določb, za katero se zavzema toženka v odgovoru na revizijo, je v očitnem nasprotju z načelom ustavnosti in zakonitosti ter tedaj veljavnim sistemom ureditve varstva podatkov.

Glede razlage 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK

22Po 75. členu tedaj veljavnega ZIntPK so se podatki, pridobljeni v skladu s tem zakonom ter podatki, določeni v evidencah v tem zakonu, smeli obdelovati le za izvajanje ukrepov in metod za krepitev integritete, za zagotavljanje transparentnosti delovanja javnega sektorja, za preprečevanje korupcije in nasprotja interesov, za nadzor na premoženjem in sprejemanjem daril in za vodenje registra lobistov. Iz citiranega besedila je razvidno, da je ta člen določal namen obdelave podatkov. Toženka je utemeljevala, da določba tega člena pomeni, da je KPK dovoljeno obdelovanje podatkov vedno, ko zasleduje namen zagotavljanja transparentnosti delovanja javnega sektorja, pri tem pa je termin "obdelovanje podatkov" razlagala v najširšem možnem pomenu besede. Zato je po njenem imela zakonsko podlago za vzpostavitev aplikacije Supervizor.

23Uporaba jezikovne razlage in široko razumevanje sporne določbe sicer dopušča tako razlago 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK, a pri razlagi zakonskih določb je treba treba poleg samega pomena besedila upoštevati tudi njegovo umestitev v sam zakon, druge zakonske določbe, določbe matičnega zakona in ustave ter samo uvrščenost v pravni sistem. Nepravilno je izolirano razlaganje posamične določbe člena. Glede na navedeno je lahko pravilna samo druga mogoča jezikovna razlaga te določbe, in sicer, da je 75. člen tedaj veljavnega ZIntPK določal zgolj namen obdelave podatkov, kot je to zahteval 9. člen ZVOP-1 (sistematična razlaga). Da je slednje razumevanje sporne določbe pravilno, dodatno potrjuje uporaba besedice "le" v besedilu, ki osvetljuje pomen 75. člena ZIntPK. KPK lahko obdeluje pridobljene podatke le za zakonsko določene namene in ne kakšen druge namen. Ob upoštevanju že citirane določbe 38. člena URS in načina ureditve varstva podatkov po določbah ZVOP-1 zato ni mogoča razlaga, da ta člen daje KPK pristojnost za obdelovanje osebnih podatkov za nedoločen, splošen namen transparentnosti delovanja javnega sektorja, ampak samo za izvajanje tistih ukrepov in metod za zagotavljanje transparentnosti, ki so v ZIntPK izrecno določeni.¹² Določba 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK torej KPK ni dala pooblastila za javno objavo nakazil fizičnim osebam iz naslova avtorskih in podjemnih pogodb. Ob tem Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je pojem "obdelave" osebnih podatkov v ZVOP-1 zastavljen zelo široko¹³ prav z namenom zagotavljanja večjega varstva osebnih podatkov. Razlaga, da so vedno, kadar področni zakon (v konkretnem primeru je to ZIntPK) uporabi ta pojem, dopustne kar vse oblike obdelave, vključno z javno objavo vseh osebnih podatkov, je zato v nasprotju z namenom ZVOP-1 (namenska razlaga).

Sklepno glede razlage spornih določb

24Vrhovno sodišče povzema, da so bile določbe 13., 16. in 75. člena tedaj veljavnega ZIntPk dovolj jasne in določne, da je z uporabo ustaljenih metod razlage mogoče priti do njihove enopomenske opredelitve in sklepa, da te določbe KPK niso dajale pooblastila za pridobitev, obdelavo in objavo osebnih podatkov prejemnikov javnih sredstev v spletni aplikaciji, kadar KPK zoper posameznika ni vodila še nobenega postopka iz svoje pristojnosti niti izvajala nobenih ukrepov v skladu z ZIntPK (negativen odgovor na prvo dopuščeno vprašanje). Objava tožničinih osebnih podatkov bi bila skladna z URS (in ZVOP-1) samo, če bi za takšno obdelavo podatkov (poleg možnosti iz 13. člena tedaj veljavnega ZIntPK) obstajala določna zakonska podlaga, ki pa je ni bilo. Da bi bila objava podatkov v aplikaciji Supervizorju zakonita, bi, upoštevaje 38. člen URS in prvi odstavek 9. člena ZVOP-1, moralo biti v zakonu denimo izrecno določeno, da toženka upravlja podatkovno zbirko Supervizor, katere vrste osebnih podatkov ta vsebuje, način njihovega zbiranja, čas shranjevanja in namen uporabe podatkov. V ZIntPK možnost vzpostavitve takšne podatkovne zbirke ni niti omenjena.¹⁴

Ali ravnanje KPK v nasprotju z določbami 13., 16. in 75. člena tedaj veljavnega ZIntPK predstavlja kvalificirano protipravnost ravnanja državnega organa kot enega od elementov odškodninske odgovornosti in ali pri presoji standarda kvalificirane protipravnosti vpliva, da je bilo z nezakonitim ravnanjem poseženo v ustavno (človekovo) pravico?

25Ustaljena sodna praksa s protipravnostjo razume le kvalificirano stopnjo napačnosti: nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse; neuporabo povsem jasne določbe zakona ali namerna razlaga predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti in podobna ravnanja.¹⁵ Kot rečeno, v tej zadevi ni več sporno, da je KPK pri objavi tožničinih podatkov ravnala protipravno – jedro presoje je v odgovoru na vprašanje, ali je ravnala kvalificirano protipravno. Pri tem se je Vrhovno sodišče oprlo na merila, pojasnjena v nadaljevanju. Najprej je pomembno, in to je prvo merilo za presojo kvalificirane protipravnosti, ali je bila mogoča široka in pomensko odprta razlaga spornih določb ZIntPK. Na to vprašanje je Vrhovno sodišče odgovorilo nikalno (tč. 18-23 obrazložitve tega sklepa). Že zato ni sprejemljiv argument toženke, da je šlo pri ravnanju KPK za običajno in sprejemljivo strokovno napako pri razlagi zakonskih določb.

Glede položaja in narave dela KPK

26Drugič, pri presoji toženkine kvalificirane protipravnosti je treba upoštevati položaj in naravo dela KPK kot pristojnega organa. Delovanje in ukrepanje KPK kot samostojnega in neodvisnega državnega organa je zelo pomembno, saj je eden od državnih organov Republike Slovenije v boju zoper korupcijo. Čeprav osebam, ki jih obravnava, ni pristojna nalagati sankcij (v skladu s prvim odstavkom 13. člena tedaj veljavnega ZIntPK¹⁶ niti ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb), imajo njene ugotovitve zaradi njenega položaja uradnega organa za preprečevanje korupcije posebno težo. Zaupanje javnosti v osebo, pri kateri so ugotovljena korupcijska tveganja, je namreč lahko do tolikšne mere omajano, da se mora ta oseba posloviti od funkcije, ki jo opravlja. Ugotovitve KPK o sumih korupcije imajo tako za obravnavane osebe hude posledice v smislu izgube ugleda, časti in zaupanja.¹⁷ Posledice v tem primeru niso nič manjše, če KPK ugotovi samo sum korupcije. Zato je še posebej pomembno, da pri svojem delovanju ravna v skladu z URS in z zakoni (četrti odstavek 153. člena URS).¹⁸ Kot državni organ pri izvajanju oblastnih funkcij ni nosilec človekovih pravic¹⁹ in zato tudi ne svobode izražanja. Pravico javnosti do obveščenosti lahko uresničuje le v okviru svojih zakonskih pooblastil in za to predvidenih postopkov.²⁰

27Kot organ, katerega področje dela je urejeno prav z ZIntPK, bi morala biti KPK še toliko bolj skrbna pri uporabi spornih določb in se v skladu z načelom (funkcionalne) zakonitosti zavedati, da morajo biti njena ravnanja utemeljena v zakonu, uresničuje pa jih lahko le v okviru zakona. Še posebej bi se morala zavedati, da ne more izvrševati več pooblastil, kot ji jih daje zakon, in da je vse, kar ji z zakonom ni izrecno dovoljeno, prepovedano. Ni mogoče zagovarjati makijavelističnega stališča, da je za dosego namena zakona uporabiti ukrepe in metode, ki sicer niso predpisani z zakonom, a bi lahko bili koristni za preprečevanje korupcije. KPK kot organ oblasti veže načelo zakonitosti (drugi odstavek 120. člena URS), zato bi morala glede na opisane (dovolj) jasne določbe tedaj veljavnega ZIntPK, ZVOP-1 in URS ter "obdelovalni model varstva podatkov"²¹ vedeti, da za poseg v tožničino ustavno pravico ni imela zakonske podlage. Pri tem ni odločilno, da je Upravno sodišče RS v zadevi I U 472/2015 z dne 8. 10. 2015 zavrnilo tožničin tožbeni zahtevek in pritrdilo toženkinemu pravnemu naziranju.²²

28Vrhovno sodišče ne soglaša s pritožbenim sodiščem, da KPK v konkretnem primeru ni ravnala protipravno, zato ni podano toženkino protipravno ravnanje kot predpostavka njene odškodninske odgovornosti. Nižji sodišči sta pri presoji protipravnosti toženkinega ravnanja neutemeljeno tehtali med interesom javnosti, da izve za dohodke pogodbenih strank države, na eni strani in pravico do varstva osebnih podatkov na drugi strani (test sorazmernosti v ožjem smislu). Načelo sorazmernosti (oziroma prepoved čezmernih posegov države), ki kot eno izmed temeljnih načel slovenskega pravnega reda zavezuje vse državne organe,²³ ima namreč dve stopnji. Na prvi stopnji mora poseg v človekovo pravico prestati t. i. test legitimnosti (iz tretjega odstavka 15. člena URS), ki pomeni, da se presoja ustavno dopustnost cilja, ki se posegom zasleduje.²⁴ Šele nato sledi t. i. test sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov zakonodajalčevega posega v ustavno varovana upravičenja posameznikov: njegovo nujnost, primernost in proporcionalnost (oziroma sorazmernost v ožjem smislu). Nižji sodišči sta s "tehtanjem toženkinega posega" zgrešili bistvo tožničine pravice iz 38. člena URS, ki je bila kršena, saj poseg vanjo (javna objava njenih podatkov) ni bil določen z zakonom (15. člen, drugi odstavek 38. člena URS). Toženkin poseg ni bil predpisan z zakonom, zato se vprašanje sorazmernosti niti ne more postaviti.

29Neutemeljene so tudi toženkine navedbe v odgovoru na revizijo, da ni dvomila v zakonitost objave, ker je šlo za objavo izplačil tožnici za informacijo javnega značaja, saj so podatki o porabi javnih sredstev vselej javni (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ). Pri spornem ravnanju KPK ne gre za vprašanje dostopa do informacij po ZDIJZ, saj KPK teh informacij ni pridobila po postopku po ZDIJZ²⁵, niti jih ni po tem postopku posredovala tretjim osebam,²⁶ ampak je "ribarila za informacijami (fishing expedition)",²⁷ ki jih je pridobivala avtomatsko, njihovo obdelavo in objavo pa naknadno upravičevala s ciljem zagotavljanja transparentnosti delovanja javnega sektorja po načelu namen opravičuje sredstvo. Njeno ravnanje je bilo v očitnem nasprotju z načelom (funkcionalne) zakonitosti, saj si nihče ne sme prilaščati pooblastil mimo zakona in v nasprotju z njim.²⁸ Zato pri odločitvi o toženkini kvalificirani protipravnosti ni bistveno mnenje IP (ki je bilo sicer dano na splošno in ne za konkreten primer), da je objava osebnih podatkov o imenih in zneskih v zvezi z izplačili iz javnega denarja v skladu z zakonom. Po tedaj veljavnem ZDIJZ sicer podatkov o fizičnih osebah, ki so bili prejemniki nakazil, ni bilo dopustno javno objavljati.²⁹

Glede pomena toženkinega nezakonitega posega v ustavno (človekovo) pravico

30Tretjič, dodatno težo pri presoji toženkine kvalificirane protipravnosti ima dejstvo, da je KPK z nezakonitim ravnanjem posegla v tožnico pravico do varstva osebnih podatkov, ki je ustavno varovana človekova pravica (38. člen URS), varstvo te pravice pa je v okviru pravice do spoštovanja zasebnega življenja zagotovljeno tudi z Evropske konvencijo o varstvu človekovih pravic in svoboščin (8. člen). Za informacijsko zasebnost kot pravico posameznika pred nezakonitimi in neupravičenimi posegi v njegovo zasebno sfero je torej v Sloveniji zagotovljena najvišja stopnja varstva. Brez zakonske podlage vanjo ni dovoljeno posegati. Pri nezakonitem posegu v ustavno varovano (človekovo) pravico zato veljajo za presojo ravnanja toženkinega organa strožja merila oziroma je prag kvalificirane protipravnosti nižji kot v primeru, če bi šlo za „navadno“ zakonsko pravico. KPK tem merilom ni zadostila, saj je ravnala v očitnem nasprotju z načelom spoštovanja pravne države, ki predpostavlja, da vsi njeni organi delujejo zakonito.

31Vrhovno sodišče na drugo in tretje vprašanje odgovarja pritrdilno. KPK je v konkretnem primeru ravnala kvalificirano protipravno in je zato podana kvalificirana protipravnost toženkinega ravnanja kot enega od elementov njene odškodninske odgovornost.

Odločitev o reviziji

32S tem ko je sodišče druge stopnje nepravilno pritrdilo zaključku sodišča prve stopnje, da toženka z objavo spornih tožničinih podatkov v spletni aplikaciji ni ravnala kvalificirano protipravno, je zmotno uporabilo materialno pravo. Ker ni v celoti izčrpalo pritožbenih navedb, je Vrhovno sodišče ob ugoditvi reviziji sodbo sodišča druge stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču druge stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP).

Odločitev o stroških postopka

33Odločitev o revizijskih stroških temelji na določilu tretjega odstavka 165. člena ZPP.

Sestava senata in glasovanje

34Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu odločbe. Odločbo je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP). Sodnik Pavčnik je napovedal pritrdilno ločeno mnenje (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

¹ Predmet presoje v obravnavani zadevi so določbe ZIntPK, ki so veljale v času objave aplikacije Supervizor (5. 3. 2015) pred sprejemom Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Ur. l. RS, št. 158/20; v nadaljevanju ZIntPK-C). Z novela ZIntPK-C, ki se uporablja od 17. 11. 2020, je bilo omogočeno delovanje aplikacije Erar (naslednik aplikacije Supervizor), saj je kot naloge in pristojnosti KPK med drugim določila tudi, da KPK zaradi zagotavljanja transparentnosti delovanja javnega sektorja pridobiva, uporablja, obdeluje in objavlja podatke o denarnih tokovih subjektov javnega sektorja (12. člen sedaj veljavnega ZIntPK) in natančno opredelila pridobivanje, uporabo, obdelavanje, povezovanje in objavo podatkov o denarnih tokovih subjektov javnega sektorja (75.a in 75.b člen sedaj veljavnega ZIntPK).
² Tak kumulativni prag je pomenil letni znesek cca. 16.700 EUR oziroma mesečni znesek cca. 1.400 EUR; povprečna neto mesečna plača marca 2015 je znašala cca. 1.000 EUR, bruto pa 1.500 EUR.
³ E. Kerševan, Odškodninska odgovornost za odločanje v upravnem postopku, v Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 163-164, ob sklicevanju na judikate III Ips 5/2014 z dne 25. 3. 2014, II Ips 448/2010 z dne 30. 1. 2014, III Ips 92/2011 z dne 10. 12. 2013, II Ips 170/2012 z dne 19. 12. 2013 in III Ips 98/2010 z dne 20. 3. 2013.
⁴ Glej judikata II Ips 110/2012 z dne 12. 7. 2012 in II Ips 35/2015 z dne 8. 9. 2016 ter D. Možina, Odškodninska odgovornost države, v: Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 30-32.
⁵ S. Bien, Zakon o varstvu osebnih podatkov s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 88-89.
⁶ Po prvem odstavku 9. člena ZVOP-1 se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika.
⁷ Primerjaj prav tam, str. 90.
⁸ Po sedmem odstavku tedaj veljavnega 13. člena ZIntPK je KPK, kadar so se ugotovitve KPK nanašale na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, pred javno objavo osnutek ugotovitev poslala tej osebi, ki se je lahko v roku sedmih delovnih dni izjasnila o navedbah v ugotovitvah.
⁹ Tako je že v 1. členu ZIntPK določeno, da ta določa ukrepe in metode za uresničevanje namena zakona.
¹⁰ M. Pavčnik, Teorija prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 479.
¹¹ Po prvem odstavku 12. člena tedaj veljavnega ZIntPK KPK: - pripravlja strokovne podlage za krepitev integritete in za programe usposabljanja; - usposablja osebe, ki so odgovorne za načrte integritete; - s predstavniki istovrstnih oseb javnega prava ali njihovih združenj pripravi vzorce njihovih načrtov integritete; - svetuje pri krepitvi integritete in preprečevanju ter odpravljanju tveganj za korupcijo v javnem in zasebnem sektorju; - spremlja in analizira podatke o stanju in uresničevanju nalog za preprečevanje korupcije v Republiki Sloveniji; - spremlja zadeve s področja mednarodne korupcije ter spremlja in analizira podatke o številu in pojavnih oblikah kaznivih dejanj z elementi korupcije v Republiki Sloveniji; - opravlja naloge v zvezi z lobiranjem; - izdaja načelna mnenja, stališča, priporočila in pojasnila o vprašanjih, povezanih z vsebino tega zakona; - skrbi za izvajanje resolucije, ki ureja preprečevanje korupcije v Republiki Sloveniji; - pripravlja spremembe resolucije, ki ureja preprečevanje korupcije v Republiki Sloveniji in jih predlaga v obravnavo vladi, ki jih predloži v sprejem državnemu zboru; - daje soglasje k načrtom aktivnosti za uresničevanje resolucije, ki ureja preprečevanje korupcije v Republiki Sloveniji, posameznim organom, opredeljenim v resoluciji; - opozarja pristojne organe v Republiki Sloveniji na uresničevanje obveznosti, ki izhajajo iz mednarodnih aktov s področja preprečevanja korupcije in jim daje predloge glede načina uresničevanja teh obveznosti; - sodeluje s pristojnimi državnimi organi pri pripravi predpisov s področja preprečevanja korupcije; - spremlja uresničevanje predpisov iz prejšnje alineje in daje pobude za njihove spremembe in dopolnitve; - lahko daje mnenje k predlogom zakonov ter ostalih predpisov pred njihovo obravnavo na vladi o usklajenosti določb predlogov zakonov ter ostalih predpisov z zakoni in predpisi, ki urejajo področje preprečevanja korupcije in preprečevanja in odpravljanja nasprotja interesov; - lahko daje državnemu zboru in vladi pobude za ureditev določenega področja s sprejetjem zakona ali drugega predpisa, v skladu z njenimi nalogami in pristojnostmi; - sodeluje s podobnimi organi drugih držav in mednarodnih integracij ter mednarodnimi neprofitnimi organizacijami zasebnega sektorja s področja preprečevanja korupcije; - sodeluje z znanstvenimi, strokovnimi, medijskimi in neprofitnimi organizacijami zasebnega sektorja s področja preprečevanja korupcije; - pripravlja izhodišča za kodekse ravnanja; - objavlja strokovno literaturo; - odplačno izvaja strokovne naloge v zvezi s pripravo in izdelavo načrtov integritete in pripravo ukrepov za preprečevanje korupcije za uporabnike iz zasebnega sektorja; - vodi evidence v skladu s tem zakonom; - opravlja druge naloge, določene s tem in drugimi zakoni.
¹² Tako je že v 1. členu tedaj veljavnega ZIntPK bilo določeno, da ta določa ukrepe in metode za uresničevanje namena zakona.
¹³ Glej 3. točko 6. člena ZVOP-1, ki opredeljuje razlago pojmov za namene tega zakona in določa, da obdelava osebnih podatkov pomeni kakršnokoli delovanje ali niz delovanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki, ki so avtomatizirano obdelani ali ki so pri ročni obdelavi del zbirke osebnih podatkov ali so namenjeni vključitvi v zbirko osebnih podatkov, zlasti zbiranje, pridobivanje, vpis, urejanje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklicanje, vpogled, uporaba, razkritje s prenosom, sporočanje, širjenje ali drugo dajanje na razpolago, razvrstitev ali povezovanje, blokiranje, anonimiziranje, izbris ali uničenje; obdelava je lahko ročna ali avtomatizirana (sredstva obdelave).
¹⁴ Z vidika prvega odstavka 9. člena ZVOP-1 tako niti ni pomembno, ali je v obravnavanem primeru šlo za nadzor nad tožnico kot funkcionarko ali kot fizično osebo, saj navedeno pravno varstvo velja v obeh primerih. V obravnavani zadevi sicer ni šlo za nadzor KPK nad tožnico kot funkcionarko (ministrico), ampak kot fizično osebo, ki je bila med prejemniki nakazil iz javnega sektorja. Objavljeni podatki niso bili povezani niti z izvrševanjem niti s časom njene funkcije, saj je šlo za objavo podatkov o nakazilih na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb od 1. 1. 2003, torej za čas, ko tožnica še ni bila ministrica. Po 46. členu tedaj veljavnega ZIntPK je lahko KPK na svoji spletni strani objavila le podatke o dohodkih in premoženju funkcionarja, ki so bili pridobljeni v času opravljanja funkcije in še eno leto po prenehanju opravljanja funkcije. Med te podatke zato niso spadali podatki o prejetih izplačilih na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb pred nastopom funkcije. Nadzor nad integriteto odgovornih posameznikov v javnem sektorju je tako mogoč z zakonsko določenimi ukrepi. Sama toženka pa sebi ne sme podeljevati dodatnih pooblastil (natančneje glej sodbo Vrhovnega sodišča I Up 310-2015 z dne 24. 5. 2017).
¹⁵ Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 200/2010 in tam navedene sodbe Vrhovnega sodišča.
¹⁶ Po prvem odstavku tedaj veljavnega 13. člena ZIntPK je KPK na lastno pobudo, na podlagi prijave pravne ali fizične osebe ali na zahtevo iz drugega odstavka tega člena uvedla postopek zaradi suma korupcije, kršitve predpisov o nasprotju interesov, omejitvi poslovanja ali o lobiranju ali zaradi ocene in odprave posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj ali kršitev etike in integritete javnega sektorja.
¹⁷ Njihova objava učinkuje podobno kot sramotilni steber.
¹⁸ Glej Sklep Vrhovnega sodišča I Up 200/2013 z dne 9. 5. 2014 in sodba Vrhovnega sodišča I Up 308/2014 z dne 29. 5. 2015.
¹⁹ Glej odločbe Ustavnega sodišča U-I-157/16-12, Up-729/16-15 in Up-55/17-20, Uradni list RS, št. 32/2018.
²⁰ Tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi II Ips 327/2015 z dne 21. 5. 2019.
²¹ Določena so torej pravila za urejanje dopustne obdelave osebnih podatkov na zakonski ravni in ne "model zlorabe" oziroma načelna svoboda obdelave osebnih podatkov, ki je lahko le izjemoma dovoljena z zakonom. Natančneje glej M. Avbelj in ostali, Komentar ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 362 - 369.
²² V citirani sodbi je Upravno sodišče RS kot neutemeljeno zavrnilo tožničino tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz 22. in 38. člena URS zaradi toženkine javne objave nakazil tožnici, prejetih iz naslova avtorskih in podjemnih pogodb, v spletni aplikaciji Supervizor. Vrhovno sodišče je navedeno sodbo spremenilo s sodbo I Up 310/2015 in tožničini tožbi ugodilo in ugotovilo, da je toženka posegla v tožničino ustavno pravico iz 38. člena URS ter toženki naložilo, da v treh dneh od prejema sodbe odstrani s spletne aplikacije Supervizor vse podatke, ki se nanašajo na nakazila tožnici na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb, za obdobje od 1. 1. 2003 do 4. 3. 2015.
²³ Zavezuje jih tako pri njihovih realnih dejanjih in posegih ter kot tudi pri njihovih splošnih pravnih predpisih in pri konkretnih pravnih aktih. Natančneje glede načela sorazmernosti glej L. Šturm, Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2002, komentar k 2. členu.
²⁴ E. Kerševan, Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, komentar k 15. členu.
²⁵ V tem postopku ima tudi prizadeta oseba možnost sodelovati in uveljavljati svoje pravice. Zato ta postopek zagotavlja tudi točnost in pravilnost posredovanih informacij.
²⁶ Tožničino ime in priimek je pridobila slučajno, ker UJP ni prikrila tega podatka v namenu nakazila.
²⁷ Primerjaj odločbo IP o prekršku, št. 0603-83/2015 z dne 19. 2. 2016.
²⁸ I. Kaučič in F. Grad, Ustavna ureditev Slovenije, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1999, str. 78 - 85.
²⁹ Natančneje glej sodbo Vrhovnega sodišča I Up 310/2015.

*********************************

PRITRDILNO LOČENO MNENJE VRHOVNEGA SODNIKA TOMAŽA PAVČNIKA

Povezava na pdf dokument