UPRS sklep I U 940/2012

Tožba se zavrže.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla pritožbo tožnice zoper oceno pisnega dela pravniškega državnega izpita iz področja civilnega materialnega in procesnega prava ter zoper oceno pisnega dela pravniškega državnega izpita iz področja kazenskega materialnega in procesnega prava. Iz obrazložitve izhaja, da je Ministrstvo za pravosodje in javno upravo, Center za izobraževanje v pravosodju tožnico dne 26. 3. 2012 obvestilo, da je bila na pisnem delu pravniškega državnega izpita pri civilni nalogi ocenjena z oceno 5 ter pri kazenski nalogi z oceno 7. Ker prvi odstavek 26. člena Zakona o pravniškem državnem izpitu (v nadaljevanju ZPDI) določa, da je pozitivno ocenjen pisni del izpita pogoj za opravljanja ustnega dela izpita ter glede na to, da je ena izmed pisnih nalog ocenjena negativno, ni bil možen pristop na ustni del izpita, določen za dne 11. 4. 2012. Ker je tožnica izpit neuspešno opravila že 9. 8. 2011 in 9. 11. 2011, ji v skladu z drugim odstavkom 20. člena ZPDI ni več dovoljen ponovni pristop. ZPDI in Pravilnik o programu sodniškega pripravništva in pravniškem državnem izpitu (v nadaljevanju Pravilnik) ne urejata možnosti in postopka pritožbe kandidata, ki s svojo oceno na pravniškem državnem izpitu ni zadovoljen, zato je ministrstvo pritožbo tožnice zavrglo na podlagi drugega odstavka 240. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

Tožnica s tožbo izpodbija sporni sklep iz razlogov nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, ker je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju ter zmotno uporabljeno materialno pravo. Pritrjuje sicer dejstvu, da ne ZPDI ne Pravilnik ne urejata možnosti pritožbe kandidata, ki s svojo oceno ni zadovoljen, vendar pa šteje, da gre pri odločanju o pravici kandidata k pristopu na ustni del pravniškega državnega izpita za subsidiarno uporabo ZUP na podlagi določbe 3. člena ZUP. Tako ZUP v 13. členu določa, da ima stranka pravico do pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo vedno, razen v primeru, ko zakon določa, da v posameznih upravnih zadevah pritožba ni dovoljena. Tožnica je pritožbo vložila zaradi nepopolno oziroma napačno ugotovljenega dejanskega stanja, ki pa ga ni ugotavljalo ministrstvo za pravosodje, ampak posamični sodniki in na podlagi njihovih ugotovitev je Center za izobraževanje javil kandidatom ali je pristop na ustni del izpita možen ali ne. Ker o dejanskem stanju ni odločalo sodišče meni, da ne gre za izjemo iz tretjega odstavka 13. člena ZUP in je zato pritožba dopustna. Center za izobraževanje v pravosodju je vodil upravni postopek samostojno kot samostojen organ. Poleg tega je bila ocena javljena po elektronski pošti brez obrazložitve utemeljenosti ocene in brez pravnega pouka. V zvezi s samo ugotovitvijo dejanskega stanja pa tožnica zatrjuje, da je materialno pravno zmoten zaključek obeh ocenjevalcev, ki sta njeno civilno nalogo ocenila negativno in to svojo trditev v nadaljevanju tudi utemeljuje. Tožnica meni, da njena pisna naloga zadostuje za pozitivno oceno in je zato zaključek organa prve stopnje materialno pravno zmoten. To posredno dokazujeta tudi pozitivni oceni iz predhodnih rokov (ocena 6 na julijskem roka ter ocena 7 in 7/8 na oktobrskem roku). Iz istih razlogov se je pritožila tudi zoper oceno pisnega dela pravniškega državnega izpita s področja kazenskega prava. Glede na navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi in spremeni tako, da se pritožbi ugodi in pisna naloga pravniškega državnega izpita s področja civilnega prava z izpitnega roka marec 2012 oceni s pozitivno oceno ter pisna naloga pravniškega državnega izpita s področja kazenskega prava iz izpitnega roka marec 2012 oceni z oceno 8. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, sklep z dne 15. 5. 2012 odpravi in sklep spremeni tako, da pritožbi ugodi in oceno pisne naloge pravniškega državnega izpita s področja civilnega prava in kazenskega prava iz izpitnega roka marec 2012 odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

V odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah z dne 7. 11. 2012, 24. 12. 2012 ter 7. 2. 2013, tožena stranka ponovno poudarja, da ZPDI ne ureja možnosti pritožbe kandidata, ki z doseženo oceno na izpitu ni zadovoljen. Ministrstvo izda zgolj odločbo, s katero se dovoli pristop kandidata k PDI in zoper to odločbo je mogoče pravno sredstvo, kar pa ni predmet tega spora. Pri ocenjevanju na PDI ne gre za upravno zadevo, ampak je to stvar akademske presoje. Tako je že odločilo Upravno sodišče RS v zadevah opr. št. U 1224/2007 in II U 100/2012. Sodišče je v obeh primerih razložilo, da pri podaji ocene na pravniškem državnem izpitu ne gre za upravno odločanje. Posledično ne moremo govoriti o upravni zadevi. Gre za stvar akademske presoje, ki ne more biti predmet upravnega spora. Tako tožba ni dovoljena in tožena stranka predlaga, da sodišče zavrže tožbo kot nedovoljeno.

Tožnica v pripravljalnih vlogah z dne 26. 10. 2012, 13. 12. 2012 in 19. 1. 2013 meni, da odločitev o tem, ali je nekdo opravil pravniški državni izpit ali ne, pomeni odločanje o posameznikovi pravici oziroma pravni koristi. V konkretnem primeru upravni organ (komisija) na podlagi posebnega ugotovitvenega postopka ugotavlja, ali je sodniški pripravnik pridobil potrebna znanja in se praktično usposobil za samostojno opravljanje pravniških del. Ker poseben postopek za odločanje, razen posameznih določb ZDPI, ni predpisan, se smiselno uporabljajo splošna pravila ZUP, torej tudi določbe v zvezi s pravico do pritožbe. ZUP dopušča možnost pritožbe zoper vsak akt s katerim se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih razen, če zakon izrecno izključuje. Ker pritožba zoper odločitev o (ne)uspešno opravljenem PDI ni izrecno izključena, je torej dovoljena in bi morala tožena stranka uporabiti določila ZUP. Posledično tudi pravico do sodnega varstva v skladu z določbami ZUS-1. V primeru opravljanja pravniškega državnega izpita ne gre za akademsko pridobivanje ali preverjanje znanja v okviru univezitetnega izobraževanja, torej strokovnega usposabljanja za samostojno delo v pravniških poklicih, ampak gre za ločen postopek, ki je namenjen podelitvi posebne pravne koristi osebi, ki izpit opravi. Posledično se izda potrdilo – odločba izdana na podlagi posebnega ugotovitvenega postopka (145. in 146. člen ZUP). Gre torej za upravno in ne akademsko zadevo. Z odločanjem o (ne)uspešno opravljenem PDI se posega tudi v tožnikovo pravico do svobode dela na podlagi 49. člena URS, saj tožnik s tem izgubi pravico proste izbire zaposlitve. Ker je pravniški državni izpit pogoj pri veliki večini pravniških delovnih mest, tožnik ne more prosto izbirati med zaposlitvami, ampak je njegova izbira omejena na določen segment prostih delovnih mest. Odločanje o upravni zadevi brez kriterijev o odločanju in brez pravice do pritožbe odvzemu stranki upravnega postopka pravico do sodnega varstva. Prav tako tožena stranka v izpodbijanem sklepu v obrazložitvi ne govori o tem, da ne gre za odločbo, ker to ni upravna zadeva, ampak samo navaja, da ZPDI ne ureja pravice do pritožbe. Tožeča stranka trdi, da ji je bila kršena pravica pristopiti k opravljanju ustnega dela izpita in s tem posledično tudi odvzeta možnost, s katero bi si lahko na podlagi uspešno opravljenega izpita prosto izbirala katerokoli pravniško delovno mesto in ji je torej s tem kršena tudi ustavna pravica pravica svobode do dela. Na podlagi elektronskega sporočila o ocenah obeh pisnih nalog z dne 26. 3. 2012 je vložila pritožbo. Tožena stranka bi morala na podlagi te vloge (pritožbe) izdati upravno odločbo v skladu z ZUP, zoper katero bi bilo tožeči stranki omogočeno pravno sredstvo oz. sodno varstvo. Tožena stranka upravne odločbe ni izdala niti po pritožbi tožeče stranke. Tožeča stranka je pritožbo vložila na podlagi zavajajočega ustnega pravnega pouka, naj vloži pritožbo, namesto da bi jo tožena stranka poučila, da mora zahtevati izdajo obrazložene odločbe. To je v nasprotju z načelom varstva pravic strank in varstva javnih koristi (7. člen ZUP). Napačen pravni pouk ne more iti v škodo stranke tudi na podlagi četrtega odstavka 215. člena ZUP, zato meni, da bi moral toženec pritožbo šteti kot zahtevo za izdajo obrazloženega sklepa na podlagi molka organa. V zvezi z navedbami, da je ocenjevanje pisne naloge akademska naloga, pa meni, da odločitev o pravici pristopa k ustnemu delu izpita iz pravniškega državnega izpita nedvomno predstavlja oblastveno odločanje organa državne uprave o pravici posameznika. Zato mora imeti kandidat (tožeča stranka) pravico do pritožbe oziroma sodnega varstva (tretji odstavek 120. člena Ustave RS). Temu pritrjuje tudi sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije z opr. št. II U 100/2012. Odločitev o pravici do pristopa k ustnemu delu izpita temelji na ugotovitvi dejanskega stanja, ki ga opravijo ocenjevalci. Tožena stranka je pri ocenjevanju tožeče stranke postopala arbitrarno ter pri njenem ocenjevanju ni uporabila enakih ocenjevalnih kriterijev za vse kandidate niti ni obrazložila odstopa od teh ocenjevalnih kriterijev. Poleg tega je obrazložitev ocene tožeče stranke nejasna in sama s seboj v nasprotju, drugi ocenjevalec pa svoje ocene sploh ni podal in je zato ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka v skladu s 7. alinejo drugega odstavka 237. člena ZUP.

Dne 28. 12. 2012 je bila tožeči stranki vročena odločba tožene stranke opr. št. 604-320/2012/8 z dne 19. 12. 2012, s katero je bilo odločeno, da se tožeči stranki ne odobri pristop na ustni del pravniškega državnega izpita in zoper katero je ta vložila tožbo v upravnem sporu, ki jo sodišče obravnava v ločenem postopku, vodenim pod opr. št. I U 187/2013.

Sodišče je tožbo zavrglo kot nedovoljeno iz naslednjih razlogov:

Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) v 2. členu določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Drugi odstavek 5. člena ZUS-1 pa glede izpodbijanja sklepov še posebej določa, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo samo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

V konkretnem primeru, v zvezi z vprašanjem dopustnosti tožbe v upravnem sporu (glede na določbe 2. člena ZUS-1), sodišče ugotavlja, da v skladu z ustaljeno upravno sodno prakso, izpodbijana odločba ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu (sklepa Upravnega sodišča RS opr. št. U 1244/2007 in II U 100/2012), saj gre pri ocenjevanju pisne naloge na pravniškem državnem izpitu s strani ocenjevalca za strokovno opravilo, ki ne more biti predmet sodne presoje. Tega ne more spremeniti niti dejstvo, da je tožena stranka tožečo stranko napačno poučila, da je zoper sklep možno vložiti tožbo v upravnem sporu. Res je sicer, da je opravljanje pravniškega izpita upravna zadeva, vendar je lahko predmet (zadržane) sodne presoje le upravna odločba, ki jo izda upravni organ, če kandidat po neuspešno opravljenem preizkusu znanja zahteva izdajo odločbe, s katero naj upravni organ odloči o opravljanju ustnega dela izpita. Sodišče je tako v sklepu opr. št. II U 100/2012 navedlo://...Kolikor kandidat uspešno opravi pisni in nato še ustni preizkus znanja se namreč po določbi 29. člena ZPDI potem izda potrdilo o opravljenem pravniškem državnem izpitu. Ker pa brez uspešno opravljenega ustnega dela izpita do izdaje omenjenega potrdila ne more priti, kandidat pa brez uspešno opravljenega pisnega dela ne more pristopiti k ustnemu delu izpita, je že zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva potrebno, da se o pristopu k ustnemu delu izpita na njegovo zahtevo izda upravna odločba, ne glede na to, da ZPDI in podzakonski akti izdani na njegovi podlagi tega izrecno ne določajo. Gre za pravno praznino, ki jo je potrebno zapolniti z analogno uporabo obstoječih predpisov. Izdajo odločbe na zahtevo stranke je mogoče utemeljiti z določbo drugega odstavka 2. člena ZUP, kadar to zaradi varstva javnega interesa zahteva narava stvari. Po 128. členu ZUP pa je lahko po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke (načelo dispozitivnosti), pri čemer je lahko kriterij tudi predmet odločanja ali se stranki priznava pravica ali obveznost. Če se kandidat z oceno pisnega dela izpita strinja, izdaja odločbe ni potrebna. Kadar pa postane sporno, ali kandidat izpolnjuje pogoje za pristop k ustnemu delu izpita, ima pravico zahtevati, da upravni organ oziroma nosilec javnega pooblastila o tem odloči z odločbo, zoper katero ima nato na voljo tudi sodno varstvo. Gre namreč za nasprotje med zasebnim in javnim interesom, odločba pa je potrebna tudi zaradi možnosti kandidatovega sodnega varstva v upravnem sporu....// //...Po stališču sodišča bi moral tožnik izrecno zahtevati izdajo upravne odločbe, da se mu omogoči pristop k ustnemu delu izpita. Šele ta je lahko predmet presoje v upravnem sporu. Če upravni organ odločbe ne bi izdal, bi imel tožnik na voljo tožbo zaradi molka organa. Poudariti velja, da mora biti presoja sodišča v tovrstnih upravnih sporih zelo zadržana. Razlog je v tem, da že po naravi stvari ne gre za klasično upravno odločanje, pri katerem organ zgolj uporabi splošni predpis temveč samo ocenjevanje, ki mu sledi izdaja odločbe, temelji na pravilih stroke. Enako stališče je sodišče že zavzelo v zadevi U 1244/2007...// V konkretnem primeru pa tožeča stranka s predmetno tožbo v upravnem sporu izpodbija sklep tožene stranke, s katerim je ta zavrgla njeno pritožbo zoper oceno pisnega dela pravniškega državnega izpita iz področja civilnega materialnega in procesnega prava ter zoper oceno pisnega dela pravniškega državnega izpita iz področja kazenskega materialnega in procesnega prava.

Ker akt, katerega tožeča stranka izpodbija, ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo tožeče stranke zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom 36. člena ZUS-1. Ker je bila tožba zavržena iz procesnih razlogov, se sodišče do ostalih vsebinskih navedb strank ni posebej opredeljevalo.

V zvezi stališči sodišča v zgoraj navedenih sodbah sodišče ugotavlja, da je iz sodnega spisa razvidno, da je tožeča stranka od tožene stranke že zahtevala izdajo odločbe, o (ne)odobritvi pristopa na ustni del pravniškega državnega izpita. Odločbo o tem je tožena stranka izdala dne 19. 12. 2012, zoper njo pa je tožeča stranka že vložila tožbo v upravnem sporu, ki se obravnava v ločenem postopku pod opr. št. I U 187/2013. Navedeno pomeni, da je tožeča stranka postopala v skladu z napotki iz zgoraj navedenih sodb in si je zagotovila sodno varstvo v upravni zadevi opravljanja pravniškega državnega izpita. V okviru novo vložene tožbe bo tožeča stranka lahko uveljavljala tudi ugovor poseganja v njeno ustavno pravico svobode dela iz 49. člena URS in vse ostale tožbene ugovore, ki jih je navajala že v predmetni tožbi.

Sodišče dodatno še pripominja, da bi bilo, glede na obstoj možnosti posega sedanje zakonske ureditve v določene ustavno zagotovljene pravice, smiselno razmišljati o ureditvi pritožbenega postopka glede ocene pisnega dela PDI pred neodvisno komisijo ocenjevalcev. Vendar to ni predmet tega postopka, zato sodišče samo neobvezno podaja svoje razmišljanje glede sporne problematike.