VSRS Sodba X Ips 111/2013

I. Reviziji se ugodi, II. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1269/2012-16 z dne 14. 2. 2013 se spremeni tako, da se tožba zoper sklep Državnega zbora Republike Slovenije, št. 450-01/12-17/18 z dne 20. 7. 2012, zavrže.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške tožbenega in revizijskega postopka.

1Z izpodbijano sodbo in sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka s sklepom zavrglo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju tožnik) zoper dopis Državnega zbora Republike Slovenije oziroma tožene stranke, št. 450-01/12-17/17 z dne 20. 7. 2012, s katerim je Mandatno-volilna komisija Državnega zbora tožnika obvestila, da ga je tožena stranka razrešila s položaja člana uprave Agencije za upravljanje kapitalskih naložb (v nadaljevanju AUKN). Z II. točko izreka pa je s sodbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi zoper sklep Državnega zbora Republike Slovenije, št. 450-01/12-17/18 z dne 20. 7. 2012, ugodilo tako, da je na podlagi prvega odstavka 64.a člena ZUS-1 ugotovilo, da je navedeni sklep tožene stranke nezakonit. S III. točko izreka je odločilo o stroških postopka.

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je tožbo zoper dopis Mandatno-volilne komisije zavrglo, ker navedeni dopis ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tožbi zoper Sklep Državnega zbora pa je ugodilo, ker je presodilo, da gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1, ki pomeni vsebinsko odločitev o tožnikovem pravnem položaju, in da tožniku v postopku razrešitve ni bila dana možnost, da se izjavi o razlogih za razrešitev, kar je po 3. točki drugega odstavka 273. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) absolutna bistvena kršitev postopka, ki pomeni tudi kršitev pravice do enakega pravnega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS).

3Zoper sodbo sodišča prve stopnje (II. točka izreka sodbe in sklepa) je tožena stranka (v nadaljevanju revident) vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogoma iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, navedeno sodbo pa izpodbija na podlagi 2. točke prvega odstavka 85. člena ZUS-1 zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo oziroma tožbeni zahtevek zavrne, podrejeno pa sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

4Tožnik v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrženje, ker ni vložena po upravičeni osebi oziroma niso izpolnjeni v reviziji zatrjevani pogoji za njeno dovoljenost iz drugega in tretjega odstavka 83. člena ZUS-1, podredno pa predlaga njeno zavrnitev.

K I. točki izreka:

5Revizija je utemeljena.

6Tožnikov ugovor, podan v odgovoru na revizijo, da je treba revizijo zavreči, ker ni vložena po upravičeni osebi, ni utemeljen. V spisni dokumentaciji zadeve se nahaja pooblastilo predsednika Državnega zbora z dne 21. 3. 2013, to je istega dne, ko je bila revizija neposredno vložena pri sodišču prve stopnje, s katerim je za vsa dejanja v postopku revizije pooblastil N. S., za katero je priloženo tudi potrdilo o opravljenem pravniškem državnem izpitu.

7Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

8Revident je kot pomembno pravno vprašanje izpostavil vprašanje „ali bi moral Državni zbor v predmetni zadevi, in s tem tudi v drugih vsebinsko enakih zadevah, postopati po določbah ZUP in jih smiselno uporabljati, ne glede na to, da Zakon o upravljanju kapitalskih naložb (v nadaljevanju ZUKN) ni določal postopanja po ZUP“ in glede na to, da je sodišče prve stopnje pri odločitvi, da bi moral revident v predmetni zadevi smiselno uporabiti določbe ZUP, izhajalo iz 4. člena ZUP, torej da se upravni postopek uporablja tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne stvari po 2. členu ZUP, če ta področja niso urejena s posebnim predpisom, tudi vprašanje „ali je pri razrešitvi člana uprave AUKN šlo za javnopravno stvar, ker je bila AUKN državni organ.“ Z vidika napačne uporabe prava pa revident predlaga, da se Vrhovno sodišče opredeli tudi do vprašanja, ki je v obravnavani zadevi izhodiščno, in sicer: ali sploh gre za akt po 2. členu ZUS-1, kot ga šteje sodišče prve stopnje, ali pa je pravilna revidentova trditev, da gre za akt po 3. členu ZUS-1.

9Po presoji Vrhovnega sodišča so vsa zastavljena vprašanja glede na vsebino zadeve za odločitev v tej zadevi pomembna in so pomembna tudi za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava in za razvoj prava preko sodne prakse, in sicer v postopkih imenovanj, volitev in razrešitev, ki so v pristojnosti Državnega zbora Republike Slovenije, torej revidenta. Ker je revizija dovoljena že iz tega razloga, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do revidentovih navedb v zvezi z razlogi za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, tj. da je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko.

10Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

11V obravnavani zadevi je v reviziji primarno sporno, ali je zoper revidentov akt (sklep), s katerim je tožnika razrešil funkcije člana uprave AUKN, sploh mogoče voditi „redni“ upravni spor, to je upravni spor po 2. členu ZUS-1.

12V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (2. člen ZUS-1). Upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil (3. člen ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

13V 11. členu ZUKN je bilo določeno, da je AUKN ustanovljena za upravljanje s kapitalskimi naložbami in za opravljanje drugih nalog, določenih s tem zakonom, kot samostojen in neodvisen državni organ, ki je skladno z določbami tega zakona odgovarjal državnemu zboru (prvi odstavek). AUKN je bila neposredni proračunski uporabnik in je bila pri opravljanju svojih nalog samostojna in neodvisna ob upoštevanju določb tega zakona in aktov upravljanja s kapitalskimi naložbami. Sredstva za delo AUKN so se zagotavljala v proračunu Republike Slovenije (drugi odstavek). Za AUKN so veljali javnofinančni predpisi, če s tem zakonom ni bilo drugače določeno (tretji odstavek). AUKN je morala pri opravljanju svojih nalog ravnati s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika v skladu s proračunskimi načeli preglednosti, učinkovitosti, gospodarnosti in uspešnosti. Organa AUKN sta bila svet in uprava (12. člen ZUKN). Uprava je imela predsednika in dva člana (prvi odstavek 14. člena ZUKN).

14Na podlagi 18. člena ZUKN je revident na predlog Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) z večino vseh poslancev imenoval in razreševal predsednika in člana uprave AUKN, ki jih je ta izbral na podlagi javnega poziva (prvi in drugi odstavek). Pogoje za imenovanje uprave je določal 16. člen ZUKN. Predsednik uprave in člana uprave so bili imenovani za dobo petih let in so bili po poteku mandata lahko ponovno še enkrat imenovani (prvi odstavek 19. člena ZUKN).

15Predčasno prenehanje mandata je urejal 20. člen ZUKN, po katerem je predsedniku uprave ali članu uprave ali članu sveta lahko predčasno prenehal mandat skladno z določbo tretjega odstavka 17. člena tega zakona, če sam odstopi ali če je razrešen. Za predčasno prenehanje mandata z odstopom predsednika ali člana uprave ali sveta skladno z določbo tretjega odstavka 17. člena tega zakona ni bil potreben sklep državnega zbora (prvi odstavek).

16Predsednik uprave ali član uprave je bil po drugem odstavku 20. člena ZUKN lahko razrešen, če se je naknadno ugotovilo, da oseba ne izpolnjuje pogojev za imenovanje (prva alineja), je bila pravnomočno obsojena za kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti (druga alineja), trajno izgubila zmožnost za opravljanje dela (tretja alineja), če je kršila določbe 25. člena tega zakona (varovanje podatkov, četrta alineja), če ni opravljala svojih nalog, določenih v tem zakonu in aktih agencije, ali če jih je opravljala nevestno ali nestrokovno (peta alineja), če je ravnala v nasprotju s kodeksom upravljanja (šesta alineja). Tretji odstavek tega člena pa je določal, da o predčasnem prenehanju mandata v skladu s prejšnjim odstavkom odloči državni zbor, predsednika in člana uprave pa mora državni zbor predhodno seznaniti o razlogih za razrešitev in mu dati možnost, da v roku osmih dni od seznanitve izrazi svoje mnenje o navedenih razlogih.

17V obravnavani zadevi je revident izpodbijani sklep izdal na predlog Vlade (prvi odstavek 18. člena ZUKN), ki je svoj predlog za predčasno tožnikovo razrešitev utemeljila z razlogi iz pete in šeste alineje drugega odstavka 20. člena ZUKN. Revident pa je tožnika v skladu s tretjim odstavkom tega člena tudi seznanil o razlogih za razrešitev, tožnik pa je na njih pisno obrazloženo odgovoril v roku osem dni, ki jih za podajo njegovega mnenja določa navedeni odstavek. Revident je tožnika o svoji odločitvi obvestil z dopisom Mandatno-volilne komisije Državnega zbora, naknadno pa mu je na njegovo zahtevo vročil še revidentov sklep o razrešitvi.

18Tožnik s tožbo in njeno dopolnitvijo uveljavlja, da bi revident moral glede na to, da ZUKN, ki sicer ureja predčasno prenehanje mandata člana uprave, ne vsebuje določb o reševanju sporov ob neposredni uporabi 24. in 25. člena Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA), izdati na podlagi prvega odstavka 24. člena ZJA v povezavi s tretjim odstavkom 20. člena ZUKN upravno odločbo, zoper katero je dovoljen upravni spor. Ker pa revident navedene odločbe ni izdal, oziroma je izdal sklep, ki ni obrazložen, revidentove odločitve ni mogoče preizkusiti, saj niti iz izpodbijanega sklepa niti iz dopisa, s katerim je bil obveščen o svoji razrešitvi, ne more razbrati, iz katerih v 20. členu ZUKN taksativno naštetih razlogov ga je revident razrešil kot člana AUKN. Navedena razrešitev pa ni v prosti revidentovi presoji, temveč mora razloge za razrešitev navesti in jih tudi utemeljiti, česar v obravnavanem primeru ni storil. Ker revident upravne odločbe ni izdal, je bila tožniku kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS.

19Stališču sodišča prve stopnje, da je AUKN državni organ in da zato za odločanje v navedeni zadevi določbe ZJA ne veljajo oziroma jih ni mogoče uporabiti, pritrjuje tudi Vrhovno sodišče. Iz navedenih določb ZUKN izhaja, da je bila AUKN (ne glede na naziv „agencija“) v 11. členu ZUKN opredeljena kot samostojen neodvisen državni organ(1) , ki odgovarja revidentu, in ne javna agencija, za katero bi veljale določbe ZJA, konkretno tudi 24. in 25. člen ZJA. Pa tudi ZUKN ni določal uporabe ZJA za vprašanja, ki jih ZUKN ni urejal. AUKN je bila sicer organ sui generis (tako npr. tudi dr. Rajko Pirnat, Delo, 26. 9. 2013), takšen pa je bil tudi položaj članov uprave, saj ZUKN ni določal niti da gre za funkcionarje ali pa za položajne uradnike, niti ni bilo določeno, da gre za uradniško razmerje, saj so bili člani uprave pri opravljanju svojih nalog samostojni in neodvisni, kar pomeni, da niso bili podrejeni Vladi oziroma posameznim ministrom, in tako ni bil določen katerikoli njihov drug status, na podlagi katerega bi bilo treba o obravnavani razrešitvi morebiti odločati na podlagi posebnih zakonov (npr. Zakona o javnih uslužbencih)(2).

20Vrhovno sodišče tudi pritrjuje sodišču prve stopnje, ki ni sledilo revidentovim ugovorom, podanimi v odgovoru na tožbo in ki jih revident ponavlja tudi v reviziji, da je izpodbijani sklep akt iz 3. člena ZUS-1, saj ne gre za odločitev, ki bi jo revident sprejel kot nosilec zakonodajne veje oblasti, niti ne gre za odločitev o odvzemu funkcije, ki bi temeljila na revidentovi ustavni pristojnosti. Prav tako pa ne gre za akt, ki bi bil utemeljen na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih poblastil, ker gre, kot je to ustrezno pojasnilo že sodišče prve stopnje, zaradi v ZUKN izrecno določenih razlogov za razrešitev, navedenih v drugem odstavku 20. člena ZUKN, za pravno vezano odločitev.

21Tudi ni mogoče pritrditi revizijskim stališčem, da redni upravni spor ni mogoč zato, ker gre za odločitev revidenta kot nosilca zakonodajne oblasti in bi sodna presoja njegovih odločitev pomenila prevlado ene oblasti nad drugo vejo oblasti, saj posamezni področni zakoni tak redni upravni spor zoper revidentove tovrstne odločitve izrecno dovoljujejo (npr. Zakon o finančnih instrumentih, Zakon o zavarovalništvu, Zakon o varstvu konkurence), revident pa tudi v obravnavani zadevi, kot je to že navedeno, ni odločal kot nosilec zakonodajne oblasti.

22Po presoji Vrhovnega sodišča pa je odločitev sodišča prve stopnje, da je izpodbijani sklep akt, ki je posegel v tožnikov pravni položaj (prvi odstavek 2. člena ZUS-1) oziroma akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, in sicer drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja z zakonom določene funkcije tožene stranke, s katerim je tožena stranka vsebinsko odločila o pravnem položaju tožnika, napačna in tudi ni posebej obrazložena.

23Izpodbijani sklep je sicer javnopravni, enostranski in posamični akt, izdan sicer v izvrševanju z zakonom določene, vendar ne upravne funkcije, niti ni oblastveni akt, saj z ZUKN določena revidentova pristojnost, da imenuje in razrešuje člane uprave AUKN, ne pomeni izvrševanje oblasti, temelječe na ustavno določeni revidentovi zakonodajni funkciji, ampak opravljanje revidentove specifične, sicer z ZUKN določene kadrovske in nadzorne funkcije v okviru upravljanja kapitalskih naložb države, ki pa bi bila lahko z ZUKN podeljena tudi drugemu državnemu organu.

24Ne glede na navedeno pa je bistveno, da z revidentovim sklepom ni bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, saj biti član uprave AUKN ni nikogaršnja pravica, niti ni kot taka določena v nobenem zakonu, prav tako pa ni z imenovanjem za člana uprave bila pridobljena pravica do trajnega opravljanja nalog za celoten mandat, za katerega je bil tožnik imenovan.

25Načelno stališče, da izvolitev ali imenovanje posameznika za opravljanje določene javne funkcije oziroma njegova razrešitev sama po sebi ne pomeni tudi pravice ali pravne koristi posameznika, temveč pomeni odločanje v javnem interesu, pa je ustaljena in dosledna upravnosodna praksa, ki jo je Vrhovno sodišče sprejelo pri odločanju o vseh tovrstnih zadevah po ZUS-1, zato tudi z razrešitvijo s funkcije ne more biti poseženo v pravico ali pravno korist posameznika (npr. I Up467/2012, I Up 436/2012, I Up 260/2012, I Up 154/2011, I Up 130/2009, I Up 488/2008).

To ne velja

zgolj v primerih, ko je odločitev o imenovanju ali razrešitvi z oblastvene funkcije izrecno prepuščena politični diskreciji pristojnega organa, temveč tudi v drugih primerih, kjer to izhaja iz navedene narave pravnega razmerja in s tem povezane volje zakonodajalca, da določi ali ne določi javnopravnih upravičenj posameznika

(glej odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010).

26Z izvolitvijo oziroma imenovanjem za opravljanje določene javne funkcije se posamezniku namreč podelijo posamezna javna pooblastila, z razrešitvijo pa se ta pooblastila lahko odvzamejo. Noben posameznik pa nima pravice do izvrševanja javnih (oblastvenih) funkcij, temveč se taka pooblastila za njihovo izvrševanje posamezniku le zaupajo v skladu, lahko tudi pod posebnimi pogoji (nekaznovanost, posebna strokovnost), in na način, določenem v posameznem zakonu. Prav tako z namenom varstva javnega interesa pa lahko zakon določi tudi posebne pogoje in postopek, pod katerimi se tako pooblastilo odvzame.

27Zato ne glede na to, da so v posameznih zakonih na posameznih področjih teh imenovanj in razrešitev postopki kot tudi pogoji za imenovanje in razrešitev ter možnosti sodnega varstva različno urejene, pa ti postopki pomenijo uresničevanje in varstvo javnega interesa na posameznem področju upravljanja javnih zadev in ne podeljujejo pravic ali obveznosti posameznikom. To velja tudi v primeru, če je v posebnem zakonu, izrecno določeno, da je zoper akt imenovanja ali razrešitve mogoč upravni spor (npr. pri razrešitvah, ki so v revidentovi pristojnosti, Zakon o trgu finančnih instrumentov, Zakon o Banki Slovenije in posredno ZJA)(3) , ali druga oblika sodnega varstva. Tudi to varstvo ne temelji na osebnem upravičenju posameznika, temveč je predvsem v javnem interesu, da se z določitvijo možnosti sodnega nadzora npr. zasleduje namen po večji strokovnosti ter samostojnosti in neodvisnosti tovrstnih organov nasproti Vladi in drugim državnim organom oziroma da se zagotovi, da se razrešitev ne bi izvršila iz drugih namenov oziroma v nasprotju z javnim interesom.(4)

28Vendar tudi takega, izrecnega sodnega varstva ZUKN, za razliko od nekaterih drugih zakonov, ni predvidel. Čeprav ZUKN navaja razloge za razrešitev člana uprave, pa so ti po presoji Vrhovnega sodišča v varovanju javnega interesa, ki je prizadet, če nastopi kateri od navedenih razlogov iz 20. člena ZUKN, saj uprave AUKN kot posebno pomembnega državnega organa v skladu s tem interesom (po strokovnosti, neodvisnosti, nepristranskosti in etični odgovornosti) ne more voditi oseba, za katero so nastopile z zakonom predvidene okoliščine za razrešitev in katerih obstoj po ZUKN ugotavljata dva najvišja državna organa, Vlada kot predlagatelj, in revident, ki o tem predlogu odloči z glasovanjem na seji.

29Razlogi iz 20. člena ZUKN pa vežejo tudi navedena državna organa z namenom preprečitve, da se predlaga razrešitev članov uprave zgolj iz političnih interesov, ki niso tudi javni interes. Možnost izjave člana uprave o razlogih za razrešitev (tretji odstavek 20. člen ZUKN) tako ne pomeni zgolj možnost obrambe člana uprave v smislu zavarovanja svojega osebnega interesa, temveč predvsem v seznanitvi revidenta, tj. da se lahko revident in njegovi organi seznanijo z vsemi argumenti za odločanje, in sicer tako z razlogi za razrešitev, ki jih navaja Vlada kot predlagatelj, kot tudi z razlogi člana uprave, ki takim razlogom nasprotuje, in na tej podlagi ob primerjavi dejstev in navedb Vlade tudi osebe, katere razrešitev se predlaga, zavarovati javni interes, ki je v tem, da delo AUKN v skladu z zakonom vodijo vrhunski neodvisni in etično neoporečni člani uprave, kot tudi v tem, da taki člani uprave niso razrešeni iz drugih morebitnih političnih in ne strokovnih razlogov. Pri tem Vrhovno sodišče izrecno poudarja, da gre za splošno načelno stališče in da s tem stališčem v ničemer ne presoja, niti se ne opredeljuje o utemeljenosti predloga Vlade za tožnikovo razrešitev v obravnavani zadevi.

30Vezanost na razrešitvene razloge po ZUKN torej ne pomeni, da se s tem varuje pravno varovan interes člana uprave, če bi ta menil, da pristojni državni organi niso pravilno odločili o njegovi razrešitvi. Četudi ta zaradi izgube položaja izgubi iz opravljanja te funkcije izvirajoče osebne koristi (plača, bonitete itd.), pa mu to še ne daje upravičenja, da te koristi uveljavlja v sodnem varstvu zoper samo izgubo položaja v upravnem sporu, temveč je uveljavljanje teh koristi oziroma posledic prenehanja opravljanja javne funkcije (pravic v primeru razrešitve, odpravnina itd.) stvar drugih predpisov, internih aktov AUKN in pogodbenega razmerja v drugih, lahko tudi sodnih postopkih.(5)

31Glede na to, da ZUKN ni določal, da se za AUKN uporabljajo tudi določbe ZJA niti ZJU, niti ni določal, da je zoper revidentovo odločitev o taki razrešitvi dopusten upravni spor, tako kot je to npr. izrecno določeno za direktorja Agencije za trg vrednostnih papirjev, po presoji Vrhovnega sodišča ne gre niti za drug akt, o katerem odloča sodišče v upravnem sporu po drugem stavku prvega odstavka 2. člena ZUS-1 samo, če tako določa zakon. Prav tako iz celotnih določb ZUKN ne izhaja njegov namen, da bi posebej varoval položaj članov uprave AUKN na način, da bi bil zoper razrešitev posameznega člana mogoče sprožiti upravni spor.(6)

32Iz navedenega torej po presoji Vrhovnega sodišča tožniku v obravnavani zadevi ni zagotovljeno sodno varstvo v rednem upravnem sporu ne na podlagi ZUKN in ne na podlagi 2. člena ZUS-1, kot je to zmotno presodilo sodišče prve stopnje, niti ne na podlagi določb ZJA, kot to sicer uveljavlja tožnik, niti mu ni zagotovljeno redno sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi katerega drugega zakona.

33Revident sicer, čeprav ne izrecno, v reviziji nakazuje, da bi tožnik zoper njegovo odločitev lahko sprožil subsidiarni upravni spor le po 4. členu ZUS-1, po katerem v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, vendar po presoji Vrhovnega sodišča tožnik take tožbe (prvi odstavek 4. člena in drugi odstavek 33. člena ZUS-1), kljub sklicevanju, da so mu bile kršene v tožbi navedene ustavne pravice, ni vložil. To, da tožba kot kršitve prava navaja tudi kršitev določb URS, samo po sebi še ne pomeni, da gre za tožbo po 4. členu ZUS-1, saj se tožnik vseskozi sklicuje oziroma svojo tožbo utemeljuje na podlagi določb ZJA.

34Pri določenih imenovanjih in razrešitvah nosilcev javnih funkcij (tudi tistih, ki so v revidentovi pristojnosti) sicer praviloma gre za druge javnopravne zadeve, ki nimajo značaja upravne zadeve (primerjaj komentar k 4. členu Zakona o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 3. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV 2008, 54. str., avtor Janez Breznik). Da gre tudi v obravnavani zadevi za javnopravno stvar, ne izhaja samo iz tega, ker je bila AUKN državni organ, temveč je javnopravna stvar tudi za to, ker je upravljanje državnega premoženja stvar, ki posredno in neposredno zadeva vse državljane. Zato so vprašanja, kdo in kako ( v obravnavani zadevi npr. s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika v skladu s proračunskimi načeli preglednosti, učinkovitosti, gospodarnosti in uspešnosti) upravlja s premoženjem države (kot premoženjem vseh državljanov) oziroma kako se opravljajo druge pomembne javne funkcije, javnopravna stvar, v kateri je lahko javni interes še posebej izpostavljen. V kakšni meri pa je treba v teh zadevah glede na določbo 4. člena ZUP smiselno uporabiti ZUP, pa ni mogoče podati enoznačnega odgovora, saj je vprašanje imenovanj in razrešitev oseb, ki opravljajo pomembne funkcije upravljanja državnih oziroma javnih nalog in katerih imenovanje oziroma razrešitev je v revidentovi pristojnosti, po posameznih področnih zakonih, kot je to v tej obrazložitvi že navedeno, različno urejeno, poleg tega pa ta vprašanja ureja tudi Poslovnik Državnega zbora, ki ima

poseben polo

ž

aj v hierarhiji pravnih aktov, kar izhaja iz dolo

č

be 94. člena URS in odločb Ustavnega sodišča (npr. U-I-40/96).

Ne glede na to pa je smiselna uporaba ZUP odvisna tudi od vrste in stanja posamezne zadeve, ter od tega, če je uporaba posameznih določb oziroma

procesnih institutov ZUP sploh mogoča in smotrna, ali pa če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. To, da ZUKN izrecno ni določal uporabe ZUP, sicer ne pomeni, da bi bila zgolj s tem njegova uporaba izključena, saj je 4. člen ZUP, kot že navedeno, splošna in generalna določba, ki zavezuje vse državne organe oziroma druge institucije, ki vodijo postopke v drugih javnopravnih zadevah, ki niso upravne zadeve, v tistem delu, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

Seveda so vsi državni organi (tako tudi revident) pri svojem odločanju o tovrstnih vprašanjih dolžni spoštovati ustavo in zakone ter druge veljavne predpise, ne glede na možnost sodnega nadzora njihovih odločitev v rednem upravnem sporu, še zlasti pa v takih primerih, ko zoper njihove odločitve ni sodnega nadzora v rednem upravnem sporu in ko jim je pridržana končna pristojnost za odločanje in s tem tudi odgovornost.

35Sodišče prve stopnje je tako zmotno uporabilo materialno določbo drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s tem ko je štelo, da je izpodbijani sklep drug javnopravni, enostranski, oblastveni akt, izdan v okviru upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Ker je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je sodišče prve stopnje tako odločilo o tožbenem zahtevku v sporu zoper akt, ki ni upravni akt, oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

36Ker je Vrhovno sodišče prvostopenjsko sodbo spremenilo in je tožbo zavrglo, je povezano s tem moralo odločiti tudi o stroških postopka upravnega spora pred sodiščem prve stopnje ter o stroških revizijskega postopka. Pri odmeri stroškov postopka pred sodiščem prve stopnje je Vrhovno sodišče upoštevalo določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, pri revizijskih stroških pa v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena in drugega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v povezavi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, da je revident z revizijo v celoti uspel, zato je glede na to, da revident v tožbenem in revizijskem postopku stroškov ni uveljavljal, odločilo, da tožnik sam nosi svoje stroške tožbenega in revizijskega postopka.

----

(1) V pravnem redu Republike Slovenije so kot neodvisni in samostojni državni organi opredeljeni še Ustavno sodišče Republike Slovenije, Računsko sodišče Republike Slovenije, Informacijski pooblaščenec, Komisija za preprečevanje korupcije, Državna revizijska komisija za revizijo postopkov javnih naročil in smiselno Varuh človekovih pravic (Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora Republike Slovenije o Predlogu ZUKN-C z dne 9. 3. 2012).

(2)

Uprava AUKN je tako

vodila samostojen in neodvisen državni organ oziroma je na podlagi ZUKN

in na podlagi revidentovega imenovanja v mandatnem

razmerju izvrševala oblastvena in

druga pooblastila ter pristojnosti na področju upravljanja kapitalskih naložb države, torej dela državnega premoženja, ki je sicer na podlagi drugega odstavka 7. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije v pristojnosti Vlade.

(3)

Zakoni, ki pri razrešitvah, ki so v revidentovi pristojnosti, ne določajo sodnega varstva so npr. Zakon o računskem sodišču, Zakon o Informacijskem pooblaščencu, Zakon o Varuhu človekovih pravic, Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije.

(4) V obravnavani zadevi je bila tako relativna samostojnost in neodvisnost AUKN oziroma njene uprave od Vlade po ZUKN zagotovljena tudi s tem, da je bila Vlada (po predhodnem javnem pozivu) le predlagateljica imenovanja in razrešitve članov AUKN, samo imenovanje in razrešitev kot tudi nadzor nad delom AUKN pa so bili

podeljeni revidentu.

(5)

Npr. v delovnopravnem, v katerem je tožnik že vložil tožbo zoper AUKN, v kateri je postavil tudi tožbeni zahtevek na ugotovitev nezakonitosti njegove razrešitve, ali pa v civilnem sporu, ki ga je tožnik prav tako napovedal zaradi posega v njegovo pravico do časti in dobrega imena, ko je obrazložil svoj pravni interes za nadaljevanje tega postopka še potem, ko je bila AUKN ukinjena z zakonom o Slovenskem državnem holdingu.

(6) V že omenjeni omenjeni odločbi

Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010 je v

10točki Ustavno sodišče Republike Slovenije navedlo, da je pri presoji, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega določenega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal svoj pravni položaj. Z vidika pravice do sodnega varstva je zato utemeljeno pravno stališče, da v upravnem sporu o zakonitosti določnih posamičnih aktov ni dopustno izpodbijati posamičnega akta, ki ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika.

Če zakonodajalec posamezniku s takim predpisom pravice ali pravno varovanega interesa ni podelil, potem tudi ni kršen 23. člen Ustave, če posamezniku ni podeljena možnost izpodbijanja določenega posamičnega akta, ki je bil izdan na podlagi tega predpisa, saj tožnik s tožbo zoper tak akt ne varuje svojih pravic, obveznosti ali pravnih koristi.