UPRS sodba I U 1507/2012

Tožba se zavrne.
Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Tožnik je 11. 10. 2012 vložil tožbo, v kateri navaja, da je bil s sklepom Državnega zbora z dne 17. 12. 2009 imenovan za člana Nadzornega sveta RTV Slovenija za z zakonom določeno mandatno dobo štirih let. Na seji dne 26. 9. 2012 je Državni zbor sprejel sklep o razrešitvi petih članov Nadzornega sveta RTV Slovenije in tako tožnika nezakonito razrešil članstva v tem organu. Z navedenim sklepom je posegel v pravno razmerje, ki je urejeno z Zakonom o radioteleviziji Slovenija (v nadaljevanju ZRTVS-1). Po 2. členu tega zakona je Republika Slovenija kot ustanoviteljica javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija dolžna zagotoviti institucionalno avtonomijo, uredniško neodvisnost in primerno financiranje za izvajanje javne službe. Zakon določa, da je mandat članov Nadzornega sveta štiri leta, nadomesti pa se člana, ki mu je zaradi neizpolnjevanja pogojev predčasno prenehal mandat, ali če je sam odstopil. Proti volji člana njegova razrešitev ni mogoča. Z vnaprejšnjo določitvijo mandata članov se zagotavlja neodvisnost in nepristransko delovanje Nadzornega sveta v javnem interesu. Toženka je ravnala samovoljno in mimo zakona ter s tem kršila tožnikovo ustavno pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), saj je v dosedanji praksi zakon spoštovala. Z imenovanjem za člana Nadzornega sveta je tožnik prevzel pravico do soodločanja v Nadzornem svetu, ki skupaj s Programskim svetom opravlja ustanoviteljske pravice do javne radiotelevizije skladno z 39. členom Ustave RS, ki zagotavlja varovanje pravice do svobode izražanja ter v skladu z ZRTVS-1 v imenu ustanovitelja zagotavlja institucionalno avtonomijo in uredniško neodvisnost RTV Slovenija. Z nezakonito razrešitvijo je poseženo v tožnikovo pravico, da neposredno sodeluje pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS). Ureditev, ki onemogoča toženki arbitrarno politično poseganje v institucionalno avtonomijo Nadzornega sveta, pomeni na drugi strani obrambno pravico njegovih članov, da zahtevajo sodno preprečitev nezakonitega ravnanja. Tožnik se je s prevzemom funkcije zavezal uresničevati pravice in dolžnosti, ki izhajajo iz imenovanja in ima v skladu z 2. členom Ustave RS pravico pričakovati, da bo v skladu s pogoji imenovanja dokončal podeljeni mandat (tožnik se sklicuje na odločbo U-I-172/94). Sklep pomeni hud poseg v pravico do osebnega dostojanstva (34. člen Ustave RS), saj mu je bilo preprečeno sodelovanje v postopku ter onemogočeno pred Državnim zborom podati odgovor na zatrjevane očitke. S tem je toženka kršila ustavno varovano načelo zaslišanja stranke (8., 9., 10., 138., 145., 146. člen ZUP). Z nezakonito razrešitvijo in navajanjem izmišljenih razlogov za razrešitev je bil prizadet ugled tožnika, kar neposredno posega v njegov pravni interes in koristi kot strokovnjaka za medije in predavatelja na področju medijskega prava. Svojo funkcijo je opravljal zakonito in strokovno, toženka ni dokazala nobene individualne odgovornosti. Sporna razrešitev ni utemeljena na politični diskreciji, saj je, prav nasprotno, namen zakonske ureditve, da se diskrecija prepreči. Razrešitev je možna le v zakonu določenih primerih in ni možna iz nekrivdnih razlogov, tožena stranka je pri odločanju vezana na načelo zakonitosti (153. člen Ustave RS), prepovedi diskriminacije (49. člen Ustave RS), strokovnosti (9. člen ZJU), odgovornosti za rezultate in dobro gospodarjenje (13. in 14. člen ZJU), varstva pravic strank in javnih koristi (7. člen ZUP).

Tožnik nadalje trdi, da ni nobenih vsebinskih razlogov za predčasno razrešitev, tudi v primeru, če bi bila takšna rešitev možna. Trditev, da naj bi Nadzorni svet poslovanju javnega zavoda posvečal premalo pozornosti, ne drži. Poraba finančnih sredstev, pridobljenih s prodajo delnic A. in državnih obveznic, ni bila netransparentna. Oblikovanje tarife za gostovanje na multipleksu A za komercialno televizijo ni bilo neargumentirano. Prodaja delnic za pokrivanje izpada iz naslova RTV prispevka ni bila nenamenska. Revizijsko poročilo Računskega sodišča, prejeto konec avgusta 2012, se nanaša na poslovanje v letih 2009 in 2010 in se v pretežni meri nanaša na obdobje prejšnjega mandata in izključno na nepravilnosti, za katere je odgovorno prejšnje vodstvo in prejšnji sestav Nadzornega sveta. Trditev, da se Nadzorni svet ni odzval na razpravo in sklepe Odbora za izobraževanje, znanost, kulturo in šport z dne 10. 4. 2012, ne drži.

V dopolnitvi tožbe je tožnik potrdil, da vlaga tožbo po 4. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da so mu bile kršene pravice in dolžnosti člana Nadzornega sveta do avtonomnega uresničevanja ustanoviteljskih pravic (2., 39. in 44. člen Ustave RS ter 2. in 27. člen ZRTVS-1); pravica do dokončanja z zakonom določenega mandatnega obdobja v skladu z 2., 39. in 44. členom Ustave RS, VII. poglavjem Ustave RS ter 2. in 26. členom ZRTVS-1; pravica iz 22. člena Ustave RS; pravica do procesnega jamstva, do razumne pravne obrazložitve, do nesamovoljne in nearbitrarne odločitve, do uporabe ustreznega pravnega postopka (22. člen Ustave RS); pravica do osebnega dostojanstva (34. člen Ustave RS, 17. člen ZRTVS-1); pravica iz 25. člena Ustave RS. Tožnik se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/09, Up-850/09, Up-222/10, v kateri je to sodišče menilo, da ureditev iz ZUS-1, ki tožniku ne daje na razpolago nobenega tožbenega zahtevka, s katerim bi dosegel sodno presojo zakonitosti dokončnega upravnega akta, pomeni izvotlitev pravice do sodnega varstva. Tožnik še navaja, da mora sodišče po uradni dolžnosti ugotoviti ničnost akta, če je izpolnjen kateri od razlogov iz 279. člena ZUP. V obravnavanem primeru je podan ničnostni razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Tožnik predlaga, da sodišče sklep Državnega zbora RS št.010-02/12-22/12 z dne 26. 9. 2012 o razrešitvi tožnika dolžnosti člana Nadzornega sveta RTV Slovenija v celoti odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da v predmetni zadevi ne gre za poseg v samostojnost in neodvisnost RTV Slovenija. Primarna naloga Nadzornega sveta ni opravljanje javne službe na področju radijske in televizijske dejavnosti v skladu z ZRTVS-1, Statutom RTV Slovenija in zakonom, ki ureja področje medijev, ampak predvsem nadzorstvo nad delom RTV Slovenija, katere ustanovitelj je Republika Slovenija. Tožniku kot posamezniku ni bila kršena pravica iz 39. člena Ustave RS. Če Državni zbor, ki je pristojen za imenovanje petih članov Nadzornega sveta na podlagi zakona, ne bi imel pristojnosti za njihovo razrešitev, bi to pomenilo, da dejansko ne more izvrševati svojih ustanoviteljskih pravic, tudi ko člani ne bi ravnali v skladu s svojimi pristojnostmi ali v drugih primerih. Imenovanje za člana ne pomeni pridobljene pravice posameznika za dobo štirih let. Pomeni eno izmed odločitev Državnega zbora kot nosilca zakonodajne veje oblasti zaradi izvrševanja njegovih ustavnih pristojnosti. V navedeni zadevi ni šlo za odločanje o pravici, dolžnosti ali pravni koristi tožnika. Ne gre tudi za kršitev 22. člena Ustave RS, ker je toženka s sprejemom spornega sklepa prvič odločala o razrešitvi. Obravnavane zadeva ni mogoče enačiti z zadevo, v kateri je bilo odločeno z odločbo U-I-172/94, saj je imenovanje generalnega direktorja RTV Slovenije zakonsko urejeno drugače kot imenovanje članov Nadzornega sveta, različno so urejene tudi pristojnosti. Toženka se pri razrešitvi ni bila dolžna ravnati po določbah ZUP, saj v postopkih volitev, imenovanj in razrešitev, za katere je pristojna, ne gre za upravno postopanje. Pri imenovanju člana Nadzornega sveta ni mogoče govoriti o takšni naravi pravice, da bi bilo možno sklicevanje na določbo 34. člena Ustave RS. Statusa članov Nadzornega sveta tudi ni mogoče enačiti z javnimi uslužbenci. Toženka navaja, da je z vidika ustanoviteljskih pravic z odločitvijo o razrešitvi odločila tudi o razlogih za razrešitev tožnika. V zvezi z ugovori, da sklep nima vseh bistvenih sestavin, odgovarja, da sklep nima narave upravne odločbe. Meni, da v predmetni zadevi ni prišlo do posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. Predlaga zavrnitev tožbe.

3Tožnik v pripravljalni vlogi vztraja pri navedbah v tožbi in dopolnitvi tožbe.

4Tožba ni utemeljena.

5Tožnik uveljavlja upravnosodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tožnik zatrjuje, da mu je bilo s Sklepom o razrešitvi petih članov Nadzornega sveta RTV Slovenija, ki ga je sprejel Državni zbor, poseženo v ustavne pravice iz 2., 22., 25., 34., 39., 44. in 153. člen Ustave RS.

6ZRTVS-1 vsebuje določbe o Nadzornem svetu v 26. in 27. členu. V 26. členu določa število in imenovanje njegovih članov, pogoje za članstvo, mandat in imenovanje nadomestnih članov, v 27. členu pa naloge Nadzornega sveta. Akt, s katerim se določa status (imenovanje določene osebe za člana, razrešitev člana), je posamični akt. Da to ni upravni akt, ki bi bil izdan v izvrševanju upravne funkcije in da z njim ni odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi s področja upravnega prava, se je že opredelilo Vrhovno sodišče RS v zadevah, v katerih so člani Nadzornega sveta, ki jih je razrešila Vlada RS, uveljavljali sodno varstvo po 2. členu ZUS-1 (sklepi I Up 436/2012, I Up 455/2012, I Up 467/2012 in I Up 475/2012). Za sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 pa je bistveno, ali takšen akt posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. Če tožnik kršitve le-teh ne uspe izkazati, kljub zatrjevanim nepravilnostim pri izdaji posamičnega akta s tožbo po 4. členu ZUS-1 ne more uspeti. Ker je sodišče, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, presodilo, da so tožbene trditve o kršitvah človekovih pravic neutemeljene, se do nepravilnosti v zvezi z izdajo akta, ki jih zatrjuje tožnik, ne opredeljuje, saj na odločitev, kot je pojasnjeno, ne morejo vplivati.

7Kolikor tožnik zatrjuje kršitev 2. člena Ustave RS (Slovenija je pravna in socialna država) in 153. člena Ustave RS (ki v četrtem odstavku določa, da morajo posamični akti državnih organov temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu), sodišče odgovarja, da navedeni določbi ne opredeljujeta temeljnih človekovih pravic in ustavnih svoboščin, temveč ustavna načela delovanja države in državnih organov (tako sklep Ustavnega sodišča RS št. Up 101/95 z dne 25. 3. 1996). Zato njihova kršitev sama po sebi ne more biti predmet tožbe po 4. členu ZUS-1.

8V pravico iz 22. člena Ustave RS (vsakomur je zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih) naj bi bilo tožniku poseženo s tem, da je doslej toženka o prenehanju mandata članov Nadzornega sveta odločila samo v primerih, ko so bili za to izpolnjeni zakonski pogoji, v njegovem primeru pa podlage za razrešitev v zakonu ni, in s tem, da mu je odvzela pravico do procesnih jamstev. Iz navedenega ustavnega besedila izhaja, da 22. člen zagotavlja procesna jamstva v postopkih, v katerih državni organ odloča o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih. V obravnavanem primeru pa sklep o razrešitvi ne pomeni odločitve o pravici. Kot je že odločilo Vrhovno sodišče RS (s sklepi, navedenimi v 6. točki obrazložitve), biti član Nadzornega sveta ni pravica s področja upravnega prava. Če ne gre za pravico, pa tudi pričakovanja, ki so vezana na imenovanje, npr. biti član celotno mandatno obdobje, ne morejo biti pravno varovana upravičenja. Ker torej s sklepom o razrešitvi ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi, se tožnik ne more sklicevati na ustavno jamstvo procesnih varoval, ki se ščitijo v okviru 22. člena Ustave RS (enako obravnavanje, neabitrarno odločanje, možnost izjave, obrazložitev akta), kadar državni organ odloča o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.

9Sodišče tožniku ne pritrjuje, da mu je bilo poseženo v pravico iz 23. člena Ustave RS (vsakdo ima pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče) ter iz 25. člena Ustave RS (vsakomur je zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.) Iz navedenih pravic izhaja, da mora stranka imeti možnost, da spor predloži sodišču. To možnost je tožnik imel. Na voljo mu je bilo „drugo pravno sredstvo“ in sicer tožba v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 (tj. tožba, kot jo je vložil). Morebiten neuspeh s tako tožbo pa ne pomeni, da tožnik nima na razpolago nobenega tožbenega zahtevka, s katerim bi dosegel sodno odločanje, kot smiselno tožnik navaja. Kolikor se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011, to sodišče odgovarja, da je Ustavno sodišče v zvezi z izpodbojno tožbo po 2. členu ZUS-1, s katero tožnik zahteva odpravo upravnega akta, zavzelo stališče, da ima tožnik v zvezi z upravnim aktom lahko tudi ugotovitveno tožbo, ker le na ta način lahko sodno varstvo uspešno uveljavlja. Predmetna tožnikova tožba pa ni izpodbojna tožba, temveč tožba zaradi kršitve človekovih pravic, po kateri sodišče presoja, ali je z aktom ali dejanjem prišlo do posega v človekove pravice. To je sodišče v tej sodbi tudi presodilo.

10V zvezi s tožnikovim zatrjevanjem, da je razrešitev neskladna s pravico iz 34. člen Ustave RS (vsakdo ima pravico do osebnega dostojanstva in varnosti) se sodišče opira na vsebino te pravice, kot jo je v svojih odločbah osmislilo Ustavno sodišče RS. Pojasnilo je, da pravica do osebnega dostojanstva posamezniku zagotavlja priznanje njegove vrednosti, ki mu gre kot človeku in iz katere izvira njegova sposobnost samostojnega odločanja (odločba U-I-226/95 z dne 8. 7. 1999). Tožnik poseg v to pravico utemeljuje s tem, da mu ni bilo omogočeno pred Državnim zborom odgovarjati na očitke in je s tem bilo kršeno načelo zaslišanja stranke, kar je vplivalo na zakonitost sklepa o razrešitvi, in kot način odprave posega predlaga odpravo sklepa. Kolikor tožnik s tem smiselno uveljavlja kršitev procesnih pravic, se sodišče sklicuje na svoje stališče, navedeno v 8. točki obrazložitve. Če pa je te tožbene navedbe obravnavati kot neposreden poseg v pravico iz 34. člena Ustave, pa jih sodišče presoja za neutemeljene. Iz listin, ki jih je tožnik predložil tožbi, je razvidno, da je sodeloval na sejah delovnih teles Državnega zbora in v zvezi z razpravo o Poročilu o delovanju Nadzornega sveta RTVS v letu 2011 v imenu Nadzornega sveta podal še pisna pojasnila. Če ni sodeloval tudi na seji Državnega zbora, da bi pojasnjeval poročilo, po mnenju sodišča to ne pomeni, da mu je bila odvzeta vrednost, ki jo ima kot človek (kar je po razlagi Ustavnega sodišča vsebina pravice iz 34. člena Ustave RS). Da bi njegova razrešitev kot člana Nadzornega sveta, ki ni bila utemeljevana na njegovi individualni odgovornosti, temveč na neustreznosti poročila, vsebovala elemente kaznovanja (v odločbi U-I-172/94, na katero se sklicuje tožnik, je ustavno sodišče menilo, da ima razrešitev direktorja kot poslovodnega organa javnega zavoda po zakonu o zavodih, ki določa krivdne razloge za razrešitev, elemente kaznovanja), sodišče ne meni. Njegov ugled, ki mu gre kot strokovnjaku za medije in predavatelju na področju medijskega prava, po oceni sodišča s sporno razrešitvijo ni bil prizadet oziroma tožnik tega s konkretnimi trditvami in dejstvi, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da je do tega prišlo, ni izkazal.

11Člen 39 Ustave RS (zagotovljena je svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja) zagotavlja fizičnim in pravnim osebam, ki se ukvarjajo z javnim obveščanjem, da svobodno zbirajo, sprejemajo in širijo informacije, misli, ideje in mnenja. V odločbi št. U-I-106/01 z dne 5. 2. 2004 je Ustavno sodišče RS to pravico povezalo z javnimi mediji, konkretno pa z RTVS, katere glavni namen je zagotavljati uresničevanje ustavne pravice (državljanov) do javnega obveščanja in obveščenosti (8. točka obrazložitve). Institucionalna avtonomija RTVS se uresničuje preko njenih organov in upoštevajoč pristojnosti, ki jih imajo. Posamezen član pa po mnenju sodišča zahtevane neodvisnosti RTVS in s tem spoštovanja 39. člena Ustave RS ne more uveljavljati kot svoje pravice, kot to želi tožnik s trditvami, da je poseženo v njemu pripadajočo pravico iz navedene določbe.

12Po tožnikovem mnenju je bilo z nezakonito razrešitvijo poseženo tudi v njegovo pravico iz 44. člena Ustave RS (vsak državljan ima pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev). Vsebina navedene pravice je, da so možnosti vseh državljanov za sodelovanje pri upravljanju javnih zadev načeloma enake in da jih imajo možnost v skladu z zakonom vsi tudi uveljavljati. Ta pravica se udejanja predvsem na volitvah in z referendumi. Po mnenju sodišča je tožnik kot član oziroma predsednik Nadzornega sveta imel vpliv na opravljanje določenih javnih zadev (glede na pristojnosti tega organa), vendar to njegovo sodelovanje ni bilo posledica splošne (vsak državljan) in z zakonom urejene pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, pač pa je bilo vezano na njegovo funkcijo, za katero je moral izpolnjevati posebne pogoje (visokošolska izobrazba in delovne izkušnje, tretji odstavek 6. člena ZRTVS-1) in je bil za predsednika izvoljen (četrti odstavek 26. člena ZRTVS-1). Z izgubo te funkcije se je zmanjšal le z njo povezan vpliv na javne zadeve, nič pa ni bila s tem prizadeta tožnikova splošna pravica iz 44. člena Ustave RS.

13Glede zatrjevane ničnosti izpodbijanega sklepa sodišče odgovarja, da je institut ničnosti vezan na upravno odločbo. Nična se lahko izreče odločba zaradi nezakonitosti, do je katerih je prišlo v upravnem postopku ali pri izdaji upravne odločbe. Izpodbijani sklep pa ni upravni akt, kot se je Vrhovno sodišče RS opredelilo tudi že v navedeni zadevi, ko je odločilo o tožikovi pritožbi zoper začasno odredbo (sklep I Up 505/12 z dne 15. 11. 2012). Zato so tožbeni ugovori, ki se nanašajo na ničnost, v tem upravnem sporu, ki se ni vodil po izpodbojni tožbi, ampak po tožbi zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, brezpredmetni.

14Sodišče zaključuje, da tožnik zatrjevanih posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine ni izkazal. Zato je njegovo tožbo na podlagi 66. člena ZUS-1, ob smiselni uporabi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

15O stroškovnem zahtevku tožnika je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.