VSRS Sodba VI Ips 5/2006

Zahteva za varstvo zakonitosti se zavrne.

1Z izpodbijano sodbo je Vrhovno sodišče Republike Slovenije kot pritožbeno sodišče na podlagi 3. točke drugega odstavka 77. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) ugodilo pritožbama tožene stranke in Državnega pravobranilstva Republike Slovenije in sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani, št. U 1561/2001-14 z dne 13. 11. 2002, spremenilo tako, da je tožbo zoper 1. točko izreka odločbe tožene stranke z dne 4. 10. 2001, zavrnilo. V obrazložitvi sodbe je navedlo, da je treba presojati, katere nepremičnine so izvzete iz pravnega prometa, oziroma da na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice glede na pravno ureditev, veljavno ob odločanju o denacionalizaciji. Zakon o denacionalizaciji (ZDen) nima splošne določbe, ki bi zavezovala pristojen organ le k uporabi pravne ureditve, veljavne ob uveljavitvi ZDen, vendar morajo upravni organi pri odločanju ravnati po načelu zakonitosti, določenim z drugim odstavkom 120. člena Ustave Republike Slovenije. To načelo zavezuje upravne organe, da odločajo v okviru in na podlagi ustave in veljavnih zakonov. Tudi ureditev v tretjem odstavku 6. člena ZDen se sklicuje na veljavne zakone, ko določa, da se pri oblikovanju denacionalizacije, ki jo zagotavlja ZDen, upoštevajo izključitve in omejitve glede možnosti pridobivanja lastninske pravice, če ZDen ne določa drugače. Glede možnosti pridobivanja lastninske pravice na kulturnih spomenikih oziroma naravnih znamenitostih v ZDen ni drugače določeno. Tudi omejitve iz 19. člena ZDen je po presoji Vrhovnega sodišča kot pritožbenega sodišča treba upoštevati po stanju oziroma pravni ureditvi, veljavni v času odločanja. V času odločanja o denacionalizaciji je pravni režim kulturnih spomenikov urejal Zakon o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 7/99 – ZVKD), pravni režim naravnih znamenitosti pa Zakon o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99 – ZON). Po 62. členu ZVKD spomenika, ki je v lasti države, ni dopustno odtujiti, po prvem odstavku 85. člena ZON pa niso v pravnem prometu naravne vrednote, ki so v lasti države, razen v primerih, določenih v ZON. V času odločanja o denacionalizaciji so nepremičnine Blejskega otoka, ki so po ureditvi 163. člena ZON obdržale režim naravne vrednote, bile v lasti države. V last države so prešle na podlagi 2. člena Zakona o lastninjenju kulturnih spomenikov v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 89/99 – ZLKSDL). Ker jih je ureditev iz prvega odstavka 85. člena ZON izvzela iz pravnega prometa, je tudi po presoji Vrhovnega sodišča kot pritožbenega sodišča podan dejanski stan iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen oziroma ovira za njihovo vrnitev v naravi. Pričakovana pravica, kot izhaja iz ureditve ZDen, ne zapoveduje izključitev uporabe veljavne zakonske ureditve pri odločanju. Tudi začasna ureditev (68. člen ZDen), ki je mogoča že ob verjetni izkazanosti dejanske in pravne podlage zahteve za vrnitev nepremičnine, je omejena na razpolagalna upravičenja denacionalizacijskih zavezancev. Na civilnopravna razpolaganja denacionalizacijskih zavezancev je naravnana tudi prepoved iz 88. člena ZDen. Sprejem zakona oziroma ravnanje po zakonski ureditvi, ki je vzpostavila državno lastnino in varovalni režim prepovedi prometa, po presoji Vrhovnega sodišča kot pritožbenega sodišča ne more pomeniti nedovoljenega razpolaganja v smislu 88. člena ZDen. Vrhovno sodišče kot pritožbeno sodišče nima pomislekov glede ustavnosti ureditve ZON, ZVKD, ZLKSDL.

2Zoper navedeno sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije je Vrhovno državno tožilstvo Republike Slovenije po vrhovnem državnem tožilcu vložilo zahtevo za varstvo zakonitosti, s katero v celoti izpodbija sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije zaradi zmotne uporabe materialnega prava po 2. točki prvega odstavka 80. člena ZUS, ki je podana, ker je pritožbeno sodišče zmotno uporabilo določbe 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDen ter 62. členom ZVKD in prvega odstavka 85. člena ZON, ni pa uporabilo določb prvega in tretjega odstavka 18. člena ZDen. Zahtevo za varstvo zakonitosti vlaga zaradi poenotenja sodne prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije pri uporabi določbe 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. Sodišče je različno presojalo o (ne) obstoju izključitvenega razloga za vračanje in s tem različno presodilo o upravičenosti do (enakega ustavnopravno zagotovljenega) varstva pravic in sodnega varstva (primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 1. 2005, opr. št. I Up 918/2002-6). S tem je poseglo v ustavno zavarovano načelo enakosti pred zakonom (14. člen URS), enakega varstva pravic (22. člen URS), varstva lastninske pravice (33. člen URS) in načelo pravne države (2. člen URS). Sodišče druge stopnje je odločitev materialnopravno zmotno oprlo na določbo 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, ko je kot oviro za vračanje spornih nepremičnin upoštevalo njihov lastninskopravni režim in omejitve v času odločanja tožene stranke in ne pravni režim ob uveljavitvi ZDen. Ni sporno, da so nepremičnine, ki so predmet odločanja v 1. točki s tožbo izpodbijane odločbe tožene stranke, razglašene po predpisih o varstvu naravne in kulturne dediščine za kulturni spomenik in naravno znamenitost. Enak (zavarovan) status so imele tudi ob uveljavitvi ZDen. Vendar pa sam zavarovani status nepremičnine še ni ovira za vrnitev v naravi. Tudi take nepremičnine se vračajo pod pogoji ZDen, če niso podane ovire, določene s tem ali drugim zakonom. Vse materialnopravne podlage (pogoje in ovire) po ZDen in po drugih predpisih, na katere se sklicuje, so bile določene z njegovo uveljavitvijo, torej 7. 12. 1991. Vsaka drugačna razlaga bi ogrozila ali celo izničila namen ZDen kot sistemskega in prisilnega predpisa, ki naj popravi krivice, storjene s podržavljenjem po drugi svetovni vojni in kot predpisa, ki daje podlago za lastninjenje do tedaj družbenega (tudi nepremičninskega) premoženja. Pravilna uporaba določbe 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen je v obravnavani zadevi narekovala presojo obstoja ovir za vračanje ob uveljavitvi ZDen, ko so bili v skladu z namenom zakona vzpostavljeni zakonski pogoji za uveljavitev denacionalizacijskih upravičenj. Predpisi, ki jih je uporabilo sodišče druge stopnje (ZON, ZVKD), so bili uveljavljeni šele leta 1999, njihova uporaba za razmerja, ki jih je kot pričakovano upravičenje vzpostavil ZDen, v njihovi posledici in retroaktivnih učinkih na ta upravičenja, pa pomeni dejansko zanikanje načela zakonitosti delovanja upravnih organov iz drugega odstavka 120. člena Ustave Republike Slovenije. Predlaga, da Vrhovno sodišče Republike Slovenije v skladu z določbo četrtega odstavka 84. člena v zvezi s 73. členom ZUS zahtevi za varstvo zakonitosti ugodi in izpodbijano odločbo sodišča druge stopnje tako spremeni, da pritožbi kot neutemeljeni zavrne ter potrdi sodbo sodišča prve stopnje.

3Zastopnik javnega interesa ..., se v odgovoru na vloženo zahtevo za varstvo zakonitosti Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije z njo strinja in predlaga, da Vrhovno sodišče Republike Slovenije ugodi zahtevi za varstvo zakonitosti iz razloga zmotne uporabe materialnega prava, izpodbijano sodbo pa spremeni oziroma razveljavi.

4Zahteva za varstvo zakonitosti ni utemeljena.

5V obravnavani zadevi je sporno, ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno pri odločanju Vrhovnega sodišča Republike Slovenije kot pritožbenega sodišča v zvezi s sodbo sodišča prve stopnje in odločbo tožene stranke v zadevi denacionalizacije nepremičnin na Blejskem otoku., vpisanih pri vl. št. ... in navedenih v 1. točki odločbe tožene stranke z dne 4. 10. 2001, ki jih upravičenec zahteva v naravi. Kot izhaja iz predloženih spisov, so bile navedene nepremičnine razlaščene na podlagi določb Zakona o agrarni reformi in kolonizaciji v Sloveniji z odločbo Okrajne komisije za agrarno reformo Jesenice, št. 1045/46 z dne 30. 4. 1946. Nepremičnine Blejskega otoka so bile nato z Odločbo ministra za prosveto LRS o zavarovanju Blejskega otoka, št. IV-4479/4 z dne 8. 9. 1949 (Uradni list LRS, št. 29/49) zavarovane kot prirodna znamenitost in kulturni spomenik na podlagi 3. člena Zakona o varstvu kulturnih spomenikov in prirodnih znamenitosti v Ljudski republiki Sloveniji (Uradni list LRS, št. 23/48). Zakon o naravni in kulturni dediščini (ZNKD, Uradni list SRS, št. 1/1981 in drugi), ki je veljal v času, ko je stopil v veljavo ZDen, je v 51. členu določil, da spomenika ali znamenitosti, ki je v družbeni lastnini, ni mogoče odtujiti iz družbene lastnine. Tako ZNKD, kot tudi naknadno sprejeta ZVKD in ZON, ki sta veljala v času odločanja tožene stranke, so v prehodnih določbah določili, da že sprejeti akti o razglasitvi za kulturne spomenike in za naravne znamenitosti ostanejo v veljavi. Ni sporno, da so v času izdaje odločbe tožene stranke z dne 4. 10. 2001 o denacionalizaciji navedenih nepremičnin Blejskega otoka veljali ZLKSDL, na podlagi katerega je Blejski otok dejansko postal last države Republike Slovenije, ZVKD, ki je v 62. členu določil, da spomenika državnega pomena, ki je v lasti države, ni dopustno odtujiti in ZON, ki je v 85. členu določil, da nepremičnine na zavarovanih območjih in naravne vrednote, ki so v lasti države, niso v pravnem prometu, razen v primerih določenih s tem zakonom. Res je, da se glede na določbo tretjega odstavka 18. člena ZDen nepremičnine, ki so po predpisih o varstvu naravne in kulturne dediščine razglašene za kulturne spomenike ali naravne znamenitosti, vračajo pod pogoji iz tega zakona. Vendar je določba tretjega odstavka 18. člena ZDen materialnopravni pogoj, pod katerim je denacionalizacija kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti sploh mogoča, kot je to pravilno navedlo že pritožbeno sodišče. Nepremičnine pa po določbi 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen ni mogoče vrniti v naravi, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Glede na citirane določbe zakonov, ki so veljali v času odločanja tožene stranke, pa so nepremičnine Blejskega otoka, ki so predmet presoje v tem upravnem sporu, takšne nepremičnine, na katerih ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Določba tretjega odstavka 6. člena ZDen odkazuje glede možnosti pridobivanja lastninske pravice na izključitve in omejitve, ki so določene v veljavnih zakonih. Torej pri oblikovanju denacionalizacije se upoštevajo določbe drugih zakonov, ki izključujejo ali omejujejo možnost pridobivanja lastninske pravice. Prav 3. točko prvega odstavka 19. člena ZDen pa je Vrhovno sodišče Republike Slovenije kot pritožbeno sodišče pravilno uporabilo.

6Določba drugega odstavka 6. člena ZDen poudarja, da se v postopkih za uveljavljanje pravic po tem zakonu uporablja ZUP/86, če ta zakon ne določa drugače. Iz 4. člena ZUP/86 (načelo zakonitosti) izhaja, da upravni organi postopajo po veljavnih zakonih v času odločanja. Izjeme od tega pravila oziroma dopustnost izključne uporabe predpisov, ki so veljali v času uveljavitve ZDen (7. 12. 1991), ZDen ne določa, ustavnosti ZLKSDL, ZVKD in ZON pa Ustavno sodišče RS do odločanja Vrhovnega sodišča ni presojalo. Res je, da so bili navedeni zakoni sprejeti v času, ko je denacionalizacijski postopek za vrnitev nepremičnin Blejskega otoka že tekel. Toda, v obravnavani zadevi ne gre za nedovoljen poseg v pričakovane pravice denacionalizacijskega upravičenca do pridobitve lastninske pravice v postopku denacionalizacije. Poseg v te pravice je namreč dopusten, če je v skladu z načelom sorazmernosti. To pa pomeni, da mora biti omejitev primerna in nujna za dosego zasledovanega ustavno legitimnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja (tretji odstavek 15. člena Ustave Republike Slovenije). Da v obravnavani zadevi ne gre le za varstvo kulturnega spomenika, temveč tudi za znamenito ledeniško tvorbo in za naravno vrednoto nacionalnega pomena, ki mora biti dostopna zaradi prezentacijske funkcije (zagotavljanje dostopnosti za ogledovanje in obiskovanje) ni sporno. V tem primeru je izkazan velik javni interes, da teh nepremičnin ni dopustno odtujiti, kar je tudi ugotovil zakonodajalec s sprejemom navedenih zakonov in je pri tem moral upoštevati tudi določbe ZDen. Po presoji Vrhovnega sodišča je zato pritožbeno sodišče pravilno presodilo, da so bile določbe 62. člena ZVKD in 85. člena ZON, ki jih je kot veljavne zakonske določbe v času odločanja uporabila kot pravno podlago za svojo odločitev tožena stranka, pravilno uporabljene. Sama Ustava Republike Slovenije postavlja temeljno zavezo, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno, vendar v okviru in na podlagi ustave in veljavnih zakonov (drugi odstavek 120. člena Ustave RS).

7S sklicevanjem na eno sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, ki se ne nanaša na primer, kot je obravnavani, saj gre v primeru Blejskega otoka hkrati za kulturni spomenik in naravno znamenitost, in je kot takšen zavarovan z navedenima zakonoma, vrhovni državni tožilec ne more utemeljiti kršitve v zahtevi za varstvo zakonitosti navedenih ustavnih pravic. Varstvo pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja pa ni predmet samega denacionalizacijskega postopka.

8Glede na navedeno zmotna uporaba materialnega prava, kot jo uveljavlja zahteva za varstvo zakonitosti, ni podana. Zato je Vrhovno sodišče Republike Slovenije na podlagi prvega odstavka 84. člena ZUS zahtevo za varstvo zakonitosti zavrnilo kot neutemeljeno.