VSRS Sodba I Up 183/2009

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.
II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Z neizpodbijanim delom sodbe (1. točka izreka) je sodišče prve stopnje delno ugodilo tožnikovi tožbi, vloženi na podlagi 4. člena ZUS-1. Ugotovilo je, da je tožena stranka s postopkom izbora kandidatov za položaj načelnika Upravne enote (UE) in z ravnanjem v zvezi s tem postopkom nezakonito posegla v tožnikovo z ustavo zajamčeno pravico dostopnosti do vsakega delovnega mesta (tretji odstavek 49. člena Ustave RS - URS). V preostalem (izpodbijanem) delu sodbe pa je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (glede ugotovitve posega v pravico do enakosti pred zakonom – 14. člen URS) enakega varstva pravic (22. člen URS) in svobode dela (prvi odstavek 49. člena URS). V 2. točki izreka je prvostopno sodišče odločilo, da je tožena stranka tožniku dolžna povrniti stroške postopka v višini 320 EUR.

2V razlogih sodbe prvostopno sodišče ugotavlja, da je bila tožniku kršena pravica iz tretjega odstavka 49. člena URS s tem, ker v obvestilu z dne 11. 1. 2008, minister za javno upravo ni navedel razloga za neizbiro. Pri ustavni pravici iz tretjega odstavka 49. člena URS gre za specialno pravico tako v razmerju do splošnega pravnega načela iz drugega odstavka 14. člena URS kot tudi v razmerju do določbe 22. člena URS. Ker pa tožnik uveljavlja le procesni vidik obeh ustavnih pravic, je v zadevi relevantno le določilo tretjega odstavka 49. člena URS.

3Tožeča stranka s pritožbo izpodbija prvostopenjsko sodbo v delu, kjer s tožbenim zahtevkom ni uspela. Zatrjuje nepravilno uporabo materialnega prava. Predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijani del sodbe tako spremeni, da ugotovi tudi kršitev iz 22. člena URS in ustavne pravice svobode dela iz tretjega odstavka 49. člena URS. Zahteva tudi povrnitev stroškov upravnega spora. Navaja, da je bilo z neimenovanjem tožnika kršeno načelo enakega varstva pravic. Tudi ko gre za akt politične diskrecije, mora biti ta podvržen sodni presoji.

4Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5Pritožba ni utemeljena.

6V pravni teoriji je politična diskrecija (odločanje na podlagi demokratično pridobljenega mandata za izvrševanje oblasti oziroma izdajanje političnih aktov ali aktov vladanja) pravno nevezana odločitev, usmerjena pa je v oblikovanje javnega interesa na podlagi vrednostnih sodb nosilcev oblasti, ne pa v presojo najprimernejše odločitve glede na zakonsko, že v naprej določen javni interes, kot velja za upravno diskrecijsko odločanje. Politična diskrecija je izraz vladanja, izvajanje oblasti, ki ni podrejeno sodni kontroli v rednem upravnem sporu. Obstoj in obseg sodne kontrole nad akti politične diskrecije določata drugi odstavek 157. člena URS in 4. člen ZUS-1, omejen pa je na kršitev ustavnih pravic ter ustavnih načel sorazmernosti in zaupanja v pravo. Predmet presoje v obravnavanem primeru ni presoja pravilnosti in zakonitosti akta o neizbiri tožnika, temveč gre za subsidiarni upravni spor zaradi zatrjevanih kršitev tožnikovih ustavnih pravic z dejanji tožene stranke v izbirnem postopku.

7Po 122. členu URS je zaposlitev v upravnih službah mogoča samo na podlagi javnega natečaja, razen v primerih, ki jih določa zakon. Zahteva po javnem natečaju ima namen zagotoviti izbiro najbolje usposobljenih kandidatov, ki bodo največ prispevali k učinkovitemu in uspešnemu delu organa, vsebuje pa tudi zahtevo po pravnem sredstvu. Zakon o javnih uslužbencih - ZJU za položajno uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, organizacijo dela in usklajevanjem, kar je tudi načelnik UE, določa poseben postopek izbire, ki ga izvaja posebna natečajna komisija, ki jo izbere uradniški svet. Natečajna komisija v izbirnem postopku ugotovi strokovno usposobljenost kandidatov, tiste, ki izpolnjujejo natečajne pogoje, pa uvrsti na seznam, ki ga predloži funkcionarju, ki mu je uradnik na položaju odgovoren. ZJU je pravico neizbranih kandidatov do pritožbe in sodnega nadzora s 65. členom omejil na procesne kršitve in na očitne napake natečajne komisije pri uporabi meril. Tako šesti odstavek 65. člena ZJU določa, da zoper odločbo oziroma sklep posebne natečajne komisije iz četrtega in petega odstavka 60. člena ZJU ni pritožbe, dovoljen pa je upravni spor. Neizbrani kandidat lahko vloži tožbo v upravnem sporu iz razlogov, navedenih v 1., 2. in 4. točki prvega odstavka tega člena, poleg tega pa tudi, če je natečajna komisija ugotovila, da po strokovni usposobljenosti ni primeren za položaj, sam pa meni, da je.

8S seznama kandidatov, ki mu ga predloži natečajna komisija, minister izbere tistega, ki je po njegovi presoji najprimernejši. Tak način izbire, ko minister lahko izbere položajne uradnike, za katere meni, da bo z njimi lahko tvorno sodeloval, lahko prispeva k učinkovitemu delu UE. Nezaupanje in konceptualna ali drugačna razhajanja oziroma neskladja med ministrom in načelnikom pa lahko onemogočijo uspešno vodenje UE in učinkovito izvajanje politike vlade in ministra. Minister svoje izbire kandidata, izmed kandidatov, ki jih določi natečajna komisija, ni dolžan obrazložiti, o izbiri tudi ne izda odločbe, temveč se izbrane in neizbrane kandidate samo obvesti. Zato zoper tak akt ministra tudi ni upravnega spora niti po 2. členu ZUS-1, saj imenovanje načelnikov UE ni upravna stvar, niti po 3. členu ZUS-1, kjer je upravni spor zoper akte politične diskrecije izrecno izključen. Dopusten je torej le upravni spor po 4. členu ZUS-1, saj so v tem primeru zanj izpolnjeni predpisani pogoji.

9Dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji pomeni zagotavljanje enakih možnosti pri zaposlovanju in enako dostopnost glede na izpolnjene pogoje, ki tako enakopravnost omogočajo. Po presoji Vrhovnega sodišča določba 49. člena URS zagotavlja le dostopnost vsakega delovnega mesta vsakomur pod enakimi pogoji, ne pa tudi vnaprejšnje pravice, da bo na razpisano delovno mesto izbran (enako tudi Ustavno sodišče v svojih odločbah, npr. sklep Up 36/2000 z dne 11. 9. 2000, sklep Up 1/98 z dne 12. 1. 1998 in sklep Up 23/98 z dne 25. 2. 1998). Glede na številne odločitve Ustavnega sodišča ni nobenega dvoma, da ta ustavna norma zagotavlja le enako dostopnost, torej možnost, da se vsak posameznik pod enakimi pogoji poteguje za katerokoli delovno mesto, če zanj izpolnjuje predpisane pogoje, ne zagotavlja pa, da bo ali da bi moral biti izbran prav on. Torej minister s tem, ko je izmed kandidatov za načelnika, ki mu jih je izbrala natečajna komisija, izbral drugo kandidatko, ne pa tožnika, in ker te izbire ni posebej obrazložil, tožniku ni kršil človekove pravice iz 49. člena URS.

10Načelo enakosti, določeno v 14. členu URS, pomeni splošno prepoved samovolje in arbitrarnega obravnavanja ter predstavlja univerzalno prepoved diskriminacije.

11Dejstvo, da tožnik ni bil ponovno imenovan na mesto načelnika UE oziroma, da je minister izbral drugega kandidata, po presoji Vrhovnega sodišča še ne pomeni, da je bila tožnik neenakopravno obravnavana oziroma diskriminirana. Diskriminacija zaradi političnega prepričanja ali drugih osebnih okoliščin (prvi odstavek 14. člena URS) je podana samo v primeru, če je neizbira posledica teh okoliščin. Če je bila za načelnico UE izbrana druga kandidatka, to še ne pomeni, da je bil tožnik diskriminiran oziroma izbrana kandidatka privilegirana.

12Varstvo zoper diskriminacijo je zakonodajalec podrobneje uredil tudi v Zakonu o uresničevanju načela enakega obravnavanja - ZUNEO. Ta zakon v 1. členu določa skupne temelje in izhodišča za zagotavljanje enakega obravnavanja vsakogar pri uveljavljanju pravic na kateremkoli področju družbenega življenja; v 2. členu pa ta zakon zagotavlja enako obravnavanje (tudi) glede pogojev za dostop do zaposlitve, vključno z izbirnimi merili in pogoji zaposlovanja, ne glede na vrsto dejavnosti na vseh ravneh poklicne hierarhije. Kadar diskriminirana oseba zahteva, da se v upravnem ali sodnem postopku ugotovi kršitev, in navaja dejstva, ki opravičujejo domnevo, da je bila kršena prepoved diskriminacije, mora kršitelj dokazati, da ni kršil te prepovedi (22. člen ZUNEO).

13Po presoji Vrhovnega sodišča tožnikove tožbene navedbe ne opravičujejo domneve, da je bila z dejanji ministra kršena prepoved diskriminacije, zato v obravnavanem primeru dokazno breme nasprotnega tudi ni prešlo na zatrjevanega kršitelja tožnikovih ustavnih pravic. Kot nosilec dokaznega bremena bi moral tožnik torej utemeljiti, da je bil zaradi svojih političnih ravnanj, vrednot, prepričanja ali osebnih lastnosti in okoliščin s konkludentnimi ravnanji ministra diskriminiran v primerjavi z izbrano kandidatko oziroma, da je bila ta zaradi takih okoliščin v nasprotju z zakonom privilegirana. Tožnik pa razen pavšalnih navedb, da je bil diskriminiran, po presoji Vrhovnega sodišča ni navedel dejstev in dokazov, ki bi opravičevali domnevo, da je bila kršena prepoved diskriminacije (22. člen v zvezi s 3. členom ZUNEO) oziroma da je bilo poseženo v njegovo ustavno pravico, določeno v 14. členu URS.

14Iz tožnikovih tožbenih navedb izhaja, da naj bi bil diskriminatorno obravnavan v primerjavi z izbrano kandidatko, glede drugih ponovno imenovanih načelnikov UE, pa glede na dosežene rezultate uveljavlja kršitev 22. člena Ustave (enako varstvo pravic).

15Po presoji Vrhovnega sodišča ni podlage za ugotovitev, da je minister pri imenovanju načelnika UE odločil arbitrarno in samovoljno ter kršil tožnikove ustavne pravice, določene v 22. členu Ustave RS. Objektivne kriterije, med njimi sposobnost in izkušenost kandidatov, ugotovi natečajna komisija oziroma uradniški svet, minister pa po svojih merilih in subjektivnem prepričanju izmed predlaganih kandidatov izbere tistega, za katerega meni, da bo po njegovih merilih najbolje opravljal delo načelnika. Ministrova odločitev je akt politične diskrecije, ki sam po sebi daje ministru pravico do samostojne izbire brez pojasnjevanj izbranemu in drugim kandidatom. Če bi bili za imenovanje položajnih uradnikov poglavitni samo objektivni kriteriji, potem bi imenovanje položajnih uradnikov lahko opravil že uradniški svet, ker pa je v javnem interesu, da se vsakokratna politična volja, izražena na volitvah, manifestira skozi delo vsakokratne vlade, je v pristojnosti ministra, da na podlagi politične diskrecije, ki je izraz vladanja – izvajanje oblasti, izbere položajne uradnike. Primerjava uspešnosti tožnika z drugimi načelniki UE, ki so bili ponovno imenovani, in njegova ugotovitev, da se je po primerljivih kriterijih bolje odrezal kot večina izmed ponovno imenovanih, ne spremeni dejstva, da je minister novo načelnico izbral po lastni presoji (subjektivni oceni) izmed kandidatov, ki jih je izbrala natečajna komisija oziroma uradniški svet. Ministrom izbire ni treba obrazložiti, zato so tožnikovi ugovori, usmerjeni v obrazložitev izbire, neutemeljeni. Sorazmerno kriterijem, ki veljajo za imenovanje položajnih uradnikov, bi po presoji Vrhovnega sodišča moral biti odmerjen tudi vsakokratni nastop ministra, ko v medijih komentira pogoje za izbiro med kandidati.

16Po presoji Vrhovnega sodišča torej minister v obravnavanem primeru ni ravnal samovoljno in arbitrarno ter s svojo izbiro načelnice UE Krško ni kršil tožnikovih ustavnih pravic, določenih v 14., 22. in 49. členu URS, vendar v samo odločitev sodišča prve stopnje ni poseglo, saj je obravnavalo pritožbo tožnika, ne pa pritožbo tožene stranke.

17Iz vseh navedenih razlogov pa je tudi pritožbeni ugovor tožnika o nepravilni uporabi materialnega prava neutemeljen.

18Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo tožnika zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje.

19Ker tožnik s pritožbo ni uspel, sam trpi stroške pritožbenega postopka (165. člen Zakona o pravdnem postopku – ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.