UPRS Sodba in sklep IV U 188/2021-17

I. Tožba se v delu, ki se nanaša na tretjo tožečo stranko mld. A. A., zavrže.

II. Tožba se v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka sklepa Ministrstva za zdravje št. 181-135/2021/4 z dne 2. 11. 2021, zavrže.

III. Tožba se v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka sklepa Ministrstva za zdravje št. 181-135/2021/4 z dne 2. 11. 2021, zavrne.

Uvodno o upravnem postopku

1S sklepom št. 181-135/2021/4 z dne 2. 11. 2021 je Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju upravni organ ali toženka) odločilo: (-) da se zavrne prošnja za podaljšanje roka za dopolnitev predloga za opustitev cepljenja za A. A. (1. točka izreka sklepa); (-) da se zavrne predlog za opustitev cepljenja A. A. (2. točka izreka sklepa).

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da sta B. B. in C. C. (v nadaljevanju vlagatelja ali tožnika) v skladu z 22.a členom Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) 12. 8. 2021 vložila predlog za opustitev cepljenja za otroka A. A. Upravni organ povzema zakonske razloge za opustitev cepljenja in navaja, da je v skladu s šestim odstavkom 22.a člena ZNB sestavni del predloga za opustitev cepljenja zdravstvena dokumentacija osebe, ki je predpisana v odvisnosti od razloga za opustitev cepljenja.

3Upravni organ ugotavlja, da sta vlagatelja predlog za opustitev cepljenja vložila na predpisanem obrazcu, kot razlog pa sta navajala alergijo na sestavine cepiva (sum alergije na neomicin, streptomicin, gluteraldehid, formaldehid in aktivno komponento hepB) in bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem (familiarna ALS, motnje imunskega sistema, alergije). Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da sta vlagatelja k predlogu priložila priloge, vendar pri tem nista priložila zdravstvene dokumentacije, zahtevane v šestem odstavku 22.a člena ZNB, ki dokazuje navedbe iz drugega odstavka 22.a člena ZNB. Upravni organ je zato na podlagi prvega odstavka 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vlagatelja z dopisom z dne 14. 9. 2021 pozval, da v roku 14 dni predlog dopolnita s predložitvijo zdravstvene dokumentacije, ki dokazuje navedbe, zaradi katerih se vlaga predlog za opustitev cepljenja. Vlagatelja sta bila opozorjena na zavrženje predloga, če ta v navedenem roku ne bo pravilno dopolnjen.

4Vlagatelja sta predlog dopolnila z dopisom, v katerem pojasnjujeta, da je bila na ministrstvo priložena vsa dokumentacija, ki je trenutno na voljo, vsi dodatni specialistični izvidi in zdravstvena dokumentacija pa bodo priloženi po končanih preiskavah. Iz dopisa je prav tako razvidno, da je 14-dnevni rok prekratek za dopolnitve vloge, zato sta prosila za podaljšanje roka za dopolnitev vloge do konca pandemije COVID-19, ko bo v zdravstvenih ustanovah spet mogoča normalna izvedba nenujnih zdravstvenih storitev, možnost okužbe COVID-19 pa minimalna. Upravni organ meni, da so navedbe vlagateljev neutemeljene in neizkazane, zato je prošnjo za podaljšanje roka zavrnil.

5V postopku obravnave predloga za opustitev cepljenja upravni organ ugotavlja, da sta vlagatelja vložila predlog za opustitev cepljenja zaradi alergij na sestavine cepiva in druge bolezni ali zdravstvenega stanja, ki je nezdružljivo s cepljenjem. Vlagatelja v dopolnitvi vloge nista priložila ustrezne zdravstvene dokumentacije, ki bi dokazovala njune navedbe. V primeru alergij na cepiva se priloži dokazilo (izvid zdravnika ustrezne specialnosti, odpustnica iz bolnišnice), iz katerega je razvidno, kakšno alergijo na sestavine cepiva ima oseba in kako je diagnosticirana, v primeru zatrjevane bolezni ali zdravstvenega stanja, ki je nezdružljivo s cepljenjem, pa se navede bolezensko stanje, zaradi katerega se predlaga opustitev in priloži dokazilo (izvid zdravnika ustrezne specialnosti, odpustnica iz bolnišnice), ki potrjuje zatrjevano bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem. Upravni organ po navedenem na podlagi devetega odstavka 22.a člena ZNB predlog zavrže kot nepopolnega.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

6Tožniki vlagajo tožbo iz tožbenih razlogov po 1., 2. in 3. točki 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), predlagajo pa, da se izpodbijani sklep izreče za ničnega. Tožniki najprej pojasnjujejo postopek pred zdravstvenim inšpektoratom, nato pa navajajo, da sta bila tožnika zaradi kratkega roka v inšpekcijskem postopku primorana oddati nepopolno vlogo glede na določilo 22. člena ZNB. Navajajo, da sta prva tožnica in drugi tožnik v skladu s tretjim odstavkom 99. člena ZUP pravočasno zaprosila za podaljšanje roka za dopolnitev predloga za opustitev obveznega cepljenja. Navedla sta COVID-19 kot utemeljen razlog.

7Tožniki zatrjujejo, da 14-dnevni rok za dopolnitev vloge za opustitev cepljenja zaradi določil 22.a člena ZNB glede zahtevanih obveznih prilog pokriva specialistično napotitev, izvedbo in pridobitev diagnoze oziroma specialističnega mnenja, kar je neizvedljivo. Takšna omejitev je diskriminatorna in že vnaprej izključuje možnost obravnave predloga za vse, ki že v času poziva zdravstvenega inšpektorata ne izpolnjujejo pogojev v smislu posedovanja zahtevane zdravstvene dokumentacije, četudi zdravstvene pogoje za opustitev cepljenja kot take izpolnjujejo ali vsaj obstajajo indici, da bi jih lahko izpolnjevali. Tožniki trdijo, da je tako tudi v konkretni zadevi, ko sta bila prva tožnica in drugi tožnik zaradi poziva zdravstvenega inšpektorja primorana oddati nepopolno vlogo za opustitev cepljenja, h kateri sta lahko priložila le otroški zdravstveni karton in navedla njuna opažanja otrokovega zdravstvenega stanja, navedla potencialne genetske faktorje in priložila slikovno gradivo, ki dokumentira otrokove alergijske odzive, nista pa mogla priložiti specialističnih izvidov, saj otrok na preiskave še ni niti naročen. Posledično je bila njuna vloga zaradi neustrezno določenih rokov že vnaprej obsojena na zavrnitev.

8Tožniki še grajajo stališče upravnega organa, da epidemija COVID-19 ne preprečuje normalne izvedbe nenujnih zdravstvenih storitev. Sklicujejo se na naraščanje okužb in ustavitev rednih zdravstvenih postopkov. Menijo, da ni bilo pravilno presojeno dejansko stanje in okoliščine primera in posledično tudi sklep o zavrnitvi prošnje za podaljšanje roka in zavržbi vloge temelji na nepravilnih ugotovitvah. Glede na navedena dejstva, okoliščine in opisan potek dogajanja v postopku trdijo, da je celoten upravni postopek skupaj z roki ter presojo dejstev in okoliščin namerno voden tako, da je bil cilj kar najhitrejši zaključek upravnega postopka, ne pa uresničevanje namena 22.a člena ZNB.

9Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je v Republiki Sloveniji obvezno cepljenje proti hemofilisu influence b, davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi, ošpicam, mumpsu, rdečkam in hepatitisu B. 4. točka 57. člena ZNB opredeljuje tudi kazen za prekršek posameznika, če se izmika ali onemogoča obvezno cepljenje iz prvega odstavka 22. člena ZNB. Toženka povzema vsebino predloga tožnikov za opustitev cepljenja, potek upravnega postopka in razloge, ki so narekovali izdajo izpodbijanega sklepa.

10Toženka navaja, da 14-dnevni rok za dopolnitev predloga ni prekratek, če bi za opustitev cepljenja obstajali razlogi, ki so navedeni v drugem odstavku 22.a člena ZNB. Predlog za opustitev cepljenja je bil vložen 12. 8. 2021, sklep o zavrženju pa je bil izdan šele 2. 11. 2021. Vlagatelja sta predlog za opustitev cepljenja vložila na predpisanem obrazcu, iz katerega je jasno razvidno, katero zdravstveno dokumentacijo morata priložiti. Za predložitev dokumentacije sta imela vlagatelja tako več kot 2 meseca časa. V kolikor ima otrok zdravstvene težave, ki jih tožnika navajata v predlogu, potrjene, bi moral ta čas zadostovati za posredovanje zdravstvene dokumentacije, ki bi navedene trditve potrjevala. Toženka poudarja, da je iz prejetega dopisa tožnikov razvidno, da otrok za navedene bolezni in alergije še nima zdravstvene dokumentacije ter da gre v tem primeru le za sum staršev. Z zdravstveno dokumentacijo, ki bi lahko potrdila njune navedbe, tožniki ne razpolagajo. Toženka opozarja na roke za cepljenje in našteva, katera cepljenja bi že morala biti opravljena glede na otrokovo starost. Opozarja na zapise v zdravstvenem kartonu, da starša otroka ne želita cepiti. Predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

11Tožniki v pripravljalni vlogi z dne 28. 3. 2022 prerekajo navedbe toženke v odgovoru na tožbo. Poudarjajo, da je glede na zdravstveno stanje otroka in družinsko anamnezo potrebno opraviti preiskave. Vztrajajo pri svojih navedbah glede vpliva COVID-19 in trdijo, da toženka ni upoštevala vseh zatrjevanih okoliščin pri določitvi roka v zvezi s časom, potrebnim za izvedbo dodatnih zdravstvenih preiskav, pri čemer z otrokovo pediatrinjo še ni dogovorjeno, katere preiskave bi bilo potrebno opraviti.

Odločanje brez glavne obravnave

12Izvedba glavne obravnave v upravnem sporu je pravilo (51. člen ZUS-1), vendar se ta zahteva nanaša predvsem na vsebinsko odločanje o tožbi. Navedeno izhaja iz sistematike zakona, ko so določbe o predhodnem preizkusu tožbe uvrščene v drug oddelek kot določbe o glavni obravnavi, in iz 51. člena ZUS-1, ki se nanaša na vsebinsko odločitev v upravnem sporu, ko je tožba že prestala predhodni preizkus. Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju VSRS) v sklepu I Up 3/2025 z dne 5. 3. 2025 navede, da se ta zahteva le izjemoma nanaša na predhodni preizkus tožbe po 36. členu ZUS-1, če so npr. sporna dejstva, ki vplivajo na obstoj procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavanje tožbe. Sodišče je v konkretni zadevi tožbo delno zavrglo že v okviru predhodnega preizkusa (I. in II. točka izreka te sodbe in sklepa) na podlagi dejstev, ki niso bila sporna in je ocenilo, da zaradi te odločitve izvedba glavne obravnave ni potrebna.

13Pri vsebinski presoji tožbe pa v 51. členu ZUS-1 uzakonjena izvedba glavne obravnave vendarle ni absolutna pravica, saj ZUS-1 v 59. členu ureja odločanje sodišča brez glavne obravnave. Tako lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Kot bo razvidno iz obrazložitve k III. točki izreka te sodbe in sklepa, ni sporno dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločitev, temveč subsumpcija dejanskega stanja pod pravne norme, kar pa je vprašanje pravilne uporabe materialnih in procesnih določb. Sodišče je zato odločilo, ne da bi opravilo glavno obravnavo.

K I. točki izreka

14Tožba mld. A. A. ni dovoljena.

15Sodišče tožbo v upravnem sporu vsebinsko obravnava le, če so izpolnjene vse predpostavke, ki jih za to predpisuje zakon. Ena od procesnih predpostavk, ki preprečuje pričetek in tek sodnega postopka, je po določbah ZUS-1 tudi, če tožnik v tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Stranke v upravnem sporu so tožnik, toženec in prizadeta oseba s položajem stranke, če tako določa zakon (16. člen ZUS-1). Tožnik je lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1).

16Sodna praksa je o tem, da je položaj stranke v upravnem sporu pogojen z njenim procesnim položajem v upravnem postopku, ustaljena. VSRS je v številnih odločbah poudarilo, da lahko oseba ustrezen položaj, ki ji v kasnejšem upravnem sporu zagotavlja položaj tožnika, doseže le v upravnem postopku.¹ S tem je zagotovljena pravica do pravnega sredstva in/ali sodnega varstva. Pri tem ni pomembno, ali bi oseba morala biti udeležena v upravnem postopku. Odločilno je, ali je oseba v upravnem postopku bila stranka ali stranski udeleženec. Položaja tožnika v upravnem sporu zato ni mogoče priznati na podlagi določb ZUP ali na podlagi določb materialnih predpisov, ki določajo, kdaj ima oseba položaj stranke oziroma pravni interes za udeležbo v postopku. Sodišče zato v predhodnem preizkusu tožbe ne preverja, ali bi tožnik moral imeti položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku, temveč zgolj, ali je tak položaj formalno imel.²

17V izpodbijanem sklepu sta kot predlagatelja v upravnem postopku (stranki, na čigar zahtevo se je začel postopek) opredeljena C. C. in B. B., ne pa tudi mld. tožnik A. A. Sodišče po pregledu upravnega spisa ugotavlja, da je opredelitev strank v izpodbijanem sklepu skladna z navedbami v predlogu za trajno opustitev obveznega cepljenja. 6. točka tipiziranega predloga vsebuje podatke o vlagatelju z njegovim podpisom, in sicer pod I) točko, če gre za predlog zdravnika, pod II) točko, če gre za predlog staršev oziroma skrbnika osebe in pod III) točko, če trajno opustitev cepljenja predlaga oseba, ki se cepi. V konkretni zadevi je izpolnjena 6.II) točka predloga s podatki oziroma podpisom staršev C. C. in B. B., tožnik A. A. pa ni opredeljen kot predlagatelj in podpisnik predloga.³ Tudi iz preostalih listin upravnega spisa ne izhaja, da je tretji tožnik med postopkom pridobil položaj stranke.

18Po navedenem sodišče zaključuje, da tretji tožnik mld. A. A. v upravnem postopku, v katerem je bil izdan izpodbijani sklep, ni imel položaja stranke ali stranskega udeleženca. To pa pomeni, da imenovani tožnik glede na prvi odstavek 17. člena ZUS-1 v tem upravnem sporu ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe. Sodišče je zato tožbo, ki jo je vložil mld. tožnik A. A., iz razloga, ker mld. tožnik po določbah ZUS-1 ne more biti stranka upravnega spora, na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo (I. točka izreka te sodbe in sklepa). Sodišče namreč mora ves čas postopka po uradni dolžnosti paziti na izpolnitev procesnih predpostavk za obravnavanje tožbe (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

19Tožba zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa ni dovoljena.

20Tožnika s tožbo izpodbijata sklep toženke št. 181-135/2021/4 z dne 2. 11. 2021 v celoti, torej tudi 1. točko izreka navedenega sklepa, s katero je toženka zavrnila predlog za podaljšanje roka za dopolnitev predloga za opustitev cepljenja.

21Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni v skladu z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (drugi odstavek 157. člena Ustave).

22Izhajajoč iz citiranih določb Ustave prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Iz navedene določbe ZUS-1 izhaja, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih upravnih aktov, ki niso dokončni in ne posegajo v pravni položaj tožnika.

23Tak akt, ki ne vsebuje vsebinske odločitve o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi, predstavlja tudi odločitev v 1. točki izreka izpodbijanega sklepa, s katero je zavrnjen predlog tožnikov za podaljšanje roka za dopolnitev predloga za opustitev cepljenja. VSRS je v sklepu I Up 455/2008 z dne 1. 10. 2009 pojasnilo, da so po prvem odstavku 99. člena ZUP za posamezna dejanja v postopku lahko določeni roki. Tretji odstavek 99. člena ZUP določa, da se rok, ki ga je določila uradna oseba, ki vodi postopek, in s predpisi določen rok, ki ga je mogoče podaljšati, lahko podaljšata na prošnjo, ki jo vloži prizadeta oseba pred iztekom roka, če so podani opravičeni razlogi za podaljšanje. Ta določba se nanaša na podaljšanje procesnih rokov, to je tistih rokov, ki vplivajo na potek postopka in določajo opravo posameznih procesnih dejanj v postopku. Da se navedena določba nanaša na procesne roke izhaja tako iz navedene določbe prvega odstavka 99. člena ZUP, kakor tudi iz ostalih določb 99., 100. in 101. člena ZUP. VSRS navaja, da takšno sklepanje potrjuje tudi ureditev pravnih sredstev zoper odločitev o predlogu za podaljšanje roka. Po določbi četrtega odstavka 99. člena ZUP zoper sklep o podaljšanju roka ni pritožbe. Za sklep, s katerim je predlog za podaljšanje roka zavrnjen, pa veljajo splošne določbe o pritožbi zoper sklep. Na podlagi določb prvega in četrtega odstavka 258. člena ZUP je zato navedeni sklep mogoče izpodbijati v pritožbi zoper odločbo, torej v pritožbi zoper odločbo, s katero je odločeno o zadevi, ki je predmet postopka (prvi odstavek 207. člena ZUP). To hkrati pomeni, da je sodno varstvo zoper sklep o zavrnitvi predloga za podaljšanje roka, izdanega na podlagi tretjega odstavka 99. člena ZUP, zagotovljeno v okviru tožbe zoper odločbo.

24Iz navedenega izhaja, da je sklep o zavrnitvi predloga za podaljšanje roka za dopolnitev vloge procesni sklep. Po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 pa so lahko v upravnem sporu predmet izpodbijanja le tisti procesni sklepi, s katerimi je postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ker sklep o zavrnitvi predloga za podaljšanje procesnega roka med take akte ne sodi, ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu.⁴

25V skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 mora sodišče ves čas postopka po uradni dolžnosti paziti na procesne predpostavke za obravnavanje tožbe, predpisane v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Ena od predpostavk, ki preprečujejo meritorno obravnavanje tožbe, je tudi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tak akt predstavlja tudi sklep o zavrnitvi predloga za podaljšanje roka za dopolnitev vloge, vsebovan v 1. točki izreka izpodbijanega sklepa. Sodišče je zato tožbo zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa na podlagi prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo (II. točka izreka te sodbe in sklepa).

K III. točki izreka

26Tožba zoper 2. točko izreka izpodbijanega sklepa ni utemeljena.

27Tožnika v zadevi izpodbijata tudi odločitev o zavrženju predloga za oprostitev cepljenja za tretjega tožnika, ki jo vsebuje 2. točka izpodbijanega sklepa. V tem delu gre za procesni sklep, ki je po citiranem drugem odstavku 5. člena ZUS-1 lahko predmet presoje pravilnosti in zakonitosti v upravnem sporu, saj je z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan. Pri tem sodišče dodaja, da je predmet sodne presoje odločitev glede predloga za opustitev cepljenja, ki je v pristojnosti ministrstva, pristojnega za zdravje (22.b člen ZNB) in postopek, v katerem je bila izdana odločba o tem predlogu, ne pa morebitni predhodni postopek pred zdravstvenim inšpektoratom. Sodišče se zato ne opredeljuje do tožbenih navedb, s katerimi tožnika grajata postopek pred inšpektorjem.

28Sodišče ugotavlja, da tožnika tožbo že v uvodu opredelita kot tožbo zaradi ničnosti sklepa toženke št. 181-135/2021/4 z dne 2. 11. 2021, izrecno pa ugotovitev ničnosti navedenega sklepa predlagata v okviru formalno postavljenega tožbenega predloga. Pri tem pa, ko opredelita tožbene razloge, tožnika navajata nepopolno in nepravilno ugotovitev dejanskega stanja, bistveno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo zakona ali na zakon oprtega predpisa. Tožnika torej izrecno uveljavljata tožbene razloge iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, ne pa tožbenega razloga iz 4. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, ki pa kot tožbeni razlog uzakonja razloge, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega.⁵ Navedeno samo po sebi ni ključno, saj sodišče pri presoji pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega upravnega akta ni vezano na razloge, ki jih tožnik navaja v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), kar pomeni, da sodišče na pravno kvalifikacijo tožbenih navedb ni vezano (in tudi niso obvezna sestavina tožbe).

29VSRS je v številnih odločbah poudarilo, da ZUS-1 v 40. členu določa, da sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. Vezano torej ni na razloge, zaradi katerih se sme izpodbijati upravni akt in ki so določeni v prvem odstavku 27. člena ZUS-1 (nepravilna uporaba materialnega prava, kršitev pravil postopka, nepravilna in nepopolna ugotovitev dejanskega stanja, ničnost upravnega akta). Nevezanost sodišča se nanaša na pravno kvalifikacijo kršitev, ki jih tožnik očita tožencu, ne pomeni pa, da sodišče v celoti prevzame oziroma nadomesti trditveno podlago. Obseg preizkusa izpodbijanega upravnega akta je omejen s formalnim tožbenim predlogom, v katerem tožnik pove, v katerem delu in na kakšen način naj sodišče poseže v upravni akt. Poleg tega tožbeni predlog opredeljujejo tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, o čem naj sodišče presoja. To pomeni, da tožbenega predloga ne opredeljuje le njegov formalni vidik, temveč tudi vsebinski z navedbami, s katerimi tožnik nasprotuje dejanskim in pravnim stališčem izpodbijanega upravnega akta in ki naj jih sodišče presodi.⁶ VSRS poudari, da tožbenega predloga ne gre enačiti s tožbenim zahtevkom, o katerem upravno sodišče odloča le v sporu polne jurisdikcije oziroma pri odločanju o adhezijskem zahtevku.

30Iz navedenega izhaja, da je sodišče dolžno odločati v mejah tožbenega predloga, ki obsega tudi tožbene navedbe, hkrati pa sodišče ne sme samovoljno zaključevati, kakšen je zahtevek (predlog) tožnika. Tožnik je tisti, ki s tožbo po svoji volji opredeli tožbeni predlog, to je na kakšen način naj sodišče poseže v izpodbijani upravni akt. Oblika pravnega varstva je prepuščena tožniku in sodišče je na vsebino sodnega varstva, ki jo zahteva tožnik, vezano. Tako 33. člen ZUS-1 jasno opredeljuje, kaj lahko tožnik s tožbo zahteva, in to v celoti prepušča njegovi odločitvi (30. člen ZUS-1). Sodišče sodi, da tožnika s postavitvijo ničnostnega zahtevka dejansko uveljavljata izpodbojno tožbo po prvi alineji prvega odstavka 33. člena ZUS-1. Razlogi za izpodbojno tožbo so določeni v 27. členu ZUS-1 in nanje se tožnika opirata. Res je, da se s tožbo glede na zakon praviloma zahteva odprava izpodbijanega akta, vendar je sklep, da se upravni akt izreče za ničnega (68. člen ZUS-1) ena izmed odločitev, ki jo lahko sodišče sprejme, ko je zahtevano sodno varstvo z izpodbojno tožbo.⁷ Ne glede na to, da tožnika izrecno predlagata ugotovitev ničnosti izpodbijanega akta, pa to ni ovira, da se sodišče pri obravnavanju tožbe ne omeji zgolj na ničnostne razloge, temveč je kot del tožbenega predloga izpodbojne tožbe obravnava tudi utemeljenost drugih razlogov, ki izhajajo iz tožbenih navedb. Sodišče je namreč vezano na vsebino sodnega varstva (izpodbojna tožba), ki ga stranka zahteva, ne pa na predlog stranke, kako naj sodišče odloči v okviru zahtevanega varstva (npr. odpravi akt ali ga izreče za ničnega).

31Razloge, zaradi katerih se v upravnem postopku izdana odločba (pa tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih - drugi odstavek 279. člen ZUP) izreče za nično, določa ZUP v prvem odstavku 279. člena, in sicer se za nično izreče odločba: (1) ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; (2) ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu; (3) ki je sploh ni mogoče izvršiti; (4) ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka v to pozneje ni izrecno ali molče privolila; (5) ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja; (6) v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. V primeru ugotovljenega ničnostnega razloga sodišče upravni akt s sklepom izreče za ničen (drugi odstavek 37. člena in 68. člen ZUS-1). Tak izrek ima isti pravni učinek kot odprava, razlika je le v tem, da v primeru ničnega akta kršitev ni mogoče odpraviti, zato je predpisano temu ustrezno postopanje sodišča, ki zadeve ne vrne v ponovno odločanje.

32Sodišče ugotavlja, da tožnika kljub izrecnemu tožbenemu predlogu, s katerim zahtevata, da se izpodbijan akt izreče za ničnega, v tožbi vsebinsko ne uveljavljata nobenega od ničnostnih razlogov in ga tudi sodišče, ki na ničnost pazi po uradni dolžnosti, ne prepozna. Ob navedenem pa sodišče poudarja, da izpodbijani akt, to je sklep o zavrženju predloga za opustitev cepljenja, ni upravni akt, ki se lahko izreče za ničnega po 279. členu ZUP. Kljub temu, da gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (drugi odstavek 5. člena ZUS-1), namreč ne gre za upravno odločbo, s katero je vsebinsko odločeno o zahtevku stranke (prvi odstavek 279. člena ZUP), niti za sklep, s katerim je odločeno o vsebinskih vprašanjih (drugi odstavek 279. člena ZUP). Kot je sodišče že pojasnilo, gre za procesni sklep, s katerim je postopek odločanja končan.

33Obvezno cepljenje pred nalezljivimi boleznimi je zakonska dolžnost, ki jo predpisuje 22. člen ZNB kot enega izmed ukrepov, s katerimi je zakonodajalec zasledoval preprečevanje širjenja in obvladovanje nalezljivih bolezni. V primerih, ko bi cepljenje pomenilo preveliko tveganje za zdravje posameznika, pa ZNB omogoča ugotavljanje utemeljenih razlogov za opustitev cepljenja. Toženka se opre na pravilno materialnopravno podlago, ki ureja razloge za opustitev cepljenja. Ti razlogi so taksativno našteti v drugem odstavku 22.a člena ZNB. Izjema od zakonsko predpisane obveznosti cepljenja se uresničuje z vložitvijo predloga za opustitev cepljenja, ki sta ga prva tožnica in drugi tožnik kot upravičena predlagatelja (peti odstavek 22.a člena ZNB) vložila v konkretni zadevi. Vendar pa šesti odstavek 22.a člena ZNB predpisuje zdravstveno dokumentacijo, ki mora biti priložena predlogu in ki dokazuje navedbe iz drugega odstavka 22.a člena ZNB, torej navedbe o obstoju posameznega razloga za opustitev cepljenja.

34Tožnika ne izpodbijata ugotovitve upravnega organa, da sta predlog za opustitev cepljenja utemeljevala na obstoju razlogov po prvi in tretji alineji drugega odstavka 22.a člena ZNB, to je zaradi alergij na sestavine cepiva in zaradi bolezni ali zdravstvenega stanja, ki je nezdružljivo s cepljenjem. Upravni organ pravilno ugotavlja, da ZNB kot obvezno prilogo predpisuje zdravstveno dokumentacijo, ki je odvisna od tega, na katerem razlogu temelji predlog stranke. Tako je v skladu šestim odstavkom 22.a člena ZNB v primeru zatrjevane alergije na sestavine cepiva treba priložiti zdravstveno dokumentacijo, ki vključuje navedbe, na katere sestavine cepiva je oseba alergična in dokazilo o alergiji na sestavine cepiva in kako je bila ta diagnosticirana, v primeru zatrjevane bolezni ali zdravstvenega stanja, ki je nezdružljivo s cepljenjem, pa je treba priložiti zdravstveno dokumentacijo, ki vključuje navedbe bolezenska stanja, zaradi katerih se predlaga opustitev in dokazilo, ki potrjuje zatrjevano bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem.

35Kot ključno za presojo zadeve sodišče izpostavlja, da tožnika v tožbi izrecno priznavata, da sta vložila nepopoln predlog in ne izpodbijata ugotovitve upravnega organa v izpodbijanem sklepu, da k predlogu nista predložila zdravstvene dokumentacije s predpisano vsebino, ki je po ZNB predpisana kot dokaz za utemeljevanje posamezne okoliščine, ki jo stranka uveljavlja kot razlog za opustitev cepljenja. Tožnika se v tožbi kot na razlog za opustitev cepljenja sklicujeta le na otrokove alergije (in ne na drugo bolezen ali zdravstveno stanje), pri čemer priznavata, da s specialističnimi izvidi ne razpolagata, ker otrok na preiskave ni naročen. Zato, tako tožnika, sta priložila otrokov zdravstveni karton, opis njunih opažanj otrokovega zdravstvenega stanja in navedbo potencialnih genetskih faktorjev. Sodišče ugotavlja, da tudi iz tožbenih navedb izhaja, da njun predlog ne temelji na dokazilih zdravstvene narave o alergijah na sestavine cepiv, temveč predlog opirata na svoja opažanja in družinsko anamnezo. Tudi povzete tožbene navedbe potrjujejo, da tožnika zdravstvene dokumentacije, ki bi dokazovala obstoj razlogov za opustitev cepljenja, (še) nimata.

36Deveti odstavek 22.a člena ZNB kot sankcijo, če predlogu ni priložena ustrezna zdravstvena dokumentacija iz šestega odstavka tega člena, predpisuje zavrženje predloga brez predhodnega pozivanja na njegovo dopolnitev. Kljub temu je toženka ravnala po določbah ZUP in tožnika pozvala na dopolnitev predloga s predložitvijo predpisane dokumentacije in jima dodelila 14-dnevni rok za izpolnitev zahteve. Nesporno med strankama je, da tožnika v danem roku zahtevane zdravstvene dokumentacije nista predložila, sta pa predlagala podaljšanje roka, temu predlogu pa toženka ni ugodila. Takšna odločitev je imela za posledico zavrženje predloga za opustitev cepljenja kot nepopolnega.

37Za presojo, ali je izpodbijana odločitev o zavrženju predloga pravilna, je potrebno presoditi, ali je toženka ravnala pravilno, ko je zavrnila predlog za podaljšanje procesnega roka za dopolnitev predloga. Odgovor je pritrdilen. Tožnika sta v predlogu za podaljšanje roka jasno navedla, da sta predložila vso zdravstveno dokumentacijo, ki je trenutno na voljo. Predlog za podaljšanje roka sta utemeljevala z epidemiološkimi razmerami kot posledico pandemije COVID-19 in okrnjenim delovanjem zdravstvenega sistema, kar jima onemogoča opravo potrebnih specialističnih pregledov in testiranj. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, kar tožnika v tožbi potrdita, da v času vložitve predloga in poziva toženke na njegovo dopolnitev z zdravstveno dokumentacijo, ki je predpisana kot priloga tovrstnega predloga, nista razpolagala. Ta okoliščina odkazuje na sklep, da ne gre za razloge, ki bi utemeljevali podaljšanje roka. Procesni rok je namreč namenjen opravi procesnih dejanj (npr. odpravi pomanjkljivosti v nepopolni zahtevi). Njegovo dolžino določi uradna oseba. Pri tem mora na eni strani upoštevati načelo ekonomičnosti in hitrosti postopka, po drugi strani pa mora uradna oseba stranki glede na konkretne okoliščine pustiti dovolj časa, da bo lahko opravila procesno dejanje. V konkretni zadevi se procesni rok nanaša na predložitev manjkajoče dokumentacije, zato je rok 14 dni primeren. Ta rok izhaja iz predpostavke, da stranka ob vložitvi predloga za opustitev cepljenja z ustrezno zdravstveno dokumentacijo, na kateri temelji predlog, že razpolaga. Zahteva iz šestega odstavka 22.a člena ZNB namreč pomeni, da mora sama vložitev predloga temeljiti na zdravstveno indiciranih razlogih, podprtih z ustrezno zdravstveno dokumentacijo, ne pa morebiti na sumih, strahovih, pomislekih ali prepričanjih v zvezi s cepljenem. Rok zato ne more biti namenjen temu, da stranka "na zalogo", brez podlage v ustrezni zdravstveni dokumentaciji, vloži predlog, in šele nato začne z aktivnostmi, ki se nanašajo na izvedbo diagnostičnih postopkov, ki bi njena zatrjevanja potrdili ali ovrgli. Pri tem toženka v izpodbijanem sklepu pravilno opozori, da tožnika nista zatrjevala in izkazala niti tega, da je otrok naročen na zdravstvene preglede v zvezi z v predlogu zatrjevanimi razlogi za opustitev cepljenja. Ker je toženka od tožnikov v upravnem postopka zahtevala točno določeno zdravstveno dokumentacijo, ki je po ZNB obvezna priloga predloga, tožnika pa sta navedla, da z njo ne razpolagata, je odločitev o tem, da se jima rok za njeno predložitev organu odločanja ne podaljša, utemeljena. Dan je bil namreč rok za predložitev listin upravnemu organu in ne rok za začetek kakšnega postopka ali aktivnosti pri drugem organu ali instituciji.

38Sodišče dodaja, da v zadevah, kot je konkretna, ni mogoče zagovarjati stališča, da bi toženka morala predlog posredovati v presojo Komisiji za cepljenje (22.b člen ZNB). Sodišče ugotavlja, da iz sistematike ureditve cepljenja v ZNB izhaja, da omenjena komisija poda strokovno mnenje, če je predlog za opustitev cepljenja popoln, presoja o tem, ali je predlog popoln, pa je v pristojnosti toženke. Sodišče ne spregleda, da je v konkretni zadevi predlogu sicer bila predložena določena zdravstvena dokumentacija, vendar pa tožnika ne izpodbijata ugotovitve toženke, da predlogu ni bila predložena zdravstvena dokumentacija iz šestega odstavka 22.a člena ZNB, ki bi se navezovala na zatrjevanja tožnikov o razlogih za opustitev cepljenja. Prav tako ne nasprotujeta ugotovitvi, da tudi po pozivu toženke v danem roku predloga nista dopolnila tako, kot jima je bilo naloženo. Nesporno je torej, da predlogu niso bile priložene listine, ki bi mu morale biti priložene, da bi bil predlog primeren za vsebinsko obravnavo. Sodišče še pripominja, da Komisija za cepljenje res lahko, če oceni za potrebno, zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (prvi odstavek 22.c člena ZNB), vendar iz dikcije tega določila ("dodatne") v povezavi s šestim odstavkom 22.a člena ZNB izhaja, da morajo razlogi za opustitev cepljenja izhajati že iz predložene zdravstvene dokumentacije. Postopek odločanja o opustitvi cepljenja tako ni zasnovan na način, da bi se šele v okviru tega postopka (npr. z napotitvijo Komisije za cepljenje) začeli prvič opravljati ustrezni diagnostični postopki in zbirati zdravstvena dokumentacija za potrditev ali ovrženje sumov staršev, povezanih s cepljenjem otrok. Že sam predlog mora temeljiti na predpisani zdravstveni dokumentaciji.

39Po navedenem je toženka pravilno ugotovila, da tožnika v danem roku predloga nista dopolnila s prilogami, določenimi v šestem odstavku 22.a člena ZNB. Toženka se pravilno opre na določbo devetega odstavka 22.a člena ZNB in predlog za opustitev cepljenja zavrže, saj ni bil popoln in primeren za vsebinsko obravnavo.

40Ker je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana 2. točka sklepa toženke št. 181-135/2021/4 z dne 2. 11. 2021 pravilna in zakonita ter da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen, sodišče pa v postopku pred njegovo izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

41O stroških postopka sodišče ni odločalo, ker jih stranke niso priglasile.

¹ Prim. s sklepi VSRS I Up 9/2022 z dne 23. 3. 2022, I Up 56/2020 z dne 30. 9. 2020, I Up 106/2020 z dne 24. 4. 2021 idr.
² Prim. s sklepi VSRS I Up 165/2020 z dne 14. 4. 2021, I Up 207/2019 z dne 3. 6. 2020, I Up 56/2020 z dne 30. 9. 2020, I Up 54/2019 z dne 11. 12. 2019 idr.
³ Glede na svojo starost bi tožnik kot predlagatelj lahko nastopil z zastopanjem po zakonitih zastopnikih (starših), vendar iz predloga ta okoliščina ne izhaja.
⁴ Tako sklep VSRS I Up 443/2009 z dne 15. 4. 2010. Enako stališče glede procesnih odločitev izhaja tudi iz drugih sklepov VSRS, npr. I Up 49/2025 z dne 12. 3. 2025, I Up 35/2016 z dne 8. 6. 2016, I Up 342/2016 z dne 15. 3. 2017, I Up 277/2010 z dne 4. 11. 2010, I Up 470/2008 z dne 8. 10. 2008, 362/2007 z dne 11. 4. 2007 in drugih.
⁵ Na ničnost sicer sodišče pazi tudi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).
⁶ Glej npr. sodbo VSRS X Ips 33/2024 z dne 19. 3. 2025 (26. točka obrazložitve), sklep VSRS I Up 120/2023 z dne 5. 7. 2023, sklep VSRS I Up 33/2019 z dne 22. 5. 2019, sklep VSRS X Ips 298/2016 z dne 20. 9. 2017, sodbo VSRS X Ips 19/2015 z dne 18. 10. 2017.
⁷ Pooblastila sodišča pri odločanju o izpodbojni tožbi so določena v 63. členu ZUS-1 (zavrnilna sodba), 64. členu ZUS-1 (ugodilna sodba) in 68. členu ZUS-1 (sklep, da se upravni akt izreče za ničnega).