22.a člen ZNB

Zahteva iz šestega odstavka 22.a člena ZNB pomeni, da mora sama vložitev predloga za opustitev cepljenja temeljiti na zdravstveno indiciranih razlogih, podprtih z ustrezno zdravstveno dokumentacijo, ne pa morebiti na sumih, strahovih, pomislekih ali prepričanjih v zvezi s cepljenem. Da bi toženka predlog za opustitev cepljenja lahko vsebinsko obravnavala, bi morala tožnika predlogu priložiti ustrezno zdravstveno dokumentacijo, kot jo zahteva šesti odstavek 22.a člena ZBN, česar pa nista storila, zato je toženka njuno vlogo utemeljeno zavrgla kot nepopolno na podlagi devetega odstavka 22.a člena ZNB.

Obveznega cepljenja ni treba izvesti le takrat, kadar Ministrstvo za zdravje z odločbo, izdano v posebnem postopku, ki je urejen v 22.a do 22.č členu ZNB, ugotovi, da so izpolnjeni predpisani pogoji, na podlagi katerih se obvezno cepljenje opusti. Zakonodajalec je s sprejemom ukrepa obveznega cepljenja ravnal v skladu z dolžnostjo, določeno v 51. členu Ustave RS, da se vsem, še posebej otrokom, zagotovi najvišja možna stopnja zdravja. Z določitvijo obveznega cepljenja je izhajal iz dejstva, da je zagotovitev zdravja celotne populacije pomembnejša vrednota od bolnikove (v danem primeru starševe) pravice odločati o samem sebi (v danem primeru o otroku).

Po 6. členu ZNB-B se dopolnitev vloženih predlogov zahteva v zadevah, o katerih do uveljavitve ZNB-B še ni bilo pravnomočno odločeno. Gre torej za določilo, ki ureja vprašanje, po katerih pravilih se nadaljujejo in končajo postopki s predlogi za opustitev cepljenja, ki so bili v teku ob uveljavitvi ZNB-B, in sicer se s tem določilom določa, da se ti postopki nadaljujejo po novih, spremenjenih procesnih pravilih. V tej zvezi absolutnega pravila, da bi se postopki morali končati po procesnih pravilih, po katerih so se začeli, ni.

Sodišče je vezano na vsebino sodnega varstva (izpodbojna tožba), ki ga stranka zahteva, ne pa na predlog stranke, kako naj sodišče odloči v okviru zahtevanega varstva.

Po presoji sodišča bi iz sklepa o zavrženju, zato da bi sklep ustrezal zahtevi po obrazloženosti upravne odločbe, moralo konkretizirano in obrazloženo izhajati, zakaj je bila vloga zavržena, torej zakaj je predložena zdravstvena dokumentacija neustrezna in na kakšni podlagi je organ sprejel takšno odločitev. Takšna presoja po mnenju sodišča zahteva presojo medicinskih razlogov, o čemer bi morala presojati komisija ter tozadevno pojasniti, zakaj določena zdravstvena dokumentacija ni ustrezna in iz katerih razlogov, takšno strokovno mnenje komisije pa bi nato upravnemu organu služilo kot podlaga za ustrezno obrazloženo odločbo o zavrženju predloga za opustitev cepljenja.

V času izdaje izpodbijanega sklepa je že veljala novela ZNB-B (ta se uporablja od 29. 10. 2020), ki je uzakonila, da se predlog, ki ne vsebuje ustrezne medicinske dokumentacije, zavrže. Po presoji sodišča bi iz sklepa o zavrženju moralo argumentirano izhajati, zakaj je bila ob predloženi zdravsteni dokumentaciji vloga zavržena, torej zakaj je predložena zdravstvena dokumentacija neustrezna in na kakšni podlagi je organ sprejel takšno odločitev. Takšna presoja zahteva presojo medicinskih razlogov, o čemer bi morala presojati komisija, ki bi morala tudi pojasniti, zakaj določena zdravstvena dokumentacija ni ustrezna in iz katerih razlogov, takšno strokovno mnenje komisije pa bi nato upravnemu organu služilo kot podlaga za ustrezno obrazložen akt o zavrženju oz. zavrnitvi predloga za opustitev cepljenja.

Pri presoji predlogov za opustitev cepljenja toženki skladno z ZNB pomaga komisija za cepljenje. Ta po preučitvi predloga, pridobitve morebitne dodatne dokumentacije ali dodatnih preiskav ter razgovora z osebo oziroma zakonitimi zastopniki osebe poda strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja, takšno strokovno mnenje pa posreduje ministrstvu, pristojnemu za zdravje. Na podlagi strokovnega mnenja komisije toženka izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja. Po presoji sodišča bi iz sklepa o zavrženju moralo konkretizirano in obrazloženo izhajati, zakaj je bila vloga zavržena, torej zakaj je predložena zdravstvena dokumentacija neustrezna in na kakšni podlagi je organ sprejel takšno odločitev. Takšna presoja po mnenju sodišča zahteva presojo medicinskih razlogov, o čemer bi morala presojati komisija ter tozadevno pojasniti, zakaj določena zdravstvena dokumentacija ni ustrezna in iz katerih razlogov, takšno strokovno mnenje komisije pa bi nato upravnemu organu služilo kot podlaga za ustrezno obrazloženo odločbo o zavrženju predloga za opustitev cepljenja.

Ob dejstvu, da sta bila tožnika pozvana na dopolnitev predloga ter opozorjena, da se mora zdravstena dokumentacija iz prejšnjega odstavka nanašati izključno na osebo pri kateri naj bi se cepljenje opustilo, pa sta predložila predlogu le odpustno pismo iz porodnišnice, izvid iz dne 31. 7. 2012 (kopijo ene strani materinske knjižice) ter fotografije otroka, nista ustrezno dopolnila svoje vloge, zato jo je toženka upravičeno zavrgla. Predlogu namreč nista priložila niti fotokopij zdravstvenega kartona otroka. Tako pomanjkljiva zdravstvena dokumentacija pa skupaj z navedbami o zdravstvenih težavah otroka po mnenju sodišča ne zadostuje, da bi se lahko štelo, da sta tožnika vložila popolno vlogo v smislu šestega odstavka 22.a člena ZNB.

Zavrženje predloga tožnikov za opustitev cepljenja brez strokovne (medicinske) presoje dokumentacije in v tem oziru odsotnost konkretizirane obrazložitve, ob dejstvu, da je tožnica v postopku podala zahtevo za razgovor pred komisijo, da je v predlogu za opustitev cepljenja navedla nezaželene učinke in bolezenska stanja, ki so po njenih opažanjih neporesredna posledica cepljenja in izrecno izpostavila tudi, da resnično dejansko stanje hčere ni zajeto v zdravstvenem kartonu otroka, po presoji sodišpča ne zadošča za ustrezno obrazloženo odločbo.

Do vsebine zdravstvene dokumentacije se toženka v izpodbijani odločbi ni opredelila. Komisija je tista, ki odredi/določi dodatne zdravstvene preglede, za to, da lahko popolno prouči razloge morebitne opustitve cepljenja, ki so šele nato lahko podlaga za odločitev organa odločanja.

Organ odločanja najverjetneje nima medicinskih znanj, zaradi česar (ob predloženi zdravstveni dokumentaciji) ne more brez ustrezne strokovne podlage oceniti ali gre za ustrezno zdravstveno dokumentacijo, torej ali je po njeni vsebini (materialna formalnost vloge) ustrezna, da se postopek sploh lahko začne. Ne gre namreč prezreti zakonski določil, da mora komisija pri ugotavljanju razlogov za opustitev cepljenja, skladno z določilom prvega odstavka 22. c člena ZNB, šele proučiti predlog in razloge za opustitev cepljenja, in če oceni za potrebno, zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede. Komisija je namreč v tovrstnih postopkih strokovni pomočnik organa, na podlagi ugotovitev katere lahko nato organ, ob strokovno podanih medicinskih razlogih in ustrezni uporabi zakonskih določil, odloči o predlogu za opustitev cepljenja.

Tožnika predlogu nista predložila zdravstvene dokumentacije, opredeljene v 22.a členu ZNB, prav tako med strankama upravnega spora niso sporni razlogi, s katerimi sta utemeljevala vloženi predlog, sporno pa je zavrženje predloga, torej odločitev, ki je komisija ni obravnavala vsebinsko. Določbe ZNB, ki je bil veljaven v času odločanja, niso urejale posledic, če stranka vlogi ne predloži vseh dokazov. Njun predlog bi moral biti obravnavan vsebinsko in pri tem izhajati iz osnovne usmeritve ZNB, da mora vsak predlog vsebovati določno navedbo razlogov za opustitev cepljenja po drugem odstavku 22.a člena ZNB, ki morajo biti podprti z dokazili. Trditveno in dokazno breme torej nosi predlagatelj, kar velja tudi za laike na medicinskem področju.

Odločitev organa je bila najmanj preuranjena, saj bi moral inšpekcijski organ pred izdajo izpodbijane odločbe v okviru ugotovitvenega postopka ugotoviti, kakšno je dejansko zdravstveno stanje mladoletnega otroka (prisotne alergije), za katerega je odredil ukrep neodvisno od možne podaje predloga za opustitev cepljenja. Morebitne razloge za opustitev cepljenja, še posebej, če gre za otroka, ki bi lahko bil alergičen na morebitne sestavine cepiva, je pred izdajo odločbe treba jasno razčistiti skladno z določili ZUP.

Ob opisanem dejanskem stanju v zvezi z zdravstvenim stanjem mld. A. A. in zakonsko določenimi razlogi za opustitev cepljenja (drugi odstavek 22.a člena ZNB) se sodišče ne strinja s tožbenim očitkom, da mnenje strokovne komisije ne bi bilo obrazloženo. Tožnika namreč obstoja prvih dveh razlogov nista niti zatrjevala, glede tretjega razloga pa je komisija v strokovnem mnenju pojasnila, da alergične in druge bolezni v družini in sorodstvu, okužbe dihal in alergične bolezni pri mld. A. A. niso razlog za opustitev cepljenja. In če je temu tako (torej, da zdravstvena stanja, ki jih v predlogu opisujeta tožnika in izhajajo tudi iz zdravstvenega kartona mld A. A., niso razlog za opustitev cepljenja, kar je strokovna ocena, v katero se sodišče ne spušča), je pa s tem strokovna komisija tudi pojasnila, zakaj se ni odločila za izvedbo dodatnih zdravstvenih pregledov v smislu določbe prvega odstavka 22.c člena ZNB.

Komisija za cepljenje poda (zgolj) mnenje o obstoju razlogov za opustitev ali neopustitev cepljenja, o opustitvi oziroma o neopustitvi cepljenja v upravnem postopku pa odloči minister kot stvarno pristojni upravni organ. Ta mora pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembna, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Njegova odločba mora vsebovati vse razloge, ki jih mora vsebovati obrazložitev, tj. zlasti razloge, ki so bili odločilni za presojo posameznih dokazov, razloge, ki so mu glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali sprejeto odločitev, in razloge, zaradi katerih ni ugodil kakšnemu zahtevku strank.

Strokovno mnenje komisije je podlaga za odločanje toženke, kar pa slednje ne odvezuje dolžnosti, da svojo odločbo ustrezno obrazloži. Če tega na podlagi preskopega strokovnega mnenja komisije ne more storiti, mora od komisije zahtevati dopolnitev mnenja oziroma njena dodatna pojasnila. Tudi ko gre za strokovna vprašanja, mora biti namreč presoja komisije in toženke argumentirano obrazložena, tako da je mnenje oziroma na njegovi podlagi sprejeto odločitev mogoče preizkusiti.

Med strankama ni sporno, da tožnika dopolnitvi vloge nista priložila zdravstvene dokumentacije, opredeljene v 22. a členu ZNB. Tožnika tudi sicer v predlogu navajata, da je zaradi starosti otroka zdravstvena dokumentacija pomanjkljiva. Vendar pa ZNB, veljaven v času izdaje izpodbijanega sklepa, ne ureja posledic, če stranka vlogi ne predloži vseh dokazov, zato se glede tega uporabljajo določbe ZUP, skladno s katerim organ ne sme zavreči zahtevka, kot da ta sploh ni vložen, temveč mora postopek nadaljevati in v skladu s pravili postopka po materialnem predpisu odločiti o upravni stvari. Glede na to, da sta tožnika dopolnila predlog, čeprav po presoji tožene stranke ne tako, kot je to bilo zahtevano, bi morala tožena stranka o tem odločiti vsebinsko (meritorno) in ne bi smela zavreči predloga tožnikov.

Neutemeljen je ugovor tožnikov, da bi tožena stranka lahko sama pridobila zdravstveno dokumentacijo, saj tožnika za pridobitev zdravstvenih podatkov, ki so obvezna sestavine vloge, nista podala pisne privolitve. Tožena stranka torej ni imela možnosti, da bi sama pridobila zdravstveno dokumentacijo in je vlogo tožnikov, ki je bila zato nepopolna, pravilno zavrgla.

Ker zakon ureja obvezo cepljenja, se v zvezi z obveznimi cepljenji ne postavi vprašanje, ali starš poda ali ne poda soglasja za cepljenje, za kar se zavzema predlagatelj, saj je starš otroka dolžan cepiti, kot mu nalaga ZNB.

Upravni organ mora v zadevi, kakršna je obravnavana, poleg tega, da preizkusi, ali ima mnenje komisije vse sestavine iz 22.c člena ZNB in 193. člena ZUP1, in da strankam omogoči, da se o mnenju komisije izjavijo, navesti tudi dejansko stanje, ki ga je v postopku na ta način ugotovil in na katerem temelji njegova odločitev o opustitvi ali neopustitvi cepljenja, ter se pri tem vsebinsko opredeliti do vseh pravno relevantnih navedb strank, vključno s pripombami stranke na mnenje komisije. Če se glede na okoliščine izkaže za potrebno, mora pred izdajo odločbe pridobiti tudi morebitno dodatno mnenje komisije.