22. člen ZNB

Revizija se dopusti glede vprašanja: Ali je inšpekcijski organ v upravnem postopku odreditve ukrepa obveznega cepljenja, na podlagi 22. in 47. člena v povezavi s 6. točko 10. člena ZNB, dolžan ugotavljati, ali je bila pri subjektu upravnega postopka v zvezi s cepljenjem opravljena pojasnilna dolžnost v skladu z 20. členom ZPacP?

Zahteva iz šestega odstavka 22.a člena ZNB pomeni, da mora sama vložitev predloga za opustitev cepljenja temeljiti na zdravstveno indiciranih razlogih, podprtih z ustrezno zdravstveno dokumentacijo, ne pa morebiti na sumih, strahovih, pomislekih ali prepričanjih v zvezi s cepljenem. Da bi toženka predlog za opustitev cepljenja lahko vsebinsko obravnavala, bi morala tožnika predlogu priložiti ustrezno zdravstveno dokumentacijo, kot jo zahteva šesti odstavek 22.a člena ZBN, česar pa nista storila, zato je toženka njuno vlogo utemeljeno zavrgla kot nepopolno na podlagi devetega odstavka 22.a člena ZNB.

Obveznega cepljenja ni treba izvesti le takrat, kadar Ministrstvo za zdravje z odločbo, izdano v posebnem postopku, ki je urejen v 22.a do 22.č členu ZNB, ugotovi, da so izpolnjeni predpisani pogoji, na podlagi katerih se obvezno cepljenje opusti. Zakonodajalec je s sprejemom ukrepa obveznega cepljenja ravnal v skladu z dolžnostjo, določeno v 51. členu Ustave RS, da se vsem, še posebej otrokom, zagotovi najvišja možna stopnja zdravja. Z določitvijo obveznega cepljenja je izhajal iz dejstva, da je zagotovitev zdravja celotne populacije pomembnejša vrednota od bolnikove (v danem primeru starševe) pravice odločati o samem sebi (v danem primeru o otroku).

Odločitev organa je bila najmanj preuranjena, saj bi moral inšpekcijski organ pred izdajo izpodbijane odločbe v okviru ugotovitvenega postopka ugotoviti, kakšno je dejansko zdravstveno stanje mladoletnega otroka (prisotne alergije), za katerega je odredil ukrep neodvisno od možne podaje predloga za opustitev cepljenja. Morebitne razloge za opustitev cepljenja, še posebej, če gre za otroka, ki bi lahko bil alergičen na morebitne sestavine cepiva, je pred izdajo odločbe treba jasno razčistiti skladno z določili ZUP.

Strokovno mnenje komisije je podlaga za odločanje toženke, kar pa slednje ne odvezuje dolžnosti, da svojo odločbo ustrezno obrazloži. Če tega na podlagi preskopega strokovnega mnenja komisije ne more storiti, mora od komisije zahtevati dopolnitev mnenja oziroma njena dodatna pojasnila. Tudi ko gre za strokovna vprašanja, mora biti namreč presoja komisije in toženke argumentirano obrazložena, tako da je mnenje oziroma na njegovi podlagi sprejeto odločitev mogoče preizkusiti.

Komisija poda (zgolj) mnenje o obstoju razlogov za opustitev ali neopustitev cepljenja, o opustitvi oziroma o neopustitvi cepljenja v upravnem postopku pa odloči minister kot stvarno pristojni upravni organ. Mnenje komisije ima naravo izvedenskega mnenja. Z vsebino mnenja pa je treba starše seznaniti. Stranki je tudi treba dati možnost, da se izjavi o tem, kdo naj bo izvedenec.

Obveznost cepljenja je v skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost, ki nastane že na podlagi samega zakona in ne na podlagi inšpekcijske odločbe. Za izrek ukrepa o opravi na predpisan način manjkajoča obvezna cepljenja so pravno relevantne le tiste okoliščine, iz katerih je razvidno, da obvezno cepljenje ni bilo izvedeno, in da ni razlogov za opustitev celjenja. Neizvršena zakonsko predpisana pojasnilna dolžnost ni razlog za izpodbijanje ukrepa zdravstvenega inšpektorja.

Vrhovno sodišče RS je v sklepu št. X Ips 326/2009 z dne 16. 9. 2010, ki mu je sledila tudi sodna praksa Upravnega sodišča RS (I U 1684/2019, I U 1349/2019, I U 1348/2019, I U 1324/2019 in druge), pojasnilo, da ima mnenje Komisije naravo izvedenskega mnenja, z vsebino mnenja pa je treba starše seznaniti. Komisija mora torej obširno, natančno, celovito in strokovno odgovoriti na vse razloge, ki jih stranka navaja v predlogu za opustitev obveznega cepljenja. Pojasnilna dolžnost, ki zavezuje Komisijo, namreč zahteva, da svoje strokovno mnenje na ustrezen način obrazloži, četudi so ugovori staršev laične narave. Pomanjkljivo strokovno mnenje Komisije zato ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke.

Ker zakon ureja obvezo cepljenja, se v zvezi z obveznimi cepljenji ne postavi vprašanje, ali starš poda ali ne poda soglasja za cepljenje, za kar se zavzema predlagatelj, saj je starš otroka dolžan cepiti, kot mu nalaga ZNB.

Upravni organ mora v zadevi, kakršna je obravnavana, poleg tega, da preizkusi, ali ima mnenje komisije vse sestavine iz 22.c člena ZNB in 193. člena ZUP1, in da strankam omogoči, da se o mnenju komisije izjavijo, navesti tudi dejansko stanje, ki ga je v postopku na ta način ugotovil in na katerem temelji njegova odločitev o opustitvi ali neopustitvi cepljenja, ter se pri tem vsebinsko opredeliti do vseh pravno relevantnih navedb strank, vključno s pripombami stranke na mnenje komisije. Če se glede na okoliščine izkaže za potrebno, mora pred izdajo odločbe pridobiti tudi morebitno dodatno mnenje komisije.

Sodišče poudarja, da (kot je navedlo tudi že Vrhovno sodišče v citirani sodbi X Ips 326/2009) ima komisija (ki jo sestavljajo zdravniki) enako pojasnilno dolžnost, kot zdravnik, ki izvaja cepljenje. Posebej tudi poudarja, da se sodišče do mnenja ni opredeljevalo z vidika medicinske stroke, ampak z upravnosodnega vidika glede tega, kaj mora tako mnenje (in posledično toženkina odločba) vsebovati ter kako in na kakšen način naj bi odgovorilo na tožničine (četudi laične) pomisleke.

Objektivna odgovornost države za posledice obveznega cepljenja temelji na posebnih predpisih o varstvu pred nalezljivimi boleznimi. Gre za dejavnost, pri kateri kljub še tako veliki skrbnosti vedno ni mogoče preprečiti nastanka škode (poslabšanja zdravja) in pomeni povečano nevarnost nastanka škode. Narave odgovornosti ne spreminja dejstvo, da je cepljenje proti steklini indicirano šele, ko obstaja nevarnost okužbe s steklino, kakor tudi ne dejstvo, da se z njim preprečuje potencialno smrtno nevarna bolezen. Obvezno cepljenje proti steklini namreč ni predpisano le zaradi zaščite posameznika, temveč tudi zaradi preprečevanja širjenja bolezni, torej zaradi varstva splošnega interesa. Ravno zaradi tega interesa ob podani indikaciji odločitev za cepljenje ni prepuščena volji posameznika. Zdravstvene težave bodisi cepljenih bodisi necepljenih posameznikov imajo lahko zelo različne vzroke, ki jih vedno ni mogoče odkriti. Stališče, da mora biti za uspeh ugovora vzročne zveze zanesljivo ugotovljen alternativni vzrok tožničinih težav, bi se zato utegnilo izkazati za prestrogo, saj bi lahko toženo stranko spravilo v dokazno stisko in ji že vnaprej onemogočilo uspeh njenega ugovora.

Glede na določbe ZNB in glede na to, da kontraindikacij tožnika niti ne navajata, je odreditev inšpekcijskega ukrepa v konkretnem primeru utemeljena.

Trditveno in dokazno breme za dovoljenost revizije sta na revidentu. Vprašanje obstoja pravne podlage za inšpekcijsko ukrepanje v obravnavani zadevi ni pomembno pravno vprašanje v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj je nanj mogoče odgovoriti že z branjem oziroma z jezikovno razlago določb ZNB in ZZdrI, na kateri temelji izpodbijana odločitev. Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka z navedbami (o posledicah, ki naj bi njenemu otroku nastale kot posledica izpodbijane odločitve), ki so bile že presojena v postopku opustitve (oziroma neopustitve) cepljenja, ni izkazala zelo hudih posledic izpodbijane odločitve (ukrepa zdravstvene inšpekcije, da jo vključi v program obveznega cepljenja za otroka).

V konkretni zadevi je bil predlog za opustitev cepljenja A.A. pravnomočno zavrnjen, zato bi morala tožnica, glede na določilo 22. člena ZNB, po katerem je cepljenje proti določenim boleznim obvezno, poskrbeti za cepljenje otroka. Ker pa za cepljenje ni bila pripravljena poskrbeti prostovoljno, je prvostopenjski organ po presoji sodišča utemeljeno izdal izpodbijano odločbo.

Izrek upravne odločbe mora biti določen. V njem mora biti natančno navedeno, kaj se inšpekcijskemu zavezancu nalaga. Iz izreka izpodbijane odločbe, ki tožnici nalaga, da mora otroka vključiti v program obveznega cepljenja, pa ni razvidno, kaj natančno mora tožnica storiti.

Z vsebino strokovnega mnenja Komisije za cepljenje je treba starše otroka še pred izdajo upravne odločbe seznaniti in jim omogočiti, da se o njem izjavijo. Načelo zaslišanja stranke nalaga, da ima stranka pred izdajo odločbe možnost, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Iz listin upravnega spisa izhaja, da tožnici pred izdajo odločbe strokovno mnenje Komisije za cepljenje ni bilo vročeno, kar pomeni, da ji ni bila dana možnost, da bi se o njem izrekla. To pa je v danem primeru še posebej pomembno, saj obvezno cepljenje predstavlja poseg v ustavne pravice posameznika.

Mnenje Komisije za cepljenje ima naravo izvedenskega mnenja. Vsebina mnenja mora torej zajemati vse, kar določa drugi odstavek 193. člena ZUP, z vsebino mnenja pa bi bilo treba starše seznaniti. Organ bi moral po tem, ko je prejel mnenje Komisije, le-tega poslati nazaj Komisiji v dopolnitev, saj nima obrazložitve, kot jo zahtevata tako 3. in 5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP, kot tudi 2. alineja prvega odstavka 22. č. člena ZNB.

Starši otroka morajo biti pred izdajo odločbe, s katero se odloči o predlogu za opustitev cepljenja, seznanjeni s strokovnim mnenjem komisije, ki je po svoji naravi izvedensko mnenje. Odločba pa mora vsebovati vse obvezne sestavine po ZUP, obrazložitev pa mora po 214. členu ZUP obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Komisija za cepljenje se v svojem strokovnem mnenju ni opredelila do vseh tožničinih navedb v zvezi z zdravstvenim stanjem otroka, ki ima zdravstvene težave, zaradi katerih je tožnica tudi podala vlogo za opustitev cepljenja. Tako strokovno mnenje pa je v upravno pravnem smislu pomanjkljivo in ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke. Z vsebino strokovnega mnenja Komisije za cepljenje pa je tudi potrebno starše otroka še pred izdajo upravne odločbe seznaniti in jim omogočiti, da se o njem izjavijo. V skladu z določbo 113. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih izvršujeta roditeljsko pravico ter sta zakonita zastopnika oba starša otroka sporazumno, torej oče in mati mladoletnega otroka. Iz upravnih spisov pa ni razvidno, da bi bil s predmetnim upravnim postopkom seznanjen tudi oče mladoletnega otroka ter da mu bi bila kot roditelju in s tem zakonitemu zastopniku otroka dana možnost sodelovanja v upravnem postopku.