UPRS Sodba in sklep II U 86/2022-38

I. Tožbi se ugodi v delu, ki se nanaša na odločbo Vlade Republike Slovenije št. 01410-25/2020/13 z dne 10. 2. 2022, tako, da se navedena odločba odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožba se zavrže v delu, ki se nanaša na zavrženje in na zavrnitev predloga Sveta Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije za razrešitev A. A. s funkcije direktorja Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije sprejet na 32. korespondenčni seji z dne 4. 2. 2022.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Uvodno o upravnem postopku

1Z odločbo št. 01410-25/2020/13 z dne 10. 2. 2022 je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada ali toženka) odločila, da se A. A. (v nadaljevanju tožnik) z dnem 11. 2. 2022 razreši kot direktorja Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije (v nadaljevanju Agencija).

2Vlada se v obrazložitvi odločbe sklicuje na 18. člen Sklepa o ustanovitvi Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije (v nadaljevanju Sklep o ustanovitvi Agencije) in navaja, da je tožnik kot direktor 1. 2. 2022 podal odstopno izjavo. Svet Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije (v nadaljevanju Svet Agencije) je na svoji 32. korespondenčni seji 4. 2. 2022 sprejel sklep, s katerim je Vladi predlagal, da predčasno razreši A. A. s funkcije direktorja Agencije, zato je Vlada odločila, kot izhaja iz izreka njene odločbe.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem spor

3Tožnik v tožbi potrdi, da je 1. 2. 2022 odstopil kot direktor Agencije, o čemer je po spletni pošti ob 18.02 uri obvestil predsednika Sveta Agencije B. B. Nadalje navaja, da je 2. 2. 2022 ob 12.03 uri po spletni pošti predsedniku Sveta Agencije B. B. poslal preklic odstopne izjave. 4. 2. 2022 je potekala 32. korespondenčna seja Sveta Agencije, na kateri se je navedeni organ seznanil tako z odstopno izjavo tožnika z dne 1. 2. 2022 kot s preklicem odstopne izjave z dne 2. 2. 2022. Iz zapisnika korespondenčne seje izhaja, da je Svet Agencije izglasoval sklep, s katerim je Vladi predlagal, da tožnika v skladu z njegovim predlogom razreši s funkcije direktorja. Svet Agencije ni obrazložil, zakaj ni upošteval tožnikovega preklica niti ni dal tožniku možnosti, da bi se o zadevi kakorkoli izjavil. 10. 2. 2022 je Vlada na 326. dopisni seji tožnika razrešila z mesta direktorja Agencije. Tako kot Svet Agencije se tudi Vlada ni opredelila do tožnikovega preklica odstopne izjave, prav tako se od tožnika ni pridobilo nobenih dodatnih pojasnil, vezanih na dogajanje, oziroma se ga ni vabilo na sejo vlade. Tožnik navaja, da je o preklicu odstopne izjave 2. 2. 2022 seznanil tudi ministra za gospodarski razvoj in tehnologijo, C. C. Prav tako je bilo v dneh, ki so sledili, med predsednikom Sveta Agencije, ministrom in tožnikom več neformalnih razgovorov, v okviru katerih je tožnik vsakokrat poudaril takojšnji preklic svoje izjave. Skladno z odločbo Vlade je bil tožnik z dnem 11. 2. 2022 razrešen kot direktor Agencije, pri čemer mu je skladno s tretjim odstavkom 18. člena Sklepa o ustanovitvi Agencije prenehalo delovno razmerje, na podlagi česar se je tožnika odjavilo iz obveznih zavarovanj. Sočasno z razrešitvijo tožnika je bil imenovan vršilec dolžnosti direktorja Agencije, pri čemer še ni bil začet postopek imenovanja novega direktorja.

4Tožnik trdi, da je odpoved z dne 1. 2. 2022 naslednji dan, 2. 2. 2022, učinkovito preklical. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju VSRS) VI Ips 3/2003 z dne 5. 12. 2006 in navaja, da je izjavo o odstopu s funkcije v javnem sektorju moč preklicati do trenutka, ko jo prejme organ, ki o razrešitvi odloča. Sklicuje se na 24. člen Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA) in 18. člen Sklepa o ustanovitvi Agencije in navaja, da gre v konkretni zadevi za postopek, v katerem Vlada razreši direktorja z upravno odločbo na predlog Sveta Agencije. Tako Vlada kot Svet Agencije sta bila sočasno seznanjena z odpovedjo in njenim preklicem, in sicer Svet Agencije na seji 4. 2. 2022, Vlada pa na seji 10. 2. 2022. Glede na navedeno sodno prakso in pravila Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) je bil preklic pravno učinkovit.

5Tožnik navaja, da gre v konkretni zadevi za upravno zadevo v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je s 24. členom ZJA določeno, da se direktorja javne agencije razreši z upravno odločbo ustanovitelja. Kljub temu se v postopku niso uporabljala pravila upravnega postopka. Tožniku v postopku razrešitve ni bilo zagotovljeno niti spoštovanje osnovnih procesnih jamstev. Niso se upoštevala načela materialne resnice, zakonitosti, zaslišanja stranke oziroma pravice do izjave. Tako tožnik navaja, da se niso upoštevale njegove procesne dispozicije, da lahko skladno z določili 134. člena ZUP do vročitve odločbe umakne zahtevo, o kateri se odloča v postopku. Posledično do izpodbijane odločbe ne bi smelo priti, saj je bil predlog umaknjen, še preden se je o njem sploh začelo odločati. Tožnik trdi, da odločanje brez zahtevka oziroma brez njegove zahteve predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, ki je nedvomno vplivala na zakonitost in pravilnost izpodbijane odločbe Vlade.

6Načelo materialne resnice se v upravnem postopku odraža z določbo 138. člena ZUP, skladno s katero je pred izdajo odločbe potrebno ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da pri tem uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in koristi. V konkretni zadevi sta bila Svet Agencije in Vlada pred odločanjem sočasno seznanjena s tožnikovim preklicem odstopne izjave, pa se do tega ključnega dejstva nista opredelila. Ignoriranje dejstva, da je tožnik odstop pravočasno preklical, pomeni nadaljnjo bistveno kršitev pravil postopka, ki je vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. V tem okviru se ni spoštovalo niti določil 146. člena ZUP. Ignoranca dejstva, da je tožnik dejansko pravočasno preklical svojo prvotno izjavo in o tem obvestil tako Svet Agencije kot Vlado, pomeni poseg v tožnikovo pravico do izjave. Odsotnost vsakršne opredelitve do ključnega dejstva ima za posledico neobrazloženost predmetne izpodbijane odločbe. Slednja glede na resnično dejansko stanje nima sestavin iz 214. člena ZUP, saj je v njej povsem izpuščeno ugotovljeno dejansko stanje. Ne vsebuje razlogov za presojo dokazov in dejstev ter razlogov, ki na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo razrešitev tožnika s položaja direktorja, niti razloga, zakaj se tožnikovega preklica odstopne izjave ni upoštevalo. Takšne odločbe pa ni moč preizkusiti. Tožnik zatrjuje, da navedeno predstavlja poseg v pravico do enakega varstva iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), saj tožniku v postopku razrešitve niso bila zagotovljena ustrezna procesna jamstva. Na drugi strani pa ima odsotnost obrazložitve dejstev za posledico kršitev ustavne pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.

7Tožnik navaja, da s tožbo varuje svoj pravni interes, da v opravljanje funkcije direktorja Agencije ni nezakonito poseženo, torej da ne pride do njegove razrešitve v nasprotju z določili 23. člena ZJA. Skladno z navedenim ima tožnik pravico, da se presodi utemeljenost s strani toženke navedenega razloga za razrešitev in se s tem brani pred posledicami nezakonite razrešitve. Slednja vpliva tako na materialni položaj tožnika (izguba dohodka za čas do konca mandata) kot na opravljanje dela direktorja Agencije, izvedbo že začetih in načrtovanih aktivnosti ter projektov, pa tudi širše na odvračanje implikacij, da se njegova razrešitev nanaša na nevestno ali nestrokovno izvajanje javne funkcije (tudi v smislu izsiljene podaje odstopa s strani tožnika), kar bi imelo za neposredno posledico poseg v njegov strokovni ugled in nadaljnji karierni razvoj. K navedenemu tožnik dodaja, da je v zvezi z nezakonitim prenehanjem delovnega razmerja 5. 3. 2022 že vložil tožbo pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani, pri čemer vprašanje zakonitosti izpodbijane odločbe predstavlja predhodno vprašanje, na katerega lahko poda odgovor zgolj naslovno sodišče kot specializirano sodišče za upravne spore. Potrditev nezakonitosti izpodbijane odločbe toženke pa bo tožniku omogočala tudi varovanje njegovih materialnopravnih interesov v obliki civilnega odškodninskega postopka.

8Tožnik primarno zahteva odpravo izpodbijane odločbe Vlade in odločitev v sporu polne jurisdikcije, saj bo glede na možnost, da toženka kadarkoli imenuje novega direktorja, pravico do učinkovitega sodnega varstva moč doseči le, če bo o zahtevku v celoti odločeno pred sodiščem. Odprava in nov postopek pri Vladi bi tožniku prizadela težko popravljivo škodo, saj bo njegova reintegracija v takem primeru znatno otežena. Podredno, za primer zavrnitve primarnega tožbenega zahtevka ali zaključka sodišča, da bi ugoditev primarnemu tožbenemu zahtevku nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi tretjih ali položaja, ko bi tekom postopka prišlo do imenovanja novega direktorja Agencije, sodišče pa bi zaključilo, da to dejstvo onemogoča vzpostavitev prejšnjega stanja, tožnik postavlja še ugotovitveni zahtevek. Tožnik se pri tem v zvezi z obstojem pravnega interesa sklicuje na zgoraj podana pojasnila. Tožnik zahteva še povrnitev stroškov postopka s pripadajočimi obrestmi.

9Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnik 1. 2. 2022 odstopil z mesta direktorja Agencije, nepreklicno odstopno izjavo pa je poslal na elektronska naslova predsednika Sveta Agencije B. B. in ministra za gospodarski razvoj in tehnologijo C. C. Odstopno izjavo sta torej naslovnika prejela nemudoma, saj je bila poslana po elektronski pošti. 2. 2. 2022 je tožnik na predsednika Sveta Agencije naslovil preklic odstopne izjave.

10Na podlagi prejete odstopne izjave je predsednik Sveta Agencije sklical korespondenčno sejo Sveta Agencije, ki je potekala 4. 2. 2022. Na seji se je Svet Agencije seznanil s predlogom tožnika za njegovo razrešitev, sprejel predlog za razrešitev ter s sklepom št. 1/32-2022-K predlagal Vladi predčasno razrešitev tožnika s funkcije direktorja Agencije v skladu z njegovim predlogom za predčasno razrešitev. Toženka nasprotuje tožnikovim navedbam, da je odstop 2. 2. 2022 učinkovito preklical. Navaja, da ima izjava o odstopu konstitutiven značaj in je ni moč enostransko preklicati po tem, ko jo je organ, ki o razrešitvi odloča, že prejel. Navedeno izhaja tudi iz sodbe VSRS VI Ips 3/2003 z dne 5. 12. 2006, ki jo je k tožbi priložil sam tožnik. Izjavo tožnika je prejel predsednik Sveta Agencije in se z njo tudi nemudoma seznanil, saj jo je prejel po elektronski pošti. Predsednik Sveta Agencije skladno s 16. členom Poslovnika sveta Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije št. 020-1/2013/12 z dne 28. 1. 2013 (v nadaljevanju Poslovnik Sveta Agencije) sklicuje seje Sveta Agencije. V nadaljevanju skladno z 18. členom ZJA Svet Agencije predlaga razrešitev direktorja. Glede na navedeno je tožnik pravilno naslovil odstopno izjavo na predsednika Sveta Agencije. Ta se je z izjavo seznanil pred njenim preklicem in skladno z veljavno zakonodajo sprožil postopke za razrešitev direktorja. Toženka trdi, da je s tem, ko je odstopno izjavo prejel predsednik Sveta Agencije, bil z odstopno izjavo seznanjen organ, ki o razrešitvi odloča. Toženka dodaja, da skladno z določbo prvega odstavka 24. člena ZJA direktorja Agencije predčasno razreši bodisi ustanovitelj na lastno pobudo bodisi ustanovitelj na predlog Sveta Agencije. V konkretnem primeru je sicer bil direktor agencije razrešen na predlog Sveta Agencije, vendar glede na to, da je bila odstopna izjava hkrati podana tudi ministru za gospodarski razvoj in tehnologijo, ki nastopa kot član Vlade kot kolegijskega organa, bi lahko bila razrešitev izvedena tudi na lastno pobudo ustanovitelja oziroma Vlade. Toženka meni, da se s tem, ko je bila odstopna izjava podana tudi ministru kot članu kolegijskega organa, ki odloča o razrešitvi, prav tako šteje, da jo je prejel organ, ki o razrešitvi odloča, zato ni dvoma o učinku prvotne odstopne izjave. To velja še toliko bolj ob upoštevanju dejstva, da je bil preklic odstopne izjave poslan le predsedniku Sveta Agencije in ne tudi ministru kot članu kolegijskega organa. Ne drži, da je tožnik 2. 2. 2022 o preklicu odstopne izjave seznanil tudi ministra za gospodarski razvoj in tehnologijo.

11Toženka kot zmotne opredeli tožnikove navedbe, da bi morala toženka njegovo odstopno izjavo smiselno šteti kot zahtevo za začetek postopka in preklic odstopne izjave kot umik zahteve. Odstopne izjave ni moč šteti kot predloga za začetek upravnega postopka in preklica kot umika zahteve, saj v konkretnem primeru organ ni odločal o pravici tožnika. Odstopna izjava ima konstitutiven učinek, organ, ki o imenovanju in razrešitvi odloča, pa je ne more enostransko odkloniti, temveč jo lahko le sprejme in ugotovi, da je direktor na podlagi lastne izjave razrešen. Preklica izjave tako ni mogoče upoštevati, razen če bi preklic k pristojnemu organu prispel skupaj z odstopno izjavo ali pred njo.

12Toženka nasprotuje tožbenim navedbam, da se Svet Agencije in Vlada nista opredelila do preklica odstopne izjave. Skladno z obrazložitvijo sklepa Sveta Agencije št. 1/32-2022-K se je svet agencije seznanil tudi s preklicem, vendar ga ob upoštevanju, da je tožnik dan pred tem podal nepreklicno odstopno izjavo, s katero se je predsednik Sveta Agencije seznanil še pred prejemom preklica, ni upošteval in je Vladi predlagal, kot navedeno v sklepu št. 1/32-2022-K.

13Toženka meni, da so neutemeljene navedbe, da niso bila ugotovljena vsa dejstva in okoliščine. Prav tako niso obstajali dvomi, vezani na izjave tožnika, zato dodatna pojasnila niso bila potrebna. Pristojni organi so namreč odstopno izjavo prejeli pred njenim preklicem, zato so šteli, da ta učinkuje, toženka pa je utemeljeno sprejela odločbo o razrešitvi. Ker je preklic izjave bil podan prepozno, ga toženka ni posebej obravnavala, ampak se je z njim le seznanila in se ji do njega ni bilo potrebno natančneje opredeliti. Iz enakega razloga se do preklica odstopne izjave ni bil dolžan opredeliti niti Svet Agencije. Kakršnakoli izjava tožnika ne bi vplivala na izid zadeve zaradi konstitutivne narave odstopne izjave. Toženka izpostavlja, da skladno s 24. členom Poslovnika Sveta Agencije vabljenje direktorja na korespondenčno sejo ni predvideno. Toženka predlaga zavrnitev tožbe.

14Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 31. 1. 2023 prereka navedbe toženke, da odpovedi ni učinkovito preklical. Trdi, da se v konkretni zadevi ne upoštevajo pravila obligacijskega prava. V konkretni zadevi gre za upravno zadevo, v kateri je toženka odločala o njegovi pravici, pri tem pa ni spoštovala pravil postopka. Vztraja pri trditvah, da je bil organ, ki je odločal o razrešitvi, z njegovim odstopom in preklicem seznanjen istočasno. Poudari, da ta organ ni Svet Agencije, saj je v postopku razrešitve zgolj predlagatelj, ne pa odločevalec. Iz določb Sklepa o ustanovitvi Agencije izhaja, da ustanoviteljske obveznosti in pravice izvršuje Vlada kot kolegijski organ, ki jo predstavlja njen predsednik in ne posamezni minister. Vlada je bila z odstopom z dne 1. 2. 2022 in njegovim preklicem z dne 2. 2. 2022 seznanjena na seji Vlade 10. 2. 2022.

15V nadaljevanju tožnik podaja navedbe o tem, da je odstopna izjava obremenjena z napakami volje, saj je bila podana pod vplivom grožnje.

16Toženka v pripravljalni vlogi z dne 21. 2. 2023 navaja, da tožnik določene navedbe v odgovoru na tožbo razume napačno. Toženka je v odgovoru na tožbo izpostavila, da Vladi kot kolegijskemu organu posamezne odločitve v okviru ustanoviteljskih pravic in obveznosti predlaga ministrstvo, na katerega delovnem področju javna agencija deluje. V konkretnem primeru je to ministrstvo, pristojno za gospodarstvo. Posledično toženka meni, da je s tem, ko je bila odstopna izjava podana tudi ministru, pristojnemu za gospodarstvo kot članu kolegijskega organa, ki odloča o razrešitvi, moč šteti, da jo je prejel organ, ki o razrešitvi odloča.

17Toženka ne nasprotuje dejstvu, da gre v konkretni zadevi za upravno zadevo, meni pa, da je za vprašanja, ki jih ne urejata ZUP in ZJA, potrebno uporabiti zakonsko analogijo. Toženka trdi, da imenovanje oziroma razrešitev z mesta direktorja javne agencije ni pravica tožnika. Kandidat, ki (več) ne izpolnjuje pogojev za imenovanje, namreč ne bi imel niti pravice potegovati se za imenovanje. Glede na to, da je tožnik odstopil (torej izrazil voljo, da ne želi več opravljati tega dela), posledično ni več izpolnjeval pogojev za imenovanje.

18Toženka ne soglaša z naziranjem tožnika, da je za učinkovanje odstopne izjave in njenega preklica odločilno, kdaj se je z izjavama seznanila Vlada. Tožnik je svojo odstopno izjavo naslovil na predsednika Sveta Agencije in ne na Vlado ter s tem sam sprožil postopek po 24. členu ZJA. Toženka zato meni, da se je s tem, ko je odstopno izjavo prejel predsednik Sveta Agencije, začel postopek predčasne razrešitve oziroma da je izjavo prejel organ, ki o razrešitvi odloča. Preklic odstopne izjave bi bil pravno relevanten le, če bi ga predsednik Sveta Agencije oziroma minister prejela pred ali hkrati z odstopno izjavo.

19Toženka tožniku očita pavšalnost navedb o obstoju napak volje v odstopni izjavi in opozorila na trditveno in dokazno breme. Sodišče predlaga zavrnitev tožbe.

Odločanje brez glavne obravnave

20Sodišče je kljub tožnikovi zahtevi, da sodišče opravi glavno obravnavo, v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Oprlo se je na določbo prvega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno.

K I. in II. točki izreka

21V predmetnem upravnem sporu je med strankama sporno, ali je toženka tožnika pravilno in zakonito predčasno razrešila s položaja direktorja Agencije.

22Pri presoji zadeve sodišče izhaja iz razvoja in spremembe sodne prakse Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS)¹ in VSRS² v zvezi s sodnim varstvom pri razrešitvah oseb s funkcij ali vodstvenih položajev v organih ali osebah javnega prava s strani nosilcev oblasti. Na podlagi razvoja tega prava je v vsakem posameznem primeru treba presoditi, ali je zoper oblastveno odločitev o razrešitvi posameznika, ki je bil na tako funkcijo ali položaj imenovan ali izvoljen, z zakonom vzpostavljeno sodno varstvo. V taki zadevi lahko ta oseba varuje v upravnem sporu svoj pravni interes, da v njeno opravljanje funkcije oziroma vodstvenega položaja ni nezakonito poseženo. Odločitev o njeni razrešitvi je tedaj upravni akt (2. člen ZUS-1), ki je lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu in presoje njegove formalne in vsebinske zakonitosti.

23Sodišče ugotavlja, da je v obravnavani zadevi izpodbijan individualni akt Vlade, saj se nanaša na razrešitev direktorja Agencije. Agencija ima statusno obliko osebe javnega prava, ki je posredna proračunska uporabnica, njena ustanoviteljica pa je Republika Slovenija, pri čemer ustanoviteljske pravice in obveznosti izvršuje Vlada (2. člen Sklepa o ustanovitvi Agencije). 14. člen Sklepa o ustanovitvi Agencije določa, da direktorja imenuje in razrešuje ustanoviteljica v skladu z zakonom, ki ureja javne agencije. Vsebinsko enaki razlogi za predčasno razrešitev direktorja Agencije so urejeni v drugem odstavku 18. člena Sklepa o ustanovitvi Agencije in v prvem odstavku 23. člena ZJA. Za predmetni upravni spor je pomemben prvi odstavek 24. člena ZJA, ki določa, da se člana sveta in direktorja predčasno razreši z upravno odločbo ustanovitelja. Direktorja razreši ustanovitelj na lastno pobudo in na predlog sveta. Prav tako sodišče izpostavlja 25. člen ZJA, ki izključuje možnost pritožbe zoper odločbo o razrešitvi, določa pa, da je zoper tako odločbo dovoljen upravni spor.

24Sodišče tako ugotavlja, da je zoper odločbo o razrešitvi direktorja Agencije z zakonom vzpostavljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Prav tako pa sodišče šteje, da je izpodbijani sklep posamični upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Po tej določbi je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Izpodbijani akt pa je nedvomno upravna odločba, saj jo kot tako opredeljuje že prvi odstavek 24. člena ZJA. To pa tudi pomeni, da se šteje, da je postopek razrešitve upravna zadeva, saj drugi odstavek 2. člena ZUP kot upravno zadevo opredeljuje tudi tako zadevo, v kateri je s predpisom določeno, da organ izda upravno odločbo.

25ZUP v prvem in drugem odstavku 3. člena določa, da so posamezna vprašanja upravnega postopka lahko za določeno upravno področje v posebnem zakonu drugače urejena, kot so urejena v tem zakonu, če je za postopanje na takem upravnem področju to potrebno. Na upravnih področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek, se postopa po določbah posebnega zakona. Po določbah tega zakona pa se postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom. Sodišče ugotavlja, da drugi odstavek 24. člena ZJA določa, da se za razrešitev direktorja smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja delovna razmerja javnih uslužbencev. Čeprav je navedeno določilo umeščeno v člen, nasloven kot "Postopek predčasne razrešitve", pa iz sodne prakse izhaja, da se drugi odstavek 24. člena ZJA uporablja pri presoji posledic razrešitve na delovno razmerje, ne pa za vodenje postopka razrešitve.³ Ker ZJA drugih določb glede samega postopka razrešitve nima, mora biti tak postopek izpeljan ob upoštevanju procesnih garancij, ki jih določa ZUP. K navedenemu sodišče dodaja, da je tudi iz zakonodajnega gradiva v zvezi s sprejemanjem ZJA razvidno, da je imel predlagatelj zakona glede postopka razrešitve v mislih upravni postopek, pri čemer je prvi predlog⁴ celo vseboval rešitev, v skladu s katero se o predčasni razrešitvi direktorja ali člana Sveta Agencije ne more odločiti po skrajšanem postopka. Ta rešitev sicer kasneje ni bila uzakonjena.

26Izhajajoč iz presoje, da je Vlada kot pristojni državni organ o razrešitvi tožnika odločala z upravnim aktom, sodišče poudarja, da je Vlada zato pri izdaji takega akta dolžna zagotoviti zakonitost celotnega postopka izdaje upravnega akta, v katerem bi morale biti upoštevane ustavne in zakonske pravice tožnika.

27Eno temeljnih načel upravnega postopka je načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP. To pa ne vključuje le zahteve po materialni zakonitosti, temveč tudi zahtevo po procesni zakonitosti postopka in upravnih odločb. V ta okvir pa sodi tudi obrazloženost upravne odločbe. Z vidika pomena obrazložitve odločbe za njeno zakonitost sodišče opozarja na odločbo USRS Up-260/01 z dne 5. 2. 2004, v kateri je navedeno sodišče izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave. Ena od zahtev (poleg pravice do izjave) je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. V citirani odločbi je USRS pojasnilo, kaj mora biti navedeno v odločbi upravnega organa, da bi sodišče lahko presojalo njeno zakonitost. Gre za: (-) opis hipotetičnega zakonskega dejanskega stanja, v okviru katerega mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk, navesti, kakšno vsebino je dal določenemu pravnemu pojmu; (-) dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo; (-) dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in (-) razlogi, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Iz navedenega izhaja, da kršitev procesnih določb, ki se nanašajo na sestavine obrazložitve, pomenijo tudi kršitev ustavnih pravic. Sodišče pri tem dodaja, da so sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo, ki jih določa prvi odstavek 214. člena ZUP, naslednje: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaz, na katere je le-to oprto; (-) razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov; (-) navedba določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

28V tem upravnem sporu dejstvo podane izjave tožnika o odstopu s položaja direktorja in njenem preklicu ni sporno. Sodišče sicer ne soglaša s tožnikom, ki razloguje, da je izjavo mogoče šteti za zahtevek za začetek upravnega spora. Izjava o odstopu ni nič drugega kot enostranska izjava volje o tem, da oseba ne želi več opravljati določenega dela ali funkcije. Ker ne gre za zahtevek v smislu določb ZUP, ne veljajo tudi določbe ZUP, ki urejajo umik zahteve. Izjava o odstopu ima konstitutivni značaj, vendar pa iz sodne prakse⁵ izhaja stališče (ki ga sprejemata tudi stranki postopka), da je izjava o odpovedi ne učinkuje, če je preklicana oziroma umaknjena in nasprotna stranka tak preklic oziroma umik izjave prejme (najkasneje) istočasno z odpovedjo. Iz navedenega izhaja, da je preklic odstopne izjave (lahko) pravno relevantno dejstvo.

29Načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP vzpostavlja dolžnost upravnega organa, da v celoti razjasni vse dejanske vidike zadeve, ki so pomembni za pravilno uporabo materialnega prava v konkretni upravni zadevi. Upravni organ si mora prizadevati k ugotovitvi objektivnega stanja stvari in v ta namen raziskati vsa upoštevna dejstva in presoditi vse dostopne in dopustne dokaze vse do visoke stopnje prepričanja, da določeno dejstvo obstoji ali ne obstoji.⁶ Sodišče ocenjuje, da Vlada v konkretni zadevi temu načelu ni sledila. Vlada je sicer avtonomna pri sprejemanju odločitve o predčasni razrešitvi direktorja Agencije, vendar ne na način, da svojo odločitev sprejme arbitrarno. Preprečevanju samovolje pri odločanja je namenjena tudi obrazložitev odločbe. Obrazložitev odločitve je nujna tudi zato, da stranka odločitev razume, da lahko uveljavi pravna sredstva in da lahko v postopkih s pravnimi sredstvi pristojni organi preverijo pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve.

30Izpodbijani akt takšne presoje ne omogoča. Sodišče ugotavlja, da se izpodbijana odločba opira na izjavo o odstopu tožnika s položaja direktorja Agencije, ne vsebuje pa obrazložitve o preklicu odstopne izjave, čeprav je v upravnem sporu med strankama nesporno, da je tožnik naknadno svojo odstopno izjavo preklical. Sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločba o preklicu odstopne izjave nima nikakršnih razlogov, čeprav mu tudi po navedbah toženke, če so izpolnjeni določeni pogoji, ni mogoče odreči pravne relevantnosti. Obrazložitev pravno pomembnega dejanskega stanja je tako pomanjkljiva, saj so v celoti izostali razlogi o razrešitvi tožnika kljub preklicu odstopne izjave. Posledično ni mogoče preizkusiti, ali je toženka zakonito razrešila tožnika s položaja direktorja.

31Sodišče ugotavlja, da je toženka obrazložitev, kot bi jo morala vsebovati izpodbijana odločba, podala šele v odgovoru na tožbo, s čemer pa ne more odpraviti postopkovne kršitve, ki jo je storila z izdajo nezadostno obrazložene odločbe. Sodišče namreč v upravnem sporu ne odloča znova o zadevi, temveč v okviru tožbenih navedb presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega upravnega akta. Odgovor na tožbo zato ne more nadomestiti sestavin sklepa, ki bi jih moral ta vsebovati, pa so izostale.

32Tretji odstavek 27. člena ZUS-1 določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča tudi primere, ko se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pri teh kršitvah se vpliv na zakonitost oziroma pravilnost odločitve domneva in ga ni potrebno posebej ugotavljati. Sodišče po navedenem zaključuje, da je v konkretni zadevi podan izpodbojni razlog iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Tožba je tako utemeljena v delu zahtevane odprave izpodbijanega akta že zaradi opisane absolutne bistvene kršitve določb postopka.

33Ne glede na zgoraj navedeno sodišče ugotavlja, da je del tožbe namenjen grajanju dejanskega stanja in s tem tožbenim razlogom povezane in zatrjevane nepravilne uporabe materialnega prava. Kot je razvidno iz te sodbe, je sodišče ugotovilo pomanjkljivost obrazložitve izpodbijane odločbe glede ugotovljenega dejanskega stanja (zaradi česar je podana postopkovna kršitev), kar pa onemogoča vsebinsko presojo utemeljenosti izpodbojnih razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava.

34Po izrecni določbi prvega odstavka 40. člena ZUS-1 je sodišče vezano na meje tožbenega predloga. Tožnik v tožbi navaja, da primarno predlaga odločitev v sporu polne jurisdikcije, vendar pa sodišče ugotavlja, da tožnik v okviru postavljenega tožbenega predloga ne predlaga spremembe izpodbijane odločbe, temveč njeno odpravo (1. točka primarnega predloga). Gre za klasično izpodbojno tožbo, ki ji je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in sklep odpravilo ter na podlagi 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek (I. točka izreka te sodbe in sklepa). V ponovnem postopku naj toženka v okviru presoje tožnikove izjave o odstopu upošteva tudi izjavo o preklicu izjave o odstopu in presodi njen pomen in pravne posledice. Če bo toženka v ponovljenem odločanju odločila tako, kot z izpodbijano odločbo, mora taka odločba vsebovati razloge o tem, čemu v konkretni zadevi preklic odstopne izjave šteje kot pravno nepomembnega.

35Tožnik v tožbi nadalje predlaga zavrženje (1. točka primarnega predloga), nato pa zavrnitev (3. točka primarnega predloga) predloga Sveta Agencije za njegovo razrešitev, ki je bil sprejet na 32. korespondenčni seji z dne 4. 2. 2022.

36ZUS-1 v 4. točki prvega odstavka 36. člena določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Iz tega izhaja, da je ustrezna pravna narava izpodbijanega akta procesna predpostavka za dopustnost upravnega spora. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitostih drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

37Sodišče ugotavlja, da predlog za razrešitev, ki ga poda pristojni organ javne agencije ustanovitelju, ki je pristojen za odločanje o razrešitvi direktorja, ne predstavlja materialno pravne odločitve, ki bi spreminjala pravni položaj stranke, ampak je po svoji vsebini le akt poslovanja organa agencije, s katerim v okviru svojih pristojnosti ustanovitelju predlaga sprejem določenega akta, ki pa pomeni vsebinsko odločitev o predmetu zadeve. Zgolj zaradi morebitnih nadaljnjih posledic, ki temu predlogu lahko šele sledijo, predlogu ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici ali pravni koristi, ki mora biti kot taka pravno zavarovana v sodnem postopku. Sodišče je zato na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožbo v delu, v katerem tožnik predlaga zavrženje oz. zavrnitev predloga Sveta Agencije za njegovo razrešitev, ker tak predlog ne predstavlja upravnega akta, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (II. točka izreka te sodbe in sklepa).

38Ker je sodišče ugodilo primarnemu zahtevku za odpravo izpodbijane odločbe, za ugoditev kateremu si je tožnik prizadeval tudi v vlogi z dne 6. 1. 2025, sodišče o podredno postavljeni ugotovitveni tožbi ni odločalo. Sodišče dodaja, da lahko na podlagi drugega odstavka 64. člena ZUS-1 izda ugotovitveno tožbo (brez ustrezno oblikovanega ugotovitvenega zahtevka) tudi ob presoji izpodbojne tožbe, če je bil izpodbijani akt že izvršen in če bi odprava izpodbijanega akta nesorazmerno posegla v pravice drugih oseb. Sodišče je s pozivom z dne 20. 11. 2024 stranki pozvalo, da se izjavita, ali je bila na položaj direktorja Agencije imenovana druga oseba. Iz odgovorov strank z dne 26. 11. 2024 in 9. 12. 2024 izhaja, da je bil D. D. najprej imenovan za vršilca dolžnosti direktorja, 12. 2. 2014 pa za direktorja. Nobena od strank (ki sta jima bila odgovora strank z dne 26. 11. 2024 in 9. 12. 2024) posredovana v seznanitev in izjavo, ni med postopkom vse do izdaje predmetne odločbe uveljavljala prizadetosti javnega interesa oziroma interesa drugih oseb v primeru odprave odločbe (čeravno je tožnik že v tožbi postavil podredni ugotovitveni zahtevek, če bi sodišče ugotovilo, da bi ugoditev primarnemu tožbenemu zahtevku nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi tretjih), zato sodišče ni ugotovilo nesorazmernosti posega, ki bi narekoval odločanje po drugem odstavku 64. člena ZUS-1.

K III. točki izreka

39Tožnik v zadevi zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Ne glede na to, da je sodišče tožbo delno štelo kot nedopustno, pa se osrednji del tožbe nanaša na nezakonitost akta o razrešitvi in v tem delu je sodišče tožbi ugodilo. Sodišče je zato zahtevi za povrnitev stroškov postopka ugodilo ob upoštevanju tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Po navedenem določilu sodišče v primeru, če je ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče prisodilo tožniku ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik. Prisojeni znesek stroškov mora tožniku povrniti toženka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena OZ).

¹ Prim. odločbo USRS U-I-157/17-11 z dne 5. 4. 2018.
² Prim. sodbe VSRS X Ips 11/2018 z dne 14. 3. 2019, X Ips 31/2018 z dne 27. 5. 2020, X Ips 13/2018 z dne 27. 5. 2020, sklep I Up 117/2020 z dne 10. 9. 2020.
³ Prim. sodbe VDSS Pdp 407/2022 z dne 1. 9. 2022, Pdp 270/2015 z dne 21. 10. 2015, Pdp 581/2014 z dne 6. 11. 2014, sodbi UPRS I U 1642/2012 z dne 22. 10. 2013 in I U 551/2014 z dne 10. 7. 2015.
⁴ Predlog ZJA, EPA1292-II, Poročevalec Državnega zbora št. 74/00 z dne 4. 9. 2000.
⁵ Prim. sodbe VSRS VI Ips 3/2003 z dne 5. 12. 2006, VIII 151/2006 z dne 20. 6. 2006, VIII Ips 193/2013 z dne 27. 1. 2014.
⁶ Erik Kerševan in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, stran 119 in 120.