UPRS Sodba I U 1450/2021-32

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Škofja Loka, št. 351-53/2020-21 z dne 18. 11. 2020, in sklep Upravne enote Škofja Loka, št. 351-53/2020-26 z dne 12. 2. 2021, se odpravita ter se zadevi vrneta istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 563,64 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

Dosedanji potek postopka

1Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrgel zahtevek tožnika za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, št. 351-330/2019-20 z dne 25. 10. 2019. V obrazložitvi je navedel, da je prejel tožnikov predlog za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, izdanega investitorju A., d.o.o. (stranki z interesom), za gradnjo ročne avtopralnice, na nepremičninah v k.o. ..., v sklopu katere je bila zgrajena ročna avtopralnica s petimi pralnimi mesti, ki predstavljajo tipski objekt - prefabrikat, s spremljajočim tehničnim prostorom ter novo parkirišče, ograjeno z žičnato ograjo, višine 2 m. V zvezi s predlogom tožnika za obnovo postopka po 1. točki prvega odstavka 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) je organ ugotovil, da zatrjevana okoliščina ni verjetno izkazana glede na predloženo strokovno mnenje o obremenjevanju okolja s hrupom zaradi obratovanja ročne avtopralnice ... V zvezi s predlogom tožnika za obnovo postopka po 9. točki prvega odstavka 260. člena ZUP je prvostopenjski organ, sklicujoč se na 36. in 37. člen Gradbenega zakona (GZ), navedel, da tožnik ne meji na nepremičnine z izvedeno gradnjo, ni imetnik druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet gradnje. Tožnik je imel možnost priglasiti svojo udeležbo v postopku na podlagi javnega povabila, ki je bilo izobešeno na nepremičnini, česar ni storil.

2Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo in priglašene stroške tožnika ter stranke z interesom. V obrazložitvi je uvodoma izpostavil, da je odločitev prvostopenjskega organa pravilna, vendar obrazložena z napačnimi razlogi. Ker v prvotnem postopku tožnik ni imel statusa stranskega udeleženca, zatrjevani razlog po 1. točki prvega odstavka 260. člena ZUP ni podan s strani upravičene osebe. V zvezi s podanim predlogom po 9. točki prvega odstavka 260. člena ZUP se glede na drugi odstavek 47. člena GZ obnova postopka dovoli le, če bi obnova postopka lahko pripeljala do drugačne odločitve. Po podatkih spisa ni mogoče v škodo tožnika z gotovostjo zaključiti, da je predlog podal prepozno oziroma, da je bil neaktiven glede pridobitve statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje GD. Ne glede na to pa po mnenju organa ni izkazan pravni interes tožnika. Tožnik ni izkazal z veliko stopnjo verjetnosti, da bo GD odpravljeno v obnovi postopka. Predložitev strokovnih mnenj, listin in elaboratov v postopku izdaje GD ne predstavlja pravnega interesa tretje osebe, pač pa je to javni interes, na katerega je dolžan paziti organ po uradni dolžnosti, zato tožnik ne more uspeti z ugovori, ki se nanašajo na zatrjevane pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi, temveč je to dolžan ugotavljati upravni organ. Iz predloženega strokovnega mnenja tožnika sicer izhaja, da bi predvideno obratovanje presegalo mejne vrednosti kazalcev hrupa v okolju v večernem in v nočnem času, vendar je bilo to mnenje izdelano na podlagi napačnih podatkov o tipu pralnice in oddaljenosti. Iz naknadno predloženega Poročila o meritvah hrupa o okolju z dne 6. 9. 2020 stranke z interesom pa izhaja, da na lokaciji, kjer so bile izvedene meritve za predmetno samopostrežno avtopralnico, niso bile presežene mejne vrednosti kazalcev hrupa v okolje v dnevnem in večernem času na mestih ocenjevanja. Po sklepu Agencije RS za okolje o zavrženju zahteve stranke z interesom za izvedbo predhodnega postopka pa glede na površino nameravanega posega ni treba izvesti presoje vplivov na okolje. Po oceni organa tako okoliščina, na katero se opira predlog za obnovo postopka, ni verjetno izkazana, da bi bilo v obnovi postopka GD odpravljeno oziroma da bi bilo drugače odločeno. Če pa bi v času obratovanja predmetne avtopralnice prišlo do preseganja imisij, pa je to po uveljavljeni upravnosodni praksi stvar inšpekcijskega postopka oziroma tožbe v civilnem postopku.

3S sklepom o stroških je prvostopenjski organ odločil, da je tožnik dolžan povrniti stranki z interesom, v zvezi z zastopanjem odvetniške družbe B., o.p., d.o.o., Ljubljana, stroške postopka v višini 260,59 EUR (1. točka izreka), da je dolžan povrniti stranki z interesom, v zvezi z zastopanjem odvetniške družbe C., d.o.o., Ljubljana, stroške postopka v višini 219,60 EUR (2. točka izreka), zavrnil zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka in še odločil, da z izdajo tega sklepa niso nastali novi stroški postopka (3. in 4. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ svojo odločitev sprejel na podlagi 114. člena ZUP.

4Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zoper sklep o stroških zavrnil, skupaj z njegovim zahtevkom za povračilo pritožbenih stroškov.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

5Tožnik je tožbo vložil zoper sklep o zavrženju predloga za obnovo postopka in zoper sklep o stroških. Predlagal je, da sodišče sklep o zavrženju predloga za obnovo postopka spremeni tako, da dovoli obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, podrejeno, da sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje organu, vendar pred drugo uradno osebo, sklep o stroških spremeni tako, da zavrne zahtevek za povračilo stroškov stranki z interesom oziroma podrejeno, da zadevo vrne v ponovno odločanje pristojnemu organu, vendar pred drugo uradno osebo, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka. V tožbi najprej očita kršitve pravil postopka. Meni, da je prvostopenjski organ dejansko dovolil obnovo postopka z obravnavo predloženih dokazov in sicer ne zgolj dokazov tožnika, temveč tudi dokazov stranke z interesom. Kljub temu je štel, da pogoji za obnovo postopka niso dovoljeni. To pomeni, da organ ne bi smel upoštevati odgovora stranke z interesom z dne 26. 2. 2020 (in dopolnitev odgovora) na predlog, saj to v tej fazi postopka ni predvideno, temveč le predlog tožnika z dokazi. Ker pa je upošteval odgovor stranke z interesom in njegove vloge z dokazi, bi moral tožniku pred izdajo odločbe dati možnost, da se o pridobljenih podatkih in dokazih izjavi. Prvostopenjski organ je sicer tožniku poslal 22.9. 2020 Poročilo o meritvah hrupa v okolju in strokovno oceno z dne 6. 9. 2020 vročal tožniku, vendar ni poslal tudi drugih vlog in dokazov, hkrati je bilo poročilo na več straneh neberljivo, zaradi česar je tožnik pozval organ, da mu predloži berljivo poročilo in ostale dokaze. Organ je tožniku določil tudi zgolj 5-dnevni rok za izjavo. Organ bi moral tudi opraviti ustno obravnavo glede na stanje zadeve. Tožniku ne v postopku na prvi stopnji, ne v pritožbenem postopku ni bila omogočeno dokazovanje njegovih navedb, konkretno, mu ni bila dana možnost, da dokaže odpravo GD.

6Hkrati gre za napačno uporabo materialnega prava, saj GZ uporablja termin ''lahko'', niti ne določa, da bi bilo GD odpravljeno, temveč, da bi obnova postopka lahko pripeljala do drugačne odločitve. Opozoril je še na sklep Vrhovnega sodišča RS, X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017. Tožnik je predlagal svoje zaslišanje v zvezi z dejstvi o obnovi in hrupu, ki ga organ ni izvedel, teh dejstev organ ni ugotavljal, kar predstavlja prepovedano vnaprejšnjo dokazno oceno. Tožnik je predlagal tudi izdajo začasne odredbe, do katere se ni opredelil ne prvostopenjski ne drugostopenjski organ. Tožnik tudi očita pristranskost uradne osebe, ki je nekritično in brez preverjanja dejstev sledila navedbam stranke z interesom, ki jih ne bi smela upoštevati. Rok 5 dni za izjavo je bil podaljšan šele zadnji dan, pri čemer je uradna oseba Č. Č. D. D.-ju (pooblaščencu tožnika - op. sod.) tudi pojasnil, da ni pozval tožnika, da priglasi udeležbo, kljub stališču Vrhovnega sodišča, da šteje za lastnika mejne nepremičnine, in je naredil vse, da se je zaščitil in ne bo upošteval njegovih vlog. To pomeni, da je o predlogu tožnika odločala oseba, ki bi morala biti izločena.

7Prvostopenjski organ je tudi napačno uporabil materialno pravo. Tožnik je lastnik nepremičnine z ID znakom ..., ki meji na nepremičnine, ki so predmet izdaje GD za izgradnjo ročne avtopralnice, do česar se organ ni opredelil (sodba Vrhovnega sodišča RS, X Ips 657/2008 z dne 10. 11. 2010). Stanovanjska hiša tožnika je v neposredni bližini petih avtopralnic. Skladno s sodno prakso presoje vplivov emisij se šteje za sosednjo zemljišče tudi zemljišče, ki ne meji na zemljišče predvidene gradnje, če je vpliv emisij na prizadeto zemljišče z bivalnim objektom tako izrazit, kot bi šlo za sosednje zemljišče. To sodno prakso bi morala organa pri svoji odločitvi upoštevati. Organ bi moral glede na to, da gre pri avtopralnicah za večji hrup in ker je bil tožnik že stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja bencinskega servisa, tožnika osebno pozvati, da priglasi stransko udeležbo v postopku. Takšno je tudi mnenje Ministrstva za okolje in prostor upravnim enotam v 72. odgovoru z dne 31. 5. 2018. Tožnik ima pravni interes za obnovo postopka, da se GD spremeni tako, da se s postavitvijo protihrupne ograje zagotovijo ukrepi varstva pred hrupom. Tako izhaja tudi iz predloga k 36. členu GZ. Organa sta spregledala očitno dejstvo, da je investitor svoj projekt razdelil na več delov, da bi se s tem izognil postopku celovite presoje vplivov na okolje in izdelavi strokovne ocene. GD za bencinski servis pa je bilo izdano nezakonito, ker bi moral biti izdelan OPPN.

8Tožnik je še poudaril, da bi obnova postopka pripeljala do drugačne odločitve. Že v pripombah na Poročilo je tožnik pojasnil, da v njem ni navedeno, da mejne vrednosti kazalcev hrupa in mejne vrednosti konične ravni hrupa na nepremičnini tožnika niso presežene. Prav tako temelji poročilo na napačnih predpostavkah in meritvah. Organ tudi ne bi smel upoštevati tega poročila, saj ga je izdelalo isto podjetje kot strokovno mnenje za tožnika. Sicer pa je že brez strokovnega znanja mogoče ugotoviti, da meritve hrupa, ki so bile podlaga za pripravo poročila, niso bile opravljene v skladu s Pravilnikom o prvem ocenjevanju in obratovalnem monitoringu za vire hrupa ter o pogojih za njegovo izvajanje in Uredbo o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (prvi odstavek 10. člena). Investitor je sam predlagal postavitev sodnega izvedenca, kar organ ni upošteval in ne obrazložil, kar tudi predstavlja kršitev pravil postopka. Ker sta organa tožniku odrekla možnost sodelovanja v postopku, sta s tem posegla v njegovo pravico do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave) in pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave) ter pravico do zasebnega in družinskega življenja (8. člen EKČP). Prekomeren hrup vpliva tudi na zdravje tožnika. Opozoril je še na sodbo Udovičić v. Croatia.

9V zvezi s sklepom o stroških je tožnik navedel, da se odločitve ne da preizkusiti, ker je izrek nejasen. O stroških odgovora na pritožbo bi moral odločati drugostopenjski organ. O obravnavi stroškov se tudi odloči po obravnavi zadeve in ne že vnaprej. Hkrati tudi niso nastopili pogoji po prvem odstavku 241. člena ZUP. Ker pa je bil predlog za obnovo postopka zavržen, investitor ni bil nasprotna stranka in ni upravičen do stroškov postopka.

10Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala je upravne spise.

11Stranka z interesom je v odgovoru na tožbo najprej opozorila, da je tožba vložena zoper napačno pravno osebo glede na peti odstavek 17. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Prerekala je navedbe tožnika v zvezi s predloženimi dokazi, opozorila, da bi do izvedbe dokaznega postopka prišlo šele v ponovljenem postopku, zato trditev tožnika, da je organ izvajal dokaze, ne drži. Stranka z interesom je bila upravičena do ugovora in navajanja dejstev v svojo korist. Pravica do izjave tožniku ni bila kršena. Predlagala je, da sodišče tožbo zavrne in tožniku naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

12V prvi pripravljalni vlogi je tožnik uvodoma prerekal status stranke z interesom v upravnem sporu in se skliceval na prvi odstavek 19. člena ZUS-1. Investitor v vlogi ni niti zatrjeval niti izkazal, da bi zaradi odprave ali spremembe izpodbijanega akta izgubil določeno pravico oziroma da bi mu bilo poseženo v njegov pravni interes. Tudi sicer investitorju z odpravo akta ne bi nastala nobena škoda. Če pa bo sodišče vseeno štelo investitorja za stranko z interesom, tožnik prereka vse navedbe in vztraja pri svojih navedbah. Tožnik je še navedel, da je Uredba o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju nezakonita in neustavna. Varuh človekovih pravic je na Ustavno sodišče že podal zahtevo za oceno ustavnosti te uredbe, saj ta na več mestih krši Ustavo RS, Zakon o varstvu okolja in več direktiv s področja hrupa, smernice strokovnih organizacij ter doktrino na področju hrupa.

13V drugi pripravljalni vlogi je tožnik izpostavil še, da je stranka z interesom podala pri izdelavi poročila neresnične podatke glede obratovanja pralnice, zato so izračuni neresnični. Stranka z interesom se je v odgovoru na predlog za obnovo postopka tudi zavezala, da je pripravljena posaditi drevesa oziroma gosto živo mejo ob celotni vzhodni strani svojega zemljišča. Nekaj dreves je bilo res zasajenih, vendar so se že posušila. Občina Škofja Loka pa je tudi odredila odstranitev zelenja v varnostnem pasu javne poti JP ... Sporni objekt povzroča več hrupa tudi zaradi nelegalno zgrajenih objektov (uvoza in izvoza z nepremičnin z ID znakom ... in ... objekta). Prihaja do zastojev sredi javne poti. Soglasje na teh nepremičninah ni predvideno, priključek bi moral biti ukinjen. Tožnik je zato 23. 11. 2023 podal prijavo zaradi kršitve GZ in Zakona o cestah (ZCes-2). Tožnik je navedel še, da lahko omejitev dostopa do obnove upravnega postopka pomeni tudi omejitev dostopa do sodnega varstva, zato ne sme biti nesorazmerno omejeno (15. člen Ustave RS). Ureditev obnove iz razloga nesodelovanja v postopku po drugem odstavku 47. člena GZ je po mnenju tožnika pretirano stroga, ker de facto omejuje dostop do sodnega varstva. Razlaga, ki sta jo zavzela upravna organa, ni ustrezna, če pa bi sodišče ocenilo, da je pravilna, je po mnenju tožnika ta določba neustavna, ker mu onemogoča učinkovito varstvo njegovih pravic in pretirano privilegira investitorje, hkrati pa taka ureditev pomeni izvotlitev njegove pravice do pravnega sredstva in sodelovanja v postopku. V primerjavi z ureditvijo po ZUP pomeni tudi neenako obravnavo in kršitev ustavnega načela iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Tožnik zato iz previdnosti sodišču predlaga, da vloži zahtevo za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 47. člena GZ.

Glavna obravnava in dokazni postopek

14Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo 26. 3. 2024, ki sta se je udeležila tožnik (po pooblaščencu) in stranka z interesom (po pooblaščencu), ne pa toženka. Obe stranki sta vztrajali pri svojih navedbah, tožnik še pri svojih dokaznih predlogih, kot tudi tožbenemu predlogu.

15Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v oba izpodbijana sklepa, drugostopenjski odločbi ter vse ostale listine upravnega spisa.

16Sodišče je zavrnilo dokazni predlog za vpogled v prijavo disciplinske kršitve in predlog za uvedbo disciplinskega postopka z dne 23. 7. 2020, elektronsko sporočilo disciplinskega tožilca z dne 29. 3. 2021, zaslišanje tožnika in D. D. Dokazna predloga za vpogled v prijavo disciplinske kršitve in predlog za uvedbo disciplinskega postopka z dne 23. 7. 2020 ter v elektronsko sporočilo disciplinskega tožilca z dne 29. 3. 2021 sta nerelevantna, ker tožnik z njima dokazuje neskladno gradnjo obravnavane avtopralnice, kar ni relevantno dejstvo v tem upravnem sporu. Dokazna predloga za zaslišanje tožnika in D. D. sta nerelevantna glede na trditve, ki naj bi jih dokazovala, in listine, ki se nahajajo v spisu, kar bo sodišče še podrobneje obrazložilo v nadaljevanju sodbe.

17Sodišče je zavrnilo dokazni predlog za postavitev izvedenca za hrup, ker gre za dokazni predlog, ki bi ga tožnik lahko podal že v postopku izdaje upravnega akta in ni upravičil, zakaj tega ni storil. Po 52. členu ZUS-1 namreč lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Navedba tožnika, da je smatral, da to ni potrebno, saj ga je predlagala stranka z interesom, oziroma da po sodni praksi v tej fazi postopka zadošča listina oziroma, da bi ga moral postaviti upravni organ glede na dve nasprotujoči se mnenji, po oceni sodišča ne upraviči ne-podaje tega dokaznega predloga že v upravnem postopku.

18Sodišče je zavrnilo dokazni predlog tožnika za pribavo podatkov in listin inšpekcijskega postopka, št. 0615-227/2023 pri MIR, za vpogled v fotografijo št. 1 z dne 11 3. 2024, za vpogled v odgovor MIR z dne 29. 2. 2024 in za opravo ogleda na kraju samem. V upravnem sporu sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta, torej pravilnost v času njegove izdaje (6. člen ZUP), zaradi česar ne more obravnavati dokazov, ki so nastali po njegovi izdaji. Hkrati gre za dokaze, ki jih je tožnik predlagal po poteku 30-dnevnega roka za vložitev tožbe (28. člen ZUS-1), kar tudi predstavlja razlog za njihovo zavrnitev.

19Vpogleda v spremembe in dopolnitve OPN Občine Škofja Loka sodišče ni obravnavalo kot dokazni predlog, ker gre za pravo.

20Pooblaščenec tožnika je ugovarjal zavrnitvi vseh njegovih dokaznih predlogov, zlasti o postavitvi izvedenca za hrup glede na jasno stališče sodne prakse Vrhovnega sodišča RS in napačni uporabi materialnega prava ter kršitvi pravil upravnega postopka. Sodišče tega ugovora ne sprejema iz zgoraj povedanega razloga.

O tožbi tožnika

21Stranka z interesom je ugovarjala, da je tožba tožnika nepopolna, ker je tožnik kot toženko navedel Upravno enoto Škofja Loka, ki ni toženka po ZUS-1.

22Po petem odstavku 17. člena ZUS-1 je toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženca v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt iz prejšnjega stavka, razen če v primeru tožbe zoper državo oziroma lokalno skupnost Vlada Republike Slovenije oziroma župan po vložitvi tožbe za zastopnika določi državno ali občinsko odvetništvo ali za zastopanje pooblasti odvetnika oziroma odvetniško družbo.

23Drži, da je tožnik v tožbi kot toženko navedel Upravno enoto Škofja Loka. Ta je v tem primeru prvostopenjski organ, ki je izdal izpodbijana sklepa, nedvomno pa to ni organ, ki bi izdal akta, s katerima je bil postopek odločanja končan. Sodišče ne glede na povedano šteje, da ne gre za tako pomanjkljivost tožbe, ki bi terjala zavrženje tožbe ali njeno popravo, saj je toženec opredeljen po samem zakonu, sodišče pa je označbo toženke Upravne enote Škofja Loka saniralo na način, da je tožbo v odgovor poslalo (takrat še pristojnemu) Ministrstvu za okolje in prostor (peti odstavek 17. člena ZUS-1). Sodišče zato tožbo obravnava po vsebini.

O položaju investitorja kot stranke z interesom v tem upravnem sporu

24Tožnik ugovarja, da investitor ne more imeti položaja prizadete stranke v tem upravnem sporu. Meni, da bi moral izkazati pravni interes za sodelovanje v tem upravnem sporu, tj. izkazati, da bi zaradi odprave ali spremembe izpodbijanega akta izgubil določeno pravico ali da bi bilo z odpravo izpodbijanega akta poseženo v njegov pravni interes, česar ni niti zatrjeval, niti izkazal. Četudi pa bi investitor zatrjeval nastanek neposredne škode, pa mu z odpravo ali spremembo izpodbijanega akta ne bo nastala nikakršna neposredna škoda.

25Po prvem odstavku 19. člena ZUS-1 ima položaj stranke tudi oseba, ki bi ji bila odprava oziroma sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo, pa ne gre za osebo, ki v skladu s šestim odstavkom 143. člena ter drugim odstavkom 229. člena ZUP ali vsebinsko enake določbe drugega predpisa, ki ureja postopek izdaje upravnega akta, ne bi mogla biti stranski udeleženec v upravnem postopku.

26Investitor nedvomno ni oseba, ki v skladu s šestim odstavkom 143. člena ter drugim odstavkoma 229. člena ZUP (ali kakšnim vsebinsko enakim drugim predpisom) ne bi mogla biti stranski udeleženec v upravnem postopku. Investitor je namreč v upravnem postopku imel položaj stranke in ga je upravni organ tako tudi obravnaval, torej je lahko varoval svoje pravice in pravne koristi, ki jih je pridobil na podlagi izdanega gradbenega dovoljenja, in se opredelil do zatrjevanih dejstev in dokazov, ki jih je tožnik predložil v obravnavanem postopku.

27Glede na navedeno sodišče sodi, da ima investitor položaj stranke (tudi) v tem upravnem sporu. Navedbe v tožbi se namreč nedvomno nanašajo tudi na dejanja investitorja v postopku v zvezi s predlogom za obnovo postopka, kot tudi na oceno upravnega organa o dejstvih in dejanjih investitorja. Če bo sodišče odpravilo ali spremenilo izpodbijana akta brez sodelovanja investitorja v upravnem sporu, bo to pomenilo poseg v njegove pravice in pravne koristi, hkrati pa bi mu lahko nastala neposredna škoda.

K I. točki izreka:

28Tožba je utemeljena.

29V primeru je predmet upravnega spora presoja dveh sklepov prvostopenjskega organa. S prvim sklepom je prvostopenjski organ zavrgel tožnikov predlog za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, št. 351-330/2019-20 z dne 25. 10. 2019, z drugim sklepom je odločil o stroških postopka na prvi stopnji s tem v zvezi.

O zavrženju predloga za obnovo postopka

30Prvostopenjski organ je svojo odločitev o zavrženju tožnikovega predloga za obnovo postopka oprl na 1. in 9. točko prvega odstavka 260. člena ZUP, medtem ko je drugostopenjski organ, ki je sicer njegovo odločitev potrdil, navedel druge oziroma dodatne razloge, sklicujoč se na drugi odstavek 47. člena GZ.

31Po drugem odstavku 47. člena GZ se obnova postopka v primeru, če oseba zahteva obnovo postopka iz razloga, ker bi morala biti udeležena v postopku kot stranski udeleženec in ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku, dovoli le, če bi obnova postopka lahko pripeljala do drugačne odločitve. Po preteku dveh mesecev od začetka gradnja ni mogoče predlagati obnove postopka iz razloga iz prejšnjega stavka.

32Tožnik tožbo vlaga iz tožbenih razlogov bistvene kršitve pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Sodišče se bo najprej opredelilo do zatrjevanih kršitev pravil postopka.

33Drugostopenjski organ je predlog za obnovo postopka zavrgel, ker po njegovem prepričanju tožnik ni izkazal, da bo gradbeno dovoljenje, ki je za tožnika sporno, odpravljeno v obnovi postopka. Pri tem se je oprl med drugim tudi na predloženo Strokovno mnenje o obremenjevanju okolja s hrupom zaradi obratovanja ročne avtopralnice z dne 10. 2. 2020, ki ga je predložil tožnik v postopku na prvi stopnji, ter Poročilo o meritvah hrupa v okolju z dne 6. 9. 2020, ki ga je predložila stranka z interesom, in ki ju je primerjal med seboj, in dodatno še na sklep ARSO o zavrženju zahteve stranke z interesom za izvedbo predhodnega postopka, ker bruto tlorisna površina nameravanega posega, površina gradbišča oziroma gradbene parcele in število parkirišč ne dosegajo oziroma ne presegajo pragov, določenih v točkah G.II1.1 in G.II.2 Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje.

34Tožnik ugovarja, da je organ, s tem, ko je pri obravnavi predloga za obnovo postopka upošteval tudi odgovor na predlog stranke z interesom ter izvajal dokaze tožnika in stranke z interesom, de facto delno izvedel obnovo postopka. Po njegovem prepričanju bi organ lahko upošteval le predlog tožnika za obnovo postopka in dokazne predloge, vložene v roku iz 263. člena ZUP¹.

35Po določbah ZUP, na katere se je oprl prvostopenjski organ, konkretno po 265. členu ZUP mora stranka v predlogu za obnovo postopka verjetno izkazati okoliščine, na katere opira predlog in okoliščine, da je bil predlog podan v zakonskem roku. Člen 267 ZUP določa ravnanje organa po prejemu predloga za obnovo. Ta mora najprej preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana (prvi odstavek). Če pogoji iz prejšnjega odstavka niso izpolnjeni, zavrže pristojni organ predlog s svojim sklepom (drugi odstavek). Če so pogoji iz prvega odstavka tega člena izpolnjeni, preizkusi pristojni organ, ali so okoliščine oziroma dokazi, ki se navajajo kot razlog za obnovo, taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe, razen v primeru iz 9. in 10. točke prvega odstavka 260. člena; če ugotovi, da niso, zavrne predlog s svojo odločbo (tretji odstavek).

36Med strankama ni sporno, da tožnik v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni imel položaja stranke oziroma stranskega udeleženca. Že to potrjuje pravilnost stališča drugostopenjskega organa, da tožnik predloga za obnovo postopka ne more opreti na 1. točko prvega odstavka 260. člena ZUP², hkrati pa je ravnal pravilno tudi, ko je tožnikov predlog obravnaval po zgoraj citiranem drugem odstavku 47. člena GZ. Vprašanje, na katerega mora sodišče odgovoriti, pa je, ali je bila ta obravnava pravilna v procesnem in materialnem pogledu.

37Po ustaljeni upravnosodni praksi³ velja v upravnem postopku načelo materialne resnice (8. člen ZUP), temu načelu pa ustreza odločanje s stopnjo prepričanja, to je stopnja zavesti, ki izključuje dvom o kakšni zmoti. Na podlagi verjetno izkazanih dejstev, to je stanja zavesti, kjer dvom sicer ni izključen, so pa razlogi za resničnost nekega dejstva močnejši od nasprotnih, lahko organ odloči le v primeru, da tako določa zakon (drugi odstavek 8. člena ZUP). V konkretnem primeru zakon tako določa v citiranem 265. členu, v tem smislu pa je treba razlagati še prvi odstavek 267. člena ZUP oziroma (glede na njegovo besedilo) tudi drugi odstavek 47. člena GZ, uporabljen v tem primeru.

38To za obravnavani primer pomeni, da se o vprašanju izkazanosti okoliščine, ki bi v obnovi postopka lahko pripeljala do drugačne odločitve, odloča s stopnjo verjetnosti.

39Tudi po presoji sodišča tožnik utemeljeno ugovarja, da je obravnavanje njegovega predloga za obnovo postopka nedvomno preseglo predhodni preizkus predloga, kot to določa zakon. Drugostopenjski organ je namreč pri obravnavi tožnikovega predloga (poleg predloga tožnika s predloženim strokovnim mnenjem, kar je mogel in moral obravnavati) upošteval še odgovor stranke z interesom (tj. investitorja, ki ga je v postopek obravnave predloga za obnovo postopka pritegnil prvostopenjski organ) in vse ostale vloge z priloženimi listinami, ki jih je stranka z interesom predložila na poziv prvostopenjskega organa, ter, upoštevajoč rezultat obravnave vseh pridobljenih vlog ter listin, odločil na način, da je zavrnil pritožbo tožnika in s tem pustil odločitev prvostopenjskega organa o zavrženju tožnikovega predloga za obnovo postopka v veljavi. S tem pa so bila pravila postopka nedvomno kršena, saj bi bilo treba v tem primeru na tak način obravnavan predlog zavrniti in ne zavreči (pri tem se sodišče ne spušča v pravilnost negativne odločitve organa per se).

40Ker pa je organ (tako prvostopenjski, kot tudi drugostopenjski) ravnal na način, kot opisano, pa bi nedvomno moral tožniku pred izdajo akta posredovati vse vloge in listine, ki jih je stranka z interesom posredovala organu na njegov poziv oziroma/ali po lastni iniciativi, in mu dati možnost izjave s primernim rokom za izjasnitev. Tožnik namreč tudi ugovarja, da ni prejel vseh listin, ki jih je prvostopenjskemu organu posredovala stranka z interesom, kar potrjujejo podatki spisa (dopis tožnika z dne 24. 9. 2020, odgovor organa z dne 28. 9. 2020 s posredovanjem odgovora na predlog za obnovo postopka z dne 2. 3. 2020, pri čemer iz spisa med drugim npr. izhaja, da je stranka z interesom poslala organu tudi dopolnitev odgovora na predlog z dne 18. 9. 2020).

41Sodišče pojasnjuje, da načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP) od upravnega organa terja, da stranki pred izdajo odločbe omogoči izjavljanje o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. To v okoliščinah, ko sta v upravnem postopku udeleženi stranki z nasprotnim interesom (kakršna je obravnavana zadeva), pomeni, da mora obema z vročanjem omogočiti izjavljanje o relevantnem spisnem gradivu. Povedano drugače: organ v primerih, ko v postopku nastopata dve stranki z nasprotujočimi si interesi, ne odloča, katere vloge oziroma listine ene stranke bo vročal nasprotni stranki, temveč mora vročiti vse, kar prejme (vključno z odgovorom na pritožbo, ki ga tožnik tudi ni prejel - kot to ugovarja v delu tožbe zoper sklep o stroških postopka). Le na ta način je zagotovljena kontradiktornost postopka. Ker kontradiktornost v obravnavanem primeru nedvomno ni bila zagotovljena, je bila s tem zagrešena absolutna bistvena kršitev pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

42Strankina pravica do izjave pa je kršena tudi, če upravni organ iz nedopustnega razloga zavrne izvedbo njenega dokaznega predloga. Upravni organ namreč lahko presoja le dokaze, ki jih je izvedel.⁴ Zato je dolžan izvesti vse predlagane dokaze. Vnaprejšnja dokazna ocena, to je presoja dokazov, ki sploh niso bili izvedeni, ni dopustna. Izvedbo dokazov pa lahko zavrne le, če za to obstajajo utemeljeni formalni (npr. dokaz je nesubstanciran) ali vsebinski razlogi, to je, če je dokaz (1) nepotreben, ker je dejstvo že dokazano, (2) nerelevanten, ker dejstvo, ki naj bi se dokazovalo, za odločitev ni pravno pomembno, oziroma je dokaz (3) neprimeren za ugotovitev zatrjevanega dejstva. Vse navedeno pa mora izhajati tudi iz odločitve organa.

43Iz tožnikovega predloga za obnovo postopka (in pritožbe zoper prvostopenjski sklep) izhaja, da je tožnik predlagal svoje zaslišanje in zaslišanje D. D. Ne iz obrazložitve prvostopenjskega organa, ne iz obrazložitve drugostopenjskega organa ne izhaja, da bi ta dokazna predloga organa obravnavala. De facto je bila sicer njuna izvedba zavrnjena, kar pa ne upraviči izostanka razlogov s tem v zvezi⁵.

44Tožnik utemeljeno tudi ugovarja, da iz obrazložitve ne izhajajo razlogi v zvezi s predlagano začasno odredbo. V predlogu za obnovo postopka je tožnik namreč tudi predlagal, da naj naslovni (tj. prvostopenjski) organ skladno s prvim odstavkom 272. člena ZUP odloži izvršitev gradbenega dovoljenja do odločitve o predmetnem predlogu (točka 5.2. predloga). Odločitve tako tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in kar (tudi) terja njeno odpravo.

45Četudi je že zgoraj navedeno zadosten razlog za odpravo izpodbijanega akta, je tožniku tudi pritrditi, da tak način obravnave (kot ga je izvedel prvostopenjski organ in mu pritrdil drugostopenjski organ z zavrnitvijo pritožbe) terja tudi opravo ustne obravnave pred odločitvijo. Člen 154 ZUP namreč v primerih, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, nalaga organu, da razpiše ustno obravnavo (prvi odstavek).

46Sodišče je tako glede na navedeno tožbi tožnika zoper sklep o zavrženju predloga za obnovo postopka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, odpravilo izpodbijani prvostopenjski sklep in na podlagi četrtega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo istemu organu v ponoven postopek. Na podlagi petega odstavka istega člena ZUS-1 je upravni organ v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

47Tožniku sodišče še pojasnjuje, da ne ZUS-1 in ne ZPP sodišču ne omogočata, da bi lahko v primeru odprave in vrnitve zadeve v ponovni postopek, ko so zatrjevane okoliščine, ki zbujajo dvom o nepristranskosti uradne osebe, ki je odločala na prvi stopnji (kot je to v tem primeru), določilo, da zadevo obravnava druga pristojna uradna oseba, lahko pa tožnik, sam vloži zahtevo za izločitev uradne osebe Andreja Prosena pred upravnim organom (37. člen ZUP).

48Sodišče še pripominja, da je z odpravo prvostopenjskega sklepa de iure prenehala učinkovati tudi drugostopenjska odločba, zaradi česar drugostopenjske odločbe ni posebej odpravilo.

49Ne glede na to, da je še zgoraj povedano zadosten razlog za odpravo izpodbijanega sklepa, sodišče zaradi ekonomičnosti in učinkovitosti postopka dodaja še naslednje:

50Drži, da je po stališču Vrhovnega sodišča šteti za mejaša tudi tistega, katerega zemljišče je od sosednjega zemljišča ločeno zgolj z javno potjo (X Ips 657/2008), zaradi česar je takšno osebo treba šteti kot stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (druga alineja drugega odstavka 36. člena GZ), vendar je za take primere, tj. ko je stranki neupravičeno odrečen položaj stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, predpisana možnost obnove postopka (drugi odstavek 47. člena GZ), pod dodatnim pogojem, tj. da bi obnova postopka lahko pripeljala do drugačne odločitve. Ker pa je bilo gradbeno dovoljenje že izdano, ne morejo biti upoštevne navedbe tožnika, da bi ga moral organ na podlagi prvega odstavka 37. člena GZ z osebno vročitvijo seznaniti o začetku postopka in ga povabiti k udeležbi.

51Navedbe tožnika o napačni presoji organa glede izkazanosti zatrjevane okoliščine, sklicujoč se pri tem na uporabljeno materialno pravo, glede na stanje spisa sodišče ne bo obravnavalo, jih bo moral pa upravni organ v ponovnem postopku. Sodišče v zvezi z uporabo drugega odstavka 47. člena GZ pripominja še, da je treba (kot že navedeno zgoraj) izkazanost okoliščine presojati z vidika verjetnosti in ne gotovosti. Zato (in upoštevajoč podatke spisa) ni sledilo tožnikovemu predlogu za prekinitev postopka zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 47. člena GZ.

52Navedb tožnika, podanih v drugi pripravljalni vlogi, ki se nanašajo na nelegalno zgrajene objekte, priključka na javno pot, sodišče ne bo obravnavalo, ker gre za trditve o dejstvih, ki so nastala po izdaji izpodbijanega akta. Ker je upravni spor kontrola zakonitosti upravnega akta, se presoja dejansko in pravno stanje zadeve v času izdaje izpodbijanega akta (6. člen ZUP). Hkrati so bile te trditve tudi podane po poteku 30-dnevnega roka za vložitev tožbe (28. člen ZUS-1), kar tudi onemogoča njihovo vsebinsko obravnavo.

O sklepu o stroških postopka

53Ker je sodišče odpravilo sklep o zavrženju predloga za obnovo postopka, je s tem odpadla podlaga za izdan sklep o stroških postopka. Stroški postopka po ZUP so namreč vedno vezani na postopek o določeni upravni stvari, v tem primeru na odločitev o predlogu za obnovo postopka.

54Glede na povedano je sodišče tožbi tožnika zoper sklep o stroških postopka ugodilo na podlagi 3. (in posledično 2. ter 4.) točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, odpravilo sklep o stroških postopka in zadevo na podlagi četrtega ter petega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo istemu organu v ponoven postopek.

55Sodišče je odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

K II. točki izreka:

56Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena po glavni obravnavi, tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški v višini 385,00 EUR (tretji odstavek 3. člena Pravilnika) in 38,50 EUR za prvo ter 38,50 EUR za drugo pripravljalno vlogo (v slednji je tožnik poleg sicer prepozno podanih navedb in dokaznih predlogov dopolnjeval tudi svoje naziranje glede uporabe prava - op. sod.) (4. člen Pravilnika), povečanih za 22 % DDV, kar skupaj znaša 563,64 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

K III. točki izreka:

57Ker je stranka z interesom predlagala zavrnitev tožbe, je sodišče, ob smiselni uporabi ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, upoštevajoč prvi odstavek 154. člena ZPP, njen stroškovni zahtevek zavrnilo.

¹ Ta določba predpisuje roke, v katerih je mogoče predlagati obnovo postopka, pri čemer se ti razlikujejo glede na uveljavljane obnovitvene razloge.
² Postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, se obnovi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku.
³ Npr. sodba II U 372/2019 z dne 31. 1. 2023;
⁴ Gl. npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016.
⁵ Arg. a contrario 214. člen ZUP;