UPRS Sodba II U 219/2021-12

Tožbi se ugodi. Sklep Javne agencije RS za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije, št. 303-4-01651/2020/2 z dne 8. 4. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

1Javna agencija Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije, tujih investicij in tehnologije (v nadaljevanju tožena stranka) je z uvodoma navedenim sklepom zavrgla vlogo tožeče stranke št. 303-4-01651/2020/2 z dne 8. 4. 2021, prispelo na Javni poziv za sofinanciranje obratovalnih stroškov v gostinstvu in turizmu v času epidemije Covid-19/2 (v nadaljevanju Javni poziv) in še ugotovila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali.

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeča stranka dne 13. 4. 2021 preko uporabniškega računa „Moj SPIRIT“ oddala vlogo na Javni poziv, ki je bil dne 8. 4. 2021 objavljen na spletni strani. Vloga tožeče stranke se je glede na datum in čas oddaje uvrstila na 1651. mesto. Vlogo je podpisal A. A., ki ni zakoniti zastopnik podjetja prijavitelja. Priloženo pooblastilo za podpis se glasi na drugo osebo – B. B. Vloge ni podpisala in oddala pooblaščena oseba. Ker je bilo torej ugotovljeno, da je vloga nepopolna je tožena stranka v skladu s točko 1.5. Javnega poziva, kjer je določeno, da se v primeru nepopolne vloge prijavitelju vloga zavrže oziroma zavrne, je tožena stranka izdala izpodbijani sklep, da je vloga nepopolna in zato jo je zavrglo.

3Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in zato je vložila tožbo v upravnem sporu. V tožbi navaja, da se je dne 13. 4. 2021 prijavila na Javni poziv in zahtevala povrnitev stroškov v višini 9.999,00 EUR. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom, sklicujoč se na 1.5. Javnega poziva, vlogo tožeče stranke zavrgla, ne da bi vlogo stranki poslala v dopolnitev. Zoper izpodbijani sklep tožeča stranka ni imela možnosti pravnega sredstva, zato je z vročitvijo postal dokončen. Tožeča stranka meni, da je tožena stranka sprejela Javni poziv v nasprotju Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije Covid-19 (v nadaljevanju ZIUOPDVE) in v nasprotju z Zakonom o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) ter 22. členom Ustave RS. Tožena stranka nepopolne in nerazumljive vloge ne bi smela zavreči, saj mora upravni organ za odpravo napak od stranke zahtevati popravo vloge s pozivom, v katerem določi rok za dopolnitev vloge. Če stranka v konkretnem primeru pozivu ne sledi ima pravico upravni organ nepopolno vlogo zavreči. Tožeča stranka meni, da je tožena stranka kršila ustavno zajamčene pravice, ki gredo tožeči stranki skladno z oblikovano sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). Predlaga, da sodišče izpodbijano odločitev odpravi in razveljavi točko 1.5. Javnega poziva ter pozvati tožečo stranko k odpravi pomanjkljivosti v vlogi.

4V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka navedbe tožeče stranke v tožbi in nasprotuje tožbenemu zahtevku v celoti. Navaja, da gre v skladu z ustaljeno sodno prakso za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravnih zadev, se je postopek vodil po Zakonu o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1), in sicer ob smiselni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pri tem poudarja, da gre za v skladu s sodno prakso za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka. Vlogo, ki jo je podala tožeča stranka na Javni razpis, je podpisal in vložil dne 13. 4. 2021 A. A., ki nima položaja in funkcije zakonitega zastopnika tožeče stranke. Pooblastilo za podpis in oddajo vloge s strani C. C., ki je zakonita zastopnica tožeče stranke, ki bi se nanašala na A. A. kot pooblaščenca ni bilo priloženo vlogi z dne 13. 4. 2021. Vsak prijavitelj na Javni poziv je moral vlogo prijaviti in izdelati skladno z določili Javnega poziva, pozivne dokumentacije in po navodilih na obrazcih. K vlogi z dne 13. 4. 2021 ni bilo priloženo pooblastilo, s katerim bi C. C. pooblastila pooblaščenca A. A. za elektronski podpis vloge in elektronsko oddajo vloge na Javni poziv. Tožeča stranka niti ne nasprotuje v tožbi temu dejstvu, da je vlogo podpisal in oddal A. A., torej ne nasprotuje relevantnim ugotovitvam tožene stranke. Slednja meni, da je izpodbijan sklep ustrezno v zadostni meri obrazložen. Obrazložitev izpodbijanega akta zajema ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to odprto. Bistveno je, da Javni poziv, vsebino katerega je tožeča stranka sprejela in potrdila določal, da dopolnitev nepopolne vloge ni možna. Temu je sledilo zavrženje vloge z dne 13. 4. 2021, taka odločitev tožene stranke je pravilna in zakonita. Tožeča stranka je prezrla 34.a člen ZPOP-1 in 27. člen ZPOP-1, ki se nanaša na dopolnjevanje nepopolnih vlog, saj se v predmetnem Javnem pozivu ne uporablja. Pravna ureditev tega Javnega poziva je skladna s specialnim zakonom. Ugovori tožeče stranke glede nezakonitosti in neustavnosti tovrstne pravne ureditve so pavšalni in neutemeljeni in zato tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

5Tožba je utemeljena.

6V obravnavanem primeru je sporna odločitev tožeče stranke o zavrženju vloge tožeče stranke na javni poziv. Tožeča stranka se je prijavila na Javni poziv (objavljen na spletni strani tožene stranke), ki je namenjen sofinanciranju obratovalnih stroškov zaradi izpada v prihodkih zaradi posledic epidemije COVID-19 v mikro, malih in srednje velikih podjetjih, ki opravljajo dejavnost v gostinstvu in turizmu, ki predstavljajo ključne in zaradi epidemije COVID-19 zelo prizadete dele slovenske turistične ponudbe. Tožena stranka je ugotovila, da vloga ni popolna, saj je ni podpisala in oddala pooblaščena oseba. Sklicevala se je na določilo 1.5. točke Javnega poziva, ki se nanaša na postopek izbora, na podlagi katere dopolnitev nepopolne vloge po tem Javnem pozivu ni mogoča.

7Javni poziv je prav tako kot javni razpis (financiranje in zagotovitev sredstev je v javnem interesu), ki je po ustaljeni upravno sodni praksi specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Glede na ustaljeno sodno prakso ima tožena stranka v zadevah javnega poziva določena polja proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev¹. Pri tem pa je predmet sodne presoje ali je odločitev o izbiri ustrezno obrazložena in utemeljena in ali so pri tem upoštevana vsa ključna dejstva in dokazi, ter ali je bila vloga obravnavana v skladu z razpisanimi merili in po predpisanem postopku. V upravnem sporu se namreč presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov.

8V postopku sofinanciranja iz javnih sredstev gre nedvomno za odločanje o javnopravnih stvareh, ki sicer nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP², vendar je treba v tovrstnih zadevah upravni postopek smiselno uporabljati. Po določilu 4. člena ZUP se pravila upravnega postopka uporabljajo tudi v javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve, v kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Po prvem odstavku 1. člena ZUP morajo državni organi ravnati po tem zakonu, kadar odločajo v upravnih zadevah. Posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje so sicer lahko v posebnem zakonu urejena drugače kot v ZUP (prvi odstavek 3. člena ZUP), vendar pa mora tudi v takih primerih organ ravnati po določbah ZUP v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom (drugi odstavek 3. člena ZUP).

9Javni poziv ni podzakonski akt in je namenjen obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih norm, kar pomeni, da v javnem pozivu ni mogoče določati postopkovnih pravil, ki nimajo podlage v zakonu, oziroma takih pravil ni mogoče upoštevati oziroma na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa³.

10Tožena stranka je sicer v odgovoru na tožbo navedla, da se je predmetni postopek Javnega poziva vodil po Zakonu o podpornem okolju za podjetništvo (ZPOP-1). Slednje iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja, saj se tožena stranka sklicuje samo na določbe Javnega poziva. Pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče nadomestiti z obrazložitvijo oziroma pojasnili v odgovoru na tožbo, saj morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki je tudi predmet presoje v upravnem sporu. Odgovor na tožbo je namenjen zgolj izjasnitvi tožene stranke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Zato razlogov, ki se nanašajo na pravno podlago in jih toženka navaja šele v odgovoru na tožbo, sodišče pri presoji zakonitosti ne more upoštevati.

11Obrazložitev izpodbijanega sklepa, ki temelji na določilih Javnega poziva je skopa in brez zahtevane pravne obrazložitve, saj le citira določila Javnega poziva. Upravna odločba mora biti v skladu z 214. členom ZUP ustrezno obrazložena. Iz obrazložitve upravnega akta morajo izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, na način, da jo lahko sodišče preizkusiti ob morebitno vloženi tožbi. Za pošten postopek je torej bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru⁴. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Sploh v enostopenjskih postopkih, kot je obravnavani, mora obrazložitev organa izpodbijane odločbe zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP.

12Po mnenju sodišča izpodbijani sklep ne zadosti standardu obrazloženosti upravne odločbe in gre za takšne bistvene pomanjkljivosti izpodbijanega sklepa, ki jih tožena stranka v sodnem postopku ne more (več) odpraviti. Izdana odločba v upravnem sporu mora biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da je njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Pomanjkljivosti more tožena stranka sanirati le v ponovnem postopku⁵.

13Ker v postopku izdaje upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, kar je (lahko) vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), kar pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe. V tem primeru se sodišču ni treba opredeljevati do drugih tožbenih navedb.

14Sodišče pa vendar pripominja, da 34.a člen ZPOP-1⁶, na katerega se sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo, ne izključuje uporabe določb ZUP. Ne glede na namen novele ZPOP-1 z uvedbo 34.a člena, ki ureja Javni poziv kot možnost poenostavljenega postopka dodeljevanja sredstev, to ne pomeni, da se stranki ne zagotovi poštene obravnave⁷. Tretji odstavek 34.a člena ZPOP-1, dopušča spremembo vloge do odločitve o dodelitvi sredstev, zato bi bilo nekonsistentno, da bi zakon dopuščal vsebinsko spremembo vloge, medtem, ko bi bila formalna pomanjkljivost izvzeta. Predmetni Javni poziv se s stališča uporabe procesne zakonodaje šteje za upravno zadevo, zato je upravni organ vezan na procesne predpise, torej ZUP, razen v primerih kadar zakon ureja drugače (prvi odstavek 3. člena ZUP). Tudi poseben zakon po siceršnjem načelu subsidiarne rabe ZUP ugotovitvenega in dokaznega postopka ne sme tako poenostaviti, da bi zmanjševal učinkovito varstvo pravic. V tem smislu sodna praksa pogosto poudarja, da čeprav področni zakon ne vsebuje določil in garancij, kot izhaja iz 138. do 146. člena ZUP, ZUP vendar v teh zadevah velja podrejeno in zaradi temeljnih načel po 8. in 9. členu (načelo materialne resnice in načelo zaslišanja stranke). Toda področni zakoni neredko posegajo v osnovno logiko ZUP in določajo vodenje skrajšanega postopka v nekih zadevah per definitionem, kar pa lahko pomeni le kratkoročno prednost, kolikor se odloči hitro, vendar brez ustavnih garancij, saj se lahko dolgoročno zadeve še bolj zapletejo z vračanjem v novo odločanje ali celo z razveljavitvijo spornih zakonskih določb v ustavnosodni presoji⁸.

15Stališče tožene stranke v odgovoru na tožbo, da po sodni praksi gre v primeru Javnega poziva za skrajšan ugotovitveni postopek po 144. členu ZUP, kjer je načelo zaslišanja strank izključeno, zato ni mogoče uporabiti določb OZ, o odobritvi posla, ki ga sklene neupravičena oseba, je napačno. ZUP v tretjem odstavku 144. člena ZUP določa, da ni potrebno zaslišanje stranke, kar ne pomeni, da je izključeno. Skrajšani ugotovitveni postopek pomeni hkratno oziroma skoncentrirano izvedbo ugotovitvenega in dokaznega postopka ter še odločanja. Ne drži, da v skrajšanem postopku ugotavljanja in preverjanja dejstev ni⁹.

16Kolikor je tožena stranka štela, da je obravnavana vloga nepopolna oziroma nerazumljiva, bi morala tožena stranka v skladu z določbami prvega odstavka 67. člena ZUP od tožnika v roku petih delovnih dni zahtevati, da pomanjkljivosti odpravi, in ji določiti rok, v katerem mora vlogo popraviti. Ker tožena stranka ni ravnala tako, s tem tožeči stranki ni omogočila, da bi popravila oziroma dopolnila vlogo, ki bi se, če bi bile pomanjkljivosti pravilno odpravljene, na podlagi petega odstavka 68. člena ZUP lahko štela za pravočasno in popolno vlogo, o kateri bi tožena stranka mogla meritorno odločati.

17Glede na ugotovitve sodišča, da izpodbijani sklep ne zadosti standardu obrazloženosti po določilu 214. člena ZUP in je bila s tem v obravnavanem primeru storjena bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, saj se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti, je zato sodišče tožbi ugodilo in izpodbijan sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku izdana odločba bo morala biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da bo njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti.

18Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz zgoraj navedenega razloga, se zato v sodbi ni opredeljevalo še do drugih tožbenih navedb in tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

19Sodišče pripominja, da Upravno sodišče v upravnem sporu nima pristojnosti razveljaviti morebitnih protiustavnih določil določenega Javnega poziva, saj je navedeno v domeni Ustavnega sodišča (160. člen Ustave RS). Upravno sodišče lahko v postopku, kolikor presodi, da gre za protiustavnost podzakonskega akta ali drugega javnopravnega dokumenta odloči po načelu exceptio illegalis¹⁰, torej da posameznega protiustavnega podzakonskega določila ne uporabi, zaradi česar sodišče tudi ni odločalo o razveljavitvi 1.5 točke Javnega poziva, kot je to v tožbenem zahtevku, pod točko I. izreka, podala tožeča stranka.

¹ Tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015.
² Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.
³ Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.
⁴ Sodba Vrhovnega sodišča I Up 248/2002, z dne 10.11.2004.
⁵ Upravno sodišče RS, sodba in sklep, opr. št. I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020.
⁶ Za javni poziv se smiselno uporabljajo določbe glede postopka javnega razpisa, in sicer 21., 24., 25., 28., 30., 32., 33. in 34. člena tega zakona (peti odstavek 34.a člena ZPOP-1).
⁷ Kot to določa 6. člen Evropske konvencije za človekove pravice (EKČP), kar po sodni praksi velja tudi za upravne postopke.
⁸ Komentar ZUP, 2. knjiga, UL RS, PF Univerze v Ljubljani, komentar k 138. členu, str. 79. do 80.
⁹ Komentar ZUP, 2. knjiga, UL RS, PF Univerze v Ljubljani, komentar k 138. členu, str. 117.
¹⁰ Glej tudi Komentar k 156. členu Ustave RS, Franc Testen, 2002.