UPRS Sodba I U 918/2020-9

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Kranj, št. 06122-241/2019-8 z dne 12. 3. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo skladiščnega objekta za skladiščenje strojev kmetijske mehanizacije tlorisne velikosti 10 m x 20 m (površine 200 m2), višine 6,4 m, vpetega v armiranobetonsko talno ploščo površine tlorisne velikosti 12 m x 22 m z vgrajeno talno rešetko dolžine 12 m, debeline plošče 20 cm, kritega s folijo in z vgrajenimi drsnimi vrati dimenzije 4 m x 4,5 m, skupaj s talno betonsko ploščo, na zemljišču k.o. ..., parcela 543/1 (ID ...), ker ga gradi brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka), določil rok za odstranitev skladiščnega objekta skupaj z betonsko ploščo na stroške zavezanca do 1. 1. 2020 in vzpostavitev v prejšnje stanje (2. točka izreka), odločil, da se bo v primeru neizvršitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali prisilitvijo (3. točka izreka), določil prepovedana dejanja za objekt iz 1. točke izreka (4. točka izreka), določil označitev objekta s tablo, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe in da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (5. - 7. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je bil v zadevi opravljen inšpekcijski pregled, na katerem je bilo ugotovljeno, da je bil obravnavani objekt zgrajen v letu 2017, za katerega inšpekcijski zavezanec – tožnik v času gradnje (po takrat veljavnem Zakonu o graditvi objektov – ZGO-1) ni pridobil gradbenega dovoljenja. Organ je ugotovil, da ne gre za enostaven objekt (po 3.a členu ZGO-1 in prej veljavnim drugim odstavkom 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost, Uredba1). Glede na navedbe tožnika, da gre za proizvod, je organ pozval proizvajalca A., d.o.o., ki je izjavil, da je objekt dan na trg kot proizvod v skladu z Zakonom o tehničnih zahtevah za proizvode in o ugotavljanju skladnosti, po standardu SIST EN 13872:2015 Začasne konstrukcije – Šotori – Varnost, in predložil izjavo o lastnostih. Organ je ugotovil, da se predložena izjava ne nanaša na objekt v celoti, torej je objekt sestavljen iz več elementov, ki niso vključeni v proizvod. Gre za grajen objekt, ki je trajno temeljen in ga ni mogoče premakniti brez škode za njegovo bistvo. Tudi ni začasen objekt, ker se že več kot dve leti uporablja kot skladišče. Parcela 543/1 sodi med varovana erozijska območja, zato bi se morali vsi posegi na območju OPN izvajati na podlagi geomehanskih raziskav in mnenja geologov o sestavi in nosilnosti temeljnih tal ter pogojih za temeljenje objekta. OPN dovoljuje postavitev rastlinjaka, kar ta objekt ni. Obrazložil je še svojo odločitev glede roka za izvršitev obveznosti ter iz drugih točk izreka, sklicujoč se na določbe Gradbenega zakona (GZ).

3Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. V zvezi s pritožbenimi navedbami o zatrjevanih kršitvah pravil postopka je dodal, da je ukrep izrekel pristojni inšpektor po določbah GZ. Tudi načelo zaslišanja stranke ni bilo kršeno, saj je bil tožnik pozvan z dopisom z dne 5. 2. 2019 na izjavo, ogled na kraju samem pa je bil opravljen ob prisotnosti tožnika, kjer mu je bil predočen zapisnik medobčinskega inšpektorja in dokumenti proizvajalca A. Na vabilo z dne 27. 3. 2019 se tožnik ni odzval, niti ni opravičil izostanka.

4Tožnik je tožbo vložil iz razlogov bistvenih kršitev pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. V zvezi s procesnimi kršitvami je tožnik navedel, da uvod odločbe vsebuje napačno materialnopravno podlago. 82. člen GZ je podlaga odločanja v zadevi, ne pa pravna podlaga inšpektorja za odločitev, kar mora uvod odločbe vsebovati, prav tako ostaja nepojasnjeno, na podlagi katerega odstavka 8. člena GZ je inšpektor izvajal nadzor. Tožnik ugovarja stvarni pristojnosti organa, ker gre za kmetijsko zemljišče. Izrek odločbe ni izvršljiv in ni konkretiziran, kar bi moral biti glede na njeno izvršitev. Iz prve točke ni razvidno, kaj naj bi bil tožnik dolžan izvesti in na katerem objektu, pri čemer navajanje imena proizvajalca ne sodi v izrek odločbe. Iz izreka tudi izhaja, da naj bi se gradil skladiščni objekt, v obrazložitvi pa, da je bil skladiščni šotor zgrajen leta 2017. Tudi peta točka izreka je nezakonita, saj se prepovedana dejanja ne morejo nanašati na domnevno nelegalno gradnjo in so dane pavšalno, kar velja sploh za prepoved iz 1., 3., 5. in 6. te točke izreka glede na obstoječe stanje šotora. Razlogov za odločitev ni, zato ni možen preizkus odločbe. Sklicevanje na drugi odstavek 254. člena ZUP drugostopenjskega organa zato ni utemeljeno. Prvostopenjski organ tudi ni upošteval, da ima tožnik pooblaščenko, saj vsa svoja opravila izvaja neposredno s stranko ali samovoljno sama. Gre za izrazito subjektivni odklonilni odnos v postopanju inšpektorice, kar je treba odpraviti z izločitvijo v tej zadevi. Ni razloga, da bi inšpektorica po vloženi pritožbi tožnika vabila po 70. do 73. členu ZUP zaradi seznanitve z dokumenti iz inšpekcijske zadeve št. 06122-241/2019. Vabilo je bilo tudi poslano za dne 15. 4. 2019 za 7.30 uro, kar je v nasprotju z Uredbo o upravnem poslovanju oziroma določitvi poslovnega časa in uradnih ur za upravna poslovanja. Ne drži, da tožnik ni pristopil in se ni opravičil, saj je 12. 4. 2019 priporočeno poslal inšpektorici zahtevo za pojasnilo konkretnega ravnanja in izpostavil, da je čas vabljenja neustrezen. Tudi sama vročitev dokumentov ni pravilna, saj dokumenti niso bili vročeni pooblaščenki, kot bi morali biti po 88. členu ZUP. Ker ni vzpostavljen varen elektronski predal (drugi odstavek 83. člena ZUP), vročanje po elektronski pošti tudi ni bilo možno. Obrazložitev je tudi pomanjkljiva. Tožnik pred izdajo odločbe ni bil seznanjen z dejstvi in ugotovitvami postopka (9. člen ZUP). Tožnik ne ve, katero dokumentacijo je inšpektorica pridobila in proučevala. Poziv na izjavo z dne 5. 2. 2019 (pred pridobitvijo listin od proizvajalca - op. sod.) in poziv na vpogled v dokumentacijo po pritožbi tožnika ne zadostita definiciji obveznega ravnanja iz prvega odstavka 138. člena ZUP. Pri tem opozarja na sodno prakso naslovnega sodišča.

5V zvezi z materialnopravnimi kršitvami je tožnik navedel, da je v letu 2017 po svojem izpolnitvenem pomočniku proizvajalcu A. montiral šotor iz jeklene – cinkane konstrukcije s PVC ponjavo za vzgojo rastlin. Gre za montažni šotor za pridelavo zelenjave in ne služi spravilu oziroma skladiščenju strojev kmetijske mehanizacije. Njegova postavitev ni gradnja. Inšpektorica tudi ni pristojna, da ugotavlja, ali je objekt izveden v skladu s standardi. Proizvodi, ki so dani na trg v skladu s predpisom, ki ureja tehnične zahteve za proizvod in ugotavljanje skladnosti, če so s tlemi povezani in niso namenjeni prebivanju, so lahko enostavni objekti, če gre za celotni objekt, dan na trg. Tako se za enostaven objekt lahko šteje tudi napihljiva konstrukcija s sidrišči – balon, ki prekriva športno igrišče. Morebitna neustreznost stanja izvedbe in certifikatov, idr. je stvar drugih postopkov.

6Tožnik je opozoril še, da je treba v tem postopku uporabiti Uredbo/2013, upoštevajoč 11. člen Uredbe o razvrščanju objektov/2018. Šotor je bil v celoti montiran po tehničnih risbah in navodilih proizvajalca, ima vse certifikate in dokazila o skladnosti in zanesljivosti, zato država ne sme predpisovati ponovnih preverjanj glede bistvenih zahtev, saj so bili vsi elementi pred-izdelani in kot celota preverjeni že v procesu izdelave v tovarni. Odločitev je nezakonita tudi v delu, kjer nalaga ustavitev gradnje in odstranitev talne betonske plošče. Po Uredbi/2013 in Uredbi/2018 so dela v zvezi z zunanjo ureditvijo vzdrževanje. Ta dela ne posegajo v konstrukcijo objekta in niso samostojen objekt.

7Tožnik je predlagal, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in o zadevi meritorno odloči, podredno, da odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka, pri čemer naj odredi, naj o zadevi odloči druga uradna oseba, saj je konkretna gradbena inšpektorica podala napačna pravna stališča, ki so trdna, kar utegne ogroziti učinkovitost odločanja in z ukrepom posega v pravico do svobodne gospodarske pobude.

8Toženka je poslala upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

K I. točki izreka:

9Tožba je utemeljena.

10V primeru je predmet upravnega spora odločitev o izreku ukrepa prvostopenjskega organa, s katerim je ta naložil tožniku kot zavezancu ustavitev gradnje skladiščnega objekta za skladiščenje strojev kmetijske mehanizacije navedene velikosti, skupaj s talno betonsko ploščo na zemljišču k.o. ..., parcela 543/1 (ID ...), z določenim rokom za njuno odstranitev, v primeru neizvršitve odločbe zagrozil s pričetkom postopka izvršbe nedenarne obveznosti (po drugih osebah ali s prisilitvijo), odločil, da so za objekt prepovedana dejanja, ki jih našteje, določil označitev objekta s tablo, in še, da pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe.

11Tožnik odločitev izpodbija iz razlogov bistvene kršitve pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

12Sodišče se bo najprej opredelilo do zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka.

13Tožnik ugovarja, da je v uvodu odločbe navedena napačna pravna podlaga (82. člen GZ) oziroma ne zadosti določna pravna podlaga (po mnenju tožnika ni jasno, po katerem odstavku 8. člena GZ je inšpektor pristojen izdajati tako odločbo), zaradi česar je prišlo do relativne bistvene kršitve pravil postopka.

14Po 212. členu ZUP uvod odločbe obsega: ime organa, ki odločbo izdaja, predpis o njegovi pristojnosti, način uvedbe postopka, osebno ime stranke in njenega morebitnega zakonitega zastopnika ali pooblaščenca ter za kratko označeno zadevo, za katero gre v postopku.

15V uvodu izpodbijane odločbe je navedena kot pravna podlaga 8. in 82. člen GZ. 8. člen GZ določa pristojnost organov za opravljanje inšpekcijskega nadzora, med drugim po prvem odstavku tega člena inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona, ki se nanašajo na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, opravljajo državni gradbeni inšpektorji ali inšpektorice. V nadaljnjih odstavkih je določena pristojnost drugih organov za izvajanje drugih inšpekcijskih nadzorov. V 82. členu GZ pa so določeni inšpekcijski ukrepi v zvezi z nelegalnim objektom.

16Sodišče se tako strinja s tožbenim ugovorom, da je prišlo do relativne bistvene kršitve pravil postopka (4. točka prvega odstavka 237. člena ZUP), saj zgolj prvi odstavek 8. člena GZ daje gradbenemu inšpektorju podlago za odločanje v tovrstnih zadevah (ukrepih v zvezi z nelegalnim objektom), 82. člen pa je materialnopravna podlaga že za sam izrek ukrepa gradbenega inšpektorja, vendar po oceni sodišča ne gre za kršitev, ki bi sama po sebi terjala odpravo te odločbe.

17Ker pa gre za inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona, ki se nanašajo na gradnjo, je pristojnost gradbene inšpektorice za odločanje bila podana, ne glede na to, da je (bil) objekt postavljen na kmetijskem zemljišču. Sodišče zato ugovora o stvarni nepristojnosti organa ne sprejema.

18Se pa sodišče strinja z nadaljnjim tožbenim ugovorom o kršitvi načela zaslišanja stranke in kršitvijo določb ZUP glede pooblaščencev in zastopnikov stranke v postopku.

19Po 53. členu ZUP lahko stranka oziroma njen zakoniti zastopnik določi pooblaščenca, ki jo zastopa v postopku, razen pri dejanjih, pri katerih mora stranka sama dajati izjave (prvi odstavek). Dejanja v postopku, ki jih opravi pooblaščenec v mejah pooblastila, imajo enak pravni učinek, kot če bi jih opravila sama stranka (drugi odstavek). Če je pooblaščenec odvetnik, pa v pooblastilu, ki mu ga je dala stranka, ni omejitev in konkretno določenih procesnih pravic, ima pravico opravljati vsa procesna dejanja v postopku o tej upravni zadevi (prvi odstavek 59. člena ZUP). Kadar ima stranka pooblaščenca, se v skladu s prvim odstavkom 88. člena ZUP vroča njemu.

20Iz podatkov spisa izhaja, da tožnika od vložitve pritožbe (od dne 25. 3. 2019) zoper izpodbijano odločbo zastopa odvetnica. To pomeni, da bi moral prvostopenjski organ to pooblastilno razmerje upoštevati, vse od tega trenutka dalje pri vseh dejanjih v postopku.

21Kot kažejo podatki spisa, je po vložitvi pritožbe prvostopenjski organ v okviru določbe 243. člena ZUP vabil tožnika po pooblaščenki z vabilom z dne 27. 3. 2019 za dne 15. 4. 2019 ob 7.30 uri v prostore organa na seznanitev z dokumenti iz inšpekcijske zadeve.

22Po 243. členu ZUP organ, ki je izdal odločbo, če ob reševanju pritožbe spozna, da je bil izvedeni postopek nepopoln in da je to utegnilo vplivati na odločitev o zadevi, dopolni postopek (prvi odstavek). Glede na uspeh dopolnjenega postopka organ, ki je izdal odločbo, ravna po 245. členu tega zakona (pošlje pritožbo v reševanje drugostopenjskemu organu, če izdane odločbe ne nadomesti z novo odločbo) ali pa v mejah zahtevkov stranke zadevo drugače reši in z novo odločbo nadomesti odločbo, ki se izpodbija s pritožbo (tretji odstavek).

23Kot kaže, je prvostopenjski organ štel, da se tožnik vabilu ni odzval, niti opravičil, zaradi česar je istega dne, tj. 15. 4. 2019 opravil inšpekcijski pregled in zaslišanje stranke - tožnika na kraju samem s pričetkom ob 12.00 uri. Tožnika je sicer seznanil, da lahko odkloni zaslišanje, ker njegova pooblaščenka ni prisotna, nato pa opravil ogled (v zvezi s pritožbeno navedbo o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju). Tožniku je na vpogled predložil dokumentacijo (vse listine, ki jih je prvostopenjski organ pribavil pred izdajo izpodbijane odločbe od proizvajalca A., d.o.o. in zapisnik Medobčinskega inšpektorata z dne 21. 1. 2019), dana mu je bila možnost, da se o teh dokumentih izjavi, tožnik pa je organ pozval, da mu jih dostavi po e-mailu. Iz zapisnika o tem inšpekcijskem ogledu in zaslišanja stranke ni razvidno, da bi bil tožniku dan kakšen rok za izjavo.

24Hkrati pa iz podatkov spisa tudi izhaja, da je bila organu dne 12. 4. 2019 poslana zahteva za pojasnilo s strani pooblaščenke tožnika v zvezi z zgoraj navedenim vabljenjem organa in poziv, naj pritožbo odstopi v reševanje drugostopenjskemu organu. Ker je bila zahteva dana na pošto 12. 4. 2019, to pomeni, da je bila poslana organu pred izvedbo dejanja z dne 15. 4. 2019 (po drugem odstavku 68. člena ZUP se za dan, ko je organ prejel vlogo, če se vloga pošlje priporočeno po pošti, šteje dan oddaje na pošto), zaradi česar že zato ni možen zaključek, da se za izostanek tožnik ni opravičil oziroma pojasnil svojega izostanka pri organu, kot to meni prvostopenjski organ in čemur sledi drugostopenjski organ.

25Če pa je temu tako, potem prvostopenjski organ tudi ni imel podlage, da bi opravil ogled istega dne na kraju samem brez prisotnosti pooblaščenke tožnika, pri čemer ni samo opravil ogleda, temveč tudi (in samoj) tožniku dal na vpogled listine (za katere je bilo organu sicer v pritožbi tudi očitano, da tožnika z njimi ni seznanil), nato pa mu jih posredoval po e-pošti. Tožnik je sicer pošiljanje po e-pošti zahteval, vendar se lahko vročitev po elektronski poti opravi le pod pogoji iz drugega odstavka 83. člena - v varni elektronski predal. Da bi bilo slednje ugotovljeno in zagotovljeno, iz podatkov spisa (tudi) ne izhaja.

26Po oceni sodišča bi, upoštevajoč povedano, moral organ listine, ki jih je prinesel na ogled na kraju samem, posredovati tožniku po pooblaščenki, hkrati tožnika seznaniti, za katera dejstva in okoliščine, ki iz teh listin izhajajo, meni, da so relevantna za odločitev in zakaj, mu dati rok za izjavo in po prejetju odgovora oziroma po preteku danega roka izdati odločbo, ne pa, da je izdal novo odločbo, št. 06122-241/2019-17 z dne 10. 6. 2019, s katero je nadomestil izpodbijano odločbo. S tem je prvostopenjski kršil načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, po katerem je, preden se izda odločba, dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek) oziroma 138. člen ZUP, ki določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek). Ker gre za absolutno bistveno kršitev določb postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), je treba izpodbijano odločbo odpraviti že iz tega razloga.

27Odločbo z dne 10. 6. 2019 je nato drugostopenjski organ v pritožbenem postopku sicer odpravil. Prvostopenjski organ je namreč prekoračil meje zahtevka tožnika (odločitev je namreč poleg ponovitve izreka ukrepa iz izpodbijane odločbe dopolnil še z izrekom ukrepa ustavitve in odstranitve gradnje utrjene površine v navedenih dimenzijah ob skladiščnem objektu, torej objektu, ki je predmet odločitve z izpodbijano odločbo), kar je drugostopenjski organ pravilno presodil kot nezakonito. Ni pa mogoče slediti drugostopenjskemu organu (ob presoji pritožbenih navedb tožnika v zvezi z bistvenimi kršitvami pravil postopka zoper izpodbijano odločbo), da je bila ugovarjana kršitev zaslišanja stranke sanirana z zgoraj opisanim ravnanjem prvostopenjskega organa po izdaji izpodbijane odločbe in pred izdajo odločbe z dne 10. 6. 2019. Ne samo, da je bila ta odločba (torej odločba z dne 10. 6. 2019) odpravljena, tudi ravnanje prvostopenjskega organa glede seznanitve tožnika z relevantnimi dejstvi in okoliščinami po oceni sodišča - kot že povedano - ne zadosti standardu, ki ga ZUP vzpostavlja za zagotovitev spoštovanja načela zaslišanja stranke.

28Tožnik ugovarja še druge kršitve pravil postopka (neizvršljivost oziroma nekonkretiziranost izreka s sklicevanjem na šesti odstavek 213. člena in 282. člen ZUP, neskladje med izrekom in obrazložitvijo (poimenovanje skladiščni objekt (v izreku) in skladiščni šotor (v obrazložitvi), neobrazloženost prepovedi iz 4. točke izreka), do katerih pa se sodišče ne bo opredeljevalo, ker je odločitev treba odpraviti že zaradi nezakonitega ravnanja prvostopenjskega organa pred izdajo odločbe, jih bo moral pa upoštevati prvostopenjski organ, ko bo ponovno odločal v zadevi.

29Sodišče še dodaja, da lahko tožnik vloži predlog za izločitev uradne osebe, ki je odločala o tej zadevi, če meni, da so za to podane okoliščine po ZUP.

30Sodišče je zato glede na povedano tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo in vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

31Prvostopenjski organ bo tako moral v ponovnem postopku, sledeč stališču sodišča, ki se tiče postopka, odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti postopka, nato pa presoditi še ostale tožbene ugovore (v zvezi z napačno uporabo materialnega prava ter zmotno in nepopolno ugotovljenim dejanskim stanjem), ki jih sodišče ni obravnavalo, ker bi bila njihova obravnava ob trenutnem dejanskem in materialnem stanju stvari preuranjena.

32Sodišče je o zadevi odločilo na nejavni seji, brez oprave glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, tožnik pa glavne obravnave tudi ni predlagal (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

33Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena).

34Plačano sodno takso bo sodišče tožniku vrnilo po uradni dolžnosti (36. člen Zakona o sodnih taksah, opomba 6.1 c Taksne tarife).