UPRS Sodba IV U 164/2016-10

I. Tožbi se v delu, ki se nanaša na zahtevo tožnika za odpravo in razveljavitev odločbe Občine Žalec, št. 306-01-0106/2015 z dne 6. 1. 2016, po nadzorstveni pravici, ugodi, odločba župana Občine Žalec, št. 306-01-0059/2016 z dne 6. 10. 2016, se odpravi in se zadeva v tem delu pošlje v odločitev kot pristojnemu organu Ministrstvu za gospodarski razvoj in tehnologijo.

II. Tožba se v v delu, ki se nanaša na predlog tožnika za izrek ničnosti odločbe Občine Žalec, št. 306-01-0106/2015 z dne 6. 1. 2016, zavrne.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Župan Občine Žalec je z izpodbijano odločbo predlog (pravilno zahtevo) samostojnega podjetnika A.A., v tem upravnem sporu tožnika, za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, podredno za izrek ničnosti odločbe Občinske uprave Občine Žalec, št. 306-01-0106/2015 z dne 6. 1. 2015 (pravilno 2016) zavrnil (točka 1 izreka) ter pri tem ugotovil, da v predmetnem upravnem postopku posebni stroški niso nastali (točka 2 izreka).

2Toženka je v obrazložitvi izpodbijanega akta navedla, da je Občinska uprava Občine Žalec izdala zgoraj navedeno odločbo z dne 6. 1. 2016, s katero tožniku ni dovolila obratovanja v predlaganem podaljšanem obratovalnem času v gostinskem obratu B za leto 2016. Tožnik je vložil zahtevo za odpravo in razveljavitev te odločbe po nadzorstveni pravici, podredno predlog za izrek ničnosti te odločbe. Toženka ugotavlja, da sta v obravnavani zadevi dejansko bili izdani dve odločbi, ena z dne 6. 1. 2016 na podlagi tožnikove vloge z dne 14. 12. 2015 in druga z dne 3. 3. 2016 na podlagi tožnikove vloge z dne 25. 1. 2016. V prvi odločbi Občina Žalec tožniku ni dovolila obratovanja v navedenem gostinskem obratu v podaljšanem obratovalnem času, ker je ugotovila, da obstaja hišni red, ki naj bi določal obratovanje v gostinskih lokalih. V drugi odločbi je Občina Žalec tožniku dovolila obratovanje v podaljšanem obratovalnem času, pri čemer je svojo odločitev oprla na dejstvo, da navedeni gostinski obrat še nima veljavnega hišnega reda, ki je v postopku sprejemanja. Toženka ugotavlja, da je prvostopenjski organ v postopku izdaje odločbe z dne 6. 1. 2016 nepopolno ugotovil dejansko stanje, ker se je ob izdaji druge odločbe z dne 3. 3. 2016 izkazalo, da hišni red za predmetno poslovno stavbo še ni sprejet. Samo dejstvo nepopolne ugotovitve dejanskega stanja pa še ne pomeni, da gre za očitno kršitev materialnega predpisa, kar zatrjuje tožnik v svojem predlogu. Ker odločbe po nadzorstveni pravici ni mogoče razveljaviti zaradi nepravilno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, toženka ugotavlja, da pogoji za odpravo in razveljavitev navedene odločbe Občine Žalec z dne 6. 1. 2016 niso izpolnjeni. Toženka v zvezi s podrednim predlogom tožnika za izrek ničnosti te odločbe ugotavlja, da niso izpolnjeni pogoji iz 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), na podlagi katerih bi se lahko odločba izrekla za nično.

3Tožnik odločitvi toženke oporeka in zoper njo vlaga tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter bistvene kršitve določb upravnega postopka (slednji razlog izhaja iz tožbenih navedb, tožnik pa ga izrecno ne navaja).

4Tožnik zatrjuje, da je toženka v postopku obravnave obratovanja tožnikovega gostinskega obrata v podaljšanem obratovalnem času nepravilno in nepopolno uporabila določila 3. člena Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (v nadaljevanju Pravilnik), in 4. člena Pravilnika o merilih za izdajo soglasja za podaljšan obratovalni čas gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost v Občini Žalec (v nadaljevanju Pravilnik Občine Žalec), v katerih je določeno, da lahko gostinski obrati, ki so v večnamenskih objektih, obratujejo v skladu z veljavnim hišnim redom oziroma programom prireditev ter v skladu s pravilnikom, ki določa podaljšani obratovalni čas. Toženka je v odločbi z dne 6. 1. 2016 nepravilno, nepopolno in nezakonito ugotovila, da ima poslovni objekt, kjer obratuje tožnikov lokal, sprejet hišni red, v katerem je določeno obratovanje v gostinskih obratih, ter na tej podlagi za celotno obdobje leta 2016 tožniku zavrnila obratovanje v predlaganem podaljšanem obratovalnem času. Toženka je v naknadno izdani odločbi z dne 3. 3. 2016 ugotovila, da navedeni gostinski obrat še nima veljavnega in obstoječega hišnega reda, v skladu s katerim bi lahko ali smela omejiti podaljšani obratovalni čas tožnikovega gostinskega obrata. Tako je odločba z dne 6. 1. 2016 v direktnem vsebinskem nasprotju z odločbo z dne 3. 3. 2016, ki je tožniku v celoti dovolila obratovanje v predlaganem podaljšanem obratovalnem času. Po stališču tožnika bi morala toženka na podlagi pravilno uporabljenih predpisov (Pravilnika, Zakona o gostinstvu in ZUP) ter ob pravilni ugotovitvi dejanskega stanja, dovoliti obratovanje v celotnem obsegu predlaganega podaljšanega obratovalnega časa že na podlagi tožnikove vloge z dne 14. 12. 2015. Nadalje tožnik oporeka ravnanju toženke, ki se nanaša na pridobitev podatka o obstoju hišnega reda, s čimer je toženka po tožbenih navedbah kršila upravni postopek v delu, kjer ZUP določa način pridobivanja podatkov. To pomeni nedovoljeno ravnanje, pri čemer tožnik navaja, da se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica drugega nedovoljenega dejanja. Tožnik tudi navaja, da mu ni bila dana možnost izjasnitve o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločbo, to je o obstoju hišnega reda, zaradi česar je toženka v bistvenem delu zavrnila del tožnikove vloge. Toženka bi morala pozvati tožnika, da poda izjavo o obstoječem hišnem redu, saj je bil on stranka postopka, in ne drugo osebo, ki ni imela niti vloge stranke niti stranskega udeleženca v postopku, oziroma bi se morala obrniti na družbo, ki opravlja storitve upravnika poslovne stavbe.

5Tožnik zatrjuje ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, ker odločbe z dne 6. 1. 2016 ni mogoče izvršiti. V trenutku vložitve predmetnega tožnikovega predloga sta namreč obstajali dve veljavni odločbi upravnega organa (z dne 6. 1. 2016 in z dne 3. 3. 2016), ki sta obe veljali za leto 2016 in različno urejali pravice in obveznosti tožnika. Gre za objektivno (ne subjektivno) ter pravno in dejansko neizvršljivost te odločbe. Odločba iz marca 2016 ni nadomestila oziroma z njeno izdajo hkrati razveljavila in odpravila odločbe z dne 6. 1. 2016, čeprav bi jo po tožnikovem stališču morala. Glede ničnosti tožnik opozarja še na 6. točko prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. V zvezi s tem tožnik pojasnjuje, da je hišni red ničen in neobstoječ, ker ni bil sprejet na podlagi postopka, določenega v Stanovanjskem zakonu in Pravilniku o upravljanju večstanovanjskih stavb. Tako je nična tudi odločba z dne 6. 1. 2016, saj iz ničnega akta ne morejo nastati za stranko neugodne posledice. Tožnik še navaja, da je že v predlogu z dne 7. 6. 2016 toženki pojasnil, da bo utrpel nepopravljivo materialno škodo, ki lahko poslovno in finančno popolnoma uniči tožnika, če toženka predlogu tožnika ne bo ugodila. To utemeljuje z izdano odločbo o prekršku, s katero je bila tožniku in njegovim delavcem izrečena globa, v zvezi s čimer izpostavlja odločbo z dne 3. 3. 2016, ki velja za celotno obdobje leta 2016.

6Tožnik še izpostavlja kršitev procesnih predpisov pri izdaji izpodbijane odločbe, saj je po njegovem mnenju o tožnikovem predlogu z dne 7. 6. 2016 odločal nepristojen organ. V skladu z 276. členom ZUP bi moralo o predmetnem predlogu tožnika odločati Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, zaradi česar je odločba še dodatno nezakonita. Tožnik še navaja, da je drugo vlogo podal pri toženki 25. 1. 2016, ta pa je izdala odločbo šele 3. 3. 2016, kar je v nasprotju s Pravilnikom o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost, v skladu s katerim bi morala toženka razpored obratovalnega časa potrditi, nato pa potrjen obrazec najkasneje v 15 dneh vrniti tožniku, kar pa ni storila.

7Tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo primarno odpravi in razveljavi odločbo Občine Žalec z dne 6. 1. 2016, podredno odpravi in jo izreče za nično, podpodredno pa odpravi in postopek vrne toženki v ponovno odločanje, v vseh primerih pa toženki naloži povrnitev tožnikovih stroškov postopka.

8Toženka je sodišču poslala upravni spis. Odgovora na tožbo ni podala.

K točki I izreka:

9Tožba je v delu, ki se nanaša na tožnikovo zahtevo za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, utemeljena.

10V predmetni zadevi je sporna odločitev toženke, s katero je zavrnila tožnikov predlog (pravilno zahtevo) za odpravo in razveljavitev odločbe Občine Žalec, št. 306-01-0106/2015 z dne 6. 1. 2016 (v tej odločbi je napačno zapisana letnica 2015), po nadzorstveni pravici.

11Tožnik v tožbi oporeka ravnanju toženke z navedbami tožbenih razlogov iz točk 1-3 prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), med katerimi je tudi očitek, da je izpodbijano odločbo v nasprotju z določbo 276. člena ZUP izdal nepristojni organ. Sodišče ugotavlja, da je takšen tožbeni ugovor utemeljen iz razlogov, navedenih v nadaljevanju obrazložitve.

12Prvi odstavek 276. člena ZUP določa, da lahko odločbo odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici organ druge stopnje. Če ni organa druge stopnje, lahko odpravi ali razveljavi odločbo organ, ki je po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki jo je izdal. Drugi odstavek tega člena, ki je za predmetno zadevo relevanten, pa določa, da odločbo, ki jo je v upravni zadevi iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti izdal organ samoupravne lokalne skupnosti, odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici ministrstvo, v katerega delovno področje sodi zadeva po vsebini.

13Sodišče ugotavlja, da se odločba Občine Žalec z dne 6. 1. 2016, ki je predmet tožnikove zahteve za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, nanaša na obratovanje gostinskega obrata B na naslovu ..., v podaljšanem obratovalnem času, kar je predlagal tožnik z 14. 12. 2015 vloženim obrazcem za prijavo razporeda obratovalnega časa gostinskega obrata (kmetij). Po presoji sodišča gre za nalogo iz izvirne občinske pristojnosti. V skladu s prvim odstavkom 140. člena Ustave Republike Slovenije generalno sodijo v ta okvir lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Podrobneje so opredeljene v 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), ki določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom (prvi odstavek). V skladu z drugim odstavkom tega člena gre za naloge občine, ki so pomembne za zadovoljevanje potreb njenih prebivalcev. To pomeni, da so v izvirni pristojnosti občine zadeve, ki so lokalne v tem, da so po naravi stvari omejene na njeno območje in so javnega pomena, ker zadevajo prebivajoče na tem območju, torej populacijo na splošno oziroma njihove skupne potrebe in interese. Izvajanje teh nalog je tako bistvenega pomena za bivanje oziroma delo prebivalcev na tem območju. S tem pa so povezane naloge na področjih, ki primeroma izhajajo iz drugega odstavka 21. člena ZLS, med katerimi je v drugi alineji navedeno, da občina omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja naloge s področja gostinstva, turizma in kmetijstva. Zakon o gostinstvu, na katerega se sklicuje tudi Občina Žalec v uvodu odločbe, katere odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici je zahteval tožnik, v tretjem odstavku 12. člena določa, da lahko samoupravna lokalna skupnost sprejme akt, v katerem glede na potrebe gostov in značilnosti ter potrebe kraja v skladu s predpisom iz prvega odstavka tega člena (ta določa, da merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost, predpiše minister, pristojen za gostinstvo) določi podrobnejša merila za določitev obratovalnega časa. Občina Žalec je to zakonsko določbo udejanjila s sprejetjem Pravilnika o merilih za določitev podaljšanega obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost v Občini Žalec.

14Glede na navedbe iz prejšnje točke obrazložitve te sodbe sodišče zaključuje, da je odločba toženke, katere odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici je zahteval tožnik, upravna zadeva iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti, pri čemer je to odločbo izdala Občina Žalec, torej samoupravna lokalna skupnost.

15Ker je o predmetni tožnikovi zahtevi odločal župan Občine Žalec, kar med strankama ni sporno in je potrjeno z izpodbijano odločbo v spisu, namesto pristojno ministrstvo, kot določa drugi odstavek 276. člena ZUP, sodišče ugotavlja, da je o tej zahtevi odločal stvarno nepristojni organ, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 1. točko drugega odstavka 237. člena ZUP.

16Glede na ugotovljeno bistveno kršitev določb postopka, zaradi katere bo moral stvarno pristojni organ ponovno odločiti o tožnikovi zahtevi za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, se sodišče ni opredeljevalo do nadaljnjih tožbenih zatrjevanj.

17Upoštevajoč navedene razloge je sodišče tožbi v delu, ki se nanaša na zahtevo za razveljavitev in odpravo odločbe po nadzorstveni pravici, ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 1. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo v tem delu na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 poslalo v odločitev Ministrstvu za gospodarski razvoj in tehnologijo kot organu, ki je na podlagi drugega odstavka 276. člena ZUP v zvezi z 30. členom Zakona o državni upravi pristojno za odločanje o predmetni zahtevi in bo moralo o tej tožnikovi zahtevi odločiti.

K točki II izreka:

18Tožba v delu, ki se nanaša na tožnikov predlog za izrek ničnosti odločbe, ni utemeljena.

19Tožnik je poleg zahteve za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici v okviru pisanja z dne 7. 6. 2016 podal tudi podredni predlog za izrek ničnosti odločbe Občine Žalec, št. 306-01-0106/2015 z dne 6. 1. 2016.

20Sodišče najprej navaja pravno podlago, relevantno za odločitev o utemeljenosti tožbe v navedenem delu. ZUS-1 v prvem odstavku 28. člena določa, da je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. Upravni akt se sme izpodbijati zaradi napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka, zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega (prvi odstavek 27. člena). V skladu s prvim odstavkom 33. člena ZUS-1 se lahko s tožbo zahteva odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). Če sodišče ugotovi, da je upravni akt ničen, odloči, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Na ničnost pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).

21Iz navedenih določb izhaja, da se lahko tožnik sklicuje na ničnostne razloge, ki se nanašajo na konkretni upravni akt (v tej zadevi na odločbo Občine Žalec z dne 6. 1. 2016), samo v primeru, če zoper njega vloži (pravočasno) tožbo. Če gre za dvostopenjski upravni postopek (kot je to v obravnavanem primeru, ko je bila zoper navedeno odločbo Občine Žalec dovoljena pritožba, o kateri odloča župan te občine kot drugostopenjski upravni organ), teče rok za vložitev tožbe, v primeru vložitve pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo, od vročitve upravnega akta, s katerim je pritožbeni organ odločil o pritožbi. Če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo zoper upravni akt, te ni vložila (ali jo je vložila prepozno), upravni spor ni dopusten (prvi odstavek 6. člena ZUS-1).

22Šele če je vložena tožba zoper dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), in je ta pravočasna, podane pa niso niti druge procesne ovire iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (npr. da odločanje o sporu ne bi spadalo v sodno pristojnost, da tožnik v tožbi ne bi uveljavljal svoje pravice ali pravne koristi oziroma da po tem zakonu ne bi mogel biti stranka, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ne bi bil upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu), je sodišče dolžno ravnati po drugem odstavku 37. člena ZUS-1.

23To stališče, ki izhaja tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (npr. v zadevah I Up 196/2014 in I Up 117/2015), ima podlago v sosledju omenjenih določb ZUS-1, ki se nanašajo na predhodni preizkus tožbe, pri čemer ugotavljanje ničnosti dejansko pomeni že vsebinsko presojo izpodbijanega upravnega akta. Če namreč sodišče ugotovi, da so podani razlogi iz 4. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, s sklepom izreče upravni akt za ničen, z ugotovitvijo ničnosti pa se odpravijo posledice ničnega upravnega akta (68. člen ZUS-1).

24ZUS-1 torej za uveljavljanje napak odločbe, ki imajo za posledico ničnost, ne pozna tožbe, ki bi jo bilo mogoče vložiti neodvisno od poteka časa po končanem postopku izdaje takega akta. Mimo tega zato ne more nastopiti niti dolžnost sodišča, da po uradni dolžnosti pazi na ničnost. Taka ureditev v ZUS-1 je logična posledica dejstva, da je za ugotovitev ničnosti upravnega akta sicer predvideno izredno pravno sredstvo, ki ga ureja ZUP in ki ga je mogoče vložiti kadarkoli (prvi odstavek 280. člena), o njem pa odloča za to pristojni upravni organ (tretji odstavek istega člena).

25Glede na navedeno in upoštevajoč dejstvo, ki ni prerekano in izhaja iz upravnega spisa, da tožnik zoper odločbo Občine Žalec z dne 6. 1. 2016, katere ničnost uveljavlja s predmetnim predlogom, ni vložil tožbe (vročitev te odločbe tožniku je bila opravljena 8. 1. 2016), predstavlja ta okoliščina po presoji sodišča oviro za ugotavljanje ničnosti bodisi na tožnikov predlog bodisi po uradni dolžnosti. Iz teh razlogov je sodišče tožbo v delu, ki se nanaša na predlog tožnika za izrek ničnosti, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K točki III izreka:

26Ker je tožnik s tožbo delno uspel, je bilo treba odločiti tudi o njegovi zahtevi za povrnitev stroškov. Stroške za tožbo, ki jih je tožnik priglasil, je sodišče priznalo upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena in 155. členom Zakona o pravdnem postopku. Stroške za tožbo je odmerilo v skladu s Pravilnikom o povračilu stroškov tožniku v upravnem sporu v pavšalnem znesku v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV v višini 62,70 EUR, torej skupaj 347,70 EUR. Toženka jih je tožeči stranki dolžna povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila.