VSL Sodba in sklep II Cp 1811/2017

I. Pritožbi se ugodi in se sodba:

- v I. točki izreka spremeni tako, da se zavrne tožbeni zahtevek, ki se glasi:

"Ugotovi se, da je kupoprodajna pogodba št. 478-0038/2008, sklenjena dne 12. 9. 2014 med tožečo stranko Občina ..., matična št. ... in toženo stranko N. S., EMŠO ... nična."

- v II. in III. točki izreka pa se razveljavi in se zadeva v tem obsegu vrne prvostopenjskemu sodišču v novo odločanje.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odločilo, da je nična kupoprodajna pogodba št. 478-0038/2008, ki sta jo pravdni stranki sklenili dne 12. 9. 2014 (I. točka izreka), toženki pa je naložilo, da je dolžna tožnici plačati 23.858,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 17. 4. 2015 dalje do plačila (II. točka) ter ji povrniti 2.093,5 EUR pravdnih stroškov (III. izreka).

2Zoper sodbo se pritožuje toženka in jo iz vseh pritožbenih razlogov izpodbija v celoti. Primarno predlaga njeno spremembo in zavrnitev tožbenega zahtevka, podredno pa razveljavitev sodbe in vrnitev zadeve v novo sojenje. Priglaša tudi stroške pritožbenega postopka. Navaja, da med pravdnima strankama sklenjena kupoprodajna pogodba ni nična. Kršitev tožnice, ki nakupa stvarnega premoženja ni uvrstila v svoj letni načrt razpolaganja s stvarnim premoženjem, kot to določa 11. člen Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS), predstavlja ravnanje, ki zavezuje zgolj tožnico in ne tudi toženke. Navedeno izhaja iz 2. člena ZSPDSLS. Ničnost, ki jo določa 86. člen Obligacijskega zakonika (OZ), je predvidena kot skrajna sankcija v primeru, da pogodba nasprotuje ustavi, prisilnim predpisom ali moralnim načelom, v kolikor namen pravila ne odkazuje na kakšno drugo sankcijo. Pri tem je treba težiti k afirmaciji pogodb in konvalidaciji že realiziranih pravnih poslov. Pritožnica se sklicuje na sodno prakso VSRS v zadevah II Ips 232/2007 in II Ips 289/2007. Glede na 2. odst. 86. člena bi pogodba morala ostati v veljavi, saj je bila njena sklenitev prepovedana samo tožnici. Ni utemeljen razlog sodišča, da se ta določba ne more uporabiti, ker gre v primeru 2. odst. 86. člena za manj pomembne prepovedi, ki ne nasprotujejo splošnim interesom. Uvrstitev stvarnega premoženja v letni načrt, ki ga pripravi tožnica, ni konstitutivni pogoj za veljavnost pravnega posla. Namen letnega načrta je v predvidljivosti proračunskega načrtovanja prihodkov in odhodkov, kar izhaja iz komentarja predloga ZSPDSLS. Toženka tudi ni kršila načel iz tega zakona glede enakega obravnavanja, preglednosti in javnosti, saj je prav tako ne zavezujejo. Sodišče je nekritično sledilo izpovedi župana tožnice, ki pri sklepanju pravnega posla ni bil udeležen in je zainteresiran za izid pravde v korist občine. Toženka poudarja, da ni povezave med njenim umikom zahteve za vrnitev določenih nepremičnin v postopku denacionalizacije in s strani tožnice kupljenim stvarnim premoženjem, dokazno breme glede tega pa je na tožnici. Sodišče je do tega zaključka prišlo na podlagi ugibanj, ki se v dokaznem postopku niso potrdile. Denacionalizacijski postopek je vodil sedaj že pokojni T. M. Toženka je bila v času sklepanja pogodbe stara 90 let in se s temi stvarmi ni ukvarjala. Prvostopenjsko sodišče o tem ni zaslišalo priče T. S. Prvostopenjsko sodišče je zaključilo, da je kupoprodajna pogodba predstavljala pravo in resnično voljo pravdnih strank. Ni predpisa, ki bi omejeval višino cene, po kateri bi morala toženka tožnici prodati svoje stvarno premoženje. Vprašanje, ali je takratni župan prekoračil svoja pooblastila in je ravnal negospodarno, toženke ne zadeva, ampak gre za notranje razmerje med tožnico in njenim zastopnikom. V obravnavani zadevi gre zgolj za politično obračunavanje med prejšnjo in sedanjo župansko garnituro na občini. Potrditev pravnega stališča o ničnosti pravnih poslov, ki niso predvideni v letnem načrtu ravnanja s stvarnim premoženjem občine, bi imela negativen vpliv na sklepanje pravnih poslov z občinami, saj bi morali njihovi sopogodbeniki preverjati vse občinske dokumente in papirje, sicer bi jim pozneje grozila ničnost. S tako odločitvijo so kršena tudi načela zaupanja v pravo, pravne varnosti, zasebne lastnine in zaupanja v zemljiško knjigo. Toženka je prepričana, da tožnica svoje pravice zlorablja, saj je prav ona tista, ki je kršila predpise, sedaj pa bo za to kaznovana toženka.

3Tožnica je na pritožbo odgovorila in zavrnila pritožbene navedbe, poudarila je pravilnost razlogov in zaključkov prvostopenjskega sodišča ter izpostavila relevantno sodno prakso v primerljivi zadevi II Cp 3590/2012. Priglasila je tudi stroške pritožbenega postopka.

4Pritožba je utemeljena.

5Pravdni stranki sta 12. 9. 2014 sklenili kupoprodajno pogodbo št. 478-0038/2008 (v nadaljevanju pogodba), s katero je toženka tožnici za 23.858,00 EUR kupnine prodala svoj solastninski delež na nepremičnini parc. št. 1141/4, k.o. ..., ki v naravi predstavlja gozdno zemljišče v Občini X. Ni sporno, da navedeni nakup ni bil vključen v letni načrt pridobivanja stvarnega premoženja tožnice za leto 2014. Sporno pa je, kakšen vpliv ima to dejstvo na (ne)veljavnost sklenjene pogodbe, natančneje, ali predstavlja kršitev 11. člena in načel ZSPDSLS ničnosti razlog.

6Tožnica trdi, da je sklenjena pogodba nična, toženka pa neupravičeno obogatena oziroma je podana njena odškodninska odgovornost, ker je s prejšnjim županom sklenila za občino škodljiv posel.

7OZ v 1. odst. 86. členu določa, da je nična pogodba, ki nasprotuje ustavi, prisilnim predpisom ali moralnim načelom, razen, če namen kršenega pravila ne odkazuje na kakšno drugo sankcijo ali če zakon v posameznem primeru ne predpisuje kaj drugega. V 2. odst. istega člena določa še, da pogodba ostane v veljavi, če je sklenitev določene pogodbe prepovedana samo eni stranki, razen če ni v zakonu za posamezen primer določeno kaj drugega, stranko, ki je prekršila zakonsko prepoved, pa zadenejo ustrezne posledice. Ničnost je lahko tudi delna (88. člen OZ). Posledice ničnosti so, da mora vsaka pogodbena stranka drugi vrniti vse, kar je na podlagi take pogodbe prejela (87. člen OZ).

8ZSPDSLS v 4. odst. 11. členu določa, da občinski svet sprejme načrt ravnanja z nepremičnim premoženjem na predlog organa, pristojnega za izvrševanje proračuna. Letni načrt ravnanja zajema načrta pridobivanja in razpolaganja. O pravnem poslu ravnanja s stvarnim premoženjem odloči in ga sklene organ, pristojen za izvrševanje občinskega proračuna (3. odst. 13. člena ZSPDSLS).

9Pritožbeno sodišče uvodoma ugotavlja, da je v času sklepanja pogodbe veljavni ZSPDSLS ravnanje s stvarnim premoženjem občin vsebinsko enako urejal, kot sedaj veljavni ZSPDSLS.

10Utemeljen je pritožbeni očitek, da obveznost iz 4. odst. 11. člena ZSPDSLS zavezuje zgolj tožnico in ne gre za konstitutivni pogoj za veljavnost pravnega posla. Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) v 7. in 20. členu določa, da so občine osebe javnega prava in imajo v skladu z zakonom pravico posedovati, pridobivati in razpolagati z vsemi vrstami premoženja. ZSPDSLS v 2. členu določa, da se uporablja za vso stvarno premoženje države in samoupravnih lokalnih skupnosti in za vse upravljavce in uporabnike stvarnega premoženja, če ni urejeno drugače. V 3. členu med definicijami je upravljavec opredeljen kot državni organ, uprava samoupravne lokalne skupnosti ali oseba javnega prava, pristojna za ravnanje s stvarnim premoženjem države in samoupravne lokalne skupnosti, uporabnik pa je državni organ, organ samoupravne lokalne skupnosti in pravna oseba, ki stvarno premoženje neposredno uporablja na podlagi zakonitega pravnega naslova. Navedena personalna veljavnost zakona kaže na to, da ZSPDSLS zavezuje pravne osebe javnega prava. ZSPDSLS v 1. odst. 12. člena opredeljuje izjeme od obvezne vključitve v načrt ravnanja z nepremičnim premoženjem iz 11. člena in določa posebne okoliščine, ko lahko: "(...) upravljavci (...) sklepajo pravne posle, ki niso predvideni v veljavnem načrtu ravnanja z nepremičnim premoženjem." Drugače povedano, upravljavci stvarnega premoženja lahko sklepajo tiste pravne posle, ki so predvideni v veljavnem načrtu ravnanja s stvarnim premoženjem, razen v primeru posebnih okoliščin iz 1. odst. 12. člena ZSPDSLS. Glede na jezikovno razlago tako ni dvoma, da gre za omejitev sklepanja pravnih poslov, ki je izključno na strani upravljavcev, torej tožnice.¹

11Tudi teleološki pristop daje enak zaključek. Namen zakonodajalca je razviden iz obrazložitve predloga k 11. členu leta 2010 predlaganega ZSPDSLS. Iz obrazložitve izhaja, da je načrt ravnanja s stvarnim premoženjem proračunski dokument, katerega cilj je v jasnem prikazovanju vseh virov prihodkov in odhodkov, ki jih je mogoče prikazovati v proračunskem obdobju.² Navedeno je potrjeno tudi v samem ZSPDSLS, ki v 5. odst. 11. člena določa, da se načrt ravnanja z nepremičnim premoženjem predloži v sprejem občinskemu svetu skupaj s predlogom proračuna, ki ga sprejema občinski svet, torej isti organ, ki sprejema tudi načrt ravnanja z nepremičnim premoženjem (primerjaj 57. in 4. alinejo 2. odst. 29. člena ZLS). Zakonodajalec zato gotovo ni imel namena, da bi vključitev v načrt ravnanja s stvarnim premoženjem predstavljal pogoj za veljavnost pravnih poslov, ali da bi kot sankcijo določal najrestriktivnejšo posledico, ničnost.³ (Ne)uvrstitev nakupa stvarnega premoženja v letni načrt pridobivanja občine tako ne vpliva na veljavnost sklenjene pogodbe.

12Navedeno izhaja tudi iz pravne narave letnega načrta ravnanja s stvarnim premoženjem, kot akta občinskega sveta, v razmerju do župana in tretjih oseb (toženke in drugih sopogodbenikov iz konkretnih pravnih poslov). ZSPDSLS v 14. členu jasno določa, da je župan tisti, ki odloči o pravnem poslu ravnanja s stvarnim premoženjem občine in posel tudi sklene. Temelj za takšno zakonsko ureditev je v 33. členu ZLS, ki določa, da občino predstavlja in zastopa župan.

13Prvostopenjsko sodišče je odločitev med ostalim oprlo na odločbo Ustavnega sodišča RS I Up 109/2010, ki pa ne omogoča zaključka, da je pravni posel, ki ni predviden v načrtu razpolaganja, ničen. V navedeni zadevi je ustavno sodišče presojalo, na kakšen način lahko občina razpolaga s svojim stvarnim premoženjem, ki ima status javnega dobra. Ustavno sodišče RS v isti odločbi pojasni, da sklep občinskega sveta o razpolaganju s stvarnim premoženjem občine ni predpis (glej 13. točko obrazložitve I Up 109/2010, primerjaj tudi z U-I-22/92).⁴

14Predpisi imajo značaj prisilnega, oblastvenega, splošnega in abstraktnega pravnega akta, ki so ga dolžni naslovniki poznati in se mu podrediti (erga omnes učinek). Ta značaj ZSPDSLS sicer nedvomno ima, a glede priprave letnega načrta z ravnanjem s stvarnim premoženjem ustvarja obveznost zgolj za tožnico. V razmerju do toženke pa letni načrt predstavlja notranji, poslovni akt občine.⁵ Navedeno potrjujejo določbe Sklepa o letnem načrtu ravnanja s stvarnim in finančnim premoženjem Občine Y za leto 2014. Njegova veljavnost ni odvisna od poteka določenega časa od javne objave akta do njegove uveljavitve, ki bi posameznikom omogočila, da se z njegovo vsebino seznanijo ( 26. člen). Tudi iz 2. člena je razvidno, da gre za notranje razmerje na strani tožnice: "Občinski svet (...) pooblašča župana (...)", v 5. in 6. členu načrta pa so za pridobivanje določene zgolj okvirne in orientacijske vrednosti tako glede lokacije, površine, kot tudi vrednosti stvarnega premoženja, kar kaže na to, da sam po sebi za sopogodbenike ne more biti konstitutiven pogoj.

15Ničnost je skrajna sankcija in je pridržana le za najhujše kršitve ustave, prisilnih predpisov in moralnih načel. Zato je pri njeni uporabi treba ravnati zadržano. Po naravi gre za skrajni ukrep, ko napake ni mogoče sanirati drugače in to tudi v primerih, ko gre za kršitev kogentnega predpisa (primerjaj s II Ips 232/2007). Sicer je treba v skladu s pogodbeno dispozitivnostjo in avtonomijo (2., 3. člen OZ) sklenjene dogovore spoštovati, si prizadevati za njihovo uveljavitev in ohranitev (načeli afirmacije pogodb in načelo pravne varnosti, 2. člen Ustave RS).⁶

16Zakonodajalec pri določanju ničnosti uporablja različne pristope. Ničnostno sankcijo določa kot generalno klavzulo (35., 37. in 86. člen OZ), ali posledico ogrožanja konkretne dobrine (npr. 441. člen OZ). V ZSPDSLS zakonodajalec ni izrecno že vnaprej predvidel, da bi zaradi kršitve 11. člena prišlo do ničnosti kasnejšega pravnega posla. Tako je pravno izhodišče, da vsaka kršitev ZSPDSLS ne pomeni ničnosti pozneje sklenjenih pravnih poslov. Treba je presoditi, ali je podana ničnost obravnavanega pravnega posla na podlagi splošnih pravil OZ.

17Ni dvoma, da je namen ZSPDSLS v opredelitvi sprejemljivih načinov ravnanja s stvarnim premoženjem države oziroma občin, s ciljem zaščite javnega, stvarnega premoženja. Na drugi strani pa je treba upoštevati tudi enakopraven interes toženke (4. člen OZ).⁷ Zadeva II Cp 3590/2012, na katero se sklicuje tožnica, ni primerljiva, saj obravnava drugačno dejansko stanje, s kršitvijo drugih obveznosti in temelji na takrat veljavnem Zakonu o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (ZSPDPO), ki je bil predhodnik sedaj veljavnega ZSPDSLS.

18Pri presoji posameznih kršitev določb ZSPDSLS je treba izhajati iz narave prekršene norme, pomena kršitve in okoliščin konkretnega primera. Navedena analiza v obravnavani zadevi pokaže, da je (bil) letni načrt ravnanja s stvarnim premoženjem izključno v oblastveni sferi tožnice. Tožnica je bila tista, ki je (svoj) letni načrt sprejela. Še prej ga je načrtovala. Pripravila je tudi proračun, ki mu je načrt priložila. Sama se je odločila, kaj bo del tega načrta in kakšna bo njegova vsebina. Pri tem je bila svobodna in avtonomna. Letni načrt je bil tako v vseh fazah eksistencialno odvisen zgolj od tožnice in nanj toženka ni imela nobenega vpliva in ni sodelovala v nobeni fazi njegovega nastanka. Posledično je lahko zgolj tožnica tista, ki naj nosi negativne posledice, nastale iz tveganj v njeni sferi. Pri tem ni pomembno, ali se je pri tožnici zamenjala politična struktura občinskega sveta oz. županska ekipa. Občina, vključno z občinskim svetom in županom, predstavlja nespremenjeno pravno identiteto in kontinuiteto lokalne samouprave kot pravne osebe javnega prava. Nedopustno je, da bi toženka nosila negativne posledice, zaradi ravnanj (opustitev), ki so bila v izključni nadzorstveni sferi tožnice.

19Ker je bila sklenitev pogodbe prepovedana samo eni stranki (tožnici), je pogodba veljavna (2. odst. 86. člena OZ). ZSPDSLS ne predpisuje česa drugega. Tožnico, ki je prekršila zakonsko prepoved, naj zadenejo ustrezne posledice. Tožničina kršitev določbe 11. člena ima tako lahko posledice na odškodninskem, upravnem ali kazenskem področju, ne predstavlja pa ničnosti sklenjenega pravnega posla. Posledično tožnica ni upravičena do vračila kupnine, ki jo je plačala toženki (1. odst. 87. člena OZ).

20Pravdni stranki sta na podlagi enakopravnih interesov (4. člen OZ) sklenili in realizirali pravni posel, pri katerem sta dosegli soglasje volj o vseh bistvenih sestavinah (15. člen OZ). Navedeno potrjuje zaključek prvostopenjskega sodišča, da je sporna kupoprodajna pogodba predstavljala pravo in resnično voljo pravnih strank, zato časovno sovpadanje plačila z umikom zahtevka za vračilo nepremičnin v naravi ne vpliva na zaključke te sodbe. Prvostopenjsko sodišče nadalje utemeljuje ničnostno sankcijo še z nesorazmerjem (presežkom) v ceni, (ne)potrebnostjo pridobitve in kršitvijo drugih temeljnih načel ZSPDSLS.

21Pravna načela so vrednostna merila. Tožnici nakup stvarnega premoženja v sosednji občini ni bil prepovedan, odstopanje kupnine od povprečne za primerljiv gozd pa ne pomeni, da je tak posel ničen (4. člen ZSPDSLS). Tudi načelo javnosti ni bilo prizadeto, glede na to, da je občina kupovala stvarno premoženje od toženke. Enako velja za načeli preglednosti in javnosti, ki zavezujeta zgolj tožnico (primerjaj 6. in 7. člen ZSPDSLS). Tožnica mora imeti v skladu z avtonomijo lokalne samouprave (določen) manevrski prostor za izvrševanje svojega poslovnega interesa (lokalna samouprava v zvezi z načelom delitve oblasti, 3., 9., 140. člen Ustave RS).

22Ker je bilo materialno pravo uporabljeno napačno, je pritožbeno sodišče pritožbi ugodilo in sodbo v I. točki izreka spremenilo tako, da se zavrne tožbeni zahtevek na ugotovitev ničnosti sporne pogodbe (5. alineja 358. člena ZPP).

23Odločitev o plačilu denarnega zneska in posledično stroških postopka (II. in III. točka izreka) pa se razveljavi in zadevo vrača v novo sojenje, saj prvostopenjsko sodišče ni vsebinsko presojalo druge pravne podlage, ki jo je tožnica uveljavljala, namreč toženkine morebitne odškodninske odgovornosti. V ponovljenem postopku mora sodišče prve stopnje presoditi še trditve o utemeljenosti tožbenega zahtevka po tej pravni podlagi (1. odst. 355. člena ZPP). Pritožbeno sodišče samo kršitve ne more odpraviti, saj bi sicer sámo prvič vsebinsko odločilo o tožbenem zahtevku. Ker je od odločitve o tem delu tožbenega zahtevka odvisna tudi končna odločitev o stroških, je potrebno razveljaviti tudi III. točko izreka .

24Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločitev (3. odst. 165. člena ZPP).

¹ Uredba o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti kot podzakonski, izvršilni predpis ne sme samostojno določati pravic in obveznosti.
² Iz predloga: "Razlog za tako ureditev je želja po jasnem prikazovanju vseh virov prihodkov in odhodkov, ki jih je mogoče pričakovati v obdobju, za katero je sprejet proračun, in so že v načrtu ravnanja s stvarnim premoženjem precej natančno tudi številčno ovrednoteni. (...) Ker gre za proračunski dokument, ga pripravi vsak uporabnik proračuna za svoje potrebe (...)."
³ Primerjaj s sodba Vrhovnega sodišča RS, II Ips 289/2007.
⁴ Niti ni oblastveni, posamični pravni akt: primerjaj s sklepom Vrhovnega sodišča RS I Up 74/2016, s sklepi Upravnega sodišča RS sklep I U 117/2010, sklep III U 213/2013, itd.
⁵ "Za pravne osebe zasebnega prava velja temeljno pravilo, da kršitev njenih notranjih pravil ne vpliva na veljavnost pravnih poslov, sklenjenih s tretjimi osebami. Enako bi moralo veljati tudi za pravne osebe javnega prava, če nastopajo v pravnih razmerjih, ki niso oblastvene narave." Juhart, M.: Ničnost pravnega posla zaradi nasprotovanja prisilnim predpisom, Pravni letopis, 2011, str. 11.
⁶ Več v Juhart, M.: Ničnost pravnega posla zaradi nasprotovanja prisilnim predpisom, Pravni letopis, 2011, str. 9-17.
⁷ Nezanemarljivo dejstvo je tudi, da je šlo v obravnavani zadevi za pridobivanje stvarnega premoženja in ne razpolaganje z njim. Občina je tako od tožnice stvarno premoženje kupovala, kar je relevantno pri presoji pogodbenega interesa obeh pravdnih strank.