UPRS sodba IV U 186/2016

I. Tožbi se ugodi. Akt župana Mestne občine Velenje, številka 006-03-0001/2016 z dne 20. 12. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1V izpodbijanem aktu, ki je naslovljen kot: „Odgovor na pobudo za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma v Mestni občini Velenje“, številka 006-03-0001/2016 z dne 20. 12. 2016, tožena stranka navaja, da so dne 14. 12. 2016 prejeli pobudo Civilne iniciative proti Sklepom o vzpostaviti izpostave Azilnega doma v Velenju (v nadaljevanju civilna iniciativa), za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma v Mestni občini Velenje (MO Velenje), s katero ta želi izvedbo naknadnega referenduma v zvezi s sprejetimi sklepi oziroma zahtevami o vzpostavitvi izpostave Azilnega doma na območju Velenje, ki jih je sprejel Svet MO Velenje na svoji 17. seji dne 29. 11. 2016. Tožena stranka obvešča tožečo stranko, da v zvezi z navedeno pobudo niso izpolnjeni pogoji za razpis referenduma, saj vsebina sprejetih sklepov oziroma zahtev ne obravnava predmeta, ki bi bil v pristojnosti občine. Sprejeti sklep ni splošni akt občine, o katerem bi bilo možno odločanje občanov na referendumu. Zbrane podpise, s katerimi so seznanili toženo stranko in zahtevo oziroma pobudo lahko tožeča stranka posreduje državnim organom, ki so pristojni za reševanje predmetne zadeve.

2V tožbi in njeni dopolnitvi (pripravljalni vlogi) tožeča stranka navaja, da je tožena stranka sprejela 12 sklepov, ki so bili objavljeni v Uradnem vestniku MO Velenje. Vsi so se nanašali na vzpostavitev Azilnega doma v Velenju. Iz vsebine 2. člena izhaja, da pri toženi stranki ne nasprotujejo namestitvi prosilcev za mednarodno zaščito, kar pomeni, da tožena stranka ne nasprotuje vzpostavitvi Azilnega doma. Sklepi ne odražajo resnične volje občank in občanov. V Mestnem svetu so bili sklepi sprejeti s preglasovanjem.

3Na toženo stranko je bila v skladu s Statutom MO Velenje naslovljena pobuda za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma s preko 300 zbranimi podpisi občank in občanov, ki je bila z dopisom (aktom) župana zavrnjena. Stališče tožene stranke, da sprejeti sklepi ne predstavljajo splošnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati z referendumom, je napačno. Splošni akt je glede na veljavno teorijo akt, ki vsebuje eno ali več splošnih in abstraktnih pravnih pravil, ki jih ti sklepi tudi dejansko vsebujejo. Ti namreč posegajo v pravni položaj občank in občanov tožene stranke. Bili so objavljeni v Uradnem listu, kjer se objavljajo vsi splošni akti tožene stranke.

4Statut MO Velenje določa v 127. členu, v tretjem odstavku, da kadar Svet MO Velenje ne odloči z drugim aktom, sprejme sklep, ki je lahko splošni ali posamični akt. Drugi odstavek 136. člena Statuta pa določa, da gre za posamične akte, ko se odloča o upravnih stvareh. Ti sklepi niso upravna stvar po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ampak so splošni akti občine. V skladu z upravnosodno prakso se šteje za splošni akt vsak tisti akt, ki ima značilnosti, splošnosti in abstraktnosti, to je, da se njegova vsebina nanaša na širši krog individualno nedoločenih naslovnikov, ki se lahko pojavijo v zamišljenem tipičnem razmerju, ki ga splošni akt ureja.

5V tem primeru sklep, ki naj bo predmet referendumske odločitve, ne ureja konkretnih primerov, temveč se nanaša na splošno postopanje v primeru neke abstraktne situacije. Sklep ni izdan na podlagi materije, ki jo ureja neki drugi splošni akt občine ali države in tako že sam po sebi ne more biti posamični akt, ker 153. člen Ustave določa, da posamični akti temeljijo le na zakonu in zakonitem predpisu.

6Tožeča stranka opozarja na odločitev sodišča v zadevi I U 1826/2016 z dne 12. 1. 2017, ko je sodišče v identičnem primeru, ki se je nanašal na Občino Črnomelj ugotovilo, da je bil dopis županje, s katerim je zavrnila referendumsko pobudo nezakonit. Smiselno je zato treba tudi v tem primeru dovolitvi pravno varstvo zoper obvestilo. Predlaga, da se odločitev župana MO Velenje, številka 0006-03-0001/2016 z dne 20. 12. 2016 kot nezakonita odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

7V odgovoru na tožbo in v pripravljalni vlogi tožena stranka najprej predlaga, da sodišče tožbo zavrže, ker odgovor župana tožeči stranki sploh ni upravni akt. Navaja, da je župan pri odgovoru na obvestilo Civilne iniciative proti sklepu o vzpostavitvi Azilnega doma v Velenju postopal v skladu z določilom 18. člena Uredbe o upravnem poslovanju, na podlagi katerega je v 15 dnevnem roku na prejeti dopis odgovoril s pojasnilom, ki je sporen v tem primeru. Ne gre za splošni akt občine. 64. in 65. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) urejata zadeve iz svoje izvirne ali prenesene pristojnosti. Sprejeti sklep oziroma zahteva o vzpostavitvi Azilnega doma na območju Velenje, vsebinsko ne ureja zadeve, ki bi spadala v pristojnost občine, hkrati pa ne vsebuje enega ali več splošnih in abstraktnih pravnih pravil, s katerimi bi posegli v pravni položaj širšega kroga individualno nedoločenih naslovnikov. S tem Sklepom oziroma zahtevami se je občinski svet samo seznanil z namero države o vzpostavitvi izpostave Azilnega doma na območju Velenja, hkrati pa skozi celotni sklep Vladi postavil določene zahteve. Odločitev o vzpostavitvi Azilnega doma je v izključni pristojnosti ministrstva, pristojnega za notranje zadeve, kot to določa 80. člen Zakona o mednarodni zaščiti. Sklicuje se na 86. člen Poslovnika, v skladu s katerim tožena stranka sprejema tudi stališča, priporočila, obvezne razlage določb statuta občine in drugih splošnih aktov ter je mnenja in soglasja v skladu z zakonom ali statutom. Sprejete sklepe oziroma zahteve je treba šteti za stališče lokalne skupnosti do obravnavane problematike in je kot takšno tudi bilo objavljeno v Uradnem vestniku MO Velenje. V tem primeru ni možen razpis svetovalnega referenduma, ki ga lahko razpiše samo občinski svet na lastno pobudo, pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti. Tožena stranka izpostavlja, da v tem primeru ne gre za zadeve, ki bi jih urejala občina, kot svojo izvirno ali preneseno pristojnost. Navedbe, da večino občank in občanov tožene stranke nasprotuje Azilnemu domu na območju tožene stranke, pa so samo pavšalne.

8Glede na sodbo Upravnega sodišča I U 1826/2016 z dne 12. 1. 2017, tožena stranka poudarja, da se z razlago v sodbi ne strinja. Sodišče v tem primeru med drugim napotuje na možnost uporabe določil 48. člena ZLS, ko bi morala tožena stranka (županja Občine Črnomelj) vlogo tožnice obravnavati kot ljudsko iniciativo, o kateri bi moral odločati občinski svet tožene stranke. Samo odločitev županje je sodišče odpravilo iz razloga, ker izpodbijani akt (obvestilo županje tožnici) nima vseh nujnih sestavin po določbah 213. in 214. člena ZUP, v zvezi s 4. členom ZUP.

9S takšno razlago v sodbi se oddaljuje od bistva obravnavane zadeve, to je kot iz same tožbe v tej zadevi izhaja, zahteve za razpis naknadnega referenduma. Tožeča stranka je s pobudo za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma, zahtevala začetek postopka za razpis naknadnega referenduma, kot so to nedvomno zapisali v sami pobudi z dne 12. 12. 2016. Glede na takšno jasno izražanje namero tožeče stranke pa ni možno, upoštevati napotilo v obrazložitvi sodbe I U 1826/2016 z dne 12. 1. 2017, da bi v tem primeru bilo treba postopati po 48. členu ZLS in bi o vlogi tožeče stranke moral odločati občinski svet. Zaradi jasne formulacije Pobude za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma v MO Velenje, te ni mogoče drugače pravno kvalificirati, kot institut, ki ga določa 46. člen ZLS, v katerem je konkretiziran naknadni referendum.

10Gre samo za vprašanje, ali je referendumsko odločanje občanov v obravnavani zadevi sploh mogoče oziroma ali gre v tem primeru za splošni akt občine, o katerem je možno razpisati naknadni referendum skladno s 46. členom ZLS. V zvezi s tem obstaja obsežna sodna praksa, da vsebina takšnih sklepov ne obravnava vprašanj, ki bi bila v pristojnosti občine in sprejeti sklep ni splošni akt občine, o katerem bi bilo možno odločanje občanov na referendumu. Sklicuje se na sodbo II U 526/2012 z dne 1. 2. 2013, kjer je sodišče zavrnilo tožbo z obrazložitvijo, da je županova odločitev o zavrnitvi pobude za razpis referenduma pravilna, saj predmet referendumske pobude ni splošni akt občine. Sodišče v navedeni sodbi še pojasnjuje, da je referendum sicer možen tudi o drugih vprašanjih, če tako določa zakon (46.a člen ZLS), vendar pa poseben zakon referenduma v zadevi, v kateri ga zahteva tožeča stranka v MO Velenje, ne določa. Podobno je sodišče odločilo tudi v sodbi II U 91/2016 z dne 6. 4. 2016. Tožena stranka predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene in zahteva povrnitev stroškov tega spora.

11Tožba je utemeljena.

12V obravnavanem primeru je sporen dopis (akt) tožene stranke, naslovljen na civilno iniciativo, katere člani so tudi tožniki (tožeča stranka) proti Sklepom oziroma zahtevam (12 členov) o vzpostaviti izpostave Azilnega doma v Velenju, ki ga je Svet MO Velenje sprejel na 17. seji dne 29. 11. 2016. V tem dopisu tožena stranka navaja, da niso izpolnjeni pogoji za razpis referenduma na podlagi pobude za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma v MO Velenje, ker vsebina sprejetih sklepov oziroma zahtev ne obravnava predmeta, ki bi bil v pristojnosti občine in sprejeti sklep ni splošni akt občine, o katerem bi bilo možno odločanje občanov na referendumu.

13Sodišče je uvodoma presojalo procesni ugovor tožene stranke v odgovoru na tožbo, da bi moralo sodišče tožbo zavreči, ker je župan postopal v skladu z Uredbo o upravnem poslovanju in v tem primeru ni izdal upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Kot je že tudi navedlo Upravno sodišče v zadevi I U 1826/2016 z dne 12. 1. 2017, v točki 15 sodbe, mora župan(ja) upoštevati splošen predpis, to je ZUP, ker gre za drug posamičen, javno pravni in oblastveni akt po 4. členu ZUP. Ta določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim zakonom. To pomeni, da mora župan(ja) v tem primeru izdati akt ob smiselni uporabi določil 213. in 214. člena ZUP. Glede na že sprejeto stališče sodišča v enaki zadevi in na podlagi nadaljne razlage, je sodišče štelo sporni dopis tožene stranke kot akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

14Nadalje gre za vprašanje, ki je sporno med strankama postopka, kakšno pravno naravo imajo sprejeti sklepi (ali so to splošni akti), in če predmet vsebine sprejetih sklepov v pristojnosti občine. Nadaljne vprašanje je tudi, če je mogoče na naknadnem referendumu, kot se glasi zahteva civilne iniciative, zahtevati njihovo razveljavitev. Kdaj se opravi naknadni referendum določa 46. člen ZLS, enako tudi 87. in 89. člen Statuta MO Velenje (v nadaljevanju Statut). Po navedeni zakonski določbi lahko občani odločajo na naknadnem referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine razen v določenih izjemnih primerih. Ker je sporno vprašanje, ali so po določbi 46. člena ZLS sprejeti sklepi splošni akt, zoper katerega je mogoče zahtevati naknadni referendum, se je sodišče najprej opredelilo do tega vprašanja.

15Kaj je splošni akt občine določata 64. in 65. člen ZLS. Smiselno enako določa 127. člen Statuta, da so to: statut, poslovnik občinskega sveta, odloki, odredbe, pravilniki in navodila. To pomeni, da sprejeti sporni sklepi oziroma zahteve po nobeni od teh predpisnih določb niso splošni akti in tako proti njim ni mogoče, po določbi 46. člena ZLS, zahtevati oziroma vložiti pobude za razpis naknadnega referenduma.

16Sodišče nadalje ugotavlja, da 86. člen Poslovnika Sveta MO Velenje določa, da svet v skladu z zakonom in statutom občine sprejema tudi akte, med katerimi so v 8. alinei prvega odstavka navedeni sklepi, torej gre lahko pri teh sklepih za sprejeti akt v smislu te določbe.

17Ker pa 48. člen ZLS (tudi 96. in 97. člen Statuta) dopušča referendum ne samo proti splošnim aktom (da sprejeti sklepi niso splošni akt je že obrazloženo), ampak tudi proti drugim odločitvam iz pristojnosti občinskega sveta je sodišče presojalo nadaljno okoliščino, če spadajo ti sklepi oziroma zahteve Sveta MO Velenje med te „druge odločitve“, v zvezi s katerim je dopusten referendum.

18Glede na to, da gre pri sklepih za posebno vrsto v upravnem postopku izdanega posamičnega akta in z njim organ odloča o vprašanjih, ki se tičejo upravnega postopka, sodišče ugotavlja, da pri spornih sklepih oziroma zahtevah ne gre za takšen posamični akt. Prvi odstavek 136. člena Statuta namreč določa, da so posamični akti občine odločbe in sklepi in z njimi odloča občina o upravnih stvareh iz lastne pristojnosti in iz prenesene državne pristojnosti. Katere so zadeve iz lastne pristojnosti in iz prenesene državne pristojnosti določa ZLS. Ta v 65. členu v prvem odstavku določa, da občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki, odredbami, pravilniki in navodili. Drugi odstavek tega člena pa določa, da zadeve iz prenesene pristojnosti ureja občina z odloki in drugimi predpisi določenimi z zakoni. To pomeni, da sporni sklepi tudi po tej razlagi ne spadajo sem in gre torej za prej navedeno „drugo odločitev“ po določbi 48. člena ZLS, čeprav se v naslovu (takoj za preambulo) odločitve Sveta MO Velenje, navajajo sklepi oziroma zahteve o izpostavitvi izpostave Azilnega doma na območju Velenja.

19Kot že prej navedeni 48. člen ZLS, določa v prvem odstavku, da najmanj pet odstotkov volivcev v občini lahko zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Po drugem odstavku tega člena se glede pobude volivcev za vložitev zahteve in postopka s pobudo primerno uporabljajo določbe 47. člena, ki določa postopek in ravnanje župana z vloženo pobudo (v tem primeru civilne iniciative z dne 12. 12. 2016).

20Ker gre za akt, ki po presoji sodišča spada med druge odločitve po 48. členu ZLS, bi morala tožena stranka, ko je prejela od civilne iniciative pobudo za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma v MO Velenje, ravnati po določbah 47. člena ZLS in ZUP. To pomeni, da se mora pobuda obravnavati kot vložena zahteva v upravnem postopku (63. člen ZUP in drugi in tretji odstavek 47. člena ZLS), za katero veljajo nadaljne določbe 125. in 129. člena ZUP. Po slednji določbi organ najprej preizkusi zahtevo, če so izpolnjeni formalni zakonski pogoji, ki so našteti v tej določbi. Ker je sodišče, kot že zgoraj navedeno presodilo, da sicer stvar, na katero se nanaša vloga tožeče stranke ni upravna zadeva po 2. členu ZUP, se pa zanjo smiselno uporablja ZUP, bi morala tožena stranka presoditi, ali so izpolnjeni nadaljni formalni pogoji, ki jih določa ta člen in se v primeru njihove morebitne izpolnitve vsebinsko opredeliti do vložene zahteve, to je do pravne podlage za vložitev pobude (46. ali 48. člen ZLS) in v nadaljevanju izvesti presojo in razlago v skladu z 47. členom ZLS, ter že v točki 13. sodbe navedenih določb 213. (izrek) in 214. člena (obrazložitev ) ZUP.

21Tožeča stranka v tožbi oziroma njeni dopolnitvi, ki jo je naslovila kot pripravljalno vlogo, zahteva odpravo izpodbijanega akta. Glede na 4. člen ZUP je torej sodišče štelo, da je tožena stranka izdala akt v drugi javno pravni stvari (na kar nakazuje tudi tretji odstavek 47. člena ZLS, da lahko pobudnik v osmih dneh po prejemu obvestila župana zahteva, da odločitev preizkusi Upravno sodišče), in ker v postopku in izdanem aktu niso bila upoštevana pravila postopka, je sodišče izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

22Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičeni do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji prizna stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se navedeni znesek, ker je tožečo stranko zastopal odvetnik, ki je davčni zavezanec, poviša še za 22% DDV. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).