46. člen ZLS

Naknadni referendum o splošnem aktu občine je mogoče izpeljati zgolj zoper splošni akt občine, ki je bil v občinskem svetu sprejet, ni pa še bil uveljavljen. Ko je predpis uveljavljen, njegove veljavnosti ni mogoče razveljaviti z odločanjem na naknadnem referendumu, saj je lokalni referendum, kot je predviden v ZLS, potrditveni (zavrnitveni) in ne razveljavitveni. Ustrezno zadržanje takšnega splošnega predpisa zaradi vložene pobude za razpis referenduma je bistvena komponenta procesne dimenzije uresničevanja pravice iz 44. člena Ustave in ta je lahko varovana ravno s tožbo v upravnem sporu (najmanj z ugotovitveno tožbo) tudi po tem, ko je sporni splošni akt že uveljavljen. Ravnanje župana, ki sprejeti predpis razglasi in objavi pred potekom roka iz tretja odstavka 46. člena ZLS samovoljno in arbitrarno dejanje oblastvenega organa, ki občanom onemogoča neposredno sodelovanje pri upravljanju lokalnih javnih zadev. Občinski predpis, ki je uveljavljen na takšen način, pa je sprejet po protiustavnem in nezakonitem postopku.

Iz pritožbenih navedb ni mogoče razbrati, kako bi morebitna numerična opredelitev potrebnega števila volivcev oziroma vnaprejšnja seznanjenost pritožnika s tem, kakšno število podpisov mora zbrati, privedla do kakršnega koli odločilnega vpliva na pritožnikovo možnost zbiranja podpisov podpore in s tem do izboljšanja njegovega pravnega položaja, niti tega, kako je zgolj relativna opredelitev tega števila njegovo možnost zbiranja podpisov nesorazmerno ovirala. Pritožnikove navedbe o neenakosti in pravni negotovosti tako ostajajo na ravni golih trditev. Enako velja tudi za navedbe o datumu, na katerega bi bilo treba ugotavljati potrebno število podpisov podpore, saj pritožnik tudi te zatrjevane zakonske praznine oziroma neustavnosti ureditve ne povezuje konkretno in neposredno z možnostmi za zbiranje podpisov oziroma z izidom tega zbiranja v konkretni zadevi. Povsem posplošene ostajajo tudi navedbe o pritožnikovi neenakopravnosti s pobudniki referenduma na državni ravni, saj pritožnik ne navaja, zakaj naj bi bila drugačna opredelitev praga za lokalni referendum zanj manj ugodna na način, kot je bilo pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve, niti ne utemelji enakosti oziroma primerl

O predpisu, ki je že objavljen in uveljavljen, na referendumu ni mogoče odločati niti po ZLS niti po ZRLI, določbe katerega se smiselno uporabljajo tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti (3. člen ZRLI). Po uveljavitvi občinskega predpisa volivci sicer lahko zahtevajo njegovo razveljavitev na podlagi 48. člena ZLS, vendar v sporni zadevi ne gre za takšno pobudo. Glede na navedeno vsebinsko odločanje o Obvestilu v nobenem primeru ne more vplivati na objavo oziroma uveljavitev (in tudi na veljavnost) Odloka, kar pomeni, da si pritožnik pravnega položaja v obravnavani zadevi s tožbo ne more izboljšati. Pritožnik sicer utemeljeno opozarja, da bi moral župan skladno s tretjim odstavkom 46. člena ZLS, po podani pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, zadržati objavo Odloka do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu. Župan bi ga skladno s četrtim odstavkom 46. člena ZLS smel objaviti šele, če bi bil sprejet Odlok na referendumu potrjen, in sicer skupaj z objavo izida referenduma. Vendar pa pritožnik teh kršitev postopka, ki vplivajo na njegov pravni interes za tožbo zoper Obvestilo, ne more učinkovito uveljavljati v tem upravnem sporu,

Postopanje pobudnikov, volivcev in župana občine v zvezi s pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma in dajanjem podpore zahtevi za razpis referenduma urejajo določbe 47. člena ZLS.Iz navedenega člena ne izhaja, da bi zakonodajalec predvidel kakršnokoli aktivno ravnanje župana v primeru, če je bilo zaradi določenih ovir delno omejeno zbiranje podpisov. Ob predpostavki, da so v obravnavani zadevi obstajale zatrjevane ovire, ZLS županu tožene stranke torej ni nalagal dolžnosti, da (po uradni dolžnosti ali na zahtevo) za obdobje od 1. 4. do 6. 4. 2021 prekine rok za zbiranje podpisov. Poleg tega je iz dopisa Upravne enote z dne 31. 3. 2021 razvidno, da je evidentiranje podpore volivcev nemoteno potekalo tudi od 1. 4. 2021 do 11. 4. 2021, kar napeljuje na ugotovitev, da zatrjevanih ovir, zaradi katerih bi bilo delno omejeno zbiranje podpisov, niti ni bilo. To velja še toliko bolj, ker so lahko volivci skladno s četrtim odstavkom 47. člena ZLS dali svojo podporo zahtevi za razpis referenduma tudi preko enotnega državnega portala e-Uprava s kvalificiranim elektronskim podpisom, kar med strankama ni sporno.

Pobuda volivcem za razpis referenduma ni v nasprotju z zakonom ali statutom občine, zato ni bilo nobenega razloga, da se pobudnike poziva k popravi.

Za referendum v lokalni skupnosti se uporablja le III. Poglavje ZRLI, ki nosi naslov „Postopek za izvedbo referenduma“, to pa so določbe od člena 30 do vključno 56 ZRLI. Tožnik v nasprotju z določbami ZLS ni dobil možnosti, da bi se seznanil s pravnim mnenjem župana glede (ne)dopustnosti referenduma in da bi dobil možnost, da v 8 dneh z županove strani opredeljeno neskladje pobude z zakonom odpravi.

Pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma mora biti vložena v skladu s 47. členom ZLS, kot razlog zanjo pa ob izpolnitvi z zakonom in statutom določenih pogojev zadošča izražena želja pobudnikov, da se o določeni referendumski materiji izrečejo volivci neposredno. Nepravilno je torej stališče v izpodbijanem aktu, da razlogi za referendum, ki jih navajajo pobudniki, niso formalno ustrezni, ker gre za navajanje subjektivnih razlogov in občutij. Končno obliko referendumskega vprašanja določi občinski svet, pri tem pa je treba upoštevati tudi določbo 20. člena ZRLI, ki predsedniku občinskega sveta nalaga, da referendumsko vprašanje v soglasju z vlagateljem pobude ustrezno popravi. Naloga vseh organov pri tem namreč je, da zaradi zagotavljanja ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v okviru svojih pristojnosti storijo vse potrebno, da se volivcem omogoči neposredna oblika sodelovanja pri odločanju v obliki referenduma. Iz tega razloga mora biti tudi poziv na odpravo neskladnosti zahteve za razpis referenduma z zakonom oziroma statutom natančen, določen in konkreten, tako da se pobudnike določno opozori na to, kaj morajo storiti, da bo njihov

Odlok o NUSZ je splošni akt v pristojnosti občine, s katerim se v skladu z zakonom predpisuje javne dajatve in zato o njegovi vsebini ni mogoče odločati na referendumu.

ZLS v prvem odstavku 48. člena določa, da lahko najmanj pet odstotkov volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Organ, na katerega je naslovljena zahteva iz prvega odstavka, je dolžan v roku, ki ga določi statut občine, najkasneje pa v treh mesecih odločiti o zahtevi. Zakonodajalec ni določil, za katere "druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta" lahko volivci zahtevajo razveljavitev. Sklep o začetku priprave OPPN je sicer res procesni sklep, izdan na podlagi določb Zakona o urejanju prostora, vendar po presoji Vrhovnega sodišča zakon ne izključuje, da bi lahko občani zahtevali razveljavitev tudi takšne odločitve, kot je bila sprejeta v obravnavani zadev, če seveda zahtevo podpre zadostno število občanov (pet odstotkov vseh volivcev v občini).

Občinski svet razpiše svetovalni referendum le, če bi pred odločanjem o zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine pridobil nezavezujoče mnenje volilcev občine ali njenega dela o posameznih vprašanjih, o katerih namerava odločati v skladu s svojimi pristojnostmi. Iz postavljenega referendumskega vprašanja pa ne izhaja, da bi tožena stranka razpisala referndum za ugotovitev volje občanov v zvezi z vprašanjem, o katerem bi kot pristojni organ nameravala odločati, saj se referndumsko vprašanje nanaša na migracijsko politiko v Občini Ilirska Bistrica, migracijska politika pa je obveznost državnih organov in ne občin. Sklep o razpisu predhodnega referenduma o posameznih vprašanjih, ki niso v pristojnosti občinskega sveta, je po mnenju sodišča treba šteti kot konkreten in posamičen akt, saj se nanaša na odločitev o konkretnem vprašanju in ne ureja razmerij za vse enake in podobne bodoče situacije, kot to velja za splošne in abstraktne pravne akte. V konkretnem primeru torej ne gre za predpis lokalne skupnosti, o katerem bi glede njegove skladnosti z ustavo in zakoni odločalo Ustavno sodišče RS.

Pobuda za naknadni razpis referenduma je mogoča zoper vsebino splošnih aktov občine, razen v določenih izjemnih primerih. Kaj je splošni akt občine določata 64. in 65. člen ZLS, ter smiselno enako tudi 127. člen Statuta občine in to so: statut, poslovnik občinskega sveta, odloki, odredbe, pravilniki in navodila. To pomeni, da sporni sklepi oziroma zahteve po nobeni od teh predpisnih določb niso splošni akti in tako proti njim ni mogoče po določbi 46. člena ZLS zahtevati oziroma vložiti pobude za razpis naknadnega referenduma. Sporni sklepi oziroma zahteve ne vzpostavljajo pravic ali obveznosti za občane, ampak kvečjemu posegajo v njihov dejanski interes, tudi ne urejajo splošnih pravil za nedoločen krog ljudi in ne pomenijo nadaljnje izvedbe ali razčlenitve višjega pravnega akta, temveč samo neko informacijo in zahteve poslane državnemu organu, v katerega pristojnost spada ureditev tega vprašanja.

Ker gre za akt, ki po presoji sodišča spada med druge odločitve po 48. členu ZLS, bi morala tožena stranka, ko je prejela od civilne iniciative pobudo za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma, ravnati po določbah 47. člena ZLS in ZUP. To pomeni, da se mora pobuda obravnavati kot vložena zahteva v upravnem postopku (63. člen ZUP in drugi in tretji odstavek 47. člena ZLS), za katero veljajo nadaljnje določbe 125. in 129. člena ZUP.

Po določbi 46. člena ZLS so lahko predmet odločanja na referendumu le splošni akti občine. Sodišče se strinja s toženo stranko, da konkretni sklep, na katerega se nanaša pobuda tožnikov, ni akt splošne pravne narave. Tega tudi tožniki v tožbi ne zatrjujejo. Zaradi navedenega je tudi po presoji sodišča odločitev tožene stranke, ko je zavrnila zahtevo tožeče stranke za razpis naknadnega referenduma z vprašanjem, ki se ne nanaša na splošni akt iz občinske pristojnosti, pravilna in na zakonu utemeljena.

Sodišče po vpogledu v podatke Dokumenta identifikacije investicijskega projekta (DIIP) „Fontana zeleno zlato“ ugotavlja, da gre za investicijo, ki je proračunsko financirana (delno), delno pa se bo financirala s pomočjo zunanjih donatorjev. Sodišče glede na vsebino navedenega akta ugotavlja, da akt, ki je predmet zahteve za razpis referenduma, ni splošni akt občine, niti po presoji sodišča ni akt proračuna ali zaključnega računa, kar pomeni, da ne more biti predmet odločanja na referendumu.

Zahteva tožnika za razpis referenduma se ne nanaša na vsebino splošnih aktov občine, zaradi česar zahteva ni upravičena.

Akt o ustanovitvi javnega podjetja je po svoji vsebini posamičen akt, ki ureja le konkretno zadevo, to je ustanovitev javnega podjetja. Zato o vprašanjih, ki jih ureja omenjeni akt, ni dovoljeno odločati na referendumu.

Odloka, v zvezi s katerima zahteva tožnica razpis referenduma, se nanašata na ustanovitev javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda. Odloka sta tako posamična akta, o vsebini katerih referendum ni dopusten.

Tožnica v tem upravnem sporu uveljavlja uresničitev pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (prvi odstavek 47. člena ZLS) oziroma uresničitev zahteve za razpis referenduma (peti odstavek 47. člena ZLS). To pa je v upravnem sporu, kot je obravnavani, mogoče uveljaviti le z začasno prepovedjo objave splošnega akta, glede katerega se zahteva referendum. S pobudo oziroma zahtevo za razpis referenduma se namreč po zakonu lahko zahteva le izvedba referenduma, ne pa razveljavitev splošnega akta, glede katerega se referendum zahteva.

Zahtevo za ponovitev razpisa zbiranja podpisov je podal A.A. in ne tožnik. Izpodbijani akt tožene stranke je bil posledično izdan in poslan A.A. ter B.B., slednjemu kot pobudniku referenduma po 2. in 3. odstavku 47. člena ZLS. Tožnik v upravnem sporu ni izkazal, da bi podal določeno zahtevo na toženo stranko, naj podaljša obdobje zbiranja podpisov, zato v okoliščinah danega primera ne more biti stranka tega postopka. Ob takšnem zaključku je sodišče tožbo zavrglo. Ker niso izpolnjene procesne predpostavke za sprejem tožbe v vsebinsko obravnavo, zahteva za izdajo začasne odredbe pa je vezana samo na tožbo zoper izpodbijani akt, je moralo sodišče zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe v zvezi s predmetno tožbo.

Postavljeno vprašanje v zahtevi za razpis referenduma se ne nanaša na splošni akt občine. Vprašanje se nanaša na posamičen akt, ki ureja konkretna razmerja.