VSRS Sodba X Ips 476/2014

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 257/2014-7 z dne 3. 12. 2014, se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odpravi odločba Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, št. 2140-91/2007/29 (1312-10) z dne 11. 6. 2014, ter se zadeva vrne temu ministrstvu v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v višini 347,70 EUR v 15 dneh z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

1Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentka) zoper odločbo tožene stranke, št. 2140-91/2007/29 (1312-10) z dne 11. 6. 2014. Z II. točko izreka pa je odločilo o stroških postopka. Z navedeno odločbo je tožena stranka s 1. točko izreka odločila, da se revidentki razveljavi dovoljenje za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji, št. 2140-91/2007/17, izdano 15. 1. 2008; z 2. točko izreka, da se revidentkina prošnja za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji zavrne; in s 3. točko izreka, da mora revidentka v 8 dneh od vročitve te odločbe Upravni enoti Maribor vrniti dovoljenje za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji, izdano v obliki samostojne listine, s serijsko številko 000139463.

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, tožena stranka pa je navedla tudi pravilne razloge, s katerimi se sodišče prve stopnje strinja in se nanje v izogib ponavljanju sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

3Zoper sodbo sodišča prve stopnje je revidentka vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogom iz 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, navedeno sodbo pa izpodbija zaradi zmotne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev postopka v upravnem sporu. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno pa da v celoti ali deloma razveljavi izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje ter vrne zadevo v novo sojenje. Navaja, da sodišče prve stopnje ni ugotavljalo razlogov njenega prebivanja v tujini in ni upoštevalo njenih izjav. Nekritično in napačno pa je povzelo sodbo kazenskega sodišča. Kratena ji je bila pravica do dokazovanja, sodišče prve stopnje pa je pavšalno zavrnilo vse tožbene ugovore s pojasnilom, da ne morejo vplivati na drugačno odločitev. Predlaga tudi izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 84. člena ZUS-1.

4Tožena stranka na revizijo vsebinsko ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

K I. točki izreka:

5Revizija je utemeljena.

6Revizija je dovoljena iz razloga po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj je revidentka izkazala, da ima zanjo odločitev, ki se izpodbija v tem upravnem sporu, in sicer, da se ji razveljavi že leta 2008 izdano dovoljenje za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji in da se zavrne njena prošnja za pridobitev tega dovoljenja, zelo hude posledice, saj prebiva v družinski hiši, zato je Republika Slovenija središče njenih interesov. Izpodbijana odločitev pa pomeni izgubo edinega doma, ki ga pozna, saj v tujini dejansko nima prijateljev ali znancev, kamor bi se lahko preselila.

7Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8Revidentki je bilo na podlagi 1. člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD) 15. 1. 2008 izdano dovoljenje za stalno prebivanje, ker je tožena stranka na podlagi v takratnem postopku predlaganih in izvedenih dokazov in na podlagi vpogleda v register stalnega prebivalstva ugotovila, da revidentka izpolnjuje pogoje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje iz 1. člena ZUSDDD, med drugim tudi pogoj dejanskega neprekinjenega življenja v Republiki Sloveniji od 25. 6. 1991 do odločitve o prošnji. Po izdaji navedenega dovoljenja pa je tožena stranka prejela dopis Okrožnega državnega tožilstva v Mariboru, št. MB-Kt 1/1770/09 - RK z dne 23. 10. 2013, skupaj s pravnomočno sodbo Okrajnega sodišča v Mariboru, opr. št. III K 29932/2012 z dne 15. 6. 2012 (v nadaljevanju kaznovalni nalog), iz katerega izhaja, da so bile obdolžene osebe, ki so bile v postopku izdaje dovoljenja revidentki za stalno prebivanje zaslišane kot priče, spoznane za krive storitve kaznivega dejanja krive izpovedbe na podlagi 289. člena KZ.

9V postopku, obnovljenem po uradni dolžnosti (ker je tožena stranka ugotovila, da je bilo dovoljenje za stalno prebivanje revidentki izdano tudi na podlagi krivih izpovedb v postopku zaslišanih prič) po 2. točki prvega odstavka 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki je predmet tega upravnega spora, je tožena stranka ugotovila, da je bila revidentka po lastni pisni izjavi z dne 11. 4. 2014 (v odgovoru na poziv tožene stranke, da se izjavi o okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, oziroma o dejstvu, da je od 25. 6. 1991 do 21. 12. 2007 živela tudi v Nemčiji in Belgiji, zaradi česar bo tožena stranka dovoljenje za stalno prebivanje razveljavila in njeno prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje zavrnila) v letu 1999 tri mesece v Nemčiji in en mesec v Belgiji na obisku pri sorodnikih, zato ni podan pogoj neprekinjenega dejanskega življenja v Republiki Sloveniji, in je odločila, kot je to navedeno v 1. točki obrazložitve te sodbe.

10Tožena stranka je v obnovljenem postopku kot pravno podlago za svojo odločitev navedla Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (ZUSDDD - UPB-1), ker je Ustavno sodišče Republike Slovenije z odločbo, št. U-1-246/02 z dne 3. 4. 2003 (v nadaljevanju Odločba US), odločilo, da je ZUSDDD v neskladju z Ustavo Republike Slovenije in ker so bila ugotovljena neskladja ZUSDDD na ustavno skladen način odpravljena z ZUSDDD-B. Pogoj dejanskega neprekinjenega življenja v Republiki Sloveniji od 25. 6. 1991 dalje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje je bil določen tako po ZUSDDD kakor tudi po ZZUSDDD-B in se v tem delu ZUSDDD ni spremenil oziroma dopolnil. V zvezi z ugotovitvijo, da revidentka dejansko ni neprekinjeno živela v Republiki Sloveniji od 25. 6. 1991 do izdaje dovoljenja za stalno prebivanje, pa je navedla, da je upoštevala, da so pri revidentki kot tujcu „iz druge kategorije“ dopustne odsotnosti iz Republike Slovenije, ki so v življenju običajne in normalne (npr. dopust, osebni obisk in podobno), ki lahko trajajo največ 60 dni na leto (enkratna neprekinjena odsotnost v trajanju največ 60 dni ali več krajših odsotnosti, v skupnem trajanju največ 60 dni), pri čemer razlog za odsotnost ni pomemben.

11Tožena stranka je revidentkino navedbo iz pisne izjave z dne 11. 4. 2014, da je po drugem odstavku 1. č člena (ZUSDDD - UPB-1) dovoljena odsotnost, ne glede na razlog, tudi neprekinjena odsotnost, ki ni daljša od leto dni, zavrnila s tem, temu pa v izpodbijani sodbi pritrjuje tudi sodišče prve stopnje, da se ta člen uporablja samo za osebe iz prve kategorije, ne pa tudi za revidentko kot osebo druge kategorije, saj je navedena določba posledica Odločbe US, ki pa se je nanašala izključno na osebe prve kategorije (13. točka obrazložitve Odločbe US).

12Po 1.členu ZUSDDD je bila omogočena pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje tako tistim državljanom drugih republik SFRJ, ki so na dan 23. 12. 1990 imeli v RS prijavljeno stalno prebivališče in so od tega dne dalje v RS tudi dejansko živeli (v nadaljevanju prva skupina upravičencev), kot tudi tistim državljanom drugih republik, ki so na dan 25. 6. 1991 prebivali v Republiki Sloveniji in od tega dne dalje v njej tudi dejansko neprekinjeno živijo (v nadaljevanju druga skupina upravičencev). V obravnavani zadevi ni sporno, da revidentka na dan 23. 12. 1990 v RS ni imela prijavljenega stalnega prebivališča, zato je relevanten pogoj, ali je na dan 25. 6. 1991 prebivala v RS in od tega dne dalje v njej tudi dejansko neprekinjeno živi.

13Stališče tožene stranke in sodišča prve stopnje, da se določbe 1. č člena ZUSDDD - UPB-1 v celoti nanaša samo na osebe iz 1. člena navedenega zakona, ki so na dan 23. 12. 1990 imele v RS prijavljeno stalno prebivališče, in ne tudi na osebe, ki tega prebivališča niso imele prijavljenega, pa so na dan 25. 6. 1991 prebivale v Republiki Sloveniji in od tega dne dalje v njej tudi dejansko neprekinjeno živijo, neposredno iz besedila 1. č člena in iz celotne vsebine ZUSDDD - UPB-1 ne izhaja.

14Četudi je bil ZUSDDD šele po sedmih letih od Odločbe US spremenjen izključno zaradi razlogov, ki so se nanašali na t. i. izbrisane, oziroma na prvo kategorijo državljanov, pa je dejstvo, da je Ustavno sodišče z navedeno odločbo odločilo, da je celotni 1. člen tega zakona v neskladju z Ustavo Republike Slovenije in da se začetno besedilo 1. č člena ZUSDDD - UPB-1 glasi „Dejansko življenje po tem zakonu pomeni“. Iz te dikcije pa torej že iz besedne razlage izhaja, da se navedena določba prvega odstavka nanaša na celotni zakon, pa tudi iz drugih določb tega zakona ne izhaja, da bi se prvi odstavek tega člena v delu, ki na splošno določa, da dejansko življenje v Republiki Sloveniji po tem zakonu pomeni, da ima posameznik v Republiki Sloveniji središče življenjskih interesov, ki se presoja na podlagi njegovih osebnih, družinskih, ekonomskih, socialnih ali drugih vezi, ki kažejo, da med posameznikom in Republiko Slovenijo obstajajo dejanske in trajne povezave, nanašal izključno na prvo skupino upravičencev oziroma izbrisane. Zakonsko besedilo, ko je objavljeno v Uradnem listu RS, oziroma ko zakon začne veljati, ima namreč od tega trenutka svojo lastno vsebino, neodvisno od razlogov in povodov za izdajo zakona, ki so vodili predlagatelja zakona in zakonodajalca za zakonsko urejanje posameznih pravnih razmerij. Ti razlogi oziroma teleološka razlaga (namen zakonodajalca, duh zakona itd.) so sicer lahko pomembni pri razlagi posameznih zakonskih določb, vendar samo v primeru, ko razlaga zakona ni možna že iz jezikovne razlage posameznih določb, tako kot je to po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi.

15To pa ne pomeni, da se tudi nadaljnje določbe tega člena nanašajo na obe skupini upravičencev, saj te opredeljujejo, kdaj je izpolnjen pogoj dejanskega življenja (in ne dejansko neprekinjenega življenja), kljub okoliščinam, ki so navedene v teh določbah. Ne zgolj iz Odločbe US in drugih odločb Ustavnega sodišča (npr. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010) ter gradiv, povezanih z izdajo navedenega zakona, temveč tudi že iz same (bistvene) razlike iz 1. člena ZUSDDD - UPB-1 med upravičenci, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 v RS prijavljeno stalno prebivališče, in tujci, ki so na dan 25. 6. 1991 v Republiki Sloveniji zgolj prebivali, izhaja, da se za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje za prve zahteva, da od tam navedenega datuma zgolj dejansko živijo, za druge pa da dejansko neprekinjeno živijo, poleg tega pa se po ZUSDDD - UPB-1 ob izpolnjevanju pogojev prvi skupini upravičencev stalno prebivališče prizna za nazaj, drugi skupini pa le za naprej. Iz navedenih bistvenih razlik med obema kategorijama upravičencev in glede na to, da se drugi in tretji odstavek tega člena izrecno nanašata zgolj na razlago dejanskega življenja (in ne neprekinjenega dejanskega življenja), se torej nadaljnje določbe 1. č člena ZUSDDD - UPB-1 tudi po presoji Vrhovnega sodišča nanašajo le na upravičence, ki so imele na dan 23. 12. 1990 v RS prijavljeno stalno prebivališče. Zato se revidentka v obnovljenem postopku neupravičeno sklicuje na drugi odstavek 1. č člena ZUSDDD - UPB-1, ki določa, da je pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji izpolnjen tudi v primeru, če je oseba zapustila Republiko Slovenijo in odsotnost v neprekinjenem trajanju ni trajala dlje kot leto dni, saj bi to pomenilo izenačitev obeh skupin upravičencev.

16Tožena stranka za svoje stališče v izpodbijani odločbi, na katero je oprla svojo odločitev, da so v zvezi z dejanskim neprekinjenim življenjem v Republiki Sloveniji od 25. 6. 1991 dalje tudi pri drugi skupini upravičencev dopustne odsotnosti iz Republike Slovenije, ki so v življenju običajne in normalne, če te odsotnosti trajajo največ 60 dni na leto (enkratna neprekinjena odsotnost v trajanju največ 60 dni ali več krajših odsotnosti, v skupnem trajanju največ 60 dni), pri čemer razlog za odsotnost ni pomemben, ni navedla neposredne zakonske podlage, temveč se sklicuje zgolj na to, da tudi Uredba o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (Ur. l. RS, št. 51/2007 in 112/2009 - v nadaljevanju Uredba) določa enako obdobje dopustne odsotnosti.

17Vrhovno sodišče opozarja, da je v času po izdaji Odločbe US (v letu 2003) Zakon o tujcih (ZTuj-1B) z novelo iz leta 2005, torej z veljavnostjo tudi v času odločanja o revidentkini prošnji, v zvezi s pridobitvijo dovoljenja za stalno prebivanje tujca določil, da je pogoj petletnega neprekinjenega prebivanja v Republiki Sloveniji na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje izpolnjen tudi, če je bil tujec v tem obdobju odsoten iz Republike Slovenije in ni imel izdanega dovoljenja za začasno prebivanje, če so bile odsotnosti krajše od šestih zaporednih mesecev in če skupaj ne presegajo deset mesecev. Navedena ureditev velja tudi v sedaj veljavnem ZTuj-2.

18Glede na navedeno je bilo treba po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi za opredelitev samega pojma „neprekinjenosti“ smiselno uporabiti določbe ZTuj-1B, ki urejajo pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje tujca in tudi neposredno določajo kriterije, kdaj se šteje, da je, kljub odsotnosti tujca, še vedno podan pogoj neprekinjenega bivanja. Ne glede na to, da ZUSDDD oziroma ZUSDDD - UPB-1 opredeljujeta pojem dejansko življenje, kar je že samo po sebi sicer bistveno višji standard kot zgolj prebivanje, pa se opredelitev neprekinjenega prebivanja po ZTuj-1B nanaša na pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, medtem ko se določbe navedenih uredb kot podzakonskih predpisov sicer nanašajo na pojem dejanskega življenja, vendar v zvezi s pogoji za pridobitev državljanstva, in ne za pridobitev stalnega prebivališča, kot je to določeno v ZTuj-1B.

19Poleg tega v Odločbi US Ustavno sodišče tudi navaja, da razlaga pogoja dejanskega življenja nikakor ne bi smela biti strožja od razlage, ki se je uveljavila v sodni praksi v zvezi s pridobitvijo državljanstva, prav tako pa, da položaj oseb, na katere se ta odločba nanaša, ne bi smel biti slabši od položaja oseb, ki so imele položaj tujca že pred osamosvojitvijo Slovenije. Čeprav se Odločba US nanaša na prvo skupino upravičencev, pa morajo glede na to, da je Ustavno sodišče razveljavilo celotni 1. člen ZUSDDD in da gre tudi pri drugi skupini upravičencev za državljane bivše skupne države, katerih status ni mogoče enačiti z drugimi tujci in je njihov položaj urejen v posebnem zakonu, torej ZUSDDD, ta načela po presoji Vrhovnega sodišča smiselno veljati tudi za drugo skupino upravičencev v zvezi s pogoji za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji. To pomeni, da pogoji oziroma razlaga pogojev za pridobitev dovoljenja za pridobitev tega statusa ne bi smela biti strožja, kot je to za druge tujce. Pri tem Vrhovno sodišče tudi opozarja na določbe Zakona o državljanstvu, veljavnem v času izdaje odločbe, ki je predmet obnove postopka, in sicer, da je pogoj (3. točka prvega odstavka 10. člena) v zvezi s pridobitvijo državljanstva z naturalizacijo, da oseba dejansko živi v Sloveniji 10 let, od tega neprekinjeno 5 let pred vložitvijo prošnje, in ima urejen status tujca, pa tudi ZTuj-1B za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje določa zgolj petletno neprekinjeno prebivanje v Republiki Sloveniji.

20Iz kaznovalnega naloga ni razvidno, kdaj naj bi se revidentka dejansko in koliko časa nahajala v Nemčiji in Belgiji niti ni tega dejstva ugotovila tožena stranka. Ker je tako tožena stranka časovno obdobje tega nahajanja določila zgolj in izključno na podlagi revidentkine lastne izjave, podane šele v odgovoru na poziv tožene stranke, to dejstvo pa je ključnega pomena za odločitev v obravnavani zadevi, revidentki v okviru načela materialne resnice in pravice do izjave ni bila dana enakopravna možnost udeležbe v upravnem kot tudi v sodnem postopku. Sodišče prve stopnje pa je na navedene tožbene očitke odgovorilo, da je zadostna podlaga za odločitev, če organ ugotovi, da oseba ni neprekinjeno živela v Republiki Sloveniji od 25. 6. 1991 dalje vse do trenutka odločanja, zato v takem primeru ni treba ugotavljati, koliko časa je revidentka živela v tujini in kje.

21Vrhovno sodišče pa se strinja s sodiščem prve stopnje, da bi morala revidentka ugovore, ki se nanašajo na pravočasnost obnove postopka, uveljavljati s pravnimi sredstvi zoper sklep, s katerim je tožena stranka po uradni dolžnosti obnovila postopek.

22Ker je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je bilo v postopku materialno pravo zmotno uporabljeno, je na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo odločbo tožene stranke ter ji zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku je ta vezana na stališča Vrhovnega sodišča v tej sodbi glede uporabe materialnega prava, revidentki pa mora omogočiti pošten postopek, kar pomeni, da ji mora dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo zakonite in pravilne odločbe.

23Revidentka je predlagala tudi izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1. Na podlagi navedene določbe lahko Vrhovno sodišče na zahtevo revidenta izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Ker Vrhovno sodišče začasno odredbo na podlagi citirane določbe lahko izda samo do odločitve o reviziji, s to sodbo pa je o reviziji odločilo, je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, saj za meritorno odločanje o njej niso več izpolnjeni predpisani pogoji.

24Ker je revidentka z revizijo uspela, Vrhovno sodišče pa je sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbi ugodilo in odpravilo odločbo tožene stranke in ji zadevo vrnilo v ponoven postopek, je Vrhovno sodišče odločilo tudi o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje ter o stroških revizijskega postopka. Pri odmeri stroškov upravnega spora pred sodiščem prve stopnje je skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 te stroške določilo na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Revidentki je tako priznalo stroške upravnega spora v znesku 285,00 EUR, povečanih za 20 % DDV (62,70 EUR), skupaj torej 347,70 EUR. Stroškov revizijskega postopka pa revidentka ne uveljavlja. Tožena stranka je tako dolžna revidentki v 15 dneh od vročitve sodbe povrniti stroške upravnega spora v višini 347,70 EUR.