UPRS sklep I U 171/2014

I. Tožba se zavrže.
II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.
III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijanim sklepom je Državni zbor Republike Slovenije, sedaj tožena stranka, na podlagi določil 26. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (ZRTVS-1, Uradni list RS, št. 96/05 in nadaljnji) in 112. člena Poslovnika Državnega zbora (PoDZ-1, Uradni list RS, št. 35/02 in nadaljnji) imenoval za člane Nadzornega sveta RTVS: A.A., B.B., C.C., Č.Č, D.D.

Zoper uvodoma navedeni sklep vlaga tožeča stranka na podlagi 26. člena ZUS-1 tožbo v upravnem sporu ob sklicevanju na 1. člen ter 1. in 2. odstavek 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) v povezavi z 2. odstavkom 157. člena Ustave, češ da ni v skladu s 26. členom ZRTVS-1 in 2. členom Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja (ZUNEO, Uradni list RS, št. 50/04 in nadaljnji), ker gre po njenem mnenju za dokončen akt v smislu 3. odstavka 2. člena ZUS-1, ker da zoper njega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev.

Med drugim v tožbi citira več izpostavljenih izsekov iz magnetograma 20. seje Državnega zbora RS z dne 19. 12. 2013, iz katerih naj bi izhajali razlogi, zaradi katerih naj bi bila zavrnjena s strani tožeče stranke predlagana kandidatka, ker naj bi bili navedeni razlogi za tožečo stranko nesprejemljivi, kar obrazlaga v nadaljevanju tožbe na str. 6, 7 in 8 (1. odstavek). Tožeča stranka navaja, da ji je znana ustaljena sodna praksa, da je mogoče izpodbijati posamične akte v zvezi z imenovanji in razrešitvami v Nadzorni svet RTVS (v nadaljevanju: Nadzorni svet) pretežno zaradi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika v smislu 1. odstavka 4. člena ZUS-1, svojo tožbo dodatno iz previdnosti utemeljuje tudi na podlagi 1. člena in 2. odstavka 4. člena ZUS-1, češ da delovanje politične stranke kot pravne osebe, kar je po svojem pravnem statusu tožeča stranka, temelji na podlagi svobode združevanja in delovanja iz 42. člena Ustave. Ta pa ne vključuje le pravice do ustanavljanja političnih strank, ampak tudi pravico do njihovega delovanja tako, da ima politična stranka, oziroma njeni člani, možnost predlagati svoje predstavnike za volitve in imenovanja v skladu s področnimi zakoni ter zastopati interese svojih članov, ki to svojo ustavno pravico izvršujejo preko politične stranke.

V tej zvezi izpostavlja odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-40/2012, ker meni, da v okviru svoje svobode delovanja tožeča stranka predstavlja tudi svoje člane in volivce, ki preko nje izvršujejo pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Zato meni, da je kot politična stranka legitimirana tudi, da vloži tožbo zaradi kršitve človekove pravice neizbrane kandidatke, ki se po zakonu lahko izvršuje le preko ustavne pravice do svobode delovanja politične stranke na podlagi 1. odstavka 26. člena ZRTVS-1, po katerem jo je tožeča stranka kot svojo kandidatko po svojih predstavnikih v Državnem zboru predlagala v Nadzorni svet, vendar neuspešno in po prepričanju tožeče stranke tudi nezakonito, kar naj bi obenem predstavljalo tako poseg v njene človekove pravice in svoboščine kot tudi v svobodo delovanja tožeče stranke iz 42. člena Ustave, ki naj bi tako ne mogla izvrševati pravic po 26. členu ZRTVS-1. Navaja še, da bi naj članstvo v Nadzornem svetu predstavljalo sodelovanje pri upravljanju javnih zadev v širšem pomenu, hkrati pa tudi vsebino varovanja po 44. členu Ustave. Tako naj bi v skladu s 1. odstavkom 26. člena ZRTVS-1 Državni zbor kot organ ustanovitelja imenoval 5 članov Nadzornega sveta ob upoštevanju zastopanosti političnih strank v Državnem zboru, pri čemer izpostavlja, da ima tožeča stranka drugo največjo zastopanost v Državnem zboru, vendar njena kandidatka, četudi je izpolnjevala vse z zakonom določene pogoje, z izpodbijanim sklepom ni bila imenovana v Nadzorni svet. Zato meni, da je s kršitvijo 1. odstavka 26. člena ZRTVS neizbrani kandidatki (in posredno volivkam in volivcem tožeče stranke) poseženo v pravico iz 44. člena Ustave do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, istočasno pa tudi v svobodo delovanja političnih strank iz 42. člena Ustave, češ da naj bi morala biti s strani tožeče stranke predlagana kandidatka tudi dejansko imenovana, ker ima med političnimi strankami v državnem zboru drugo največjo zastopanost prav tožeča stranka kot politična stranka. Tožeča stranka ob sklicevanju na 2. odstavek 14. člena Ustave meni, da njeni neizbrani kandidatki z izpodbijanim sklepom ni bila zagotovljena enaka obravnava pred zakonom pri imenovanju članov Nadzornega sveta, v katerem bi v svojstvu članice sodelovala pri upravljanju javne zadeve, češ da niso bili vsi s strani različnih političnih strank predlagani kandidati pred zakonom enaki pri uporabi 1. odstavka 26. člena ZRTVS-1. Toženi stranki v tožbi očita, da naj bi citirani 1. odstavek 26. člena ZRTVS-1 uporabljala različno za dosego političnih ciljev ter da naj bi glede s strani tožeče stranke predlagane kandidatke odločila drugače, kakor je sicer odločala ob prejšnjih imenovanjih članov Nadzornega sveta v predhodnih mandatih in tudi drugače, kot v sedanjem mandatu, zaradi česar naj bi izpodbijani sklep predstavljal poseg v 22. člen in 42. člen Ustave, češ da naj ne bi bil upoštevan kvantitativni kriterij glede zastopanosti tožeče stranke kot politične stranke pri izvrševanju kogentnega določila 1. odstavka 26. člena ZRTVS, zaradi česar naj bi bila tožeča stranka nezakonito omejena pri izvrševanju ustavne pravice do združevanja in svobode delovanja.

Tožbo hkrati utemeljuje tudi na podlagi 1. člena ZUS-1, ker razume izpodbijani sklep kot upravno stvar, češ da gre za enostranski posamični akt, ki je bil izdan v okviru opravljanja upravne funkcije Državnega zbora. Meni, da se imenovanje članov Nadzornega sveta izvaja na podlagi 3. člena ZRTVS-1, češ da je za to Državni zbor kot predstavnik ustanovitelja tudi pristojen, in sicer, da imenuje del članov Nadzornega sveta za nadzor nad zakonitostjo in finančno ustreznostjo izvajanja javne službe RTVS. Izpodbijani sklep je po mnenju tožeče stranke možno opredeliti tudi kot dejanje javne oblasti po 2. odstavku 4. člena ZUS-1, četudi ne gre za upravni akt. Ker meni, da je izdan v nasprotju s 1. odstavkom 26. člena ZRTVS-1, ocenjuje, da je nezakonit in zato tudi meni, da je tožeča stranka na isti pravni podlagi določila 1. odstavka 26. člena ZRTVS-1 aktivno legitimirana za vložitev tožbe v upravnem sporu, češ da se citirana zakonska določba nanaša na politične stranke, ki so zastopane v Državnem zboru.

Glede na navedeno tožeča stranka v tožbenem zahtevku sodišču predlaga, da s sodbo odloči, kot sledi:

„1.Sklep Državnega zbora RS št. 010-02/13-21/16 (EPA 1672-VI) o imenovanju petih članov Nadzornega sveta RTV Slovenija z dne 19. 12. 2013, sprejetem na 20. redni seji in objavljenem v Uradnem listu RS št. 109/2013 z dne 23. 12. 2013, se odpravi.

2Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v roku 15 dni, skupaj z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe dalje do plačila.“

Ob sklicevanju na 2. odstavek 66. člena ZUS-1 tožeča stranka dodatno sodišču še predlaga, da po uradni dolžnosti izda začasno odredbo na podlagi 3. odstavka 66. člena ZUS-1 v povezavi z 2. oziroma 3. odstavkom 32. člena ZUS-1 z naslednjo vsebino:

„1. Izvršitev sklepa Državnega zbora RS št. 010-02/13-21/16 (EPA 1672-VI) o imenovanju petih članov Nadzornega sveta RTV Slovenija z dne 19. 12. 2013, sprejetem na 20. redni seji in objavljenem v Uradnem listu RS št. 109/2013 z dne 23. 12. 2013 se do pravnomočne odločitve v upravnem sporu zadrži.

2V času zadržanja izvršitve sklepa Državnega zbora RS št. 010-02/13-21/16 (EPA 1672-VI) o imenovanju petih članov Nadzornega sveta RTV Slovenija z dne 19. 12. 2013, sprejetem na 20. redni seji in objavljenem v Uradnem listu RS št. 109/2013 z dne 23. 12. 2013, mandat članov Nadzornega sveta RTV Slovenija izvajajo člani Nadzornega sveta RTV Slovenija imenovani dne 25. 10. 2012 s strani Državnega zbora RS oziroma njihovi nadomestni člani v skladu s 7. odstavkom 26. člena ZRTVS-1.“

V obrazložitvi predloga za izdajo začasne odredbe navaja, da praktično ne bo prizadetosti javne koristi ter prizadetosti koristi nasprotne stranke, češ da imajo člani Nadzornega sveta, ki so bili predhodno imenovani dne 25. 10. 2012 štiriletni mandat, šteto od konstituiranja Nadzornega sveta na 22. seji dne 28. 11. 2012. Tožena stranka pa teh članov ni razrešila, temveč je na novo izdala razpis in imenovala nove člane, kljub temu, da imajo prej imenovani člani s sklepom z dne 25. 10. 2012 še veljavni mandat, češ da niso bili razrešeni, medtem ko naj s strani Nadzornega sveta sprejeti ugotovitveni sklep o obvestilu predsedniku Državnega zbora ne bi mogel poseči v vsebino omenjenega sklepa Državnega zbora. Zato naj za toženo stranko ne bi nastale nikakršne škodljive posledice v primeru predlagane odložitve izvršitve izpodbijanega sklepa, kar bi sodišče lahko ugotovilo kot predhodno vprašanje v tem postopku. V kolikor bi sodišče zadržalo izvrševanje izpodbijanega sklepa, pa bi bil Nadzorni svet še vedno sklepčen, saj bi še vedno imel 6 članov od skupno 11-ih članov in bi tako lahko svoje delo tudi opravljal, enako kot ga je že predhodno ob razrešitvi nekaterih predstavnikov Vlade RS dne 26. 7. 2012. Slednje je razvidno iz javno objavljenih sklepov 4. in 5. izredne seje Nadzornega sveta. Glede na navedeno naj javna korist ne bi bila v ničemer prizadeta, ko tudi ne korist tožene stranke. Po drugi strani pa tožeča stranka meni, da bi ji nastala težko popravljiva, predvsem nematerialna škoda zaradi onemogočenega izvajanja navedenih ustavnih pravic tožeče stranke, posredno pa tudi neizbrane kandidatke. V kolikor sodišče ne bi zadržalo izpodbijanega sklepa do izdaje pravnomočne odločbe, pa tožeča stranka meni, da bi ji bilo onemogočeno izvrševanje svobode delovanja politične stranke iz 42. člena Ustave, njeni neizbrani kandidatki pa bi naj bilo hkrati onemogočeno izvrševanje njene pravice iz 44. člena Ustave, saj naj bi ji bilo z izpodbijanim sklepom onemogočeno sodelovanje pri nadzorovanju javne službe radia in televizije kot predlagani kandidatki največje opozicijske stranke. Če izvrševanje izpodbijanega sklepa ne bi bilo zadržano, namreč neizvrševanja navedenih ustavnih pravic v zadevnem obdobju ne bi bilo več mogoče vrniti v prejšnje stanje oziroma popraviti.

K točki I:

Tožba ni dovoljena.

V upravnem sporu sodišče v skladu z določili 1. in 2. odstavka 157. člena Ustave odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov, kot tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Na podlagi 1. odstavka 7. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu v mejah tožbenega zahtevka odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice to potrebno, medtem ko na podlagi 1. odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Definicijo upravnega akta je zakonodajalec opredelil v 2. odstavku 2. člena ZUS-1, po katerem je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

Sodišče torej lahko v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Ker ne ZRTVS-1 ne drug zakon ne določa sodnega varstva v upravnem sporu v primeru akta o imenovanju ali razrešitvi člana NS, je sodišče v obravnavani zadevi moralo najprej presoditi, ali je bilo z izpodbijano odločitvijo poseženo v tožničino – torej njej lastno, ker ji jo podeljujejo predpisi –, pravico in pravno korist. Povedano drugače: sodišče je ugotavljalo, ali je tožničino članstvo v NS njena osebna, na predpisih utemeljena pravica, zaradi česar pomeni predčasna razrešitev poseg vanjo.

Po določbi 1. odstavka 26. člena ZRTVS-1 ima Nadzorni svet 11 članov. Državni zbor imenuje 5 članov, pri čemer mora upoštevati zastopanost političnih strank v Državnem zboru, 4 člane imenuje Vlada, 2 člana pa zaposleni v Javnem zavodu RTV Slovenija izvolijo na neposrednih volitvah izmed sebe. V 2. odstavku istega člena je določeno, kdo ne more biti imenovan za člana Nadzornega sveta, pri čemer se ta določba sklicuje na 3. odstavek 17. člena istega zakona, v 3. odstavku 26. člena ZRTVS-1 pa je še določeno, da mora imeti član Nadzornega sveta najmanj visokošolsko izobrazbo in vsaj 5 let delovnih izkušenj. Mandat članov NS glede na 5. odstavek istega člena traja 4 leta. V 7. odstavku istega člena je določeno, da se za nadomestitev člana Nadzornega sveta, ki mu je zaradi neizpolnjevanja pogojev za imenovanje predčasno prenehal mandat ali če je odstopil sam, smiselno uporabljajo določbe tega zakona o nadomestitvi članov Programskega sveta. V skladu s prvim odstavkom 27. člena Nadzorni svet: - sprejme statut na osnovi predhodnega soglasja Programskega sveta; - sprejema finančni načrt in letno poročilo javnega zavoda ter odloča o uporabi morebitnega presežka prihodkov nad odhodki; - določa ceno storitev, ki niso del javne službe; - določi način prijavljanja in začasnega ali trajnega odjavljanja sprejemnikov; - podrobneje določi način plačevanja prispevkov za sprejemnike ter kriterije za odpis, delni odpis, odlog in obročno plačilo skladno s tem zakonom; - odloča o tarifah in drugih pogojih za oddajanje programov drugih izdajateljev; - nadzira poslovanje RTV Slovenija; - nadzoruje vodenje poslovnih knjig in zakonitost poslovanja ter pregleduje periodične obračune; - ima pravico do vpogleda v vso dokumentacijo javnega zavoda, vključno z dokumentacijo, ki se nanaša na obratovanje oddajnikov in zvez; - sprejema svoj poslovnik ter organizira svoje delo in imenuje svoje odbore v skladu s tem poslovnikom; - odloča o drugih vprašanjih, določenih z zakonom ali statutom.

Po presoji sodišča iz nobene od navedenih določb ne izhaja, da bi bilo imenovanje v Nadzorni svet posameznikova pravica, članstvo v Nadzornem svetu pa izvrševanje te pravice. Prav tako iz predhodno citiranih določb ne izhaja, da bi bilo imenovanje svojega člana v Nadzorni svet s strani posamezne politične stranke, v tem primeru tožeče stranke, v okviru kvote (5-ih članov) Državnega zbora (ki je v konkretnem primeru tožena stranka), zatorej tudi ne pomeni posega v posameznikovo pravico ali pravno korist. O tem se je že izrekla tudi sodna praksa, kot izhaja iz sklepa Upravnega sodišča št. I U 1288/2012, ki je bil potrjen s sklepom Vrhovnega sodišča št. I Up 467/2012 z dne 3. 10. 2012. Omenjeno stališče, da članstvo v organu javne institucije ni materialnopravno določena pravica posameznika, pa je bilo že prej večkrat ponovljeno tudi v sodni praksi, kot izhaja na primer iz odločb Ustavnega sodišča št. Up 1850/08, točka 6, in U-I-174/99, točka 8, pa tudi iz odločb Upravnega sodišča št. IV U 167/2011 z dne 10. 8. 2011 in I U 627/2011 z dne 14. 4. 2011.

Navedeno med drugim pomeni, da tožeča stranka kot politična stranka, ki je imenovanje neizbrane kandidatke v Nadzorni svet neuspešno predlagala, v primeru zatrjevanega nezakonitega ravnanja Državnega zbora ne more zahtevati sodnega nadzora nad zakonitostjo sporne odločitve z izpodbojno tožbo v smislu 1. alineje 1. odstavka 33. člena v povezavi s 1. odstavkom 40. člena ZUS-1, po katerem je sodišče pri presoji izpodbijanega akta vezano na tožbeni zahtevek, v mejah katerega namreč opravi sodno presojo izpodbijanega akta, ni pa vezano na tožbene razloge. S to odločitvijo namreč ni bilo odločeno o nikakršni njeni materialnopravno določeni pravici niti o kakšni tožeči stranki lastni pravni koristi, tako da pri izpodbijanem sklepu ne gre za dokončni posamični akt, s katerim bi bilo poseženo v njene pravice, obveznosti ali pravne koristi oziroma v njen pravni položaj v smislu 1. odstavka 7. člena ZUS-1, niti kolikor aktivno legitimacijo za tožbo uveljavlja kot domnevna zastopnica neizbrane kandidatke, katere pooblastilo za zastopanje v tem sporu ni priloženo k tožbi niti ni neizbrana kandidatka navedena v tožbi kot morebitna (so)tožnica v tem upravnem sporu sporu.

Glede na navedeno izpodbijana odločba ni dokončni upravni akt v smislu 3. odstavka 2. člena ZUS-1, kot zmotno uveljavlja tožeča stranka v tožbi (v 2. odstavku na str. 2), ki bi ga tožnica lahko izpodbijala s tožbo v upravnem sporu, niti ne gre za akt, za katerega bi zakon izrecno določal, da je zoper njega dopustno uveljavljati sodno varstvo v upravnem sporu. Sodišče je zato tožbo kot nedovoljeno zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 v povezavi z 2. odstavkom 36. člena ZUS-1.

Ker torej izpodbijani akt ni dokončni upravni akt in tudi ne drug posamičen akt iz 3. odstavka 2. člena ZUS-1, kot je bilo zatrjevano v tožbi, tožbeno sklicevanje na kršitev ustavnih pravic tožeče stranke in njene neizbrane kandidatke za članico Nadzornega sveta, kar bi kazalo na to, da naj bi bila tožba vložena kot tožba zoper akt oziroma dejanje po 4. členu ZUS-1, kar pa ni bila, na drugačno odločitev v tem primeru ne more vplivati. Glede na to, da izpodbijani akt ni upravni akt in tudi ne drug posamičen akt iz 3. odstavka 2. člena ZUS-1 tudi ni pomembno, ali gre za akt iz 3. člena ZUS-1, zato se sodišče dodatno do te (negativne) zakonske definicije posebej ne opredeljuje.

K točki II:

Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

Tožeča stranka je izdajo začasne odredbe predlagala primarno po uradni dolžnosti ob sklicevanju na določila 2. in 3. odstavka 66. člena ZUS-1 v povezavi z določili 2. in 3. odstavka 32. člena ZUS-1. Vendar pa iz vsebine njenega predloga za izdajo začasne odredbe in s strani tožeče stranke navajanih razlogov izhaja, da predlaga izdajo začasne odredbe na podlagi 2. in 3. odstavka 32. člena ZUS-1. Po določbi 1. odstavka 32. člena ZUS-1 je namreč tožba v upravnem sporu nesuspenzivno pravno sredstvo, saj vložena tožba praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, zoper katerega je uperjena (razen v izjemnih primerih, kolikor zakon ne določa drugače, za kar v obravnavanem primeru ne gre).

Na podlagi 2. odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno (ureditvena začasna odredba).

Iz citiranih določil 2. in 3. odstavka 32. člena ZUS-1 med drugim izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev (procesnih predpostavk) za odločanje o predlagani začasni odredbi določil torej obstoj dopustne tožbe. Ta procesna predpostavka v obravnavanem primeru ni podana, ker je bilo v ugotovljeno, da tožba ni dovoljena, zato je sodišče zavrglo tudi predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe.

K točki III:

Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka v skladu s 4. odstavkom 25. člena ZUS-1.