VSRS Sodba I Up 1559/2006

Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se spremeni tako, da se tožba zavrne.

Z izpodbijano sodbo je prvostopno sodišče na podlagi 2. in 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/00 in 45/06-odl.US) odpravilo odločbo tožene stranke z dne 10.6.2005 (1. točka izreka), z 2. točko izreka pa je zavrnilo zahtevek tožene stranke za povračilo stroškov postopka. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 49. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) in 5. odstavka 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) odločila, da tožnika razreši s položaja direktorja občinske uprave in da mu položaj preneha z dokončnostjo te odločbe.

Sodišče prve stopnje je v ponovljenem postopku v zvezi s sklepom Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 13/2006-2 z dne 17.5.2006, tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano odločbo tožene stranke. Menilo je, da je v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-343/04 z dne 9.2.2006 (Uradni list RS, št. 21/06), odločitev tožene stranke najmanj preuranjena. Z njo namreč ni ugotovljeno, da se ekonomski položaj tožnika, ki bi ga imel do izteka mandatnega obdobja v skladu s 197. členom ZJU, zaradi razrešitve s položaja direktorja občinske uprave brez krivdnih razlogov, ni poslabšal, in posledično ni določena odškodnina. Iz spisnih podatkov je razvidno, da je bil tožnik imenovan na položaj tajnika občine in kasneje direktorja občinske uprave pred uveljavitvijo ZJU, in da mu je začela 4-letna mandatna doba po 1. odstavku 197. člena ZJU teči z 2.8.2003. Ker je po oceni Ustavnega sodišča RS razrešitev po 5. odstavku 83. člena ZJU zakonita le, če se ekonomski položaj ne poslabša, bo tožena stranka lahko tožnika razrešila le, če bo zagotovila, da se mu ekonomski položaj, ki bi ga imel tožnik do izteka mandata, zaradi razrešitve ne poslabša.

Zoper prvostopno sodbo se pritožuje tožena stranka, in sicer zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Pritožbenemu sodišču predlaga, da na podlagi 74. člena ZUS izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne oziroma izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo prvostopnemu sodišču v ponovno odločanje. Tožniku je tožena stranka odpovedala delovno razmerje v skladu z določbo 7. točke 153. člena ZJU in mu zaradi dejstva, ker ni imela ustreznega delovnega mesta, na katerega bi ga lahko razporedila, priznala pravico do odpravnine v skladu z določbo 109. člena Zakona o delovnih razmerjih (ZDR). Ob takšnem stanju stvari je izpodbijana sodba zaradi navedb, da je tožena stranka nepravilno uporabila določbo 5. odstavka 83. člena ZJU, da je njena odločitev preuranjena in da je dejansko stanje nepravilno ugotovljeno, nerazumljiva in neobrazložena, zato je ni mogoče preizkusiti. Meni, da so razlogi o odločilnih dejstvih v obrazložitvi izpodbijane sodbe nejasni in med seboj nasprotni, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka v upravnem sporu po 3. odstavku 72. člena ZUS v zvezi s 14. točko 2. odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Izpodbijana odločba tožene stranke je posamičen akt iz 2. odstavka 3. člena ZUS in ne upravna odločba, katere pravnomočnost bi bilo treba presojati v skladu z določbami 225. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Ker izpodbijana odločba ob izdaji odločbe ustavnega sodišča ni bila pravnomočna, se nanjo odločba ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-343/04 z dne 9.2.2006, razteza. Vendar kljub temu zaradi te odločbe ustavnega sodišča ni bilo mogoče razveljaviti odločbe tožene stranke v delu, ki se nanaša na razrešitev tožnika, ker se odločba ustavnega sodišča na to ne nanaša. Odločba ustavnega sodišča se nanaša le na 3. odstavek izreka odločbe tožene stranke, s katero je tožniku prenehalo delovno razmerje in je bilo odločeno o odpravnini, in še to le v primeru, če bi sodišče ugotovilo, da ta pravica ne zagotavlja tožniku ekonomskega položaja, kot bi ga imel do izteka mandatnega obdobja, če ne bi bil razrešen. Ker pa tožnik glede tega dela izreka izpodbijane odločbe ni postavil nobenega zahtevka, bi ga moralo prvostopno sodišče glede na odločbo ustavnega sodišča bodisi pozvati na dopolnitev tožbe v skladu z določbami 29. člena ZUS ali pa tudi v tem delu tožbo zavrniti.

Tožnik in zastopnik javnega interesa na pritožbo nista odgovorila.

Pritožba je utemeljena.

V obravnavanem primeru je predmet presoje v upravnem sporu akt o razrešitvi tožnika s položaja direktorja občinske uprave, torej akt iz 2. odstavka 3. člena ZUS.

Po 80. členu ZJU (Uradni list RS, št. 56/2002, 110/2002 - ZDT-B, 2/2004 - ZDSS-1, 23/2005 - ZJU-A, 62/2005 - odl. US, 75/2005 - odl. US), ki je veljal v času odločanja tožene stranke v tej zadevi, je položaj uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu. Med položajna delovna mesta spadajo v upravah lokalnih skupnosti direktor in vodje organizacijskih enot (v nadaljevanju položajni uradniki). Po 2. odstavku 82. člena ZJU direktorja uprave lokalne skupnosti imenuje tisti, ki mu je direktor neposredno odgovoren, to pa je po 9. točki 6. člena ZJU župan, ki je predstojnik občinske uprave. Enako izhaja tudi iz določb 4. odstavka 49. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS). Ker pa so upravne odločbe župana dokončni akti, kar glede na določbo 4. člena ZUP smiselno velja tudi za odločbo o razrešitvi položajnega uradnika, zoper akt o razrešitvi položajnega uradnika ni pritožbe, je pa sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu. Tudi ZJU kot poseben predpis, ki delno ureja postopek razrešitve položajnega uradnika, ne določa, da bi bila zoper odločbo župana v takem primeru dopustna pritožba in tudi ne, da bi Komisija iz 35. člena ZJU odločala o pritožbah zoper odločbe o razrešitvi položajnih uradnikov. Zato je po presoji pritožbenega sodišča v obravnavanem primeru tožena stranka ravnala pravilno, ko je tožniku v svoji odločbi o razrešitvi dala pravni pouk, da lahko v nadaljnjih 30 dneh po prejemu te odločbe začne upravni spor s tožbo pri upravnem sodišču.

Po 5. odstavku 83. člena ZJU direktorja občinske uprave oziroma tajnika občine razreši organ, pristojen za njegovo imenovanje, to je v tem primeru glede na prej navedene določbe ZJU in ZLS župan, in to ne glede na razloge iz 2. odstavka 83. člena ZJU, torej brez krivdnih razlogov. V času izdaje izpodbijane odločbe tožene stranke (10.6.2005) v 5. odstavku 83. člena ali v kakšni drugi določbi ZJU ni bil določen rok (od imenovanja položajnega uradnika oziroma izvolitve oziroma zaprisege župana), v katerem bi bila razrešitev položajnega uradnika iz nekrivdnih razlogov dopustna. Ustavno sodišče RS je s svojo odločbo, št. U-I-90/05, ugotovilo, da je razrešitev brez krivdnih razlogov sicer ustavno dopustna, vendar ne ves čas mandata, zato je za določbo 5. odstavka 83. člena ZJU v tem delu (pomanjkanju roka) ugotovilo, da ni v skladu z ustavo RS in je zakonodajalcu dalo rok za uskladitev ZJU. Ta uskladitev je bila opravljena z novelo ZJU-B (Uradni list RS, št. 113/05), ki pa glede roka a razrešitev nima učinkov za nazaj in se torej za nepravnomočno končane postopke razrešitve, kar je tudi ta, ne uporablja. Zato izpodbijana odločba tožene stranke zaradi časa tožnikove razrešitve s položaja ni nezakonita.

V tem primeru ni sporno, da je bil tožnik za direktorja občinske uprave imenovan z odločbo župana z dne 21.1.2000, in sicer za nedoločen čas; da je imel v času odločanja tožene stranke v tej zadevi višješolsko izobrazbo; da se je imenovanje tajnikov oziroma direktorjev občinskih uprav z ZJU iz neomejenega mandata spremenilo v 5 letni mandat; da je določba 1. odstavka 197. člena ZJU za tedaj obstoječe tajnike oziroma direktorje občinskih uprav določila, da jim z dnem začetka uporabe tega zakona, to je bilo 28.6.2003, začne teči ne glede na določbe 4. odstavka 82. člena ZJU (torej ne glede na to, kdaj so bili imenovani na položaj), štiriletna doba imenovanja na položaj; in da se uradniki, ki ne izpolnjujejo predpisanih pogojev za položaj, premestijo na delovna mesta, ustrezna njihovi izobrazbi; da je v 3. odstavku 197. člena ZJU določeno, da ne glede na določbo 1. odstavka tega člena in 3. odstavka 81. člena ZJU nadaljuje direktor občinske uprave, ki ima srednješolsko ali višješolsko izobrazbo, z opravljanjem dela na položaju tajnika občine oziroma direktorja občinske uprave v nazivu, v katerega je bil preveden v skladu s 1. odstavkom 194. člena ZJU, do izteka mandata iz 1. odstavka tega člena in da se direktor, ki po izteku mandata iz tega člena ne izpolnjuje predpisanih pogojev za položaj, premesti na delovno mesto, ki ustreza njegovi izobrazbi.

Te določbe ZJU po presoji pritožbenega sodišča pomenijo, da je po začetku uporabe ZJU dne 28.6.2003 tožnik, ki je tedaj imel višješolsko izobrazbo, v skladu s 3. odstavkom 197. člena ZJU nadaljeval z opravljanjem dela na položaju direktorja občinske uprave do izteka 4-letnega mandata, ki mu je začel teči z 28.6.2003 (1. odstavek 197. člena ZJU), le da je moral biti ta naziv najpozneje do 1.4.2004 preveden v drug naziv v skladu s 194. členom ZJU. Tožnik je torej po začetku uporabe ZJU dne 28.6.2003 ostal položajni uradnik - direktor občinske uprave, prevedba tega naziva v nov naziv pa se je moral izvršiti najpozneje do 1.1.2004. To pa ne pomeni, kakor zmotno meni tožnik, da je moral biti njegov naziv najprej preveden v nov naziv v smislu 194. člena ZJU, in da je šele nato nadaljeval z opravljanjem dela direktorja občinske uprave, in da bi bil lahko razrešen po 5. odstavku 83. člena ZJU šele po izteku 4 letnega mandata iz 1. odstavka 197. člena ZJU oziroma da glede na to, da njegova prevedba še ni bila dokončna, tudi odločba o razrešitvi po 5. odstavku 83. člena ZUJ ne bi smela biti izdana. Zato so tožnikovi tožbeni ugovori o nezakonitosti razrešitve s položaja direktorja občinske uprave v celoti neutemeljeni. Tožnik pa v tožbi ni zahteval, da se z izpodbijano odločbo odloči tudi o odškodnini oziroma odmeni, zato bi bilo odločanje o tem v tem upravnem sporu tudi preko tožbenega zahtevka, kar pa bi bila kršitev 1. odstavka 38. člena ZUS. Ta določa, da sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega zahtevka.

Glede na navedeno so bili po presoji pritožbenega sodišča pogoji za razrešitev tožnika s položaja iz 5. odstavka 83. člena ZJU v obravnavanem primeru izpolnjeni. Da je taka razrešitev ustavno dopustna, izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-343/04 z dne 9.2.2006.

Iz odločbe ustavnega sodišča, opr. št. U-I-343/04 z dne 9.2.2006, pa izhaja, da je tak ukrep razrešitve za tajnike občin, ki so bili na položaju ob uveljavitvi ZJU, prekomeren. Ustavno sodišče je sprejelo stališče (16. točka obrazložitve navedene odločbe), da ne zadoščajo pravice, ki jih ima s položaja tajnika občine oziroma direktorja občinske uprave razrešena oseba, ki ob imenovanju ni vedela, da je takšna razrešitev možna, saj je bila v ZJU vgrajena z novelo ZJU-A, po 7. odstavku 83. člena ZJU. Meni, da bi takim osebam moral zakonodajalec zagotoviti takšno odmeno, ki bi bila enakovredna temu, do česar bi bili upravičeni, če bi delo na tem položaju opravljali do izteka mandata po prvem odstavku 197. člena ZJU. Ker takšna odmena za primeru razrešitve po 5. odstavku 83. člena ZJU ni predvidena, je ustavno sodišče odločilo, da je ta določba ZJU, kolikor se nanaša na tajnike občin, ki so bili imenovani na ta položaj pred uveljavitvijo ZJU, v neskladju z Ustavo (2. točka izreka odločbe ustavnega sodišča), zakonodajalcu pa je dalo 6 mesečni rok za odpravo tega neskladja. Doslej zakonodajalec ZJU ni uskladil z navedeno odločbo ustavnega sodišča.

Z aktom tožene stranke, izpodbijanim v tem upravnem sporu, je odločeno le o razrešitvi tožnika s položaja, ni pa odločeno o premestitvi tožnika na drugo delovno mesto, niti o prenehanju njegovega delovnega razmerja z občino in morebitni odpravnini oziroma odmeni. O tem se v skladu z določbami 7. in 8. odstavka 83. člena ZJU po dokončnosti odločbe o razrešitvi s položaja odloča s posebnim aktom ob smiselni uporabi določb 153. in nadaljnjih členov ZJU, veljavnih v času odločanja tožene stranke. Zoper to odločbo pa je dopustna pritožba na Komisijo za pritožbe iz delovnega razmerja (v nadaljevanju Komisija) iz 35. člena ZJU.

Po podatkih upravnega in sodnega spisa v tej zadevi je Komisija z odločbo z dne 18.5.2005, odpravila prvotno odločbo tožene stranke z dne 15.4.2005, s katero je tožena stranka razrešila tožnika s položaja in hkrati odločila, da mu preneha delovno razmerje in mu določila odpravnino. Tožnikovo tožbo zoper to odločbo je prvostopno sodišče zavrglo s sklepom, opr. št. U 318/2005-2 z dne 9.9.2005, ki je postal pravnomočen 8.10.2005. Iz sodnih spisov te zadeve je razvidno tudi, da je tožnik zaradi prenehanja delovnega razmerja začel tudi postopek pred Delovnim in socialnim sodiščem v Kopru, ki pa je prekinilo svoj postopek, ker meni, da sta vprašanje, ki je predmet tega upravnega spora, in vprašanje, ki je predmet upravnega spora v zadevi, opr. št. 317/2005, predhodni vprašanji za spor, ki teče ped delovnim in socialnim sodiščem. Na podlagi prej navedene (pravnomočne) odločbe Komisije z dne 18.5.2005 je, kot je razvidno iz upravnih spisov, nato tožena stranka izdala odločbo, ki je predmet presoje v tem upravnem sporu. Poleg te odločbe pa je tožena stranka izdala tudi sklep z dne 27.6.2005, s katerim je tožniku v skladu s 7. odstavkom 83. člena ZJU in 109. členom Zakona o delovnih razmerjih določila odškodnino zaradi odpovedi delovnega razmerja na podlagi 7. točke 153. člena ZJU. Zoper ta sklep je tožnik vložil pritožbo na Komisijo, ki pa jo je ta zavrnila s svojo odločbo z dne 24.8.2005.

Po presoji pritožbenega sodišča se z aktom o razrešitvi položajnega uradnika s položaja odloča zgolj o razrešitvi s položaja, ne pa tudi o pravnih posledicah, ki na podlagi te razrešitve nastanejo. Posledično je tudi sodno varstvo v upravnem sporu zagotovljeno le glede razrešitve. To izhaja tudi iz odločbe Komisije z dne 18.5.2005.

Sama razrešitev s položaja namreč še ni tudi odločitev o tem, ali se razrešeni razporedi na drugo delovno mesto in kašno plačo bo na takem delovnem mestu imel, torej ni mogoče ugotavljati, ali se bo njegov ekonomski položaj poslabšal; ni niti jasno, ali mu bo po razrešitvi s položaja zaradi neobstoja ustreznega delovnega mesta prenehalo delovno razmerje in kakšne pravice bo v zvezi s tem imel ter kakšne posledice bo imelo to za njegov ekonomski položaj. O tem se odloča s posebnim aktom po končanem postopku razrešitve (7. odstavek 83. člena ZJU). Med te pravice pa po presoji pritožbenega sodišča spada tudi pravična odmena v smislu 16. točke obrazložitve odločbe ustavnega sodišča z dne 9.2.2006, katere višine ni mogoče ugotoviti pred odločitvijo o tem, ali bo razrešena oseba ostala v delovnem razmerju oziroma ali ji bo zaradi prenehanja delovnega razmerja plačana odškodnina, pri odmeri katere pa je treba upoštevati tudi odločbo ustavnega sodišča z dne 9.2.2006.

Te pravice so po presoji pritožbenega sodišča pravice iz delovnega razmerja, glede katerih pa je v 5. odstavku 25. člena ZJU določeno, da se glede njih sodno varstvo zagotavlja pred delovnim sodiščem, pod pogojem, da je javni uslužbenec prej izkoristil možnost pritožbe. Po ZJU je sodno varstvo v upravnem sporu (načelno) zagotovljeno le, če se o pravicah ali obveznostih odloči z upravno odločbo (6. odstavek 25. člena ZJU), kar za odločanje o obravnavanih pravicah kot pravicah iz delovnega razmerja ni izrecno določeno, izrecno pa je sodno varstvo v upravnem sporu zagotovljeno v primeru iz četrtega in petega odstavka 60. člena ZJU v zvezi s 6. odstavkom 65. člena ZJU in v primeru iz 5. odstavka 65. člena ZJU, kar pa obravnavane pravice niso. Na podlagi 35. člena ZJU odloča o pritožbah zoper odločitve o pravicah ali obveznostih iz delovnega razmerja javnega uslužbenca, zoper kršitve pravic iz delovnega razmerja in o drugih vprašanjih, kadar zakon tako določa, Komisija. Po 1. odstavku 39. člena ZUJ Komisija pri odločanju o pritožbah sicer uporablja ZUP, vendar to po presoji pritožbenega sodišča ne pomeni, da v vsakem primeru odloča z upravno odločbo. Da ne odloča v vsakem primeru z upravno odločbo, potrjuje 39. člena ZJU, ki določa, da je sodno varstvo zaradi molka Komisije zagotovljeno pred pristojnim sodiščem, to pa sta glede na določbe 5. in 6. odstavka 25. člena ZJU ali delovno sodišče ali upravno sodišče, pač glede na siceršnjo delitev stvarne pristojnosti med njiju glede na vrsto pravic, o katerih je odločeno z aktom komisije.

Glede na navedeno je po presoji pritožbena sodišča prvostopno sodišče v tem primeru zmotno uporabilo materialno pravo, to je določbe ZJU in odločbo Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-343/04 z dne 9.2.2006, ko je z izpodbijano sodbo odpravilo izpodbijano odločbo tožene stranke in v obrazložitvi izpodbijane sodbe sprejelo stališče, da je treba z odločbo o razrešitvi s položaja odločiti tudi o odškodnini oziroma o pravični odmeni za razrešitev, če bi se predhodno ugotovilo, da se bo ekonomski položaj tožnika, ki bi ga imel do izteka mandata, zaradi razrešitve s položaja poslabšal.

Glede na to je pritožbeno sodišče pritožbi ugodilo in na podlagi 3. točke 2. odstavka 77. člena ZUS spremenilo prvostopno sodbo tako, da je na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS tožbo zoper odločbo tožene stranke z dne 10.6.2005, zavrnilo kot neutemeljeno iz razlogov, navedenih v tej sodbi.