UPRS Sodba in sklep III U 78/2021-18

I. Tožba drugega tožnika A.A. se zavrže.

II. Tožbi prvega tožnika B.B. se ugodi, sklep Vlade Republike Slovenije, Komisije za odpravljanje posledic dela z azbestom, št. 01210-55/2020 z dne 1. 3. 2021, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Drugi tožnik sam trpi svoje stroške tega postopka.

IV. Tožena stranka je dolžna prvemu tožniku povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodne odločbe.

Izpodbijani sklep

1Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada), Komisija za odpravljanje posledic dela z azbestom (v nadaljevanju: komisija ali toženka) je z izpodbijanim sklepom, št. 01210-55/2020 z dne 1. 3. 2021, odločila, da se vloga B.B. (v nadaljevanju: prvi tožnik), za priznanje odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu po pokojnem C.C., ki jo je vložil dne 23. 12. 2020, zavrže (1. točka izreka) in da v postopku drugi posebni stroški niso nastali (2. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijanega sklepa toženka uvodoma pojasni, da je prvi tožnik 23. 12. 2020 na komisijo na podlagi 5. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom (v nadaljevanju: ZOPDA) vložil vlogo za priznanje odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu po pokojnem C.C. Nato toženka citira prvi odstavek 5. člen ZOPDA, ki kot pogoje za izplačilo odškodnine določa, da je vlogo za odškodnino pri medresorski komisiji vložila oseba iz 2. člena tega zakona, ki je pridobila mnenje o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, da je bilo v postopku pred medresorsko komisijo ugotovljeno, da so izpolnjeni pogoji za izplačilo odškodnine upravičencu in da je bil med strankami dosežen sporazum o izplačilu odškodnine.

3Toženka ugotavlja, da je C.C. na podlagi odločbe, št. 01210-4/2019 z dne 18. 4. 2019, dne 4. 6. 2019 že dobil izplačano odškodnino za poklicno bolezen azbestozo ter zmanjšanje življenjskih funkcij lažje stopnje. C.C. je nato dne 3. 2. 2020 ponovno vložil vlogo za odškodnino iz naslova poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu. Ker je bila ta nepopolna, ga je komisija dne 7. 2. 2020 pozvala k dopolnitvi. Tega v postavljenem roku ni storil, poleg tega je medtem umrl, pri čemer se ni javil nihče od morebitnih dedičev. Zato je komisija zadevo skladno z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) zaključila z objavo na oglasni deski.

4Nato komisija pojasni, da lahko po določbah ZOPDA vlogo za izplačilo odškodnine vloži le oseba, ki izpolnjuje pogoje iz 2. člena ZOPDA in je pridobila mnenje o verifikaciji poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu. Dediči umrle osebe lahko v skladu z drugim odstavkom 5. člena ZOPDA zahtevajo nadaljevanje postopka pred komisijo ter vstopijo v postopek sporazumevanja o odškodnini le, če je pokojna oseba iz 2. člena ZOPDA že vložila vlogo za odškodnino in je tudi pridobila mnenje o verifikaciji poklicne bolezni. Vlagatelj zato ne more pričeti postopka pred komisijo, zato je ta na svoji 83. seji dne 1. 3. 2021 odločila, kot izhaja iz izreka izpodbijanega sklepa.

Tožbene navedbe

5Tožnika kot dediča pokojnega C.C. sta zoper izpodbijani sklep vložila tožbo v upravnem sporu iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Predlagata, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne komisiji v ponovni postopek. Zahtevata tudi povrnitev stroškov tega postopka.

6V tožbi trdita, da je njun pokojni oče kot upravičena oseba pričel postopek za uveljavljanje pravice do odškodnine z dne 31. 1. 2020 priporočeno po pošti poslano zahtevo. Ker tej ni bilo priloženo mnenje o verifikaciji poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, ga je komisija pozvala k dopolnitvi, vendar je kmalu po vložitvi vloge umrl. Iz obdukcijskega zapisnika Inštituta za sodno medicino, št. 138/2020 z dne 1. 3. 2021 (v nadaljevanju: obdukcijski zapisnik), po katerem naj bi se obdukcija pričela 3. 2. 2020, pa jasno izhaja osnovni vzrok njegove smrti, to je mezoteliom desnega pljučnega krila, kar izkazuje pokojnikovo upravičenost do odškodnine.

7Tožnika menita, da je razlaga ZOPDA, za katero se zavzema toženka in po kateri lahko dediči vstopijo v postopek šele v njegovi zadnji fazi, pravno zmotna, arbitrarna in diskriminatorna ter v nasprotju s 14. in 22. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava). Brez razumnega razloga namreč dopušča razlikovanje med tistimi bolniki, ki so umrli po vložitvi zahteve pri komisiji in niso mogli pridobiti mnenja o verifikaciji, in tistih, ki so sicer pridobili mnenje o verifikaciji, a so umrli pred vložitvijo zahteve, od bolnikov, ki jim je še pred smrtjo uspelo oboje. Navedeno obenem predstavlja kršitev pravice do dedovanja iz 33. člena Ustave.

8Tožnika pojasnjujeta, da v konkretni zadevi ne gre za zahtevo za odškodnino, vloženo s strani prvega tožnika, pač pa za dopolnitev zahteve pokojnega C.C., ki je bila vložena že februarja 2020, do časovnega zamika pri njeni dopolnitvi pa je prišlo, ker sta obdukcijski zapisnik čakala do marca 2021. Zaključek komisije, da je prvi tožnik 23. 12. 2020 vložil (novo) zahtevo za odškodnino, je zmoten. Pridobitev mnenja o verifikaciji pri tem ne igra odločilne vloge. Uveljavljanje izplačila odškodnine se namreč začne z vložitvijo vloge pri komisiji, medtem ko je mnenje o verifikaciji poklicne bolezni kot strokovno mnenje Interdisciplinarne skupine strokovnjakov za verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu in oceno zmanjšanja življenjskih funkcij (v nadaljevanju: ISS) le eden od pogojev za odločanje o odškodnini. Konkretni postopek je po njunem mnenju z vlogo začela upravičena oseba. V zvezi z navedbami komisije, da naj bi se postopek z vlogo pokojnega C.C. zaključil na oglasni deski, pa tožnika navajata, da jima o tem ni ničesar znano, zato se o teh - tudi sicer pavšalnih navedbah - ne moreta izjasniti.

Nadaljnji potek upravnega spora

9Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

10Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in upravnih spisov zadeve tožbi očitno treba ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

Odločitev sodišča

K I. točki izreka:

11Tožba drugega tožnika ni dovoljena.

12Lastnost stranke v upravnem sporu v procesnem smislu ureja ZUS-1. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Iz zakonskega besedila torej izhaja, da je status stranke v upravnem sporu pogojen z njenim položajem v upravnem postopku. Postopek sodnega varstva v upravnem sporu je namreč usmerjen v varstvo oseb, ki so bile z upravnimi akti prizadete v njihovem pravno varovanem položaju (1. in 2. člen ZUS-1).

13Za priznanje aktivne legitimacije v upravnem sporu tako ne zadošča zgolj pravni interes osebe za drugačno odločitev od odločitve v izpodbijanem upravnem aktu. Oseba, ki v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, pa sicer ima pravni interes za izid upravnega postopka in upravnega spora, mora namreč za pridobitev položaja tožnika v upravnem sporu najprej doseči položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku (prim. sklepa Vrhovnega sodišče I Up 110/2017 z dne 21. 6. 2017 in I Up 106/2020 z dne 24. 2. 2021). Da je tožbo vložila upravičena oseba, je procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe.

14Sodišče ugotavlja, da drugi tožnik ni bil stranka v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (in niti stranski udeleženec). Vlogo, obravnavano z izpodbijanim sklepom, je namreč vložil prvi tožnik. Zato je treba tožbo drugega tožnika (ne glede na njegov pravni interes za izid postopka) na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči.

K II. točki izreka:

15Tožba prvega tožnika je utemeljena.

16Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost z izpodbijanim sklepom sprejete odločitve o zavrženju zahteve za priznanje pravice do izplačila odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu, ki jo je na podlagi določb ZOPDA vložil B.B. za pokojnega upravičenca C.C..

17Iz ugotovitev v izpodbijanem sklepu in okoliščin, ki izhajajo iz upravnih spisov zadeve, izhaja, da je bila poklicna bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu pri C.C. ugotovljena že prej. Prvič so bili pri njem verificirani plaki parietalne plevre z mnenjem ISS, št. 585 z dne 21. 6. 2000 (v nadaljevanju: mnenje ISS/2000), na podlagi česar so pokojni, družba A., d.d. kot delodajalec, pri katerem je bil pokojni izpostavljen azbestu, in Vlada decembra 2001 sklenili poravnavo, po kateri je pokojni prejel odškodnino v višini 1.656.000,00 SIT. Nato je C.C. zaradi poslabšanja zdravstvenega stanja na komisijo z vlogo z dne 17. 1. 2019 podal novo (drugo) zahtevo za priznanje odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu. Ta postopek se je vodil pod št. 01210-4/2019. Ker zahtevi ni bilo priloženo mnenje o verifikaciji bolezni zaradi azbestoze, je bil s strani komisije s pozivom z dne 29. 1. 2019 pozvan, da v roku 90 dni predloži navedeno mnenje oziroma sporoči, v kakšni fazi je postopek pridobivanja mnenja. Nato je C.C.. pridobil mnenje ISS o verifikaciji poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, št. 585/2 z dne 7. 3. 2019 (v nadaljevanju: mnenje o verifikaciji/2019), s katerim mu je bila verificirana poklicna bolezen azbestoza - začetna intersticijska pljučna fibroza z zmanjšanjem življenjskih funkcij lažje stopnje. Na podlagi tega mnenja je komisija izdala odločbo, št. 01210-4/2019 z dne 18. 4. 2019, s katero je bila C.C. (upoštevajoč že sklenjeno poravnavo leta 2001) priznana razlika v odškodnini v višini 10.336,42 EUR. Ta je nato zaradi vnovičnega poslabšanja zdravstvenega stanja z vlogo z dne 30. 1. 2020, ki jo je komisija prejela 3. 2. 2020, podal novo (tretjo) zahtevo za izplačilo odškodnine. Ta postopek se je vodil pod št. 01210-8/2020. Ker zahtevi ni bilo predloženo mnenje ISS o verifikaciji poklicne bolezni, je komisija C.C. z dopisom z dne 7. 2. 2020 pozvala, da vlogo v roku 90 dni dopolni s predložitvijo tega mnenja oziroma z obvestilom, v kakšni fazi je postopek pred ISS, sicer bo vloga zavržena. C.C. je zatem 1. 2. 2020 umrl. Prvi tožnik je nato na komisijo z vlogo z dne 21. 12. 2020, ki jo je ta prejela 23. 12. 2020, v zvezi z njenim pozivom k dopolnitvi z dne 7. 2. 2020 pojasnil, da je C.C. preminul, svojci pa še niso pridobili obdukcijskega zapisnika. Zato je zaprosil, da se pokojnega zahteva ohrani aktivna. To vlogo je komisija glede na pokojnikovo smrt štela kot novo zahtevo za izplačilo odškodnine zaradi bolezni pokojnega C.C. zaradi izpostavljenosti azbestu, vloženo s strani prvega tožnika, ki jo je vodila pod št. 01210-55/2020 ter zaključila z izdajo izpodbijanega sklepa.

18Pogoje za izplačilo odškodnine v pavšalnem znesku ZOPDA določa v prvem odstavku 5. člena, in sicer so to: - da je vlogo za odškodnino vložila oseba iz 2. člena tega zakona¹ pri medresorski komisiji;² - da je oseba iz prejšnje alineje pridobila mnenje o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu; - da je bilo v postopku pred medresorsko komisijo ugotovljeno, da so izpolnjeni pogoji za izplačilo odškodnine upravičencu; - da je bil med strankami dosežen sporazum o izplačilu odškodnine. V drugem odstavku 5. člena ZOPDA je določeno, da dediči umrle osebe iz 2. člena tega zakona lahko zahtevajo nadaljevanje postopka pred medresorsko komisijo ter vstopijo v postopek sporazumevanja o odškodnini, če so bili izpolnjeni pogoji iz prve in druge alineje prejšnjega odstavka.

19Upoštevajoč navedeno zakonsko dikcijo lahko torej dediči zgolj nadaljujejo že začeti postopek pred komisijo oziroma "vstopijo" v postopek, ki ga je pred svojo smrtjo začel upravičenec s svojo vlogo za odškodnino pri komisiji in je tudi že uspel pridobiti mnenje ISS o verifikaciji poklicne bolezni. Dediči upravičenca, ki je umrl še pred verifikacijo bolezni in ki v času življenja ni z lastno vlogo začel postopka sporazumevanja o odškodnini pred komisijo, sami ne morejo začeti tega postopka. Enako velja za dediče oškodovancev, ki so sicer umrli po izdaji mnenja o verifikaciji, vendar pred vložitvijo popolne vloge za odškodnino. Tako določbe 5. člena ZOPDA razlaga tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-21/24 z dne 22. 5. 2025 (v nadaljevanju: odločba Ustavnega sodišča U-I-21/24). Kot je Ustavno sodišče pojasnilo v njeni obrazložitvi (prim. 21. in 22. točko), se faza postopka pred komisijo začne na podlagi vloge za odškodnino oškodovanca (ki mora biti torej ob podaji vloge živ). Praviloma si bo oškodovanec še pred podajo vloge za odškodnino pridobil mnenje o verifikaciji, iz katerega izhaja obstoj odškodninskih predpostavk. Državni zbor je v svojem odgovoru na zahtevo za oceno ustavnosti sicer poudaril, da oškodovanec lahko odda vlogo na komisijo že prej, to je pred verifikacijo bolezni ali celo pred vložitvijo zahteve za verifikacijo bolezni, saj naj bi bila verifikacija bolezni le pogoj za izplačilo odškodnine, ne pa pogoj za vložitev vloge na komisijo. Vendar Ustavno sodišče v zvezi s tem poudarja, da oškodovanec lahko res ravna na opisani način, upoštevati pa je treba, da je mnenje o verifikaciji bolezni pogoj že za odločitev komisije o upravičenosti do odškodnine. Če nepopolna vloga oškodovanca (brez mnenja o verifikaciji) v danem roku ni dopolnjena, jo komisija zavrže. Pri tem je treba upoštevati, da lahko pomanjkljivosti nepopolne vloge, s katero se začenja postopek pred komisijo, po drugem odstavku 67. člena ZUP odpravlja le stranka upravnega postopka, to je oškodovanec sam. Dediči oškodovanca lahko torej postanejo stranke le tako, da vstopijo v postopek, ki ga je s popolno in dopustno vlogo, torej opremljeno tudi z mnenjem o verifikaciji, v času življenja oškodovanec že začel. Možnost oškodovanca, na katero opozarja Državni zbor, da lahko vloži (nepopolno) vlogo za odškodnino še pred verifikacijo bolezni, torej ne spreminja položaja dedičev oškodovancev, ki so pred izdajo mnenja o verifikaciji umrli. Ti še vedno ne bodo mogli nastopiti pred komisijo kot stranke postopka o odškodnini, tudi če je ISS posthumno izdala mnenje. Enako velja za dediče oškodovancev, ki so sicer umrli po izdaji mnenja o verifikaciji, vendar pred vložitvijo popolne vloge za odškodnino.

20Vendar pa je Ustavno sodišče upoštevajoč pomen določbe 5. člena ZOPDA v odločbi U-I-21/24 ugotovilo, da je drugi odstavek 5. člena ZOPDA v neskladju z Ustavo in Državnemu zboru naložilo, da ugotovljeno protiustavnost odpravi v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, pri čemer je določilo način izvršitve svoje odločbe in pri tem odločilo, da lahko do ugotovljene protiustavnosti dediči pokojnega upravičenca iz 2. člena ZOPDA pri medresorski komisiji vložijo vlogo, s katero začnejo postopek sporazumevanja o odškodnini, če je bilo za pokojnega upravičenca izdano mnenje o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu.

21Ustavno sodišče je najprej opravilo test skladnosti s človekovo pravico do enakosti pred zakonom ter ugotovilo, da so dediči oškodovancev, ki so pridobili mnenje o verifikaciji, vendar v času življenja niso vložili vloge za odškodnino pri komisiji, v bistveno enakem položaju glede vprašanja podedljivosti terjatev kot dediči oškodovancev, ki so umrli šele po pridobitvi mnenja o verifikaciji in vložitvi vloge za odškodnino pri komisiji, ker so oškodovanci, pravni predniki obojih, lahko vložili pri interdisciplinarni skupini zahtevo za verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu v istem trenutku in jim je lahko tudi nepremoženjska škoda nastala v istem trenutku. Če oškodovanec umre, je torej treba šteti, da morajo biti za sklep o enakosti položajev dedičev bistvene okoliščine glede tega, kdaj je zapustnik utrpel nepremoženjsko škodo in kdaj je na ustrezen način izrazil voljo za pridobitev zadoščenja v obliki denarne odškodnine, s čimer odškodninska terjatev izgubi svojo strogo osebno naravo in postane podedljiva.

22Ustavno sodišče je kot razumno sprejelo stališče predlagatelja, da je (najpozneje) trenutek vložitve zahteve za pridobitev mnenja o verifikaciji tisti trenutek, ko oškodovanec jasno izrazi voljo, da želi zaradi nastalega zmanjšanja življenjskih funkcij prejeti denarno odškodnino. Mnenje o verifikaciji je namreč namenjeno izključno postopku za izplačilo odškodnine po ZOPDA in je eden izmed pogojev za izplačilo odškodnine iz prvega odstavka 5. člena ZOPDA. Navedeno utemeljuje sklep, da so dediči oškodovancev, ki so v istem času utrpeli nepremoženjsko škodo in v istem času tudi izrazili voljo, da za škodo, ki so jo utrpeli, dobijo zadoščenje v obliki denarne odškodnine, v bistveno enakem položaju. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA, ki podedljivost terjatev za poravnavo nepremoženjske škode veže na dejstvo oškodovančeve vložitve vloge za odškodnino pri komisiji, zato enake položaje obravnava neenako, za kar pa Ustavno sodišče ni našlo razumnega in iz narave stvari izhajajočega razloga. Na podlagi navedenega je odločilo, da je drugi odstavek 5. člena ZOPDA neskladen s človekovo pravico do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

23Pojasniti gre še, da se kot bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu po 4. členu ZOPDA štejejo: azbestoza (difuzna intersticijska pljučna fibroza), bolezni plevre (plaki parietalne plevre, difuzne zadebelitve plevre, benigni plevralni izliv), pljučni rak in maligni mezoteliom plevre ali peritoneja (prvi odstavek). Kot bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu se lahko prizna tudi rak na drugih organih in organskih sistemih (grlo, gastrointestinalni trakt, urogenitalni trakt in drugi), o čemer odloča ISS (drugi odstavek 4. člena ZOPDA). Bolezni se štejejo za poklicne bolezni, če vzročno zvezo med izpostavljenostjo azbestu na delovnem mestu oziroma na ozemlju RS in boleznijo ugotovi ISS (tretji in četrti odstavek 4. člena ZOPDA), za kar pogoje podrobneje uredi ministrica ali minister, pristojen za zdravje (peti odstavek 4. člena ZOPDA). Na tej podlagi je bil sprejet Pravilnik o pogojih za določitev bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu in merilih za določitev višine odškodnine (v nadaljevanju: Pravilnik), ki določa pogoje za določitev bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, oceno zmanjšanja življenjskih funkcij in merila za določanje višine odškodnine za posamezne vrste poklicnih bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu (1. člen Pravilnika).

24Diagnostični postopek za ugotovitev bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu je urejen v 4. členu Pravilnika. Ta v prvem odstavku določa, da izbrani osebni zdravnik osebo, pri kateri je postavljen sum na bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu ali pooblaščeni zdravnik specialist medicine dela zaposleno osebo, pri kateri je postavljen sum na bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu, napoti na obravnavo k pooblaščenemu zdravniku specialistu medicine dela iz seznama iz 4.a člena Pravilnika. Pooblaščeni zdravnik vodi diagnostični postopek pri postavitvi suma bolezni iz 4. člena zakona, zbere vso potrebno zdravstveno dokumentacijo, ki sestoji iz izvidov, ki so potrebni za ugotavljanje pogojev za določitev posameznih bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, in jo za verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu pošlje interdisciplinarni skupini iz 9. člena zakona (drugi odstavek 4. člena Pravilnika). Navedena skupina izda - najkasneje tri mesece po vloženi zahtevi - mnenje o verifikaciji, v katerem (če bolezen šteje za dokazano) verificira oziroma potrdi obstoj konkretne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu in poda oceno zmanjšanja življenjskih funkcij. V ta namen skupina pregleda listinska dokazila in izjave prič. Zahteva lahko tudi dodatne diagnostične postopke in dopolnitev prejete dokumentacije (9. člen ZOPDA ter 5. in 5.a člen Pravilnika).

25Odškodnina za posamezno vrsto poklicne bolezni se določi po shemi, določeni v prvem odstavku 6. člena ZOPDA, ki določa maksimalne višine odškodnine. Te so odvisne od pričakovanja razvoja bolezni, zmanjšanja življenjskih funkcij ter od starosti upravičencev. Natančnejša merila so določena v Pravilniku, ki v 6. členu določa znesek odškodnine za posamezne vrste bolezni po določeni shemi. Zneski se usklajujejo enkrat letno v mesecu januarju z indeksom rasti cen življenjskih potrebščin. Iz določb ZOPDA in Pravilnika torej izhaja, da gre upravičencu odškodnina za tisto poklicno bolezen, ki mu je verificirana. V primeru, da je bila upravičencu verificirana lažja oblika poklicne bolezni, mu v primeru poslabšanja zdravstvenega stanja v težjo vrsto bolezni pripada razlika v odškodnini. Če pa je upravičencu verificirana najtežja oblika poklicne bolezni, mu gre odškodnina le za to bolezen in ne tudi za posamezne lažje oblike poklicne bolezni (enako sodbi Upravnega sodišča III U 467/2010 z dne 8. 7. 2011 in I U 1399/2010 z dne 5. 4. 2011). Iz šestega odstavka 10. člena ZOPDA izhaja, da se v sporazumu o odškodnini upravičenec zaveže, da proti podpisniku sporazuma, ne bo vložil tožbe pri pristojnem sodišču na podlagi iste poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu.

26V obravnavanem upravnem sporu je prvi tožnik kot dedič pokojnega C.C. z vlogo z dne 21. 12. 2020 predlagal nadaljevanje postopka, ki ga je z vložitvijo zahteve za odškodnino začel pokojni. To vlogo je komisija, ker naj bi bil postopek, št. 01210-8/2020, že zaključen, štela kot novo zahtevo za odškodnino, podano s strani dediča pokojnega upravičenca. Komisija je pri izdaji izpodbijanega sklepa pravilno izhajala iz procesnopravnega in materialnopravnega pomena določbe drugega odstavka 5. člena ZOPDA, kakor jo razume tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-21/24 (21. in 22. točka obrazložitve), tj. da lahko dedič pokojnega upravičenca le nadaljuje postopek, ki ga je z vložitvijo popolne vloge zahteve začel že upravičenec, in da le v tem primeru na dediča preide odškodninska terjatev pokojnega upravičenca. Ker pa je zakonska ureditev iz te določbe po odločbi Ustavnega sodišča U-I-21/24 ustavno neskladna, nanjo upoštevaje tretji odstavek 1. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) ni mogoče opreti odločitve (prim. tudi sodbo in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 49/2021 z dne 27. 8. 2025) v tej zadevi, v kateri do začetka učinkovanja navedene odločbe (z dnem objave v Uradnem listu RS, to je 27. 6. 2025) še ni bilo pravnomočno odločeno. To pomeni, da je bila z zavrženjem vloge prvega tožnika v izpodbijanem sklepu narejena bistvena kršitev določb upravnega postopka in zmotno uporabljeno materialno pravo. Komisija posledično ni ugotavljala ključne okoliščine, ki po stališču Ustavnega sodišča nepodedljivo osebno terjatev spremeni v podedljivo, tj. če je C.C. pred smrtjo jasno izjavil voljo, da želi prejeti denarno odškodnino za posledice mezotelioma plevre oziroma če je začel postopek verifikacije te poklicne bolezni. Zaradi postopkovne kršitve in zmotne uporabe materialnega prava v izpodbijanem sklepu, je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo v ponovni postopek toženki, ki bo morala upoštevati stališča sodišča iz te sodne odločbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

27Komisija bo tako morala ob upoštevanju še odločbe Ustavnega sodišča U-I-21/24 ugotoviti, ali je C.C. pred smrtjo jasno izrazil voljo, da želi pridobiti denarno odškodnino oziroma ali je pred smrtjo vložil zahtevo za pridobitev mnenja o verifikaciji poklicne bolezni, kar je Ustavno sodišče ocenilo kot tisti trenutek, ko upravičenec (najpozneje) jasno izrazi voljo, da želi zaradi nastalega zmanjšanja življenjskih funkcij denarno odškodnino. V obravnavani zadevi bi se lahko zastavilo tudi vprašanje, ali navedeni trenutek nastopi že prej, tedaj, ko oškodovanec npr. začne obravnavo pri pooblaščenem specialistu medicine dela s seznama iz 4.a člena Pravilnika (prim. 29. opombo odločbe Ustavnega sodišča U-I-21/24). Komisija bo morala pri tem upoštevati in se opredeliti do specifičnih okoliščin obravnavanega primera, saj te lahko utemeljijo zaključek, da je C.C. pred svojo smrtjo (že v letu 2019 v svoji vlogi 2019) izrazil voljo za pridobitev denarne odškodnine za vse bolezni, nastale zaradi izpostavljenosti azbestu, vključno z mezoteliomom plevre. Na te okoliščine zato sodišče opozarja že v tej sodbi in jih iz upravnih spisov v nadaljevanju povzema.

28C.C. je bila z mnenjem ISS/2000 prvič verificirana poklicna bolezen zaradi azbestoze, in sicer plaki parientalne plevre, brez pomembnega zmanjšanja življenjskih funkcij. Z mnenjem ISS/2019 mu je bila nato drugič verificirana poklicna bolezen, in sicer azbestoza - začetna intersticijska pljučna fibroza (III. točka mnenja ISS/2019), z zmanjšanjem življenjskih funkcij lažje stopnje (IV. točka mnenja ISS/2019). Ta bolezen ni enaka bolezni, zaradi katere je (glede na obdukcijski zapisnik in kar med strankama ni sporno) upravičenec nato umrl, to je mezoteliom plevre, ki prav tako sodi med poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu (prvi odstavek 4. člena ZOPDA in 4. točka tretjega odstavka 2. člena Pravilnika). Iz odpustnega pisma Splošne bolnišnice dr. Franca Derganca Nova Gorica (v nadaljevanju: SB NG) z dne 31. 12. 2018, izhaja, da je bil C.C. dne 16. 12. 2018 sprejet v SB NG zaradi plevralnega izliva na desni strani. Glede na CT izvid prsnih organov, ki je nakazoval zadebelitev plevre, ter citološki izvid, ki je govoril v prid atipične proliferacije mezotelija, je bil nato napoten na prvi pregled v ambulanto torakalne kirurgije zaradi predvidene nadaljnje invazivne diagnostike sprememb na plevri. Dalje je iz ambulantnega zapisnika Kirurške ambulante za torakalno kirurgijo na Kirurški kliniki Univerzitetnega kliničnega centra Ljubljana razvidno, da je upravičenec prvi pregled zaradi suma mezotelioma v tej ambulanti opravil dne 8. 1. 2019, na njem pa je bilo ugotovljeno, da bi bil sicer kandidat za VATS biopsijo plevre, vendar je bila glede na njegovo splošno stanje in starost vsakršna specifična terapija vprašljiva. Njegova dokumentacija je bila nato 11. 1. 2019 predstavljena na kirurško-onkološko-pulmološkem konziliju, ki je sklenil, da gre pri njem za radiološko sliko mezotelioma, vendar zaradi starosti in spremljajočih bolezni sistemsko zdravljenje ni indicirano, zato tudi nadaljnja diagnostika ni smiselna. Z mnenjem ISS/2019 mu je bila nato verificirana poklicna bolezen azbestoza - začetna intersticijska pljučna fibroza, pri čemer iz navedenega mnenja izhaja tudi, da mu poklicna bolezen mezoteliom plevre ni bila verificirana, ker je umanjkal pogoj za določitev te bolezni, določen v 4. točki tretjega odstavka 2. člena Pravilnika, tj. patohistološki izvid, ki potrjuje maligni mezoteliom. Za zadevo je lahko pomembno še, da je del obdukcijskega zapisnika z dne 3. 1. 2021 tudi histološki izvid, napravljen na podlagi histoloških preiskav v okviru obdukcije, iz katerega izhaja, da se je v desnem pljučnem krilu pokojnega v stiku s plevro nahaja deloma nekrotičen tumor. Mezoteliom desnega pljučnega krila je nato v zaključku besedila naveden tudi kot osnovni razlog njegove smrti.

29Iz povzetega izhaja, da se je sum mezotelioma plevre pri C.C. pokazal že decembra 2018 in je bil nato z radiološko sliko tudi potrjen, ni pa bil potrjen s patohistološkim izvidom, saj je bilo glede na njegovo visoko starost in splošno zdravstveno stanje ocenjeno, da nadaljnja diagnostika in zdravljenje nista smiselna. C.C. je že tedaj (17. 1. 2019) ponovno vložil vlogo na komisijo za plačilo odškodnine ter pridobil mnenje o verifikaciji/2019. Pri presoji vsebine njegove volje oziroma želje za pridobitev odškodnine pa ne gre izhajati zgolj iz vsebine mnenja o verifikaciji/2019 milejše bolezni, saj tedaj vse bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu niso bile ugotovljene zaradi okoliščin izven njegove sfere oziroma volje (visoka starost in splošno zdravstveno stanje), zaradi še ostalih nepredvidljivih in naključnih okoliščin (hitro napredujoča bolezen ter končno smrt) pa tudi ne kasneje v času njegovega življenja. Sama vsebina mnenja o verifikaciji/2019 zato še ne pomeni, da je C.C. ob uveljavljanju denarne odškodnine v letu 2019 želel uveljaviti plačilo odškodnine le za tedaj verificirano mu azbestozo in ne tudi za morebitno hujšo bolezen, nastalo zaradi izpostavljenosti azbestu.

30Če bo glede na navedeno komisija v ponovnem postopku ugotovila, da je C.C. še pred smrtjo izrazil voljo za pridobitev odškodnine za posledice vseh bolezni, ki so pri njem nastale zaradi izpostavljenosti azbestu, tudi za posledice mezotelioma plevre, in da je torej pravica do te odškodnine postala podedljiva, bo morala njegovim dedičem omogočiti, da to pravico uveljavljajo z novo zahtevo, tako kot je Ustavno sodišče v odločbi U-I-21/24 to omogočilo dedičem upravičencev, ki pred smrtjo zaradi nezaključenega (a že začetega) postopka verifikacije njihove poklicne bolezni še niso mogli vložiti popolne vloge na komisijo. Tudi prvi tožnik kot dedič pokojnega C.C. se je namreč znašel v njim primerljivem pravnem položaju, glede na to, da tudi C.C. pred svojo smrtjo postopka pred komisijo ni mogel začeti s popolno vlogo. Komisija bo zato morala vlogo prvega tožnika 23. 12. 2020 obravnavati kot novo vlogo dediča pokojnega upravičenca za izplačilo odškodnine zaradi posledic poklicne bolezni, nastale zaradi izpostavljenosti azbestu, in ga ob upoštevanju določb 67. člen ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena ZOPDA pozvati, da jo dopolni z mnenjem o verifikaciji, ki ga lahko pridobi tudi postuhmno. Sodišče ni prezrlo, da se način izvršitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-21/24 nanaša le na dediče pokojnega upravičenca, za katerega je že bilo izdano mnenje o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu (prim. 41. točko in 37. opombo obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-21/24). Vendar je treba tudi dedičem tistih pokojnih upravičencev, ki v času svojega življenja postopka verifikacije še niso sprožili, so pa izjavili voljo, da želijo pridobiti denarno odškodnino zaradi posledic bolezni, nastale zaradi izpostavljenosti azbestu, omogočiti uveljavitev na njih že prešle materialne upravičenosti do te odškodnine. Tudi njim je treba zagotoviti enak pravni položaj, kot po odločbi Ustavnega sodišča U-I-21/24 pripada dedičem tistih pokojnih upravičencev, ki so pred smrtjo že začeli postopek verifikacije. Upoštevati je namreč treba, da je namen ZOPDA olajšati uveljavljanje odškodnine za posledice bolezni, nastale zaradi izpostavljenosti azbestu, ter da je ta zakon odraz zavedanja oblasti, da so bila njena ravnanja v preteklosti premalo skrbna.³ Pri obravnavni problematiki ne gre zgolj za vprašanje pravnega nasledstva, temveč tudi za vprašanje ustavne in človeške pravičnosti.⁴ Uveljavljanje odškodninskih zahtevkov upravičencev in njihovih dedičev zato ne smejo ovirati okoliščine, na katere niti pokojni upravičenci niti njihovi dediči niso imeli vpliva. Tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP), ki obravnava bolezni, povezane z izpostavljenostjo azbestu, izhaja, da je potrebna specifična obravnava tovrstnih zadev, ki upošteva specifiko bolezni. ⁵

K III. in IV. točki izreka:

31Odločitev o stroških upravnega spora drugega tožnika temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne ali zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

32Glede na odločitev o tožbi prvega tožnika je ta skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, je sodišče tožniku, ki ga je zastopal odvetnik, upoštevajoč drugi odstavek 3. člena Pravilnika priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ki se skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča za uveljavljani 22 % DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Ta znesek zajema vse stroške pravnega zastopanja v upravnem sporu na prvi stopnji, tudi materialne, ne pa stroškov sodnih taks. Prvemu tožniku ga mora toženka povrniti v roku 15 dni (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

33Sodno takso, plačano za tožbo, bo sodišče vrnilo po uradni dolžnosti, in sicer na podlagi določb Zakona o sodnih taksah (ZST-1, 36. in 37. člen ter opomba 6.1.c taksne tarife).

¹ Ta določa, da so do pravic po tem zakonu upravičene osebe, ki so ali so bile zaposlene pri delodajalcih, ki so predelovali, skladiščili, vgrajevali, uporabljali ali odstranjevali azbest oziroma azbestne izdelke, na delovnih mestih, kjer so ali so bile izpostavljene azbestu; osebe, zaposlene pri drugih delodajalcih, ki so na podlagi pravnega posla opravljale delo pri delodajalcih iz prejšnjega odstavka ter so bile izpostavljene azbestu pri delu; osebe, ki so pri svojem poklicnem delu uporabljale delovno ali osebno varovalno opremo, ki je vsebovala azbest, ali so pri svojem poklicnem delu prihajale v stik z azbestnimi vlakni na drugačen način; in osebe s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki so zbolele za mezoteliomom zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju Republike Slovenije, če so imele v času izpostavljenosti stalno prebivališče v Republiki Sloveniji.
² Po prvem odstavku 8. člena ZOPDA je to komisija, ki jo za postopke sporazumevanja za izplačilo odškodnine in priznavanje pravice do invalidske pokojnine pod ugodnejšimi pogoji po tem zakonu imenuje Vlada.
³ Že iz vladnega gradiva za sprejem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom (ZOPDA-B, Prva obravnava, EPA: 2276-IV, 24. 10. 2008) med drugim izhaja, " … da bi se večini tragičnih posledic množične uporabe azbesta v svetu in pri nas lahko izognili, če bi upoštevali že več kot sto let stara opozorila o škodljivih učinkih azbestnega prahu na zdravje ljudi, vendar zgodnja svarila na žalost niso bila deležna večje pozornosti. Do ukrepov za omejitev in prepoved uporabe azbesta je prišlo šele po odkritju hudih posledic izpostavljanja azbestnemu prahu in po mnogih tragičnih izgubah človeških življenj v poznih osemdesetih letih prejšnjega stoletja. Šele v letih 1998 in 1999 so države Evropske unije dokončno prepovedale uporabo vseh vrst in oblik azbesta. Zato je poleg ukrepov preprečevanja in odpravljanja posledic dela in proizvodnje na podlagi uporabe azbesta za okolje in osebe potrebno vsem osebam, ki so bile azbestnim vlaknom izpostavljene na delovnem mestu ali v življenjskem okolju v bližini tovarn, ki so v svoji proizvodnji uporabljale azbest in so zaradi tega že ali še bodo obolele za eno od oblik azbestnih bolezni, zagotoviti ustrezne pravice do zdravstvenega in socialnega varstva njim in njihovim zakonitim dedičem, kar je tudi eden glavnih ciljev predloga zakona."
⁴ Glej pritrdilno ločeno mnenje ustavnega sodnika dr. Rajka Kneza k odločbi Ustavnega sodišča U-I-21/24.
⁵ Tako je ESČP v sodbah v zadevi Howald Moor in drugi proti Švici, št. 52067/10 in 41072/11 z dne 11. 3. 2014, in v zadevi Jann-Zwicker in Jann proti Švici, št. 4976/20 z dne 13. 2. 2024, odločilo, da je začetek teka desetletnega zastaralnega roka po švicarskem pravu v zvezi s terjatvami oseb, ki trpijo za boleznimi, povezanimi z izpostavljenostjo azbestu, ki je določen glede na trenutek izpostavljenosti azbestu, ob upoštevanju latentnega obdobja teh bolezni, ki je lahko dolgo več desetletij, nepošten do žrtev, ki za bolezen izvejo desetletja kasneje. Zato je glede na izjemne okoliščine v teh zadevah zaključilo, da je uporaba zastaralnega roka omejila pravico pritožnikov do dostopa do sodišča v taki meri, da je prišlo do kršitve prvega odstavka 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP), s tem pa je ESČP odprlo vrata za odškodninske zahtevke tudi v primerih, ko mine dolgo obdobje med izpostavljenostjo in diagnozo. Čeprav se navedena primera ne nanašata na vprašanja, s katerimi se je soočalo to sodišče, stališča ESČP posredno odražajo prav tisto, kar je bil namen zakonodajalca s sprejemom ZOPDA, tj. olajšati postopek pridobitve odškodnine, ob upoštevanju, da bolezni, nastale zaradi izpostavljenosti azbestu, niso posledica naključja, pač pa so posledica dolgotrajnega dovoljevanja azbesta, torej kršitve pozitivne obveznosti države, da zagotovi zdravo življenjsko okolje.