UPRS Sklep III U 216/2023-8

I. Tožba se zavrže.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

Izpodbijani sklep

1Občinski svet Občine Ankaran je z sklepom z dne 26. 10. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) v I. Uvodnih določbah v 1. členu najprej ugotovil:

1da je bilo z odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-114/11-12 z dne 9. 6. 2011 iz Mestne občine Koper (v nadaljevanju: MOK) izločeno naselje Ankaran, na njegovem območju pa je bila z dnem 9. 6. 2011 ustanovljena Občina Ankaran (v nadaljevanju: OA ali toženka), ki obsega naselje Ankaran,

2da so se dne 22. 10. 2014 konstituirali organi OA,

3da je OA začela opravljati svoje naloge dne 1. 1. 2015,

4da sta OA in MOK skupno premoženje že delno sporazumno razdelili s sporazumi z dne 15. 12. 2015, 21. 3. 2016, 30. 5. 2016, 18. 6. 2018 in 22. 2. 2021,

5da sta OA in MOK dne 15. 12. 2015 sklenili tudi sporazum o delitvi obveznosti do skupnih javnih služb in zavodov, v katerem sta izrecno izjavili, "da ta sporazum ne predstavlja sporazuma oziroma odločitve o delitvi skupnega nerazdeljenega premoženja" ter da "sta soglasni, da dogovori, sklenjeni v tem sporazumu, v ničemer ne prejudicirajo in določajo načina razdelitve skupnega nerazdeljenega premoženja med občinama, ki ga bosta le-ti razdelili sporazumno oziroma skladno z določili zakona" ter da ta sporazum zato ne predstavlja (niti delnega) sporazuma o delitvi skupnega premoženja na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS),

6da sta OA in MOK v času od leta 2015 do danes opravili mnogo poskusov (delne ali dokončne) razdelitve še nadaljnjega ali celotnega skupnega premoženja, vendar pri tem nista bili uspešni, v tem obdobju sklenjeni sporazumi pa so postali predmet številnih nesoglasij in sporov,

7da je OA dne 14. 2. 2022 MOK posredovala predlog sporazuma o delitvi skupnega še nerazdeljenega premoženja, na katerega MOK ni odgovorila, je pa MOK dne 22. 6. 2023 enostransko sprejela lasten Odlok o ureditvi ustanoviteljskih pravic in obveznosti ter kapitalskih pravic do javnih zavodov, javnih podjetij in drugih pravnih oseb ter pravic in obveznosti iz koncesijskih razmerij Mestne občine Koper, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 77/23, kar OA razume kot odstop MOK od dogovornega oziroma sporazumnega načina urejanja delitvenih razmerij med občinama,

8da je s tem glede še vedno nerazdeljenega skupnega premoženja nastalo stanje, kot ga ureja določba 51.c člena ZLS, ter da obstaja potreba, da OA ukrepa na podlagi določbe tretjega odstavka 51.c člena ZLS.

V 2. členu izpodbijanega sklepa OA nadalje ugotavlja:

- da OA in MOK premoženja MOK nista uspeli razdeliti sporazumno po 51.b členu ZLS,

- da se premoženje, če ga občine ne razdelijo sporazumno v skladu z določbo 51.b člena ZLS, ex lege skladno z določbo 51. c. člena ZLS razdeli glede na stanje na dan ustanovitve nove občine,

- da je bila nova občina OA ustanovljena dne 9. 6. 2011, zato je potrebno razdeliti premoženje prejšnje občine po stanju na dan 9. 6. 2011,

- da na datum 1. 7. 2011, ki je izmed presečnih datumov v evidenci Statističnega urada RS (SURS) najbližji dnevu 9. 6. 2011, znaša po podatkih SURS delež prebivalcev OA v skupnem številu prejšnje MOK 6,17 %, preostalih 93,83 % pa znaša delež prebivalcev MOK,

- da se s tem sklepom, ki je izdan na podlagi tretjega odstavka 51.c člena ZLS, ugotovi premoženje OA,

- da je ta sklep podlaga za vpis lastninske pravice na nepremičninah v zemljiško knjigo in za vpis drugih s tem sklepom urejenih pravic v ustrezne javne evidence in registre.

V točki II. izpodbijanega sklepa je OA določila kriterije za ugotovitev premoženja.

V točki III. izpodbijanega sklepa je določila obseg svojega premoženja na dan 9. 6. 2011, v katerega vključuje nepremičnine, med njimi tudi parc. št. 811/2, 878/1, 878/2, 879/1 in 880/5, vse k. o. ..., na katerih toženka v 1.4. točki 4. člena izpodbijanega sklepa ugotavlja 100% lastninsko pravico v njeno korist in glede katerih odreja oziroma dovoljuje vknjižbo lastninske pravice v zemljiški knjigi v njeno korist.

Kot svoje premoženje opredeljuje še grajeno javno dobro in javno infrastrukturo, terjatve zoper MOK, (so)ustanoviteljske pravice v javnih zavodih, javnih in drugih podjetjih in javnem skladu.

Izpodbijani sklep določa še, da z njegovo uveljavitvijo preneha veljati sporazum o delitvi obveznosti do skupnih javnih služb in zavodov z dne 15. 12. 2015, uporablja pa se do izteka tekočega proračunskega leta oziroma do izteka obstoječih pogodb o financiranju.

V točki IV. Prehodne in končne določbe izpodbijanega sklepa je določeno, da se kriteriji iz tega sporazuma uporabljajo tudi za ureditev premoženjskih razmerij glede premoženja, ki ob sprejemanju tega sklepa še ni bilo znano in ki ni predmet urejanja s tem sporazumom, ter tudi za premoženje, ki je (pravno) šele naknadno po 9. 6. 2011 postalo del skupnega premoženja obeh občin. Nazadnje je v izpodbijanem sklepu še navedeno, da se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, veljati pa začne petnajsti dan po objavi.

Tožbene navedbe

2Zoper 1.4. točko 4. člena izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na nepremičnine parc. št. 811/2 (del), 878/1, 878/2, 879/1 in 880/5, vse k.o. ... (v nadaljevanju: sporne nepremičnine), je tožnica vložila tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja pri njegovi izdaji. Predlaga, da sodišče v tem delu sklep odpravi in toženki naloži povrnitev njenih stroškov tega postopka.

3Tožnica navaja, da sporne nepremičnine v naravi predstavljajo zemljišča v širšem območju pristanišča za mednarodni promet v Kopru. Pojasnjuje, da na teh nepremičninah sama uveljavlja lastninsko pravico, pridobljeno že v 90-ih letih na podlagi določb o lastninjenju. Te nepremičnine ne predstavljajo skupnega premoženja občin. Za ugotovitev lastninske pravice na teh nepremičninah se je v letu 2012 pričel lastninski spor pred Okrožnim sodiščem v Kopru, v katerem ji je bila lastninska pravica že priznana. Zaradi procesnih razlogov, povezanih prav z vprašanjem nastanka toženke kot nove občine, je bila za naštete nepremičnine sodna odločitev v revizijskem postopku razveljavljena. Posledično bo treba sprožiti nov sodni (ali izvensodni sporazumni) postopek za ugotovitev lastninske pravice. V izogib očitkom, da odločitvi toženke v izpodbijanem sklepu ni nasprotovala, je primorana ta sklep izpodbijati tudi v upravnem sporu.

4Tožnica najprej izpostavlja, da je izpodbijani sklep v nasprotju z materialnim predpisom - Zakonom o zemljiški knjigi (v nadaljevanju: ZZK-1), saj ne vsebuje pravilnega identifikacijskega znaka nepremičnin. Posledično ni povsem jasno in nedoumno, za katere nepremičnine gre. Tožnica navaja, da lahko sama za potrebe tega upravnega spora iz drugih okoliščin sklepa, za katere nepremičnine gre, za vpis pravic v zemljiško knjigo pa je izpodbijan sklep v nasprotju s formalnimi zahtevami ZZK-1 in zato materialno pravno nepravilen ter neizvršljiv.

5V zvezi s presečnim datumom, na katerega se opira izpodbijani sklep, tožnica navaja, da je bila dne 9. 6. 2011 resda sprejeta ustavna odločba št. U-I-114/11 o ustanovitvi OA, vendar pa to ni dovolj za nastanek pravic in obveznosti toženke, ki tedaj nesporno še ni imela pravne subjektivitete oz. še ni bila pravna oseba. Pravno subjektiviteto je tožena stranka pridobila šele dne 1. 1. 2015 ob konstituiranju organov in z vpisom v sodni register. S trenutkom odločitve Ustavnega sodišča pa toženka še ni imela pravne subjektivitete in ni mogla pridobiti lastninske pravice na nepremičninah. Zato presečni datum 9. 6. 2011, ki ga v izpodbijanem sklepu toženka upošteva kot kriterij, kdaj naj bi sporno premoženje postalo njena last, ni v skladu z določbami materialnopravnih predpisov o pravni osebnosti kot sposobnosti pravnega subjekta, da pridobiva pravice, med njimi tudi lastninsko pravico.

6Odločilni razlog, zaradi katerega je po mnenju toženke izpodbijan sklep nepravilen in nezakonit, je okoliščina, da je toženka v njem zajela tudi nekatere nepremičnine, ki na dan 1. 1. 2015, kot tudi na dan 9. 6. 2011 niso bile skupno premoženje MOK in OA. Sporne nepremičnine se namreč nahajajo na območju koprskega tovornega pristanišča in so namenjene izvajanju gospodarske javne službe - pristaniške dejavnosti. Da gre za zemljišča "v širšem območju pristanišča", očitno ni sporno niti za toženko, saj jih tako tudi sama izrecno opredeli v izpodbijanem delu sklepa. Tožnica trdi, da toženka ob sprejemanju izpodbijanega sklepa ni upoštevala, da so bile sporne nepremičnine zaradi strateške lege znotraj koprskega tovornega pristanišča in kot pristaniška infrastruktura državnega pomena že v času lastninjenja družbene lastnine olastninjene v korist države in ne v korist lokalne skupnosti oz. občine. Na podlagi 76. čl. Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju: ZGJS) so sporne nepremičnine, ne glede na morebitno neusklajeno zemljiškoknjižno stanje, v tem obdobju prešle v njeno last ex lege, tj. po samem zakonu že ob uveljavitvi ZGJS z dnem 2. 7. 1993, kar je bistveno pred ustanovitvijo toženke.

7Tožnica pojasnjuje, da so takoj po uveljavitvi ZGJS med njo in tedanjo lokalno skupnostjo, ki je obstajala na območju družbenega podjetja A., tj. Občino Koper, potekala dogovarjanja o lastninjenju družbenega premoženja podjetja A. Tedanja Občina Koper je v dne 26. 7. 1994 sprejetem pismu o nameri izrazila interes, da bi se iz postopka lastninjenja v korist lokalne skupnosti izločila ter v last občine Koper prenesla (zgolj) zemljišča, ki jih A. trenutno ne koristi za njene dejavnosti ter za izvajanje dejavnosti pristanišča nimajo posebnega namena, tj. zemljišča, ki so trenutno izven pristaniške ograje. Vlada je s sklepom št. 340-04/93-2/8-8 z dne 28. 7. 1994 take namere podprla. Po zaključku usklajevanj sta bila na podlagi 76. čl. ZGJS sprejeta sklep SO Koper z dne 1. 8. 1994 in sklep Vlade RS z dne 4. 8. 1994 (v nadaljevanju: sklep Vlade), v katerih sta občina Koper in država usklajeno, vendar vsaka zase opredelili premoženje (infrastrukturni objekti, naprave, omrežja, zemljišča ...), ki je postalo last Občine Koper oz. last Republike Slovenije. Sklepu Vlade, izdanem tudi kot listina po tretjem odstavku 76. člena ZGJS, je bil zaradi nepreglednega števila posamičnih zemljišč (parcel) priložen seznam parcel. Ob upoštevanju omenjenega pisma o nameri je po mnenju tožnice treba šteti, da so njena last postala vsa zemljišča, ki se niso nahajala izven pristaniške ograje.

8V nadaljevanju podrobneje navaja, da je zahodni del parc. št. 811/2 k.o. ... v površini 13.134 m2 njena last, saj je ob uveljavitvi ZGJS spadal v območje A. in je predstavljal pristaniško infrastrukturo. Tudi del parc. št. 811/2, ki je nastala iz prejšnje parc. št. 811 k.o. ..., se je že ob uveljavitvi ZGJS nahajal znotraj pristaniške ograje in bil zajet v prilogi sklepa Vlade. Prav tako sta njena last parc. št. 878/1 in 878/2 k.o. ..., ki sta bili ob uveljavitvi ZGJS družbena lastnina in sta izrecno navedeni v sklepu Vlade, enako tudi parc. št. 879/1 k.o. ..., ki je nastala iz parc. št. 879 k.o. ... Parc. št. 880/5 k.o. ... je bila prav tako sestavni del koprskega tovornega pristanišča, vendar je bila v letu 1994 še vodotok in zato v sklepu Vlade ni bila evidentirana kot zemljiška parcela. Šele kasneje, ob spremembi vodotoka, je bila ta površina tudi katastrsko evidentirana kot parc. št. 880/5 k.o. ... Po mnenju tožnice to ne vpliva na kriterij lastninjenja, tj. na okoliščino, da je bila kot "površina" znotraj koprskega tovornega pristaniška namenjena izvajanju republiške gospodarske javne službe in je zato na podlagi ZGJS postala njena last.

9Tožnica še pojasnjuje, da sklep Vlade ob izdaji ni bil v celoti izveden v zemljiški knjigi. Taka zamuda ni relevantna za pridobitev lastninske pravice, saj je oz. bi bila zemljiškoknjižna izvedba vpisa lastninske pravice v njeno korist le deklaratorne narave. Lastninsko pravico na spornih nepremičninah je nedvomno pridobila izvorno oz. že na podlagi samega zakona, torej ex lege. Zaradi poteka časa in s tem povezanimi katastrskimi in drugimi dejanskimi spremembami pri posameznih in tudi spornih nepremičninah, je vpis ex lege pridobljene lastninske pravice v zemljiško knjigo postopoma urejala šele kasneje. Za nekatere nepremičnine je bilo treba sprožiti lastninski spor, ki je potekal med njo in MOK. OA je v omenjenem postopku, ki se je pri Okrožnem sodišču v Kopru vodil nazadnje pod opr. št. P 25/2020, sodelovala kot stranski intervenient, saj ni želela podati soglasja za vstop v pravdo. Lastninski spor se je v letu 2022 zaključil s sodno poravnavo med MOK in RS, v kateri je bilo ugotovljeno, da so bile nepremičnine kot pristaniška infrastruktura državnega pomena na podlagi ZGJS olastninjene v korist Republike Slovenije. Toženka je kot stranski intervenient ves čas zelo aktivno sodelovala v lastninskem sporu in je bila z vsem zgoraj navedenim seznanjena. Tožnica tako meni, da je ob spremembi družbene ureditve oz. ob prenehanju družbene lastnine s tedanjo lokalno skupnostjo že uredila prenos družbene lastnine v lastninsko pravico, ki je prešla nanjo. Čeprav so bila ta dejstva toženki poznana, jih pri sprejemanju izpodbijanega sklepa ni upoštevala. Posledično je bilo po mnenju tožnice z ugotovitvijo v izpodbijanem sklepu, da so skupno premoženje MOK in OA tudi sporne nepremičnine, nepravilno ugotovljeno dejansko stanje.

10Tožnica poudarja, da pri spornih nepremičninah ne gre oz. ni šlo (nikoli) za skupno premoženje MOK in toženke, ker je bilo že davno pred tem ugotovljeno, da so zemljišča namenjena pristaniški infrastrukturi koprskega tovornega pristanišča in da so kot nepremično premoženje, namenjeno izvajanju javne gospodarske službe državnega pomena - pristaniške dejavnosti, na podlagi določb ZGJS že od 1994 njena last. Trdi, da toženka v izpodbijanem sklepu ni pravilno upoštevala določb ZGJS. Kljub temu, da v izpodbijanem sklepu ugotavlja, da v njeno premoženje ne sodi nepremično premoženje, ki ne služi njenim lokalnim gospodarskim javnim službam, si je v 1.4. točki 4. člena izpodbijanega sklepa na spornih nepremičninah podelila 100 % lastninsko pravico. Pravne podlage v 51.c. čl. ZLS za tako odločitev ni.

Nadaljnji potek upravnega spora

11Toženka v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo kot nedopustno zavrže, podrejeno pa naj jo zavrne kot neutemeljeno. Sodišču je predložila tudi spise zadeve, ki se nanašajo na izdajo izpodbijanega sklepa.

12Toženka navaja, da določba tretjega odstavka 51. člena ZLS predstavlja končni del pravne ureditve, ki v 51.b členu ZLS najprej ureja sporazumno razdeljevanje (skupnega) premoženja občin, ki so se razdelile na dvoje ali več občin oziroma se je del prvotne občine izločil in se je ustanovila nova občina. Sledijo ji pravila iz 51.c čl. ZLS o prisilni razdelitvi premoženja. Glede na takšno pravno ureditev so po mnenju toženke predmet pravnega urejanja z aktom iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS lahko le razmerja med občinami, ki so se razdelile ali se je del prvotne občine izločil in se je ustanovila nova občina. V konkretnem primeru gre izključno le za pravna razmerja med OA in MOK, ki sta obe sprejeli akta iz tretjega odstavka 51.c čl. ZLS. Hkrati sta obe izpodbijali akt druge občine s tožbo v upravnem sporu, zadevi pa se vodita vodita pod opr. št. III U 109/2023 in III U 214/2023. Toženka se v zvezi s tem sklicuje še na sodno prakso tega sodišča v zadevah I U 1329/2009 in I U 1897/2009.

13Pravna ureditev, ki je namenjena izključno urejanju medsebojnih razmerij ene občine proti drugi, po prepričanju toženke ne obsega uveljavljanja pravic tretjih oseb. Takšno stališče ne izhaja zgolj iz omenjenih določb ZLS, pač pa tudi iz pravno sistemske analize. Predmetno situacijo primerja s situacijo, ko bi se tretja oseba poskušala vpletati npr. v postopek razdružitve skupne lastnine razvezujočih se zakoncev, v postopek razdružitve solastnine, ki se vodi med solastniki, ali pa v nek zapuščinski postopek. Še najmanj pa bi takšna tretja oseba svoja lastninska upravičenja lahko uveljavljala s tožbo v upravnem sporu.

14Celo če bi v upravnih sporih zoper akte iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS njihove domnevne premoženjske pravice lahko uveljavljale (tudi) tretje osebe, pa tožnica glede spornih parcel takšne pravice po mnenju toženke vseeno ne bi imela. Tretji bi lahko imel takšna upravičenja le glede na stanje ob za razdruževanje premoženja relevantnem času. Vendar pa tožnica ne uveljavlja njenih domnevnih pravic niti glede na datum konstituiranja OA 31. 12.2014 niti glede na datum ustanovitve OA 9. 6. 2011. Kot sledi iz 5. člena sodne poravnave, sklenjene v pravdi P 25/2020 pred Okrožnim sodiščem v Kopru dne 11. 11. 2022, katero tožbi prilaga tožnica, je tožnica njene lastninske zahtevke glede spornih parcel umaknila in s tem v zvezi sedaj ne uveljavlja ničesar.

Odločitev sodišča

15K I. točki izreka

16Tožbo je bilo treba zavreči iz naslednjih razlogov:

17Predmet presoje v tem upravnem sporu je izpodbijani sklep o ugotovitvi premoženja OA v delu, ki se nanaša na sporne nepremičnine. Toženka je v 1.4. točki 4. člena izpodbijanega sklepa v svoje premoženje uvrstila tudi sporne nepremičnine. Na njih je ugotovila 100% lastninsko pravico v njeno korist ter hkrati pri teh nepremičninah odredila oziroma dovolila vknjižbo lastninske pravice v zemljiški knjigi v njeno korist. Tožnica zatrjuje, da so te nepremičnine njena last.

18Izpodbijani sklep je bil izdan na podlagi tretjega odstavka 51.c člena ZLS, ki je uvrščen med določbe ZLS o premoženju občin. ZLS v 51.b in 51.c členih ureja način delitve premoženja občine, ki se razdeli na dvoje ali več novih občin ali se njen del izloči in se ustanovi nova občina oziroma se ta del priključi k sosednji občini. V 51.b členu ZLS naprej predvideva sporazumno delitev premoženja občin. Če občine premoženja ne razdelijo v skladu z 51.b členom ZLS, pa 51.c člen ZLS vzpostavlja ex lege delitev posameznih vrst premoženja občin, in sicer za nazaj (ex tunc) z dnem ustanovitve nove občine.¹ V tem okviru je v tretjem odstavku 51.c člena ZLS še določeno, da občinski svet sprejme akt, s katerim na podlagi premoženjske bilance in popisa ugotovi premoženje občine. Akt občinskega sveta je podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo. V zvezi s presojo zakonitosti tovrstnega akta občinskega sveta ZLS v 51.c členu (drugače kot v 51.b. ter 100. členu) ni izrecno predvidel sodnega varstva v upravnem sporu.

19Sodišče mora pred vsebinskim odločanjem o tožbi preizkusiti, ali so za to izpolnjene z zakonom predpisane predpostavke. Tako mora preizkusiti tudi, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), zaradi katerih je treba tožbo zavreči. Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. Na navedeni podlagi se tožba s sklepom zavrže, med drugim, če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

20Ustava v prvem odstavku 157. člena določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. V drugem odstavku 157. člena Ustava določa, da če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Izhajajoč iz teh določb Ustave, ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se s tožbo v upravnem sporu lahko izpodbijajo le dokončni upravni akti, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Skladno s prvim odstavkom 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

21Tako iz 157. člena Ustave kot iz 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru izpodbijanja posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem konkretnem primeru oziroma aktov, ki so odraz oblastvenega ravnanja organa.² Upravni spor je kot posebni sodni postopek namenjen varstvu fizične ali pravne osebe pred oblastvenim delovanjem uprave, torej pred akti in dejanji, ki jih ta opravlja kot del izvršilne veje oblasti v razmerju do drugih subjektov.³ Navedeno velja tako za upravne akte iz 2. člena ZUS-1 kot za posamične akte in dejanja iz 4. člena ZUS-1.

22Upravni akt, da se ga kot takega lahko izpodbija v upravnem sporu, mora poleg formalnega kriterija (torej, da gre za akt državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil) izpolnjevati tudi materialni kriterij. Po tem kriteriju so upravni akti tisti akti, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, in so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko oblastveno posamično odločanje v javnem interesu.⁴ Oblastveni značaj aktov izhaja iz enostranskega delovanja uprave, ki temelji na državnem pooblastilu, da deluje na podlagi oblasti (imperium) in ki izvira iz javnopravnih norm. Tako se v upravnem sporu ne morejo izpodbijati akti, ki jih država sklepa pri oblikovanju čisto zasebnopravnih razmerij, saj tedaj ne nastopa v svoji oblastveni vlogi, zoper njeno ravnanje kot enakopravnega subjekta pa obstaja posebno pravno varstvo.⁵

23Prav tako dovoljenosti tožbe v upravnem sporu ni mogoče utemeljiti na določbah 4. člena ZUS-1 (in drugega odstavka 157. člena Ustave), če dejanja, ki naj bi posegala v človekove pravice in temeljne svoboščine, niso oblastne narave. To sodno varstvo varuje ustavne pravice vsakogar pred nezakonitim izvajanjem oblasti ter do njega v t.i. subsidiarnem upravnem sporu ni upravičen, kdor ni bil izpostavljen izvrševanju javne oblasti.⁶

24Sodišče ugotavlja, da je predmet izpodbijanega sklepa ureditev lastninskopravnih razmerij na spornih nepremičninah med državo in OA. Tovrstna pravna razmerja ne predstavljajo javnopravnih razmerij, pač pa gre za pravna razmerja zasebnopravne narave. Ob odsotnosti izrecne določbe v ZLS, da se akt iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS izda v upravnem postopku, da gre za upravno odločbo ali drug upravni akt ipd., zlasti pa glede na vsebino razmerij, ki jih urejajo določbe 51.c člena ZLS (tj. premoženjska razmerja), ni mogoče zaključiti, da te določbe predstavljajo norme, ki bi imele javnopravni značaj, pač pa, da gre za norme zasebnopravnega značaja. Navedeno pomeni, da organ tožene lokalne skupnosti, četudi ima v drugih situacijah lahko moč oblastnega organa, ob sprejemu izpodbijanega sklepa ni nastopal oblastveno. Posledično izpodbijani sklep ne predstavlja upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu po prvem odstavku 157. člena Ustave oziroma po 2. členu ZUS-1 kot tudi ne akta ali dejanja, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati po drugem odstavku 157. člena Ustave oziroma po 4. členu ZUS-1. Tudi okoliščina, da je toženka izpodbijani akt poimenovala "sklep", ne pomeni, da je zoper njega dovoljen upravni spor po drugem odstavku 5. člena ZUS-1. Po tej določbi se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil končan postopek odločanja o izdaji upravnega akta. Kot že obrazloženo, pa v postopku sprejema izpodbijanega sklepa ni šlo za odločanje o izdaji upravnega akta, kot ga opredeljuje ZUS-1, temveč za enostransko izjavo toženke v zvezi z njenimi premoženjskimi pravicami. Nasprotnega zaključka ne terja niti določba iz tretjega odstavka 51.c. člena ZLS, po kateri je tak akt občinskega sveta podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo. Vpisi v zemljiško knjigo lahko sicer temeljijo tudi na aktih oziroma listinah zasebnopravne narave.⁷ Izpodbijani sklep predstavlja enostranski akt toženke. Da bi toženka morala tožnici omogočiti sodelovanje v postopku sprejema tega akta, iz določb 51.c člena ZLS ne izhaja. Vendar pa okoliščina, da gre za enostranski akt občinskega sveta, še ne pomeni, da gre za akt javnopravne narave. Tudi zasebnopravni akti so namreč lahko enostranski.⁸

25Ker izpodbijani sklep ni akt upravne ali javnopravne narave, ne gre za akt, ki bi lahko postal dokončen in pravnomočen. Takšno pravno moč, ki obsega tako formalno kot materialno dokončnost oziroma pravnomočnost,⁹ lahko pridobijo le akti oblastne javnopravne narave, ne pa tudi enostranske izjave zasebnopravne narave. Navedeno pomeni, da zoper izpodbijani sklep ni dovoljena tožba v upravnem sporu niti na podlagi 69. člena ZLS, ki določa, da odloča v upravnem sporu pristojno sodišče o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine.¹⁰ Ker izpodbijani sklep ni akt javnopravne narave, spori v zvezi z njegovo vsebino niso javnopravni spori, o katerih bi lahko sodišče v upravnem sporu odločalo na podlagi tretjega odstavka 7. člena ZUS-1. Če gre za spor, ki izvira iz zasebnopravnih razmerij, kakršen je tudi lastninski spor med državo in občino glede določenih nepremičnin, bo o tem odločalo sodišče splošne pristojnosti v pravdi ali drugem civilnem sodnem postopku.¹¹

26Drži, da je tukajšnje sodišče kot dovoljene že obravnavalo tožbe zoper občinske akte iz tretjega odstavka 51.c. člena ZLS z obrazložitvijo, da gre za enostranske akte, s katerimi občine, ki niso uspele skleniti sporazuma, ugotovijo obseg svojega premoženja.¹² Vendar je bilo treba to stališče po presoji tukajšnjega sodišča glede na razvoj zlasti civilnopravne sodne prakse v zvezi s premoženjem občin, že omenjene tudi v tej zadevi, nadgraditi.

27Ker izpodbijani sklep ni dokončni upravni akt, sam po sebi ne vzpostavlja za stranki zavezujočih pravnih razmerij. Njihovo ureditev je mogoče doseči v drugih sodnih (tj. pravdnih) postopkih, kot je pojasnjeno v nadaljevanju. To pomeni, da s sprejemom izpodbijanega sklepa (še) ni bilo poseženo v tožničine premoženjske pravice ali pravne koristi. Posledično tudi iz tega razloga niso izpolnjeni pogoji za odločanje v upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 157. člena Ustave in 2. člena ZUS-1, kot tudi ne na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave in prvega odstavka 4. člena ZUS-1.¹³ Izpodbijani sklep ne predstavlja pravne podlage za vzpostavitev oziroma pridobitev premoženjskih pravic toženke. Premoženje OA in MOK je bilo ex lege razdeljeno že z določbami 51.c člena ZLS, v pravna razmerja, nastala s to zakonsko delitvijo premoženja občin, pa toženka ni mogla poseči z enostranskim aktom. Drugačnega zaključka ne terja niti določba tretjega odstavka 51.c člena ZLS, po kateri je akt iz te določbe podlaga za vpis toženkine lastninske pravice v zemljiško knjigo¹⁴. Izvršljivost te določbe v zemljiški knjigi je po presoji sodišča vprašljiva,¹⁵ saj ne gre za listino, ki bi bila glede na določbe ZZK-1 zadostna podlaga za vknjižbo lastninske pravice toženke v zemljiško knjigo. Kot že navedeno, izpodbijani sklep nima neposrednih pravnih učinkov ne v razmerju do tožnice ne v razmerju do koga tretjega. Po drugem odstavku 9. člena (in podobno po prvem odstavku 150. člena ZZK-1) pa so vpisi dovoljeni le proti osebi, proti kateri učinkuje listina, ki je podlaga za vpis, in ki je v zemljiški knjigi vpisana kot imetnik pravice, na katero se vpis nanaša. Četudi pa bi na podlagi izpodbijanega sklepa v zemljiškoknjižnem postopku prišlo do izdaje sklepa o vpisu toženkine (so)lastninske pravice na spornih nepremičninah, bi lahko zemljiškoknjižni lastnik svojo zatrjevano lastninsko pravico na njih uveljavljal s pravnimi sredstvi, ki so mu za to na voljo v zemljiškoknjižnem postopku, npr. z ugovorom po 157. členu ZZK-1 ali pritožbo po 159. členu ZZK-1, kot tudi z izbrisno tožbo (prim. 243. člen in nasl. ZZK-1). Prav tako bi tudi neknjižni lastnik spornih nepremičnin v takem primeru svojo lastninsko pravico na njih lahko uveljavljal v drugih, tj. pravdnih postopkih pred sodišči splošne pristojnosti.¹⁶

28Iz navedenega je razvidno, da je za uveljavljanje premoženjskih pravic države, tudi v razmerju do lokalne skupnosti, zagotovljeno drugo sodno varstvo. Skladno s 1. ter 481. in 482. členi Zakona o pravdnem postopku (ZPP) lahko v pravdnem postopku pred okrožnimi ali okrajnimi sodišči uveljavlja svojo lastninsko pravico ter druge premoženjske pravice tudi država.¹⁷ V posledici zaključka, da je tožnici za uveljavljanje njene lastninske pravice na spornih nepremičninah zagotovljeno drugo sodno varstvo, njena tožba v tem upravnem sporu tudi iz tega razloga po določbah 157. člena Ustave, 1. člena, prvega odstavka 4. člena in tretjega odstavka 7. člena ZUS-1 ni dovoljena.

29Sodišče po navedenem ugotavlja, da tožba ni dovoljena, ker izpodbijani sklep ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Posledično jo je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

30Hkrati sodišče ugotavlja, da bi bila tožba v tem upravnem sporu nedovoljena tudi v primeru, če bi bil izpodbijani akt upravni akt. Tožnica namreč ni sodelovala v postopku izdaje izpodbijanega sklepa. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 pa je tožnik v upravnem sporu lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Iz določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) o pridobitvi položaja stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku (določbe 43., 142., 229. ter 9. točke 260. člena ZUP) je razvidno, da mora biti o vprašanju, ali ima oseba pravico udeleževati se (tujega) postopka in posledično vlagati pravna sredstva zoper meritorno odločitev, odločeno v času trajanja tega postopka. Samo tako je tej osebi zagotovljena pravica do pravnega sredstva in/ali sodnega varstva zoper izdani upravni akt.¹⁸ Ker glede na navedeno tožnica ne bi mogla biti stranka v tem upravnem sporu niti v primeru, ko bi izpodbijani sklep predstavljal upravni akt, bi bila njena tožba nedovoljena še na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

31Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za obravnavanje tožbe.

K II. točki izreka:

32Na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 je sodišče ob zavrženju tožbe odločilo, da vsaka stranka krije svoje stroške postopka.

¹ Takšno stališče je - upoštevajoč tudi zgodovinski pregled sprejemanja določbe 51.c člena ZLS - nazadnje sprejelo Vrhovno sodišče v sodbi in sklepu II Ips 69/2019 z dne 9. 1. 2020, v kateri je še pojasnilo, da je pomanjkljiv zaključek, da gre v primeru, ko do sporazumne razdelitve premoženja ni prišlo, za posebno procesno situacijo s skupnim premoženjem obeh občin.
² Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021.
³ Prim. Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 505 in 506.
⁴ Ibidem, str. 520.
⁵ Ibidem, str. 517. Prim. tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016.
⁶ Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 16/2021 z dne 10. 3. 2021 in I Up 295/2015 z dne 17. 2. 2016.
⁷ Prim. 40. člen Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju: ZZK-1).
⁸ Npr. enostranski pravni posli, na katere se nanaša 14. člen OZ; prim. tudi ureditev podobnih zasebnopravnih izjav v tretjem odstavku 76. člena ZGJS.
⁹ O učinkih dokončnosti in pravnomočnosti podrobno v Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 346 do 359.
¹⁰ V tej zvezi je treba povedati, da je Ustavno sodišče s sklepom U-I-182/97 z dne 13. 5. 1999 zavrglo zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana z dne 20. 2. 1996, s katerim naj bi ta mestna občina enostransko prevzela upravljanje s premoženjem, ki leži na njenem območju. Ustavno sodišče je navedlo, da izpodbijani sklep ni predpis, ampak po svoji vsebini predstavlja posamični akt, s katerim se začasno urejajo konkretna premoženjska razmerja med občinami, o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine pa odloča v upravnem sporu pristojno sodišče. Svojo odločitev je oprlo na določbo prvega odstavka 157. člena Ustave in 69. člena ZLS. Vendar pa je Ustavno sodišče takšno stališče sprejelo glede sklepa, ki je bil izdan v času pred uveljavitvijo določb 51.b in 51.c. člena ZLS, ki so delitev premoženja občin uredile drugače, in na podlagi prehodne določbe 100. člena ZLS, ki se je nanašala na delitev premoženja po osamosvojitvi nastalih občin (za kar v tem sporu ne gre) in ki je izrecno predvidela sodno varstvo v upravnem sporu pred Vrhovnim sodiščem. Drugače je pred tem z odločbo U-I-47/95 z dne 20. 6. 1996 razveljavilo občinski statut, ki je opredeljeval obseg premoženja občine.
¹¹ Prim. Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 526.
¹² Prim. sodbi tega sodišča I U 1329/2009 z dne 22. 3. 2011 in I U 1897/2009 z dne 22. 3. 2011 ter sklep I U 1897/2009 z dne 30. 3. 2010 v zvezi s sklepom Vrhovnega sodišča I Up 131/2010 z dne 5. 5. 2010.
¹³ Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021.
¹⁴ Podobno tudi v četrtem odstavku 5. člena Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (ZLNDL).
¹⁵ Prim. sklep Višjega sodišča v Kopru CDn 90/2023 z dne 11. 7. 2023.
¹⁶ O pasivni stvarni legitimaciji v takšni pravdi glej sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 69/2019 z dne 9. 1. 2020.
¹⁷ Prim. sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 69/2019 z dne 9. 1. 2020, sodbo Višjega sodišča v Kopru I Cp 655/2021 z dne 19. 1. 2022 in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 3/2023 z dne 5. 4. 2023 ter sklep Vrhovnega sodišča I Up 405/2013 z dne 5. 6. 2014.
¹⁸ Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 56/2020 z dne 30. 9. 2020 in I Up 9/2022 z dne 23. 3. 2022 in druge.