UPRS Sklep III U 214/2023-32

I. Tožba se zavrže.

II. Predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

Izpodbijani sklep

1Občinski svet Občine Ankaran je s Sklepom o ugotovitvi premoženja Občine Ankaran in o ureditvi premoženjskopravnih razmerij z Mestno občino Koper ob ustanovitvi Občine Ankaran, ki ga je sprejel dne 26. 10. 2023 in je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 112/2023 dne 3. 11. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), v poglavju I. Uvodne določbe v 1. členu najprej ugotovil:

1da je bilo z odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-114/11-12 z dne 9. 6. 2011 iz Mestne občine Koper (v nadaljevanju: MOK) izločeno naselje Ankaran, na njegovem območju pa je bila z dnem 9. 6. 2011 ustanovljena Občina Ankaran (v nadaljevanju: OA), ki obsega naselje Ankaran,

2da so se dne 22. 10. 2014 konstituirali organi OA,

3da je OA začela opravljati svoje naloge dne 1. 1. 2015,

4da sta OA in MOK skupno premoženje že delno sporazumno razdelili s sporazumi z dne 15. 12. 2015, 21. 3. 2016, 30. 5. 2016, 18. 6. 2018 in 22. 2. 2021,

5da sta OA in MOK dne 15. 12. 2015 sklenili tudi sporazum o delitvi obveznosti do skupnih javnih služb in zavodov, s katerim sta začasno določili delitveno razmerje za pokrivanje obveznosti do gospodarskih javnih služb in zavodov, katerih ustanovitelj je MOK, obenem pa izjavili, da "ta sporazum ne predstavlja sporazuma oziroma odločitve o delitvi skupnega nerazdeljenega premoženja" ter da "sta soglasni, da dogovori, sklenjeni v tem sporazumu, v ničemer ne prejudicirajo in določajo načina razdelitve skupnega nerazdeljenega premoženja med občinama, ki ga bosta le-ti razdelili sporazumno oziroma skladno z določili zakona" ter da ta sporazum zato ne predstavlja (niti delnega) sporazuma o delitvi skupnega premoženja na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS),

6da sta OA in MOK v času od leta 2015 do danes opravili mnogo poskusov (delne ali dokončne) razdelitve še nadaljnjega ali celotnega skupnega premoženja, vendar pri tem nista bili uspešni, v tem obdobju sklenjeni sporazumi pa so postali predmet številnih nesoglasij in sporov,

7da je OA dne 14. 2. 2022 MOK posredovala predlog sporazuma o delitvi skupnega še nerazdeljenega premoženja, na katerega MOK ni odgovorila, je pa MOK dne 22. 6. 2023 enostransko sprejela lasten Odlok o ureditvi ustanoviteljskih pravic in obveznosti ter kapitalskih pravic do javnih zavodov, javnih podjetij in drugih pravnih oseb ter pravic in obveznosti iz koncesijskih razmerij Mestne občine Koper, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 77/23 (v nadaljevanju: Odlok), kar OA razume kot odstop MOK od dogovornega oziroma sporazumnega načina urejanja delitvenih razmerij med občinama,

8da je s tem glede še vedno nerazdeljenega skupnega premoženja nastalo stanje, kot ga ureja določba 51.c člena ZLS, ter da obstaja potreba, da OA ukrepa na podlagi določbe tretjega odstavka 51.c člena ZLS.

V 2. členu izpodbijanega sklepa OA nadalje ugotavlja:

- da OA in MOK premoženja MOK nista uspeli razdeliti sporazumno po 51.b členu ZLS,

- da se premoženje, če ga občine ne razdelijo sporazumno v skladu z določbo 51.b člena ZLS, ex lege, kot to določa prvi odstavek 51.c člena ZLS, razdeli glede na stanje na dan ustanovitve nove občine,

- da je bila nova občina OA ustanovljena dne 9. 6. 2011, zato je potrebno razdeliti premoženje prejšnje občine po stanju na dan 9. 6. 2011,

- da na datum 1. 7. 2011, ki je izmed presečnih datumov v evidenci Statističnega urada RS (v nadaljevanju: SURS) najbližji dnevu 9. 6. 2011, delež prebivalcev OA v skupnem številu prejšnje MOK po podatkih SURS znaša 6,17 %, preostalih 93,83 % pa znaša delež prebivalcev MOK,

- da se s tem sklepom, ki je izdan na podlagi tretjega odstavka 51.c člena ZLS, ugotovi premoženje OA,

- da je ta sklep, skladno z drugim stavkom določbe tretjega odstavka 51.c člena ZLS, podlaga za vpis lastninske pravice na nepremičninah v zemljiško knjigo in za vpis drugih s tem sklepom urejenih pravic v ustrezne javne evidence in registre.

V poglavju II. izpodbijanega sklepa (3. člen) je OA določila kriterije za ugotovitev premoženja; v poglavju III. izpodbijanega sklepa pa je določila obseg svojega premoženja na dan 9. 6. 2011, v katerega med drugim vključuje:

- nepremičnine, pri čemer odreja oziroma dovoljuje vknjižbo lastninske pravice v zemljiški knjigi v svojo korist na vseh nepremičninah, ki so v izpodbijanem sklepu navedene kot lastnina OA (4. člen, točka 1., podtočke 1.1. do 1.5.),

- grajeno javno dobro in javno infrastrukturo (4. člen, točka 1., podtočka 1.6.),

- terjatve, v okviru česar zoper MOK vzpostavlja denarne terjatve iz naslova premoženjske izgube zaradi s strani MOK opravljene enostranske prodaje nepremičnin družbi A., d.o.o., iz naslova premoženjske izgube in neupravičene obogatitve MOK z enostranskim pobiranjem plačil iz naslova stavbnih pravic, iz naslova najemnin in zaradi nemožnosti uveljavitve stvarnopravnih pravic na kateri od nepremičnin iz 4. člena izpodbijanega sklepa (5. člen),

- (so)ustanoviteljske pravice v javnih zavodih, določene po kriteriju števila prebivalcev, v zvezi s katerimi v tretjem odstavku 7. člena navaja, da se uresničevanje ustanoviteljskih pravic in obveznosti OA podrobneje uredi v aktih o ustanovitvi javnih zavodov in aktu o ustanovitvi skupnega organa za izvrševanje ustanoviteljskih pravic, skladno z 51.c členom ZLS; dokler ti akti niso sprejeti s strani vseh ustanoviteljev v enaki vsebini, pa se ustanoviteljske pravice izvršujejo le skupaj in v soglasju ustanoviteljev (7. člen),

- (so)ustanoviteljske pravice v javnih podjetjih, določene po kriteriju števila prebivalcev, v zvezi s katerimi v drugem odstavku 8. člena navaja, da se uresničevanje ustanoviteljskih pravic in obveznosti OA podrobneje uredi v aktu o ustanovitvi javnega sklada in aktu o ustanovitvi skupnega organa za izvrševanje ustanoviteljskih pravic, skladno z 51.c členom ZLS; dokler ti akti niso sprejeti s strani vseh občin ustanoviteljic v enaki vsebini, pa se ustanoviteljske pravice lahko izvršujejo le skupaj in v soglasju vseh občin ustanoviteljic (8. člen),

- (so)ustanoviteljske pravice v Javnem stanovanjskem skladu MOK, določene po kriteriju števila prebivalcev, v zvezi s katerimi v drugem odstavku 9. člena navaja, da se uresničevanje ustanoviteljskih pravic in obveznosti OA podrobneje uredi v aktu o ustanovitvi javnega sklada in aktu o ustanovitvi skupnega organa za izvrševanje ustanoviteljskih pravic, skladno z 51.c členom ZLS; dokler ti akti niso sprejeti s strani obeh občin v enaki vsebini, pa se ustanoviteljske pravice lahko izvršujejo le skupaj in v soglasju obeh občin (9. člen),

- (so)ustanoviteljske pravice v E., d.o.o. (sedaj E., zavod za gospodarjenje s športnimi, rekreacijskimi in gospodarskimi objekti), v družbi B., d.o.o., v Regionalnem razvojnem centru Koper ter solastniški delež na deležu MOK pri lastništvu podjetja C., d.o.o., v zvezi s katerimi v drugem odstavku 10. člena navaja, da se uresničevanje ustanoviteljskih pravic in obveznosti OA podrobneje uredi v aktu o ustanovitvi pravnih oseb in aktu o ustanovitvi skupnega organa za izvrševanje ustanoviteljskih pravic, skladno z 51.c členom ZLS; dokler ti akti niso sprejeti s strani vseh ustanoviteljev v enaki vsebini, pa se ustanoviteljske pravice izvršujejo le skupaj in v soglasju ustanoviteljev (10. člen).

Izpodbijani sklep določa še, da z njegovo uveljavitvijo preneha veljati Sporazum o delitvi obveznosti do skupnih javnih služb in zavodov z dne 15. 12. 2015, uporablja pa se do izteka tekočega proračunskega leta oziroma do izteka obstoječih pogodb o financiranju, sklenjenih na podlagi omenjenega sporazuma (11. člen).

V poglavju IV. Prehodne in končne določbe izpodbijanega sklepa je določeno, da se kriteriji iz tega sporazuma uporabljajo tudi za ureditev premoženjskih razmerij glede premoženja, ki ob sprejemanju tega sklepa še ni bilo znano in ki ni predmet urejanja s tem sporazumom, ter tudi za premoženje, ki je (pravno) šele naknadno po 9. 6. 2011 postalo del skupnega premoženja obeh občin. Nazadnje je v izpodbijanem sklepu predpisano še, da se objavi v Uradnem listu RS, veljati pa začne petnajsti dan po objavi.

Tožbene navedbe

2Tožnica je zoper izpodbijani sklep vložila tožbo v upravnem sporu. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi.

Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi v: - 7. točki 1. člena; - 2. alineji 2. člena; - 3. alineji 2. člena v delu, ki se glasi: "zato je potrebno razdeliti premoženje prejšnje občine MOK po stanju na dan 9. 6. 2011"; - 4. alineji 2. člena; - 6. alineji 2. člena v delu, ki se glasi "in za vpis drugih s tem sklepom urejenih pravic v ustrezne javne evidence in registre"; - 1. alineji 3. člena v delu, ki se glasi: "Pri tem kriteriju se upošteva lastninsko stanje na dan 9. 6. 2011. Pri tem OA za svoje premoženje šteje vse nepremičnine, ki ležijo na območju OA in pri katerih je bila ali bi morala biti na dan 9. 6. 2011 v zemljiško knjigo vknjižena lastninska pravica na MOK ali kakšnega od njenih pravnih prednikov, vključno z nepremičninami, ki jih je MOK v času po 6. 9. 2011 enostransko odtujila. Za svoje premoženje OA šteje tudi nepremičnine, ki ležijo na območju OA in jih je MOK (kadarkoli) brezplačno prenesla na druge osebe in/ali subjekte z namenom, ki se nato ni uresničil, pa nato MOK ni zahtevala njihove vrnitve v maso skupnega premoženja (40., 47. in 112. člen Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju: OZ). Nepremičnine s takšnim statusom OA šteje za svoje premoženje, za primer ugotovljene dobroverne pridobitve lastninske pravice na teh nepremičninah s strani tretjih oseb in/ali subjektov pa OA vzpostavlja terjatve zoper MOK v višini denarne vrednosti teh nepremičnin na dan odtujitve z zakonitimi zamudnimi obrestmi za čas od odtujitve dalje."; - 4. alineji 3. člena v delu, ki se glasi: "Med premoženjske pravice, ki ji pripadajo, OA šteje tudi denarne terjatve OA zoper MOK iz naslova enostranskih odtujitev premoženja z območja OA v času od začetka postopka za ustanovitev OA dne 24. 7. 2008 do dne 9. 6. 2011, v obsegu, v katerem ni mogoča pridobitev stvarnih pravic, in po vrednosti na dan odtujitve, z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dne 9. 6. 2011."; - 4. členu; - 5. členu; - 7. členu; - 8. členu; - 9. členu; - 10. členu; - 11. členu in - 12. členu.

Dodatno podrejeno tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi v: - 7. točki 1. člena; - 2. alineji 2. člena; - 3. alineji 2. člena v delu, ki se glasi: "zato je potrebno razdeliti premoženje prejšnje občine MOK po stanju na dan 9. 6. 2011"; - 4. alineji 2. člena; - 6. alineji 2. člena v delu, ki se glasi "in za vpis drugih s tem sklepom urejenih pravic v ustrezne javne evidence in registre"; - 1. alineji 3. člena v delu, ki se glasi: "Pri tem kriteriju se upošteva lastninsko stanje na dan 9. 6. 2011. Pri tem OA za svoje premoženje šteje vse nepremičnine, ki ležijo na območju OA in pri katerih je bila ali bi morala biti na dan 9. 6. 2011 v zemljiško knjigo vknjižena lastninska pravica na MOK ali kakšnega od njenih pravnih prednikov, vključno z nepremičninami, ki jih je MOK v času po 6. 9. 2011 enostransko odtujila. Za svoje premoženje OA šteje tudi nepremičnine, ki ležijo na območju OA in jih je MOK (kadarkoli) brezplačno prenesla na druge osebe in/ali subjekte z namenom, ki se nato ni uresničil, pa nato MOK ni zahtevala njihove vrnitve v maso skupnega premoženja (40., 47. in 112. člen OZ). Nepremičnine s takšnim statusom OA šteje za svoje premoženje, za primer ugotovljene dobroverne pridobitve lastninske pravice na teh nepremičninah s strani tretjih oseb in/ali subjektov pa OA vzpostavlja terjatve zoper MOK v višini denarne vrednosti teh nepremičnin na dan odtujitve z zakonitimi zamudnimi obrestmi za čas od odtujitve dalje."; - 4. alineji 3. člena v delu, ki se glasi: "Med premoženjske pravice, ki ji pripadajo, OA šteje tudi denarne terjatve OA zoper MOK iz naslova enostranskih odtujitev premoženja z območja OA v času od začetka postopka za ustanovitev OA dne 24. 7. 2008 do dne 9. 6. 2011, v obsegu, v katerem ni mogoča pridobitev stvarnih pravic, in po vrednosti na dan odtujitve, z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dne 9. 6. 2011."; - 4. členu; - 5. členu; - 7. členu; - 8. členu; - 9. členu; - 10. členu; - 11. členu in - 12. členu, razen v delu, kjer izpodbijani sklep navaja datum 9. 6. 2011 in se ta spremeni v datum 1. 1. 2015, v delu, kjer izpodbijani sklep navaja/uporablja delitveno razmerje 93,89 % za MOK in 6,17 % za OA, pa se sklep spremeni tako, da se navede/uporabi delitveno razmerje 94,95 % za MOK in 5,05 % za OA.

Predlaga še, da sodišče v vsakem primeru toženki naloži, da tožnici povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3Tožnica navaja, da izpodbijani sklep predstavlja akt iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS, s katerim je toženka posegla v njene pravice. Tožbo vlaga na podlagi prvega oziroma drugega odstavka 157. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava), v zvezi s prvim odstavkom 23. člena Ustave. Glede dovoljenosti tožbe se sklicuje še na sodbi Upravnega sodišča I U 1329/2009 z dne 22. 3. 2011 in I U 1897/2009 z dne 22. 3. 2011.

4Pojasnjuje, da je toženka zoper njen, tj. tožničin Odlok vložila tožbo, ki se pri tem sodišču vodi pod št. III U 109/2023, ter predlaga, da sodišče ta upravni spor združi z upravnim sporom III U 109/2023 in zadevi obravnava skupaj. Ker OA v tožbi v zadevi III U 109/2023 ne zahteva odprave Odloka, ki delež MOK po kriteriju števila prebivalcev določa na 94,05 %, je že zaradi tega po mnenju tožnice njena tožba v tem upravnem sporu utemeljena.

5Nato opisuje potek neuspešnih dogovarjanj s toženko o delitvi premoženja. Trdi, da je toženko obrazloženo seznanila, da njen predlog sporazuma o delitvi skupnega še nerazdeljenega premoženja ni sprejemljiv. Z dopisom z dne 6. 4. 2023 jo je obvestila, da kljub prizadevanjem občini nista dosegli dogovora o dokončni sporazumni razdelitvi premoženja, in v posledici tega pripravila ter sprejela svoj Odlok. Meni, da je določilo 7. točke 1. člena izpodbijanega sklepa nezakonito, saj nima podlage v resničnem dejanskem stanju ne v ZLS.

6Navaja še, da je toženka spremenila nekatere dele izpodbijanega sklepa glede na prvotni predlog tega sklepa, ki je bil tožnici vročen z elektronskim sporočilom z dne 27. 9. 2023, in s tem kršila načelo kontradiktornosti v postopku sprejemanja izpodbijanega sklepa.

7Tožnica v nadaljevanju poudarja, da je izpodbijani sklep nezakonit, ker kot presečni datum razdelitve premoženja med strankama nepravilno določa datum ustanovitve OA 9. 6. 2011 ter nepravilno določa delitveno razmerje po kriteriju števila prebivalcev 6,17 % za OA in 93,83 % za tožnico. Toženka se je konstituirala in začela opravljati svoje delo oziroma naloge dne 1. 1. 2015, zato je treba ta datum upoštevati kot presečni datum delitve premoženja.

8Opozarja, da je izpodbijani sklep po tretjem odstavku 51.c člena ZLS lahko podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo, ne pa tudi podlaga za vpis drugih pravic v ustrezne javne evidence in registre, kar sklep nezakonito določa v 6. alineji 2. člena.

9Tožnica podrobno pojasnjuje nezakonitost posameznih členov izpodbijanega sklepa. V tem okviru poudarja, da toženka z njim enostransko posega tudi v lastninsko pravico tretjih oseb in da z njim ureja tudi položaje, ki so nastali pred 9. 6. 2011, za kar ni podlage v 51.c členu ZLS. Prav tako ni zakonske podlage za to, da bi toženka vzpostavljala kakršnekoli terjatve do tožnice. Akt iz 51.c člena ZLS tudi ne more obsegati neznanega premoženja. Toženka torej z izpodbijanim sklepom nezakonito ugotavlja lastninsko pravico na nedoločenih nepremičninah in vzpostavlja nedoločene terjatve zoper tožnico. Sicer so po mnenju tožnice terjatve, ki jih toženka vzpostavlja v izpodbijanem sklepu, zastarale. Tožnica navaja, da nekatere nepremičnine, ki jih omenja izpodbijani sklep, ne obstajajo, saj podatek ID, kot je naveden v sklepu, ni pravilne oblike. Izpodbijani sklep je tudi neizvršljiv v zemljiški knjigi. Pojasnjuje, da pri nekaterih nepremičninah, ki so predmet sklepa, še ni razrešeno vprašanje, kdo je na podlagi lastninjenja pridobil lastninsko pravico, in da v zvezi z lastninsko pravico na nepremičninah potekajo pravdni postopki, glede katerih so v zemljiški knjigi zaznamovani spori za ugotovitev lastninske pravice Republike Slovenije.

10Glede nepremičnin ID znak: parcela 000, ID znak: parcela 111, ID znak: parcela 222, ID znak: parcela 333 in ID znak: parcela 444, tožnica opozarja, da sta s toženko sklenili sporazum z dne 17. 10. 2023 in da je toženki že izdala zemljiškoknjižno dovolilo za vknjižbo toženkine lastninske pravice v zemljiški knjigi na teh nepremičninah. Posledično ni podana pravna podlaga za to, da so te nepremičnine predmet izpodbijanega sklepa.

11Po mnenju tožnice je delitev glede nepremičnin, ki ležijo izven območja obeh občin, treba opraviti po kriteriju števila prebivalcev. Zato je odredba za vknjižbo toženkine lastninske pravice pri teh nepremičninah do celote nezakonita in neizvršljiva v zemljiški knjigi. Tožnica ugovarja, da je nezakonita tudi določba v izpodbijanem sklepu o toženkinem lastništvu grajenega javnega dobra, javne infrastrukture, Zbirnega centa Sermin in centralne čistilne naprave.

12Tožnica nato obrazloženo prereka terjatve, katerih obstoj se ugotavlja v izpodbijanem sklepu.

13V nadaljevanju navaja, da bi ob uporabi pravilnega delitvenega razmerja toženka postala soustanoviteljica javnih zavodov iz prvega odstavka 7. člena izpodbijanega sklepa v višini 5,95 %, javnih zavodov iz drugega odstavka 7. člena sklepa v višini 3,54 %, Javnega podjetja Č., d.o.o. v višini 5,95 %, Javnega podjetja D., d.o.o. v višini 3,09 % in Javnega stanovanjskega sklada MOK v višini 5,95 %. Ugovarja, da so nezakonita določila o tem, da se uresničevanje ustanoviteljskih pravic lahko izvršuje le skupno in v soglasju z vsemi občinami ustanoviteljicami, dokler ne bodo sprejeti ustanovitveni akti ter akt o ustanovitvi skupnega organa iz 51.c člena ZLS. Meni, da je toženka s tako določbo presegla zakonsko ureditev vprašanj, ki se lahko urejajo z izpodbijanim sklepom. Tožnica kot napačne prereka tudi ustanoviteljske deleže, ki naj bi jih po izpodbijanem sklepu toženka imela v podjetju E., d.o.o., F. ter v družbi C., d.o.o., v kateri ustanovitev skupnega organa za izvrševanje ustanoviteljskih pravic niti ni predvidena, saj ta družba ni javno podjetje in ne opravlja javnih služb. Pojasnjuje, da podjetje s firmo B., d.o.o., ki naj bi bila v lasti tožnice, ni nikoli obstajalo; podjetje G., d.o.o.-s.r.l. pa je bilo izbrisano iz sodnega registra 11. 11. 2022. Toženka tako ne more postati njegova soustanoviteljica.

14Tožnica še navaja, da je toženka z določbo 11. člena izpodbijanega sklepa o prenehanju Sporazuma o delitvi obveznosti do skupnih javnih služb in zavodov z dne 15. 12. 2015 nezakonito posegla v ta sporazum. Izpodbijani sklep kot posamični akt ne more vplivati na vsebino in veljavnost sporazuma, saj ta lahko preneha le iz razlogov, ki so navedeni v njem ali določeni z zakonom. Pri tem se sklicuje na judikat III Ips 83/2022 in 17. člen OZ.

15Izpodbijani sklep po mnenju tožnice, kot rečeno, nezakonito ureja tudi razmerja glede premoženja, ki ob njegovem sprejemu ni bilo znano, ter premoženja, ki je šele po 9. 6. 2011 postalo del skupnega premoženja obeh občin. V obravnavanem primeru je relevantno zgolj to, katero premoženje je bilo dne 1. 1. 2015 (po nepravilnem stališču toženke pa 9. 6. 2011) premoženje prejšnje skupne občine, in samo to premoženje je lahko predmet delitve med strankama.

16Tožnica je hkrati s tožbo podala predlog za izdajo začasne odredbe. Sklicujoč se na vsebino svojega Odloka poudarja, da v ZLS ali v kakšnem drugem predpisu ni podlage za določbe tretjega odstavka 7. člena, drugega odstavka 8. člena, drugega odstavka 9. člena ter drugega odstavka 10. člena izpodbijanega sklepa, po katerih se do sprejema ustanovitvenih aktov ter aktov o ustanovitvi skupnega organa iz 51.c člena ZLS uresničevanje ustanoviteljskih pravic lahko izvršuje le skupno in v soglasju z vsemi občinami ustanoviteljicami. Tožnica navaja, da si s temi določili toženka zagotavlja nekakšen "veto" in tožnico onemogoča pri izvrševanju njenih ustanoviteljskih pravic, dokler bo toženka tako hotela. Ustanovitveni akti se uporabljajo takšni, kot so; do sprejema akta o ustanovitvi skupnega organa za izvrševanje ustanoviteljskih pravic pa se razmerja urejajo na podlagi zakona in v okviru ustanoviteljskega deleža. Po mnenju tožnice sporne določbe pomenijo, da bi ji daljše časovno obdobje, tj. do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, nastajala težko popravljiva škoda, saj bo prišlo do položaja, ko bo OA dalj časa preprečevala izvrševanje tožničinih ustanoviteljskih pravic v deležih, ki ji pripadajo. Da toženka onemogoča delovanje posameznih subjektov, tožnici pa onemogoča imenovanje organov nadzora in s tem izvajanje osnovnih nalog nadzora, izhaja iz sklepov Okrožnega sodišča v Kopru v več registrskih zadevah. Upoštevaje navedeno ter okoliščino, da ne moreta veljati hkrati dva akta, ki določata različen delež ustanoviteljskih pravic, tožnica predlaga, da tukajšnje sodišče izda začasno odredbo za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. In sicer predlaga, da sodišče ne glede na tretji odstavek 7. člena, drugi odstavek 8. člena, drugi odstavek 9. člena ter drugi odstavek 10. člena izpodbijanega sklepa določi, da se ustanoviteljske in kapitalske (korporativne) pravice in obveznosti v javnih zavodih, javnih skladih, javnih podjetjih in drugih gospodarskih družbah, ki jih navaja izpodbijani sklep, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu izvršujejo v skladu z deleži, ki jih določa Odlok, podrejeno pa v skladu z deleži, ki jih določa izpodbijani sklep.

Nadaljnji potek upravnega spora

17Tožnica je svoje navedbe v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe dopolnila v vlogi z dne 6. 12. 2023. Predlog dodatno utemeljuje z izdajo sklepa Višjega sodišča v Kopru Cpg 130/2023 z dne 9. 11. 2023, s katerim je bila zavrnjena tožničina pritožba zoper sklep sodišča prve stopnje o zavrnitvi njenega predloga za vpis sprememb članov organa nadzora pri Javnem stanovanjskem skladu MOK. V navedenem sklepu Višje sodišče v Kopru navaja, da bi moral biti predlogu za vpis te spremembe članov organa nadzora predložen sklep skupnega organa iz šestega odstavka 51.c člena ZLS ter da se je glede na očitano pasivno in škodljivo ravnanje OA glede ustanovitve tega organa treba poslužiti drugih upravnopravnih mehanizmov. Omenjena odločitev po mnenju tožnice pritrjuje nujnosti izdaje predlagane začasne odredbe, saj bi brez tega prišla v položaj, ko bi jo OA onemogočala pri izvrševanju ustanoviteljskih upravičenj, tako regulatornih kot kapitalskih, do sprejetja akta o ustanovitvi skupnega organa iz 61. člena ZLS. Tega pa morata sprejeti oba občinska sveta v enakem besedilu.

18Toženka je odgovorila na tožničin predlog za izdajo začasne odredbe in predlagala, da ga sodišče v celoti zavrne. Med drugim navaja, da tožnica ni utemeljila, zakaj ne bi mogla svoje pravice do sodnega varstva uveljaviti v že začetih sodnih registrskih postopkih in da bi za to potrebovala sodno varstvo še v tem upravnem sporu. Meni, da tožnica začasnega sodnega varstva ne potrebuje, pri čemer se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 216/2017 z dne 18. 10. 2017. Poudarja, da vzrok težav, s katerimi tožnica utemeljuje predlog za izdajo začasne odredbe, ni sprejem izpodbijanega sklepa, saj so te obstajale že prej. Iz sklepa Višjega sodišča v Kopru Cpg 130/2023 z dne 9. 11. 2023 pa izhaja, da začasna odredba ne more derogirati veljavne zakonske ureditve iz šestega odstavka 51.c člena ZLS.

19V vlogi z dne 27. 12. 2023 je tožnica dopolnila predlog za izdajo začasne odredbe tako, da skrajno podrejeno predlaga, da sodišče do pravnomočnega zaključka tega upravnega spora začasno odloži izvrševanje tretjega odstavka 7. člena, drugega odstavka 8. člena, drugega odstavka 9. člena ter drugega odstavka 10. člena izpodbijanega sklepa. Poudarja, da predlaga začasno ureditev stanja "ne glede na določila o ustanovitvi skupnega organa za izvrševanje ustanoviteljskih pravic iz 51.c člena ZLS" ravno zato, ker toženka takšnega akta o ustanovitvi skupnega organa ne želi sprejeti. Takoj ko bi tudi toženka sprejela ta akt, bi v bistvenem odpadla potreba po predlagani začasni odredbi.

20Toženka je podala tudi odgovor na tožbo. V njem obrazloženo predlaga, da sodišče tožbo zavrne in tožnici naloži, da ji povrne stroške tega postopka. Sodišču je predložila tudi spise zadeve, ki se nanašajo na sprejem izpodbijanega sklepa.

21Tožnica je dodatne navedbe in dokaze podala še v vlogah z dne 15. 1. 2024, v dveh vlogah z dne 7. 2. 2024 ter v vlogah z dne 26. 2. 2024 in 15. 3. 2024, toženka pa v vlogah z dne 31. 1. 2024, 19. 2. 2024 in 29. 2. 2024.

Odločitev sodišča

K I. točki izreka:

22Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

23Pred vsebinskim odločanjem o tožbi mora sodišče preizkusiti, ali so za to izpolnjene z zakonom predpisane predpostavke. Tako mora preizkusiti tudi, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), zaradi katerih je treba tožbo zavreči. Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. Na navedeni podlagi se tožba s sklepom zavrže, med drugim, če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

24Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, je bil ta sprejet na podlagi tretjega odstavka 51.c člena ZLS, ki je uvrščen med določbe ZLS o premoženju občin.

25V skladu s prvim odstavkom 51. člena ZLS premoženje občine sestavljajo nepremične in premične stvari v lasti občine, denarna sredstva in pravice.

26ZLS v prvem odstavku 51.b člena določa, da se premoženje občine, ki se razdeli na dvoje ali več novih občin ali se njen del izloči in se ustanovi nova občina oziroma se ta del priključi k sosednji občini, razdeli sporazumno. Odločitev o načinu sporazumne razdelitve premoženja sprejmejo občinski sveti v šestih mesecih po konstituiranju. Sporazum o razdelitvi premoženja sklenejo župani v nadaljnjih treh mesecih. Sporazum je podlaga za vpis lastninske pravice občine v zemljiško knjigo. Po drugem odstavku istega člena ZLS posamezno občino bremenijo tudi vsa bremena premoženja, ki ji je pripadlo. V tretjem odstavku 51.b člena ZLS je določeno, da dokler župani ne sklenejo sporazuma iz prvega odstavka tega člena, opravljajo posle rednega upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem organi občine, na območju katere je premoženje, ob soglasju vseh občin, ustanovljenih na območju posameznih prejšnjih občin. Ustanoviteljske pravice do skupnih javnih zavodov, javnih podjetij in skladov pa izvršujejo organi občine, v kateri je njihov sedež, v soglasju z organi drugih občin, za območje katerih je bil ustanovljen javni zavod, javno podjetje ali sklad. Soglasje je lahko splošno in dano v naprej. Če občina ne odreče soglasja v petnajstih dneh od prejema pisnega predloga, se šteje, da je soglasje dano. V četrtem odstavku 51.b člena ZLS je predpisano, da upravno sodišče z odločbo razdeli premoženje v skladu z načinom sporazumne delitve, če je na podlagi načina sporazumne razdelitve premoženja, ki so ga sprejeli vsi občinski sveti, sporazum podpisala več kot polovica županov. Predlog mora vložiti vsaj ena občina v tridesetih dneh od poteka roka za sklenitev sporazuma iz prvega odstavka tega člena.

27Po prvem odstavku 51.c člena ZLS se v primeru, če občine ne razdelijo premoženja v skladu s prejšnjim členom sporazumno, z dnem ustanovitve novih oziroma nove občine ali priključitve izločenega dela občine k sosednji občini, razdeli premoženje tako, da:

- nepremično premoženje, grajeno javno dobro in javna infrastruktura pripadejo občini, na območju katere ležijo, razen če v celoti služijo izvrševanju obveznih gospodarskih javnih služb druge občine - v tem primeru pripadejo tej občini;

- nepremično premoženje, ki je po predpisih o lastninjenju družbene lastnine postalo premoženje krajevnih skupnosti ali njihovih pravnih naslednikov, postane premoženje občine, na območju katere leži oziroma njihovih ožjih delov v skladu s statutom občine;

- premično premoženje, ki je namenjeno uporabi nepremičnine ali izvajanju dejavnosti, ki ji nepremičnina služi, postane premoženje občine, na območju katere leži nepremičnina.

Po drugem odstavku 51.c člena ZLS posamezno občino bremenijo tudi vsa bremena premoženja, ki ji je pripadlo.

V tretjem odstavku 51.c člena ZLS je določeno, da občinski svet sprejme akt, s katerim na podlagi premoženjske bilance in popisa ugotovi premoženje občine. Akt občinskega sveta je podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo.

V skladu s četrtim odstavkom 51.c člena ZLS se druge premoženjske pravice, denarna sredstva in vrednostni papirji ter bremena, ki niso nastala zaradi financiranja izgradnje ali pridobitve premoženja iz prvega odstavka tega člena, razdelijo v sorazmerju s številom prebivalcev na območju posamezne nove občine oziroma izločenega dela območja občine in številom prebivalcev prejšnje občine. Župani sprejmejo in izvršijo sklep o razdelitvi.

Po petem odstavku 51.c člena ZLS se ustanoviteljske pravice in obveznosti ter kapitalske pravice do javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij ter pravice in obveznosti iz koncesijskih in drugih pogodbenih razmerij uredijo tako, da:

- vsaka občina postane ustanoviteljica javnih zavodov in prevzame pravice in obveznosti do javnih zavodov ter izvajalcev, ki po koncesijski ali drugi pogodbi, v skladu z mrežo javnih služb, opravljajo dejavnosti, ki jih mora občina zagotavljati, samo na njenem območju in za njene prebivalce;

- občine postanejo soustanoviteljice javnih zavodov ter skupaj prevzamejo pravice in obveznosti do javnih zavodov ter izvajalcev, ki po koncesijski ali drugi pogodbi, v skladu z mrežo javnih služb, opravljajo dejavnosti, ki jih mora občina zagotavljati, na celotnem območju in za vse prebivalce prejšnje občine. Vsaka ustanoviteljica ima pravico in dolžnost po skupnem javnem zavodu, koncesijski pogodbi ali drugi pogodbi zagotavljati izvajanje dejavnosti na svojem območju ter sodelovati v upravljanju in obveznostih do javnega zavoda, koncesionarja ali pogodbenika, v sorazmerju s številom svojih prebivalcev oziroma prebivalcev območja, ki se je k njej priključilo v celotnem številu prebivalcev prejšnje občine, za katere območje je bil javni zavod ustanovljen, oziroma je bila sklenjena koncesijska ali druga pogodba;

- vsaka občina postane ustanoviteljica in lastnica javnega kapitala v javnih podjetjih, javnih skladih in agencijah, ki je bil v lasti prejšnje občine, oziroma vstopi kot edina pogodbena stranka v koncesijsko ali drugo pogodbo, če javno podjetje, javni sklad, agencija, koncesionar ali drug pogodbenik izvaja javno službo in druge naloge v skladu z zakonom ali predpisom prejšnje občine samo za njene prebivalce oziroma samo na njenem območju;

- občine postanejo soustanoviteljice javnih podjetij, javnih skladov in agencij ustanovljenih za izvajanje javnih služb in drugih nalog v skladu z zakonom ali predpisom prejšnje občine za območje prejšnje občine, oziroma vstopijo kot pogodbene stranke v koncesijska in druga pogodbena razmerja ter skupaj prevzamejo pravice in obveznosti do javnih podjetij, javnih skladov in agencij, koncesionarjev in drugih pogodbenikov. Vsaka ustanoviteljica ima pravico in dolžnost po skupnem javnem podjetju, javnem skladu, agenciji, koncesijski pogodbi ali drugi pogodbi zagotavljati izvajanje dejavnosti na svojem območju ter sodelovati v upravljanju in obveznostih do javnega podjetja, javnega sklada, agencije, koncesionarja ali pogodbenika, v sorazmerju s številom svojih prebivalcev oziroma prebivalcev območja, ki se je k njej priključilo v celotnem številu prebivalcev prejšnje občine, za katere območje je bilo javno podjetje, javni sklad ali agencija ustanovljena, oziroma je bila sklenjena koncesijska ali druga pogodba. V istem razmerju postanejo občine tudi lastnice idealnih deležev javnega kapitala javnega podjetja, javnega sklada ali agencije, ki je bil v lasti prejšnje občine.

V šestem odstavku 51.c člena ZLS je predpisano, da za izvrševanje ustanoviteljskih pravic občin v skupnih javnih zavodih, javnih podjetjih, javnih skladih in agencijah iz prejšnjega odstavka ter za usklajevanje odločitev občin v zvezi z zagotavljanjem javnih služb ustanovijo občinski sveti udeleženih občin skupni organ, ki ga sestavljajo župani v skladu z določbama četrtega in petega odstavka 61. člena tega zakona.

Po sedmem odstavku 51.c člena ZLS nepremičnih in premičnih stvari, ki so namenjene izvajanju dejavnosti in z njimi upravlja javni zavod ali javno podjetje, ni mogoče fizično deliti.

28Sodišče ugotavlja, da v obravnavani zadevi ne gre za delitev premoženja občin po 51.b členu ZLS. Med strankama ni sporno, da med njima v zvezi s premoženjem, ki je predmet izpodbijanega sklepa, ni prišlo do odločitve o sporazumni razdelitvi premoženja, ki bi jo sprejela njuna občinska sveta. Izjema so nepremičnine ID znak: parcela 000, ID znak: parcela 111, ID znak: parcela 222, ID znak: parcela 333 in ID znak: parcela 444, navedene v 4. do 8. alineji prvega in drugega odstavka 1.4. točke 4. člena izpodbijanega sklepa, glede katerih tožnica navaja, da sta stranki v zvezi z njimi dne 17. 10. 2023 sklenili sporazum, na podlagi katerega je toženki že izdala zemljiškoknjižno dovolilo za vknjižbo toženkine lastninske pravice v zemljiški knjigi. Upoštevaje navedeno sodišče ugotavlja, da niti glede teh nepremičnin ni vzpostavljena situacija, zaradi katere bi na podlagi četrtega odstavka 51.b člena ZLS te nepremičnine lahko razdelilo oziroma moralo razdeliti v tem upravnem sporu.¹ Poleg tega izpodbijani sklep tudi v delu, ki se nanaša na omenjene nepremičnine, ne predstavlja akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, saj ne gre za javnopravni oblastveni akt toženke, kot bo obrazloženo v nadaljevanju. Tožnica pa za tožbo zoper ta del sklepa tudi ne izkazuje pravnega interesa. Ni namreč izkazano, kako bi odprava izpodbijanega sklepa v tem delu izboljšala pravni položaj tožnice, glede na to, da sama navaja, da omenjene nepremičnine pripadajo toženki. Glede na navedeno je zavrženje tožbe zoper 1.4. točko 4. člena izpodbijanega sklepa v delu, ki določa, da premoženje OA na dan 9. 6. 2011 obsega tudi lastninsko pravico na zgoraj omenjenih nepremičninah do celote in da se na podlagi tega sklepa odreja oziroma dovoljuje vknjižba lastninske pravice v zemljiški knjigi v korist toženke, utemeljeno ne le na podlagi določbe 4. točke, pač pa tudi na podlagi določbe 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj izpodbijani sklep v tem delu očitno ne posega v tožničine pravice ali v njene neposredne, na zakon oprte osebne koristi.

29Ob upoštevanju, da stranki premoženja, ki je predmet izpodbijanega sklepa (z izjemo nepremičnin, izpostavljenih v prejšnjem odstavku), nista razdelili sporazumno v skladu z 51.b členom ZLS, se je to premoženje med njima razdelilo ex lege skladno z določbo 51.c člena ZLS, in sicer za nazaj (ex tunc) z dnem ustanovitve OA. Takšno stališče je - upoštevajoč tudi zgodovinski pregled sprejemanja 51.c člena ZLS - nazadnje sprejelo Vrhovno sodišče v sodbi in sklepu II Ips 69/2019 z dne 9. 1. 2020, v kateri je še pojasnilo, da je pomanjkljiv zaključek nižjih sodišč, da gre v primeru, ko do sporazumne razdelitve premoženja ni prišlo, za posebno procesno situacijo s skupnim premoženjem obeh občin. V okviru določb o ex lege delitvi premoženja občin ZLS v tretjem odstavku 51.c člena določa, da občinski svet sprejme akt, s katerim na podlagi premoženjske bilance in popisa ugotovi premoženje občine, ta akt pa je podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo.² Ta akt je po presoji tukajšnjega sodišča lahko le ugotovitvene (deklaratorne) narave, saj ex lege pridobitev premoženja pomeni pridobitev premoženjskih pravic neposredno na podlagi zakonskih določb. Za odločitev v zadevi pa je bistveno, da v zvezi s presojo zakonitosti tovrstnega akta občinskega sveta ZLS v 51.c členu (drugače kot v 51.b ter 100. členu) ni izrecno predvidel sodnega varstva v upravnem sporu.

30Tožnica navaja, da tožbo vlaga na podlagi prvega oziroma drugega odstavka 157. člena Ustave, saj naj bi toženka z izpodbijanim sklepom posegla v njene pravice. Ustava v prvem odstavku 157. člena določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. V drugem odstavku 157. člena pa Ustava določa, da če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika.

31Izhajajoč iz teh določb Ustave, ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se s tožbo v upravnem sporu lahko izpodbijajo le dokončni upravni akti, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Skladno s prvim odstavkom 4. člena ZUS-1 pa sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

32Tako iz 157. člena Ustave kot iz 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru izpodbijanja posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem konkretnem primeru, oziroma aktov, ki so odraz oblastvenega ravnanja organa.³ Upravni spor je kot posebni sodni postopek namenjen varstvu fizične ali pravne osebe pred oblastvenim delovanjem uprave, torej pred akti in dejanji, ki jih ta opravlja kot del izvršilne veje oblasti v razmerju do drugih subjektov.⁴ Navedeno smiselno velja tudi za posamične akte in dejanja iz 4. člena ZUS-1.

33Upravni akt, da se ga kot takega lahko izpodbija v upravnem sporu, mora poleg formalnega kriterija (torej, da gre za akt državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil) izpolnjevati tudi materialni kriterij. Po tem kriteriju so upravni akti tisti akti, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, in so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko oblastveno posamično odločanje v javnem interesu.⁵ Oblastveni značaj aktov izhaja iz enostranskega delovanja organa, ki temelji na državnem pooblastilu, da deluje na podlagi oblasti (imperium) in ki izvira iz javnopravnih norm. Tako se v upravnem sporu ne morejo izpodbijati akti, ki jih država sklepa pri oblikovanju čisto zasebnopravnih razmerij, saj tedaj ne nastopa v svoji oblastveni vlogi, zoper njeno ravnanje kot enakopravnega subjekta pa obstaja posebno pravno varstvo.⁶

34Prav tako dovoljenosti tožbe v upravnem sporu ni mogoče utemeljiti na določbah prvega odstavka 4. člena ZUS-1 (in drugega odstavka 157. člena Ustave), če akti, ki naj bi posegali v človekove pravice in temeljne svoboščine, niso oblastne narave. Tovrstno sodno varstvo varuje ustavne pravice vsakogar pred nezakonitim izvajanjem oblasti ter do njega (v t.i. subsidiarnem upravnem sporu) ni upravičen, kdor ni bil izpostavljen izvrševanju javne oblasti.⁷

35Sodišče ugotavlja, da je predmet izpodbijanega sklepa ureditev premoženjskih razmerij med občinama. Tovrstna pravna razmerja pa ne predstavljajo javnopravnih razmerij, pač pa gre za pravna razmerja zasebnopravne narave. Ob odsotnosti izrecne določbe v ZLS, da se akt iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS izda v upravnem postopku, da gre za upravno odločbo ali drug upravni akt ipd., zlasti pa glede na vsebino razmerij, ki jih urejajo določbe 51.c člena ZLS (to so premoženjska razmerja, vključno s korporacijskimi⁸), ni mogoče zaključiti, da te določbe predstavljajo norme, ki bi imele javnopravni značaj, pač pa, da gre za norme zasebnopravnega značaja. Navedeno pomeni, da organ tožene lokalne skupnosti, četudi ima v drugih situacijah lahko moč oblastnega organa, ob sprejemu izpodbijanega sklepa ni nastopal oblastveno (kot je to obrazloženo v prejšnjem odstavku). Posledično izpodbijani sklep ne predstavlja upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu po prvem odstavku 157. člena Ustave oziroma po 2. členu ZUS-1, kot tudi ne akta ali dejanja, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu po drugem odstavku 157. člena Ustave oziroma po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Tudi okoliščina, da je toženka izpodbijani akt poimenovala "sklep", ne pomeni, da je zoper njega dovoljen upravni spor po drugem odstavku 5. člena ZUS-1. Po tej določbi se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil končan postopek odločanja o izdaji upravnega akta. Kot že pojasnjeno, pa v postopku sprejema izpodbijanega sklepa ni šlo za odločanje o izdaji upravnega akta, kot ga opredeljuje ZUS-1, temveč za enostransko izjavo toženke v zvezi z njenimi premoženjskimi pravicami. Nasprotnega zaključka ne terja niti določba iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS, po kateri je tak akt občinskega sveta podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo. Vpisi v zemljiško knjigo lahko temeljijo tudi na aktih oziroma listinah zasebnopravne narave.⁹ Izpodbijani sklep je enostranski akt toženke. Da bi ta morala tožnici omogočiti sodelovanje v postopku sprejema tega akta, iz določb 51.c člena ZLS ne izhaja. Vendar okoliščina, da gre za enostranski akt občinskega sveta, še ne pomeni, da gre za akt javnopravne narave. Tudi zasebnopravni akti so namreč lahko enostranski.¹⁰

36Ker izpodbijani sklep ni akt upravne ali javnopravne narave, ne gre za akt, ki bi lahko postal dokončen in pravnomočen. Takšno pravno moč, ki obsega tako formalno kot materialno dokončnost oziroma pravnomočnost,¹¹ lahko pridobijo le akti oblastne javnopravne narave, ne pa tudi enostranske izjave z vsebino zasebnopravnega značaja. Navedeno pomeni, da zoper izpodbijani sklep ni dovoljena tožba v upravnem sporu niti na podlagi 69. člena ZLS, ki določa, da odloča v upravnem sporu pristojno sodišče o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine.¹² Dalje, ker izpodbijani sklep ni akt javnopravne narave, spori v zvezi z njegovo vsebino niso javnopravni spori, o katerih bi sodišče v upravnem sporu lahko odločalo na podlagi tretjega odstavka 7. člena ZUS-1. Če gre za spor, ki izvira iz zasebnopravnih razmerij, npr. lastninski spor med državo in občino ali med dvema občinama glede določenih nepremičnin ali za spor glede drugih premoženjskih pravic, bo o tem odločalo sodišče splošne pristojnosti v pravdi ali drugem civilnem sodnem postopku.¹³

37Drži, kot navaja tožnica, da je Upravno sodišče kot dovoljene že obravnavalo tožbe zoper občinske akte iz tretjega odstavka 51.c člena ZLS z obrazložitvijo, da gre za enostranske akte, s katerim občine, ki niso uspele skleniti sporazuma, ugotovijo obseg svojega premoženja.¹⁴ Vendar je to stališče po presoji tukajšnjega sodišča glede na razvoj civilnopravne in gospodarskopravne sodne prakse v zvezi s premoženjem občin treba nadgraditi.

38Ker izpodbijani sklep kot enostranski akt toženke, ki se nanaša na razmerja zasebnopravne narave, ni dokončni upravni akt, sam po sebi ne vzpostavlja za stranki (ali koga tretjega) zavezujočih pravnih razmerij. Njihovo ureditev je mogoče doseči v drugih sodnih postopkih, kot je pojasnjeno v nadaljevanju. To pomeni, da s sprejemom izpodbijanega sklepa (še) ni bilo poseženo v tožničine premoženjske pravice ali pravne koristi. Posledično tudi iz tega razloga niso izpolnjeni pogoji za odločanje v upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 157. člena Ustave in 2. člena ZUS-1, kot tudi ne na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave in prvega odstavka 4. člena ZUS-1.¹⁵ Izpodbijani sklep ne predstavlja pravne podlage za vzpostavitev oziroma pridobitev premoženjskih pravic toženke, saj je premoženje strank ex lege razdeljeno že z določbami 51.c člena ZLS. V pravna razmerja, nastala z zakonsko delitvijo premoženja po 51.c členu ZLS, toženka ni mogla poseči z enostranskim aktom. Drugačnega zaključka ne terja niti določba tretjega odstavka 51.c člena ZLS, po kateri je akt iz te določbe podlaga za vpis lastninske pravice (ne pa tudi drugih pravic) v zemljiško knjigo.¹⁶ Izvršljivost te določbe v zemljiški knjigi je vprašljiva,¹⁷ saj ne gre za listino, ki bi bila glede na določbe ZZK-1 zadostna podlaga za vknjižbo lastninske pravice toženke v zemljiško knjigo. Kot že navedeno, izpodbijani sklep nima neposrednih pravnih učinkov v razmerju do tožnice (ali koga tretjega); po drugem odstavku 9. člena (in podobno po prvem odstavku 150. člena) ZZK-1 pa so vpisi dovoljeni le proti osebi, proti kateri učinkuje listina, ki je podlaga za vpis, in ki je v zemljiški knjigi vpisana kot imetnik pravice, na katero se vpis nanaša. Četudi pa bi na podlagi izpodbijanega sklepa v zemljiškoknjižnem postopku prišlo do izdaje sklepa o vpisu toženkine (so)lastninske pravice na nepremičninah, ki so predmet tega sklepa, lahko tožnica svoje pravice uveljavlja s pravnimi sredstvi (v drugih postopkih), ki so ji za to na voljo. Četudi pa bi na podlagi izpodbijanega sklepa v zemljiškoknjižnem postopku prišlo do izdaje sklepa o vpisu toženkine (so)lastninske pravice na nepremičninah, ki so predmet tega sklepa, bi lahko zemljiškoknjižni lastnik svoje stvarne pravice na teh nepremičninah uveljavljal s pravnimi sredstvi, ki so mu za to na voljo v zemljiškoknjižnem postopku, npr. z ugovorom po 157. členu ZZK-1 ali pritožbo po 159. členu ZZK-1, kot tudi z izbrisno tožbo (prim. 243. člen in nasl. ZZK-1). Prav tako bi lahko tudi nevknjiženi lastnik spornih nepremičnin svoje pravice uveljavljal v drugih, tj. pravdnih postopkih pred sodišči splošne pristojnosti.¹⁸ Da izjava toženke o prenehanju sporazuma z dne 15. 12. 2015 v 11. členu izpodbijanega sklepa ni pravno učinkovita, navaja tožnica sama.

39Iz enakih razlogov toženka z izpodbijanim sklepom ni mogla poseči v ustanoviteljske pravice, ki jih je tožnica pridobila na podlagi 51.c člena ZLS. Z njim ni mogla mimo ali v nasprotju z zakonskimi določbami pravno učinkovito določiti, da se ustanoviteljske pravice v javnih zavodih, javnih podjetjih in javnih skladih izvršujejo le skupaj in soglasno, četudi le začasno (do sprejema ustreznih ustanovitvenih aktov ter akta o ustanovitvi skupnega organa za izvrševanje ustanoviteljskih pravic iz šestega odstavka 51.c člena ZLS). Obseg pridobljenih ustanoviteljskih pravic ene in druge stranke namreč določa 51.c člen ZLS. Kot poudarja toženka in kot izhaja iz sklepa Višjega sodišča v Kopru Cpg 130/2023 z dne 9. 11. 2023, na katerega se sklicuje tožnica, okoliščina, da stranki svoje ustanoviteljske pravice izvršujeta soglasno, ne izvira iz učinkovanja izpodbijanega sklepa, pač pa iz (že prej obstoječe) okoliščine, da skupni organ iz šestega odstavka 51.c člena ZLS ni bil ustanovljen ne sporazumno ne po pristojnem sodišču.¹⁹ Tožnica dovoljenosti tožbe (kot tudi ne izdaje predlagane začasne odredbe) v tem upravnem sporu ne more utemeljiti s sklicevanjem na sklep Višjega sodišča v Kopru Cpg 130/2023 z dne 9. 11. 2023, iz katerega izhaja, da se je treba v zvezi z ustanovitvijo skupnega organa iz šestega odstavka 51.c člena ZLS poslužiti drugih upravnopravnih mehanizmov. Višje sodišče v Kopru je namreč v navedenem sklepu v tej zvezi opozorilo na naloge pristojnega ministrstva iz 90.a člena ZLS, ni pa zavzelo stališča, da je način izvajanja ustanoviteljskih in kapitalskih (korporativnih) pravic in obveznosti obeh strank v javnih zavodih, javnih skladih, javnih podjetjih in drugih gospodarskih družbah pristojno določiti sodišče v upravnem sporu.

40Iz navedenega je razvidno, da je v zvezi z uveljavljanjem premoženjskih pravic lokalnih skupnosti, tudi medsebojnih, zagotovljeno drugo sodno varstvo. Skladno s 1. členom ter 481. in 482. členom Zakona o pravdnem postopku (ZPP) lahko tudi občine v pravdnem postopku pred pristojnim okrožnim ali okrajnim sodiščem uveljavljajo svojo lastninsko pravico ter druge premoženjske pravice, vključno s terjatvami, kot tudi obveznosti nasprotnih strank iz sklenjenih sporazumov o premoženjskih obveznostih in (ne)veljavnost teh sporazumov, ustanoviteljske pravice ipd. Stranki nenazadnje sami navajata in izkazujeta, da je bilo med njima kot tudi med njima in tretjimi osebami (Republiko Slovenijo) sproženih več pravdnih postopkov v zvezi s premoženjskimi razmerji, navedeno pa izhaja tudi iz objavljene sodne prakse.²⁰ Ker je torej tožnici za uveljavljanje njenih premoženjskih pravic na stvareh in pravicah, ki so predmet izpodbijanega sklepa, zagotovljeno drugo sodno varstvo, njena tožba v tem upravnem sporu tudi iz tega razloga po določbah 157. člena Ustave, 1. člena, prvega odstavka 4. člena in tretjega odstavka 7. člena ZUS-1 ni dovoljena.

41Ker izpodbijani sklep torej po presoji sodišča ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

42Sodišče je odločitev o tožbi sprejelo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za vsebinsko obravnavanje tožbe. Glede na navedeno tega upravnega spora tudi ni združilo z upravnim sporom pod št. III U 109/2023.

K II. točki izreka:

43ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena. Na podlagi drugega odstavka istega člena ZUS-1 pa sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po določbi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

44Upoštevajoč navedene določbe ZUS-1 in na tej podlagi oblikovano, povsem ustaljeno sodno prakso (npr. sklepi Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 124/2008, I Up 141/2010, I Up 227/2011, I Up 47/2016, I Up 13/2018, I Up 95/2022), je procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu vložena tožba, ki je prestala predhodni preizkus. To jasno izhaja tudi iz zakonskega namena, ki ga zasleduje preventivno varstvo z začasno odredbo. Zato mora sodišče, če tožbo zavrže, zavreči tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

45Ker je v obravnavanem primeru sodišče tožbo s sklepom zavrglo, je, glede na citirane določbe 32. člena in 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo tudi tožničin predlog za izdajo začasne odredbo, vključno s podrejenim in skrajno podrejenim predlogom za izdajo začasne odredbe.

K III. točki izreka:

46Na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 je sodišče ob zavrženju tožbe odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, kar vključuje tudi stroške postopka v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe.

¹ O ustavni skladnosti te zakonske določbe se je na podlagi zahteve za oceno ustavnosti, ki jo je vložila prav tožnica, Ustavno sodišče opredelilo v odločbi U-I-244/14 z dne 10. 9. 2015.
² Stranki to zakonsko določbo vidita kot pravno podlago za določitev njunih medsebojnih premoženjskih razmerij glede celotnega premoženja, čeprav je mogoče to določbo razumeti tudi na način, da občinskemu svetu podeljuje pristojnost sprejeti akt le glede delitve premoženja iz prvega odstavka 51.c člena ZLS, torej le glede nepremičnin in njim služečih premičnin. Navedeno izhaja iz umestitve določbe tretjega odstavka 51.c člena ZLS za določbe prvega odstavka tega člena ZLS o zakonski delitvi nepremičnin in njim služečih premičnin ter pred ostale določbe 51.c člena, ki določajo zakonsko delitev ostalega premoženja. Ne gre niti prezreti, da po četrtem odstavku 51.c člena ZLS sklep o delitvi drugih premoženjskih pravic, denarnih sredstev in vrednostnih papirjev ter nekaterih bremen sprejmejo župani in ne občinski sveti.
³ Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021.
⁴ Prim. Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 505 in 506.
⁵ Ibidem, str. 520.
⁶ Ibidem, str. 517. Prim. tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016.
⁷ Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 16/2021 z dne 10. 3. 2021 in I Up 295/2015 z dne 17. 2. 2016.
⁸ Prim. sklep Višjega sodišča v Kopru Cpg 130/2023 z dne 9. 11. 2023.
⁹ Glej 40. člen Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju: ZZK-1).
¹⁰ Npr. enostranski pravni posli, na katere se nanaša 14. člen OZ; prim. tudi ureditev podobnih zasebnopravnih izjav v tretjem odstavku 76. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS).
¹¹ O učinkih dokončnosti in pravnomočnosti podrobno Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 346 do 359.
¹² V tej zvezi je treba povedati, da je Ustavno sodišče s sklepom U-I-182/97 z dne 13. 5. 1999 zavrglo zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana z dne 20. 2. 1996, s katerim naj bi ta mestna občina enostransko prevzela upravljanje s premoženjem, ki leži na njenem območju. Ustavno sodišče je navedlo, da izpodbijani sklep ni predpis, ampak po svoji vsebini predstavlja posamični akt, s katerim se začasno urejajo konkretna premoženjska razmerja med občinami, o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine pa odloča v upravnem sporu pristojno sodišče. Svojo odločitev je oprlo na določbo prvega odstavka 157. člena Ustave in 69. člena ZLS. Vendar pa je Ustavno sodišče takšno stališče sprejelo glede sklepa, ki je bil izdan v času pred uveljavitvijo določb 51.b in 51.c člena ZLS, ki so delitev premoženja občin uredile drugače, in na podlagi prehodne določbe 100. člena ZLS, ki se je nanašala na delitev premoženja po osamosvojitvi nastalih občin (za kar v tem sporu ne gre) in ki je izrecno predvidela sodno varstvo v upravnem sporu. Drugače pa je pred tem Ustavno sodišče z odločbo U-I-47/95 z dne 20. 6. 1996 razveljavilo občinski statut, ki je opredeljeval obseg premoženja občine.
¹³ Prim. Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 526.
¹⁴ Prim. sodbi I U 1329/2009 z dne 22. 3. 2011 in I U 1897/2009 z dne 22. 3. 2011 ter sklep I U 1897/2009 z dne 30. 3. 2010 v zvezi s sklepom Vrhovnega sodišča I Up 131/2010 z dne 5. 5. 2010.
¹⁵ Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021.
¹⁶ Podobno tudi v četrti odstavek 5. člena Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (ZLNDL).
¹⁷ Prim. sklep Višjega sodišča v Kopru CDn 90/2023 z dne 11. 7. 2023.
¹⁸ O pasivni stvarni legitimaciji v takšni pravdi glej sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 69/2019 z dne 9. 1. 2020.
¹⁹ Prim. 1003. in 1005. člen OZ v zvezi s šestim odstavkom 51.c člena ter četrtim in petim odstavkom 61. člena ZLS ter sklep Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 1021/2010 z dne 21. 4. 2010.
²⁰ Prim. sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 69/2019 z dne 9. 1. 2020, sodbo Višjega sodišča v Kopru I Cp 655/2021 z dne 19. 1. 2022 in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 3/2023 z dne 5. 4. 2023 ter sklep Vrhovnega sodišča I Up 405/2013 z dne 5. 6. 2014.