UPRS Sodba III U 180/2019-56

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka in tožena stranka trpita vsaka svoje stroške tega postopka.

III. Tožeča stranka je dolžna povrniti stranki z interesom stroške tega postopka v znesku 640,35 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Vsebina izpodbijanega sklepa

1Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: toženka) je z izpodbijanim sklepom, št. 35105-97/2018/7 z dne 27. 5. 2019, pod 1. točko izreka zavrglo tožničino zahtevo za vročitev odločbe, št. 35105-97/2018/3 z dne 10. 9. 2018, pod 2. točko izreka je zavrglo predlog tožnice za obnovo postopka, končanega z navedeno odločbo, pod 3. točko izreka pa še sklenilo, da stroškov postopka ni.

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica pri toženki 27. 3. 2019 vložila predlog za obnovo postopka, končanega z odločbo, št. 35105-97/2018/3 z dne 10. 9. 2018 (v nadaljevanju: odločba z dne 10. 9. 2018 ali gradbeno dovoljenje), nato pa 28. 3. 2019 še zahtevo za vročitev te odločbe. Z navedeno odločbo je toženka investitorki A., d.d., tj. stranki z interesom v tem upravnem sporu, izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo VI. skupine tirov v B. na zemljiščih s parc. št. 813, 812, 883, 829, 838, 839, 882/1, 850/1, 851, 881/4, 877/18, 877/6, 880/4, 880/1 in 878/7, vsa k.o. ...¹ Tožnica v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki je postalo pravnomočno 12. 10. 2018, ni bila stranka oziroma stranska udeleženka in ji gradbeno dovoljenje tudi ni bilo vročeno. Po tem, ko povzame vsebino zahteve za vročitev odločbe, pri čemer tožnica iz smiselno istih razlogov predlaga tudi obnovo postopka izdaje te odločbe, toženka v zvezi s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa citira sedmi odstavek 143. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), po katerem je pravica do vročitve odločbe vezana na ugotovitev, da bi oseba, ki vročitev odločbe zahteva, morala biti udeležena v upravnem postopku, pa ji ta možnost ni bila dana. Nato se sklicuje na prvi odstavek 43. člena ZUP, po katerem se ima pravico udeleževati postopka oseba, ki izkaže pravni interes, tega pa izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi; po drugem odstavku tega člena ZUP je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Iz navedenega izhaja, da je za udeležbo v postopku pravno priznana le osebna korist, ki je utemeljena v materialnem predpisu - v konkretni zadevi je to Gradbeni zakon (v nadaljevanju: GZ), s čimer postane pravna korist. Kdo je lahko stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, GZ ureja v 36. členu, pri čemer ta zakon tožnici kot občini posebnega položaja z vidika udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne daje. Tožnica je torej lahko stranka v tem postopku le, če izpolnjuje sicer predpisane pogoje iz 36. člena GZ. Kot nato pojasnjuje toženka, je bila stranki z interesom s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem dovoljena gradnja na zemljiščih, navedenih v izreku gradbenega dovoljenja; izrek pa je edini izvršljiv del gradbenega dovoljenja. Projektna dokumentacija predstavlja zgolj strokovno - tehnični pripomoček, ki izreka ne more dopolniti oziroma nadomestiti. To izhaja že iz 45. člena GZ, ki v prvem odstavku predpisuje sestavine gradbenega dovoljenja in v 3. točki določa, da mora izrek gradbenega dovoljenja vsebovati navedbo parcelnih številk za zemljiške parcele, na katerih se bo izvedla nameravana gradnja, kot tudi iz upravnosodne prakse Vrhovnega sodišča (zadeva X Ips 406/2008) in Upravnega sodišča (zadeve I U 1710/2010, I U 1743/2013 in I U 584/2014). Nepremičnine, z lastništvom katerih tožnica utemeljuje svojo zahtevo za vročitev odločbe z dne 10. 9. 2018 in predlog za obnovo postopka njene izdaje, niso predmet izreka gradbenega dovoljenja, temveč so zajete le v vodnem soglasju in Vodilni mapi dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju: projektna dokumentacija ali PGD), in sicer v poglavju 0.4 Vodilne mape (Splošni podatki o objektu in soglasjih), kjer tudi sicer niso opredeljene kot območja nameravane gradnje, temveč kot del širšega območja. Kot še pojasni toženka, investitor glede na določbe ZUP (134. člen) prosto razpolaga s svojim zahtevkom, kar vključuje tudi njegov umik in ponovno vložitev, zato ravnanju stranke z interesom, ki je svojo predhodno zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja umaknila in nato vložila novo zahtevo, nedopustnosti ni mogoče pripisati.

3Toženka v nadaljevanju svoje obrazložitve glede tožničinih zemljišč, katera mejijo na zemljišča, ki so predmet izreka gradbenega dovoljenja, poudarja, da ima po določbi druge alineje drugega odstavka 36. člena GZ lastnik mejnih zemljišč pravico udeleževati se postopka izdaje gradbenega dovoljenja kot stranski udeleženec, razen če pristojni organ ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva. Njegovo pravno korist je treba ugotavljati v smislu tretje alineje istega odstavka 36. člena GZ, kjer so primeroma naštete pravne koristi, ki jih lahko uveljavlja druga oseba. V konkretnem primeru tožnica, razen tega, da zemljišča v njeni (so)lasti mejijo na z obravnavano gradnjo zajeta zemljišča, ni zatrjevala ničesar v smeri izkazovanja svojega pravnega interesa. Ob odsotnosti utemeljitve pravnega interesa tožnice ter glede na lego nameravane gradnje v odnosu do sosednjih zemljišč, ob kateri spričo oddaljenosti predvidene gradnje vpliv le-te na sosednje nepremičnine ni pričakovan, toženka zaključuje, da tožnica v zadevi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, zato je zahtevo za vročitev gradbenega dovoljenja zavrgla na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

4Po navedenem toženka obrazloži še odločitev o zavrženju predloga za obnovo postopka. V tej zvezi citira prvi odstavek 267. člena in 9. točko 260. člena ZUP ter povzame, da je tožnica predlog za obnovo utemeljevala bodisi s sklicevanjem na zemljišča, ki niso predmet gradbenega dovoljenja, bodisi na zemljišča, na katera zaradi oddaljenosti od objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, ni pričakovati vpliva tega objekta, svojega predloga pa tudi ni podkrepila, zato je bil na podlagi 267. člena ZUP zavržen. Kot še doda toženka, je upravni organ že v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ugotovil, da se s predmetno gradnjo ne posega v pravice in pravne koristi drugih oseb, ta ugotovitev pa je omogočila izdajo gradbenega dovoljenja brez udeležbe stranskih udeležencev, torej tudi brez udeležbe tožnice.

Vsebina tožbe

5Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja, zato je vložila tožbo v upravnem sporu iz razlogov, določenih v 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi ter ugodi njeni zahtevi za vročitev gradbenega dovoljenja in predlogu za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, podrejeno pa, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. V vsakem primeru zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6Uvodoma v tožbi opiše postopek izdaje gradbenega dovoljenja, pri čemer kot ključne izpostavlja sledeče okoliščine: da se gradnja objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, nanaša na del pristanišča, ki leži na območju tožnice, in poteka po nepremičninah v tožničini lasti ali nanje meji; da je stranka z interesom že 11. 5. 2018 podala zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju: zahteva z dne 11. 5. 2018), postopek s to zahtevo, ki se je vodil po določbah Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) in v katerem je tožnica na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 priglasila svojo udeležbo, pa je bil zaradi poznejšega umika zahteve ustavljen; da se je v času od umika zahteve z dne 11. 5. 2018 do vložitve nove zahteve začel (s 1. 6. 2018) uporabljati GZ, po katerem tožnica kot občina, na območju katere leži nameravana gradnja, nima več avtomatičnega položaja stranskega udeleženca, obenem pa ji zakon na območjih, urejenih z državnim prostorskim načrtom, odvzema vlogo mnenjedajalca; da je stranka z interesom zahtevo z dne 11. 5. 2018 umaknila, da bi tožnici preprečila udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja; da je toženka, čeprav je vedela, da tožnica želi sodelovati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, to prezrla; da tožnica ni vedela za vložitev nove zahteve in na njeni podlagi vodenega novega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja; da je na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja za gradbeno dovoljenje izvedela šele 27. 2. 2019, ko je to dovoljenje že postalo dokončno in pravnomočno. Tožnica nato navaja, da iz Vodilne mape PGD in priloženega vodnega soglasja izhaja, da se bo gradnja izvajala na nepremičninah s parc. št. 878/1, 811/2, 847/3, 847/5 in 879/1. Tožnica je zemljiškoknjižna lastnica zemljišč s parc. št. 847/3 in 847/5, nepremičnino s parc. št. 811/2 pa ima v skupni lasti z Mestno občino C. (v nadaljevanju: C.). Ta je sicer v zemljiški knjigi vknjižena kot edina lastnica, vendar je po določbi 51.b člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) premoženje C., iz katere se je izločila tožnica, do njegove razdelitve skupno premoženje, s katerim upravljajo organi občine, na območju katere nepremičnina leži. Ker parcela 811/2 leži na območju tožnice, ki z njo tudi upravlja, bo tudi ob odsotnosti sporazumnega dogovora o delitvi premoženja po teritorialnem načelu pripadla tožnici. Nepremičnini s parc. št. 878/1 in 879/1 sta bili v času izdaje gradbenega dovoljenja skupno nerazdelno premoženje tožnice in C. Pri njiju je bila sicer 7. 11. 2018 na podlagi sodbe in sklepa Višjega sodišča v Kopru I Cp 231/2018 z dne 25. 9. 2018 (v nadaljevanju: sodba in sklep I Cp 231/2018) vpisana lastninska pravica v korist Republike Slovenije, vendar o tem teče spor, ki še ni zaključen. Nato tožnica pojasnjuje, da nepremičnine, zajete v izreku gradbenega dovoljenja, mejijo na nepremičnine v njeni (so)lasti, in sicer na njene nepremičnine s parc. št. 811/2, 811/1, 810, 849/1, 849/2, 849/3, 849/4, 849/5, 849/6, 847/4, 847/1, 847/2, 865/1, 868/5, 866, 867 in 868/5. Glede na navedeno zaključuje, da bi jo toženka na podlagi 37. člena GZ morala seznaniti z začetkom postopka izdaje gradbenega dovoljenja in povabiti k udeležbi, saj je vedela, da tožnica v njem želi sodelovati, iz uradnih evidenc pa tudi izhajajo podatki o lastništvu zgoraj navedenih nepremičnin. Poudarja, da investitor nima pravice graditi na nepremičninah, ki niso v njegovi lasti, zato bi morala toženka tožnico, ki je v obeh z izpodbijanim sklepom zavrženih vlogah zatrjevala, da gradbeno dovoljenje posega v njene pravice oziroma pravne koristi, najmanj pritegniti v postopek, če ne zavrniti zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, namesto tega pa je s sklicevanjem na strokovno-tehnično naravo PGD nekonkretizirano zaključila, da tožnici lastništvo nepremičnin, ki mejijo na zemljišča nameravane gradnje, ne daje neposredne pravice do sodelovanja v postopku.

7V nadaljevanju tožbe še ugovarja, da je toženka kršila pravila postopka s tem, ko pred izdajo izpodbijanega sklepa tožnici ni dala možnosti, da se izjavi o ugotovljenih dejstvih in dokazih ter pravnih podlagah. Pravica do izjave pa je eden od bistvenih elementov pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije. Toženka se v izpodbijanem sklepu tudi ni opredelila do vseh tožničinih navedb iz predloga za obnovo postopka in zahteve za vročitev odločbe z dne 10. 9. 2018. Tam je tožnica opozorila, da je zaradi predhodnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja za isto gradnjo in istega investitorja toženka vedela, da tožnica želi sodelovati v postopku in da v zvezi z izdajo tega dovoljenja zatrjuje poseg v njene pravice in pravne koristi. Kljub temu je toženka ni obvestila o novem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja (za isto gradnjo in istega investitorja) in ji je tako preprečila priglasitev udeležbe v njem. Do teh navedb se v izpodbijanem sklepu toženka ni opredelila, zato se ga v tem smislu ne da preizkusiti in je tožnici kršena tudi ustavna pravica do pravnega sredstva. Kot še dodaja, je toženka v nasprotju z ZUP o dveh ločenih vlogah izdala le en akt, s čimer je prav tako kršila pravila postopka. Toženka pa je tudi nepravilno uporabila materialno pravo, in sicer drugi odstavek 45. člena GZ, po katerem sta PGD in vodno soglasje kot sestavna dela gradbenega dovoljenja zavezujoča in zato prav tako lahko posegata v pravice tretjih. Da gre za sestavna dela gradbenega dovoljenja, ne izhaja samo iz zakona, temveč tudi iz gradbenega dovoljenja. To pa ne pomeni le, da je bilo v obravnavani zadevi napačno uporabljeno materialno pravo, temveč je tudi izrek gradbenega dovoljenja pomanjkljiv, saj v njem niso navedene vse nepremičnine, ki jih navajata PGD in vodno soglasje, posledično pa je v tej zvezi tudi dejansko stanje v zadevi nepopolno ugotovljeno. Z onemogočanjem sodelovanja v postopku je tožnici kršena ustavna pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in načelo zaupanja v pravo kot sestavni del načela pravne države iz 2. člena Ustave. Sklepno tožnica ugovarja, da je izpodbijani sklep neobrazložen, saj toženka ni pojasnila, zakaj šteje, da predmetna gradnja ne bo imela vpliva na zemljišča v tožničini lasti, temveč zgolj pavšalno in nekonkretizirano navaja, da se z gradnjo ne posega v pravice in pravne koristi drugih oseb.

8Kot dokaze je tožnica v tožbi predlagala: izpodbijani sklep; vpogled v upravni spis zadeve, zlasti Vodilno mapo PGD; svojo zahtevo z dne 27. 3. 2019 za vročitev odločbe; predlog za obnovo postopka z dne 26. 3. 2019; redne izpise iz zemljiške knjige z dne 8. 5. 2019 za nepremičnine s parc. št. 847/3, 847/5 in 811/2; zgodovinska izpisa iz zemljiške knjige z dne 8. 5. 2019 za nepremičnini s parc. št. 879/1 in 878/1; vpogled v zemljiško knjigo za nepremičnine s parc. št. 811/2, 811/1, 810, 849/1, 849/2, 849/3, 849/4, 849/5, 849/6, 847/4, 847/1 in 847/2; vpogled v zemljiško knjigo - zgodovinski izpis od 1. 5. 2011 dalje za nepremičnine s parc. št. 865/1, 868/5, 866 in 867; vpogled v listine predhodnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja, št. 35105-34/2018 1093-05, in sicer tožničino priglasitev udeležbe z dne 27. 7. 2018 in tam izdani sklep o ustavitvi postopka. Tožbi je priložila še sklep o ustavitvi postopka, št. 35105-66/2018/7 1093-05 z dne 25. 7. 2018, gradbeno dovoljenje z dne 10. 9. 2018, sodbo in sklep Višjega sodišča v Kopru I Cp 231/2018 z dne 25. 9. 2018 in sklep Vrhovnega sodišča II DoR 410/2018 z dne 10. 1. 2019.

Nadaljnji potek upravnega spora

9Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

10Tožba je bila na podlagi 19. člena ZUS-1 vročena tudi A., d.d. kot stranki z interesom v tem upravnem sporu. Ta v odgovoru na tožbo uvodoma meni, da je izdaja enega sklepa, s katerim je bilo odločeno o dveh vlogah tožnice, skladna z določili ZUP. Nato poudarja, da je predmet tega upravnega spora presoja zakonitosti izpodbijanega sklepa, s katerim je bilo odločeno o tožničini zahtevi za vročitev odločbe z dne 10. 9. 2018 in o njenem predlogu za obnovo postopka izdaje te odločbe, zato so irelevantna tožbena navajanja glede postopanja stranke z interesom v predhodnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Toženka je zavzela pravilno stališče, da nameravana gradnja ne vpliva na tožničina zemljišča. V tej zvezi stranka z interesom dodaja, da so nepremičnine, kjer se bo izvedla nameravana gradnja, velike; gradnja (kar je razvidno tudi iz PGD) pa bo sorazmerno daleč od tožničinih nepremičnin, zato nanje ne bo imela vpliva. O morebitnem vplivu gradnje bi tožnica morala podati konkretne navedbe in dokaze, pa tega ni storila. Ob pravilnem zaključku, da gradnja na tožničine nepremičnine ne bo vplivala, je toženka ni bila dolžna seznaniti z začetkom postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, čeprav je vedela, da je v predhodnem postopku, ki se je vodil po ZGO-1, tožnica želela sodelovati; gre namreč za dva ločena in med seboj neodvisna postopka. Stranka z interesom v nadaljevanju poudarja, da nobena izmed tožničinih nepremičnin ni zajeta v izreku gradbenega dovoljenja, teh pa ni niti v PGD. Določene nepremičnine so sicer zajete v vodnem soglasju, vendar zgolj njihova navedba v tem soglasju še ne pomeni, da je na podlagi gradbenega dovoljenja dovoljen poseg v te nepremičnine. Vodno soglasje se je namreč pridobilo za celoten projekt "Gradnja VI. skupine železniških tirov in tiri 70, 80 ter podaljšanje tira 44", pri čemer je tir 70 namenjen za pomol III, tir 80 za področje Sermin, tir 44 pa se nadaljuje vzhodno od terminala za premog. Vendar se je nato stranka z interesom, ker niso bila v celoti rešena vprašanja lastništva nepremičnin, po katerih bi potekala celotna gradnja, odločila, da bo najprej pridobila gradbeno dovoljenje samo za gradnjo VI. skupine tirov. Tožničine parcele, ki so navedene v vodnem soglasju, so bile predvidene za gradnjo tira 80, ki pa se po povedanem na podlagi predmetnega gradbenega dovoljenja ne gradi. Gradbeno dovoljenje za gradnjo VI. skupine tirov tako ne predvideva nikakršnih posegov na tožničine parcele in ne posega v njene pravice in pravne koristi. V zadevi je bistveno, da gradnja poteka samo po nepremičninah, ki so navedene v izreku gradbenega dovoljenja, in ne po parcelah, ki jih zajema vodno soglasje. Stranka z interesom pripominja, da tožnica nima pravnega interesa v smeri dopolnjevanja izreka gradbenega dovoljenja; četudi bi ga imela, pa to ni predmet tega postopka. Na podlagi vsega navedenega predlaga, da sodišče tožbo zavrne in tožnici naloži plačilo stroškov tega postopka.

11Stranka z interesom v vlogi z dne 1. 12. 2023 izpostavlja, da tožnica ni nikoli podala navedb, iz katerih bi izhajale njene pravne koristi oziroma interesi, ki jih želi varovati v postopku, zgolj abstrakten interes pa ni dovolj za sodelovanje v postopku oziroma za njegovo obnovo. Tudi sicer niti iz projektne niti katerekoli druge dokumentacije ne izhaja, da bi gradnja železniškega tira kakorkoli vplivala na tožničine nepremičnine na način, da bi bilo poseženo v njene pravice in pravne koristi. Vsaka stranka lahko prosto razpolaga s svojimi zahtevki, na podlagi 134. člena ZUP lahko zahtevek tudi delno ali v celoti umakne, zato umik ni zloraba. Ob sklicevanju na sodbo tega sodišča II U 482/2013 z dne 20. 8. 2014 stranka z interesom dalje poudarja, da tožnici ne gre položaj stranke oziroma udeleženca v postopku na podlagi že začetega in nato ustavljenega postopka, tega GZ ne določa. Navaja še, da tožnica v času izdaje gradbenega dovoljenja ni bila lastnica sosednjih nepremičnin, temveč je predlog za vpis lastninske pravice na posameznih od teh nepremičnin vložila šele 28. 11. 2023. Po 11. členu Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju: SPZ) pa se domneva, da je lastnik nepremičnine tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo. Zato je upravni organ skladno z načelom zaupanja v zemljiško knjigo iz 10. člena SPZ in skladno z določbo 37. člena GZ, po kateri je upravni organ dolžan seznaniti o postopku le osebe, ki so mu znane na podlagi uradnih evidenc, ravnal pravilno, ko tožnice ni povabil v postopek. Na to kaže tudi dejstvo, da nameravana gradnja ne posega v tožničine nepremičnine oziroma njene pravice. Iz sodbe tega sodišča I U 315/2019 z dne 7. 5. 2020 pa izhaja, da celo v primeru, če bi stranka imela neko upravičenje na nepremičnini, na kateri bi se gradilo, to samo po sebi ne zadostuje za izkaz njenega pravnega interesa. Ob sklicevanju na sodbo tega sodišča I U 275/2010 z dne 19. 5. 2011 stranka z interesom ponavlja, da je gradnja dovoljena zgolj na nepremičninah, ki so zajete v izreku gradbenega dovoljenja.

12Tožnica v vlogi z dne 11. 1. 2024 poudarja, da je bistvo tožbe v vprašanju, ali bi morala biti udeležena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja kot subjekt po prvi alineji drugega odstavka 36. člena GZ, torej kot lastnica nepremičnin, ki so predmet gradbenega dovoljenja, izdanega v postopku, katerega obnovo je zahtevala. Da je lastnica zemljišč s parc. št. 878/1, 811/2, 879/1, 847/3 in 847/5, je zatrjevala že v predlogu za obnovo postopka in še vedno trdi. Pri tem ni bistveno, da nekatere izmed teh nepremičnin mejijo na parcele, po katerih naj bi potekala sporna gradnja, temveč je bistveno, da je tožnica z zemljiškoknjižnimi izpiski dokazala, da je bila na dan izdaje gradbenega dovoljenja, torej 10. 9. 2018, (so)lastnica teh nepremičnin. V tožbi pa je pojasnila, da je bila na podlagi sodbe in sklepa I Cp 231/2018 kot zemljiškoknjižna lastnica parcel št. 878/1 in 879/1 z dnem 7. 11. 2018 sicer vpisana Republika Slovenija, vendar vknjižbe v zemljiško knjigo po izdaji gradbenega dovoljenja za presojo postopka njegove izdaje ne morejo biti relevantne. Tudi sicer pa je bila odločitev I Cp 231/2018 s sodbo in sklepom Vrhovnega sodišča II Ips 69/2019 z dne 9. 1. 2020 razveljavljena, v ponovljenem pravdnem postopku pa je Republika Slovenija tožbo glede teh dveh parcel umaknila. Kot navaja tožnica, ima lastnik nepremičnine, na kateri bo potekala gradnja, po samem zakonu položaj stranskega udeleženca, drugače od subjekta, ki je zgolj mejaš. Vprašanje, kdo se lahko udeležuje postopka izdaje gradbenega dovoljenja, pa ni vprašanje izdanega gradbenega dovoljenja, temveč postopka njegove izdaje. To se še zlasti pokaže v obravnavani zadevi, kjer je bilo gradbeno dovoljenje izdano za gradnjo na 15 parcelah, med katerimi ni tožničinih nepremičnin, vendar je predmet postopka determinirala zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja in tej priložena PGD, ki je tudi izrecno navedena kot sestavni del gradbenega dovoljenja. V Vodilni mapi PGD pa je pod postavko 0.4, Seznam zemljišč za nameravano gradnjo, navedenih 37 parcel, med njimi parcela 879/1, tožničina last. Da se je postopek vodil v zvezi s 37 in ne 15 parcelami, izhaja tudi iz točke 0.8.1. Popis zemljiških parcel, med katerimi so navedene parcele 878/1, 811/2, 847/3 in 847/5. Širši obseg postopka izdaje gradbenega dovoljenja od obsega samega gradbenega dovoljenja pa je še najbolj razviden iz vodnega soglasja, v katerem je navedenih vseh pet tožničinih parcel. Četudi bi podlago za odločitev o tem, kdo naj bo stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, predstavljalo zgolj izdano gradbeno dovoljenje, pa so v njem po samem zakonu, tj. drugem odstavku 45. člena GZ, vključene parcele 878/1, 811/2, 879/1, 847/3 in 847/5. Kot še navaja tožnica, prikaz lege obravnavanih parcel pokaže, da je fizično nemogoče, da bi gradnja železniškega tira potekala le po parcelah, navedenih v izreku gradbenega dovoljenja, in ne tudi po kakšni od tožničinih nepremičnin. Kot dokaze je predlagala še: sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 69/2019 z dne 9. 1. 2020, zapisnik sodne poravnave, sklenjene pred Okrožnim sodiščem v Kopru v zadevi P 25/2020, s prilogo - grafičnim prikazom, Vodilno mapo PGD in vodno soglasje, predlagala pa je tudi postavitev izvedenca geodetske stroke.

13Stranka z interesom v vlogi z dne 26. 1. 2024 vztraja, da se gradbeno dovoljenje ne nanaša na tožničine nepremičnine s parc. št. 878/1, 811/2, 879/1, 847/3 in 847/5, temveč zgolj na v izreku gradbenega dovoljenja navedene nepremičnine. Nobena izmed nepremičnin, na katere se sklicuje tožnica, ne leži na trasi nameravane gradnje, temveč so, ravno nasprotno, od nameravane gradnje tako oddaljene, da jih na priloženem prikazu katastra sploh ni mogoče zajeti. Pravico udeleževati se postopka pa ima po 43. členu ZUP le oseba, ki izkaže pravni interes, pri čemer tožnica niti v postopku izdaje izpodbijanega sklepa niti v tem upravnem sporu ni substancirala svoje morebitne pravne koristi. Kot še poudarja stranka z interesom, je Republika Slovenija postala lastnica nepremičnin s parc. št. 878/1 in 879/1 po samem zakonu, in sicer na podlagi 76. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju: ZGJS) z dnem 2. 7. 1993, kar pomeni, da tožnica, čeprav je bila vpisana v zemljiški knjigi kot lastnica, to ni bila in bi njeno sodelovanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pomenilo kršitev pravil postopka. V zvezi s tožničinimi navedbami, da je bila s prvotnim projektom predvidena gradnja na več nepremičninah, kot jih določa gradbeno dovoljenje, stranka z interesom dodaja, da ima investitor možnost, da kadarkoli spremeni namen oziroma obseg nameravane gradnje, s tem pa se spremeni tudi krog oseb, ki lahko sodelujejo v postopku. V postopku lahko namreč sodelujejo le osebe, ki so tangirane z gradnjo, ki je predmet gradbenega dovoljenja. Sicer bi npr. na vseh etapah gradnje avtocestnega omrežja sodelovale vse osebe, ki so tangirane z avtocestnim omrežjem, in ne le osebe, ki so tangirane s posameznim odsekom. V dokaz stranka z interesom prilaga še grafični prikaz gradnje na katastru s prikazom in navedbo parcel, po katerih poteka.

Glavna obravnava

14Sodišče je v tem upravnem sporu 6. 3. 2024 opravilo javno glavno obravnavo, ki sta se je udeležila tožničin pooblaščenec in pooblaščenec stranke z interesom.

15Tožničin pooblaščenec je vztrajal pri tožbenih navedbah in ponovil, da tožnica svoje pravice v postopku primarno uveljavlja kot lastnica nepremičnin, kjer bo potekala gradnja (in sicer najmanj na podlagi 33. in 67. člena Ustave), ter ne kot lastnica sosednjih nepremičnin. Nesporno se je postopek izdaje gradbenega dovoljenja začel na podlagi projekta (PGD), ki je obsegal gradnjo na več parcelah, kot so navedene v izreku gradbenega dovoljenja, in sicer je ta projekt obsegal tudi pet parcel, last tožnice, to so parcele 811/2, 878/1, 879/1, 847/3 in 847/5. Stranka z interesom je nato zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja očitno zožila ali delno umaknila. Vendar če ob tem ni spremenila tudi PGD, je ta po določbi drugega odstavka 45. člena GZ del gradbenega dovoljenja. Stranka z interesom s sklicevanjem na odločitev Višjega sodišča v Kopru v zadevi I Cp 231/2018, po kateri tožnica ni več lastnica omenjenih petih parcel, v bistvu priznava, da je tožnica v času izdaje oziroma celo ob začetku postopka izdaje gradbenega dovoljenja to bila, saj je bila odločitev v omenjeni zadevi sprejeta 25. 9. 2018, torej po izdaji gradbenega dovoljenja z dne 10. 9. 2018. V zvezi z grafičnim prikazom gradnje, ki ga je predložila stranka z interesom, je tožničin pooblaščenec navedel, da je že iz te nestrokovne skice jasno, da mora gradnja železniškega tira - ki se nujno nadaljuje v nek širši železniški tir in se ne more kar končati - potekati čez tožničino parcelo 878/1.

16Pooblaščenec stranke z interesom je navedel, da gradnja, ki je predmet obravnavanega postopka, ne bo potekala po tožničinih nepremičninah. Predmet odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja je bila gradnja na parcelah, ki so navedene v njegovem izreku. Tožnica zato ni imela in nima nobenega pravnega interesa v zvezi s predmetno gradnjo. Glede očitka, da naj bi tir v spodnjem delu grafičnega prikaza poniknil, je pojasnil, da tir ne ponikne, pač pa se priključi na že prej zgrajeni obstoječi tir, kar je razvidno tudi iz grafičnega prikaza (ob naknadnem pojasnilu, da ne gre za dokazni predlog, je pooblaščenec stranke z interesom pripomnil, da lahko ta podatek pridobi tudi sodišče samo z vpogledom v spletni portal E-prostor, saj je tir že zgrajen).

17Tožničin pooblaščenec je poudaril, da gre v tem upravnem sporu za vprašanje o procesnih pravicah tožnice nastopati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Upoštevajoč določbe 36. člena GZ je odločitev toženke napačna, ker je zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja vsebovala tudi gradnjo na tožničinih parcelah. Pooblaščenec stranke z interesom je v zvezi s tem opozoril, da je iz zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, ki je predmet obravnavanega postopka, razvidno, da se nanaša zgolj na parcele, ki so vsebovane v izreku gradbenega dovoljenja, med katerimi ni tožničinih parcel. Po vpogledu v zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja in PGD je tožničin pooblaščenec odgovoril, da je v PGD, natančneje v poglavju 0.4 Splošni podatki o objektu in soglasjih, Seznam zemljišč za nameravano gradnjo, navedena tudi parcela 879/1, torej ena od petih tožničnih parcel. Seznam zemljišč za nameravano gradnjo sicer obsega nejasno opredelitev o prvi in drugi fazi, kar pa je za obseg projekta irelevantno, saj tožnici ni znano, da naj bi se gradnja opravljala v dveh fazah in kdaj naj bi kakšna faza potekala. Glede na predmet tega postopka je predvsem pomembno, da ji ni bila dana možnost sodelovati v postopku. Pooblaščenec stranke z interesom je pojasnil, da je v tem delu Vodilne mape jasno določeno, da sta predmet projekta dve fazi: prva faza obsega parcele, ki so v lasti stranke z interesom, in samo za to fazo je ta tudi vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, druga faza ni bila predmet postopka. Gradnja je dopustna zgolj in samo na parcelah, ki so izrecno navedene v gradbenem dovoljenju. Upravni organ je bil dolžan vabiti v postopek zgolj lastnike tistih nepremičnin, za katere je bila vložena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, med slednjimi pa ni tožnice. O tem obstaja tudi sodna praksa Upravnega sodišča, ki se nanaša na delna gradbena dovoljenja. Tožničin pooblaščenec je navedel, da utemeljitev, s katero skuša stranka z interesom relativizirati navedbo tožničine parcele v PGD, iz samega projekta ni razvidna. Ob takem projektu in brez posebne utemeljitve bi se upravnemu organu morala kazati vsaj dilema, ali se v obravnavani zadevi posega tudi na tožničine parcele, s tem pa bi se izkazala vsaj možnost posega v tožničine pravice. Pooblaščenec stranke z interesom je to stališče prerekal ter dodal, da meje upravnega postopka in s tem sodelovanje drugih oseb določa zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, ta pa je v obravnavani zadevi jasna in iz nje tudi jasno izhaja, da je stranka z interesom zahtevala izdajo gradbenega dovoljenja zgolj za tiste nepremičnine, ki so v njeni lasti, in ne za nepremičnine v lasti tožnice. Tožničin pooblaščenec je nato umaknil dokazni predlog za vpogled v zemljiško knjigo za nepremičnine s parc. št. 811/1, 810, 849/1, 849/2, 849/3, 849/4, 849/5, 849/6, 847/4, 847/1 in 847/2 ter za vpogled v zemljiško knjigo (zgodovinske izpise od 1. 5. 2011 dalje) za nepremičnine s parc. št. 865/1, 868/5, 866 in 867.

18V dokaznem postopku na glavni obravnavi je sodišče vpogledalo listine upravnega spisa obravnavane zadeve, med katerimi se nahajajo tudi izpodbijani sklep, tožničin predlog za obnovo postopka z dne 26. 3. 2019, njena zahteva z dne 27. 3. 2019 za vročitev odločbe s prilogami, med katerimi je tudi v predhodnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja izdani sklep o ustavitvi postopka, št. 35105-34/2018/9 1093-05 z dne 6. 8. 2018, gradbeno dovoljenje z dne 10. 9. 2018, vloga za izdajo gradbenega dovoljenja ter PGD iz aprila 2016, ki vključuje tudi Vodilno mapo, št. 202-16C, in vodno soglasje, št. 35506-4506/2016-4 z dne 22. 8. 2016. Sodišče je vpogledalo tudi tožničino prijavo udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, št. 35105-34/2018 1093-05, in tožbi priložen sklep o ustavitvi postopka, št. 35105-66/2018/7 1093-5 z dne 25. 7. 2018, redne izpise iz zemljiške knjige za parcele 847/3, 847/5, 811/2 in zgodovinska izpisa iz zemljiške knjige za parceli 879/1 in 878/1, sodbo in sklep Višjega sodišča v Kopru I Cp 231/2018 z dne 25. 9. 2018, sklep Vrhovnega sodišča II DoR 410/2018 z dne 10. 1. 2019, sodbo in sklep Vrhovnega sodišča II Ips 69/2019 z dne 9. 1. 2020, sodno poravnavo v zadevi Okrožnega sodišča v Kopru P 25/2020 z dne 11. 11. 2022 ter grafični prikaz gradnje na katastru.

19Dokazni predlog za postavitev sodnega izvedenca geodetske stroke pa je sodišče zavrnilo, saj gre pri tem za nedopustno novoto glede na 52. člen ZUS-1. Po tej določbi lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Kot je razvidno iz izpodbijanega sklepa in upravnih spisov zadeve, je tožnica šele v upravnem sporu navajala, da gradnja ne more potekati drugače, kot da bi prečkala tudi njeno parcelo, in v zvezi s tem predlagala postavitev izvedenca geodetske stroke, pri čemer pa ni utemeljenega razloga, da tega ne bi mogla storiti že v svojih vlogah, ki so predmet izpodbijanega sklepa. Sodišče poleg povedanega še pojasnjuje, da je za odgovor na vprašanje, ali bi tožnica morala biti udeležena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in ali je potemtakem upravičena zahtevati njegovo vročitev in predlagati obnovo postopka, v konkretni zadevi bistveno, ali so tožničine nepremičnine predmet gradbenega dovoljenja oziroma ali gre za nepremičnine, ki mejijo z zemljišči, na katerih bo potekala nameravana gradnja, pri čemer gre za presojo listinske dokumentacije, saj je lahko zgrajeno le tisto, kar je dovoljeno z gradbenim dovoljenjem. Če pa bi se nato ugotovilo, da izvedena gradnja posega na tožničine nepremičnine, čeprav te z gradbenim dovoljenjem niso zajete, to ni stvar obravnavanega, temveč ustreznega inšpekcijskega postopka.

20Tožničin pooblaščenec in pooblaščenec stranke z interesom ugovorov zoper dokazni sklep in dokazovanje na glavni obravnavi nista podala.

Odločitev sodišča

K I. točki izreka:

21Tožba ni utemeljena.

22Predmet presoje v tem upravnem sporu je sklep, s katerim je toženka ob ugotovitvi, da tožnica ni oseba, ki bi morala biti udeležena v postopku izdaje odločbe z dne 10. 9. 2018, torej gradbenega dovoljenja, zavrgla tožničino zahtevo za vročitev navedene odločbe in njen predlog za obnovo postopka izdaje te odločbe.

23Iz izpodbijanega sklepa in upravnega spisa zadeve izhaja ter med strankami ni sporno, da je tožnica zahtevo za vročitev odločbe z dne 10. 9. 2018 podala na podlagi sedmega odstavka 143. člena ZUP. Ta določa, da se osebi, ki zatrjuje, da ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku, čeprav je imela to pravico, na njeno zahtevo vroči odločba, če zahteva vročitev v 30 dneh od dneva, ko je izvedela za izdajo odločbe. Toženka je odločitev o zavrženju te zahteve utemeljila na določbi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, po kateri organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. Predlog za obnovo postopka pa je tožnica vložila iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, po kateri se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku. Po 5. točki prvega odstavka 263. člena ZUP lahko stranka obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP predlaga v enem mesecu od dneva, ko je izvedela, da je bila odločba izdana. Stranka mora že v predlogu za obnovo postopka verjetno izkazati okoliščine, na katere opira predlog, in okoliščine, da je bil predlog podan v zakonskem roku (265. člen ZUP). Ko organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, prejme predlog, mora preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana (prvi odstavek 267. člena ZUP). Če ti pogoji niso izpolnjeni, pristojni organ predlog s sklepom zavrže (drugi odstavek 267. člena ZUP). Tudi odločitev o zavrženju predloga za obnovo postopka izdaje odločbe z dne 10. 9. 2018 je toženka utemeljila na presoji, da tožnica ob ugotovitvi, da se s predmetno gradnjo ne bo posegalo v njene pravice in pravne koristi, ne izkazuje pravnega interesa za udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in s tem na zaključku, da predloga za obnovo postopka ni podala upravičena oseba.

24Toženka je o tožničini zahtevi za vročitev odločbe z dne 10. 9. 2018 in o predlogu za obnovo postopka izdaje te odločbe odločila z enim aktom, tj. izpodbijanim sklepom, kar tožnica izpostavlja kot kršitev pravil postopka. V tej zvezi sodišče pojasnjuje, da ima upravni organ, tudi zaradi načela ekonomičnosti postopka in učinkovitosti upravnega odločanja, po določbah 130. člena ZUP možnost, da združi več zadev v en postopek. Prvi odstavek tega člena omogoča združitev več istovrstnih (po vsebini v bistvenem enakih zadev) več strank, po drugem odstavku 130. člena ZUP pa lahko pod pogoji iz prvega odstavka (tj. ko se pravice ali obveznosti opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago ter je organ za vse zadeve stvarno pristojen) ena ali več strank v enem postopku uveljavlja tudi več različnih zahtevkov. Ko se za združitev zadev v en postopek odloči organ, gre za fakultativno združevanje, ki je v presoji organa in do katerega lahko pride v vsaki fazi upravnega postopka. Upravni organ o združitvi več istovrstnih zadev več strank v en postopek oziroma o tem, da se v enem postopku skupaj obravnava več različnih zahtevkov ene ali več strank, odloči s posebnim sklepom (tretji odstavek 130. člena ZUP). Vendar v praksi niso redki primeri, ko organ sklep o združitvi zadev in odločitev o teh zadevah izda hkrati v enem upravnem aktu ali o združitvi celo ne izda posebnega sklepa, kar pa po stališču pravne teorije (glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, 2. knjiga, str. 33 do 37) ter upravnosodne prakse (prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 1153/2006 z dne 27. 7. 2006 in sodbo tega sodišča II U 379/2009 z dne 2. 3. 2011) ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka, če so izpolnjeni pogoji za združitev. Da ti pogoji v obravnavanem primeru ne bi bili izpolnjeni, tožnica argumentirano ne ugovarja. Na podlagi povedanega sodišče sodi, da ravnanje toženke, ki je z izpodbijanim sklepom odločila tako o zahtevi za vročitev odločbe kot o predlogu za obnovo postopka, ki ju je tožnica sicer uveljavljala s samostojnima vlogama, ne da bi o združitvi zadev odločila s posebnim sklepom, predstavlja kvečjemu nebistveno kršitev pravil postopka, ki pa kot taka ni vplivala na odločitev. Da in zakaj bi bilo drugače, tožnica, kot navedeno, obrazloženo niti ne zatrjuje.

25V konkretni zadevi je tako treba presoditi, ali je bila tožnica upravičena do sodelovanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. To pa terja odgovor na vprašanje, kdo so (lahko) stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

26Glede na tožničine navedbe o tem, da je stranka z interesom najprej podala zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja po določbah ZGO-1, ki jo je nato umaknila, potem pa je (na podlagi iste projektne dokumentacije) podala zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja po določbah GZ, ki se je začel uporabljati v tem času, sodišče najprej pojasnjuje, da je bila tematika udeležbe v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja v preteklosti predmet številnih sprememb. ZGO-1 je vprašanje strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja urejal v 62. členu. Ta je sprva določal, da je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekt na območju, ki se ureja z državnim ali občinskim lokacijskim načrtom, samo investitor (prvi odstavek), v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekt na območju, ki se ureja s prostorskim redom, pa se imajo poleg investitorja pravico udeleževati postopka še naslednji stranski udeleženci: lastniki nepremičnin in imetniki služnostne oziroma stavbne pravice na takšnih nepremičninah, ki jih na podlagi vplivnega območja objekta, prikazanega z mejo v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, določi pristojni upravni organ za gradbene zadeve; lastniki zemljišč izven gradbene parcele, na katerih je predvidena dovozna cesta in na katerih so predvideni komunalni priključki, prikazani v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, ter imetniki služnostne oziroma stavbne pravice na takšnih nepremičninah; drugi subjekti, če tako določa zakon (drugi odstavek). Ključno za določitev udeležencev postopka je bilo torej vplivno območje nameravane gradnje objekta, ki ga je moral odgovorni projektant prikazati s projektno dokumentacijo (drugi odstavek 49. člena ZGO-1). V 74.b členu tega zakona pa je bilo določeno, da je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta samo investitor. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1B), ki je stopil v veljavo 15. 1. 2008, uporabljati pa se je začel 15. 4. 2008, je bil dodan nov 49.a člen, naslovljen kot območje za določitev strank, ki je predpisal, da projektant v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja prikaže območje za določitev strank, ki se določi glede na vrsto objekta, glede na njegovo zahtevnost, velikost in druge značilnosti (prvi odstavek); vlada z uredbo predpiše podrobnejša merila za izračun in prikaz območja za določitev strank (drugi odstavek). Na tej podlagi je bila sprejeta Uredba o območju za določitev strank v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (Uradni list RS, št. 37/2008), po kateri je odgovorni projektant območje za določitev strank določil na podlagi matematičnega izračuna. Novela ZGO-1B je prinesla še eno spremembo, in sicer je bil v 62. člen ZGO-1 dodan nov četrti odstavek, po katerem je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, razen na območju iz prvega odstavka tega člena, stranka tudi občina, na območju katere leži nameravana gradnja, če najpozneje v osmih dneh po prejemu obvestila o vložitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja priglasi svojo udeležbo pristojnemu upravnemu organu za gradbene zadeve. Če svoje udeležbe ne priglasi v predpisanem roku, se šteje, da se je odpovedala pravici sodelovati kot stranka v postopku.

27Merila za določanje stranskih udeležencev v postopku izdaje gradbenih dovoljenj so bila z uveljavitvijo ZGO-1 leta 2003 (vplivno območje) in nato po spremembi z ZGO-1B leta 2008 (območje za določitev strank) tako uokvirjena do leta 2009, ko je Ustavno sodišče z odločbo U-I-165/09 z dne 9. 7. 2009 razveljavilo prvi in drugi odstavek 62. člena ZGO-1 ter 74.b člen ZGO-1, ker je presodilo, da je takšna omejitev stranske udeležbe protiustavna, saj taksativna opredelitev stranskih udeležencev v postopku, ki ne izhaja iz njihovega pravno varovanega interesa, temveč iz formalnih in na videz objektivnih, a zelo umetnih pravil, pomeni nedopustno izključitev nekaterih oseb iz sodelovanja v upravnem postopku, ki jim materialno pravo priznava pravno varovan položaj, kar je v nasprotju z 22. členom Ustave. Po razveljavitvi navedenih členov je moral upravni organ pri izdaji gradbenih dovoljenj glede določanja strank oziroma stranskih udeležencev v postopku ravnati (le) v skladu z ZUP. Tako je moral v vsakem konkretnem postopku ugotoviti, katere osebe bi lahko sodelovale v postopku kot stranski udeleženci glede na določbe 43. člena ZUP. Zato se je pokazala kot potrebna zakonska ureditev, po kateri bi že materialni predpis določal merila za vključitev strank v postopek, kar je bil eden izmed razlogov za sprejem novega GZ (glej gradivo za sprejem GZ, Prva obravnava, EVA: 2015-2550-0004).

28GZ vprašanje strank ureja v 36. členu. Ta določa, da je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja investitor (prvi odstavek). Kdo so lahko stranski udeleženci v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, pa je urejeno v drugem odstavku tega člena, in sicer so to lahko: - lastnik nepremičnine in imetnik druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja; - lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je nameravana gradnja, razen če pristojni upravni organ za gradbene zadeve ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva; - druga oseba, če izkaže, da bi nameravana gradnja zaradi svojega vpliva med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice in pravne koristi oziroma na njeno nepremičnino, pri čemer se za pravno korist šteje zlasti korist, ki se nanaša na namensko rabo zemljišča oziroma objekta, na ukrepe za zmanjšanje emisij, odmike od parcelnih meja in sosednjih stavb, ukrepe za preprečevanje širjenja požara na sosednje objekte, dostope in površine za gašenje in reševanje ter mehansko odpornost in stabilnost nepremičnine v lasti stranskega udeleženca, in - druge osebe, če tako določa zakon. Osebe, ki izpolnjujejo pogoje iz prejšnjega odstavka, pridobijo položaj stranskega udeleženca s priglasitvijo udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, razen če je v 15 dneh od priglasitve izdan sklep o zavrnitvi vstopa te osebe v postopek (tretji odstavek 36. člena GZ). Stranski udeleženec iz drugega odstavka tega člena ima enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače (četrti odstavek 36. člena GZ). Pristojni upravni organ za gradbene zadeve osebe iz drugega odstavka prejšnjega člena, ki so mu znane na podlagi uradnih evidenc, seznani o začetku postopka in jih povabi k udeležbi z osebno vročitvijo (prvi odstavek 37. člena GZ).

29Toženka je bila torej pri presoji, kdo naj bo udeležen v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, v času vložitve prve zahteve stranke z interesom za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 11. 5. 2018 dolžna upoštevati določbe ZGO-1 in s tem tudi četrti odstavek 62. člena tega zakona, ki je tožnici kot občini dajal možnost priglasitve udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki jo je ta tudi izkoristila. Ta postopek pa je bil nato po umiku predmetne zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja s sklepom, št. 35105-34/2018/9 1093-05 z dne 6. 8. 2018, ustavljen. Nato je stranka z interesom zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja ponovno vložila 10. 8. 2018, ko se je že začel uporabljati GZ, gradbeno dovoljenje pa je bilo izdano 10. 9. 2018.

30Glede na tožbene ugovore, podane v zvezi z navedenim, sodišče pojasnjuje, da lahko po določbi prvega odstavka 134. člena ZUP stranka delno ali v celoti umakne svojo zahtevo vsak čas med postopkom na prvi stopnji do vročitve odločbe, v času, ko teče pritožbeni rok, in med postopkom na drugi stopnji do vročitve odločbe. V skladu z načelom dispozitivnosti stranka torej s svojo zahtevo prosto razpolaga, kar pomeni, da je od njene volje odvisno, ali jo bo vložila, ves čas postopka pa lahko že vloženo zahtevo tudi umakne. Z umikom odpadejo vsi učinki vložene zahteve za nazaj (ex tunc), zato se šteje, da zahteva sploh ni bila vložena in jo stranka lahko znova vloži (glej že omenjeni Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, str. 52). Z umikom zahteve ni več podlage za nadaljnje vodenje postopka (razen, če so izpolnjeni pogoji za nadaljevanje postopka po uradni dolžnosti), zato izda organ sklep, s katerim postopek glede na obseg umika deloma ali v celoti (na podlagi prvega odstavka 135. člena ZUP) ustavi, ne da bi v zadevi meritorno odločil. Ker z umikom zahteve nastane položaj, kot da zahteva ni bila nikoli vložena, v postopku, v katerem nastopa stranski udeleženec (katerega pravni položaj se zaradi samega umika v ničemer ne spreminja), le-tega ni treba obveščati o umiku zahteve, saj njegova privolitev za izdajo sklepa o ustavitvi postopka ni potrebna (glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča I Up 963/2006 z dne 27. 11. 2008).

31Glede na obrazloženo stranka z interesom z umikom svoje prve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ni ravnala v neskladju z zakonom, pri čemer sodišče dodaja, da presoja takšnega ravnanja izven tega, torej zakonskega okvira ni predmet tega postopka. Ker se v primeru umika zahteve in zato izdanega sklepa o ustavitvi postopka šteje, kot da zahteva sploh ni bila vložena, je stranka z interesom lahko vložila novo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, toženka pa je to zahtevo z dne 10. 8. 2018 pravilno obravnavala kot novo zahtevo in na tej podlagi začela in vodila nov upravni postopek. Ker se je s 1. 6. 2018 začel uporabljati GZ, je morala toženka zahtevo z dne 10. 8. 2018 (drugače kot zahtevo z dne 11. 5. 2018, ki jo je obravnavala po takrat veljavnem ZGO-1) obravnavati po določbah GZ. Pri tem namreč ni šlo za situacijo iz prvega odstavka 106. člena GZ, ki določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe GZ na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Postopek, ki se je začel z vlogo z dne 11. 5. 2018 na podlagi določb ZGO-1, se je namreč po določbah tega zakona s sklepom z dne 6. 8. 2018 tudi končal. Izpodbijani sklep pa je bil izdan v zvezi s postopkom, ki se je začel z zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, vloženo v času uporabe GZ, zato gre za postopek, ki se je začel in vodil po določbah GZ. To pomeni, da je toženka pri presoji vprašanja, ali bi tožnica morala biti udeležena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, pravilno uporabila določbe GZ. Vse navedeno pa dalje pomeni tudi, da se toženka pri navedeni presoji ni bila dolžna izrekati o tem, kdo je položaj stranke oziroma stranskega udeleženca imel v predhodno ustavljenem postopku, ki se je vodil po določbah ZGO-1. V tej smeri podani tožbeni očitek torej ni utemeljen. Tudi sicer pa je toženka, kot je razvidno iz predhodne obrazložitve, pojasnila, da ravnanja stranke z interesom z zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 11. 5. 2018, tj. umika omenjene zahteve, glede na zakon ne more kot opredeliti kot nedopustnega.

32Iz izpodbijanega sklepa in tožbe izhaja ter upravni spisi zadeve potrjujejo, da je tožnica svoj položaj stranske udeleženke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja utemeljevala tako po prvi alineji drugega odstavka 36. člena GZ, tj. z zatrjevanjem, da je lastnica nepremičnin, ki so predmet izdaje gradbenega dovoljenja, kot tudi po drugi alineji drugega odstavka 36. člena GZ, s sklicevanjem, da je lastnica zemljišč, ki mejijo na nepremičnine, ki so predmet gradbenega dovoljenja. Sodišče ugotavlja, da vprašanje tožničinega lastništva nepremičnin v postopku izdaje izpodbijanega sklepa ni bilo sporno. Povedano drugače, toženka tega, da je (bila) tožnica v času izdaje gradbenega dovoljenja lastnica navedenih nepremičnin, ni osporavala in posledično ne ugotavljala. To vprašanje je (vsaj v zvezi z določenimi nepremičninami) začela v tem upravnem sporu izpostavljati stranka z interesom. Sodišče pojasnjuje, da se z vprašanjem, kakšne so bile poznejše spremembe v lastništvu nepremičnin, ni ukvarjalo, saj so za presojo vprašanja, ali bi tožnica morala biti udeležena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ključne okoliščine, kot so obstajale v času njegove izdaje. Vprašanje položaja stranske udeležbe se namreč presoja glede na dejansko in pravno stanje, ki je obstajalo v času izdaje odločbe, s katero se je končal postopek, katerega obnova se predlaga (sodba Vrhovnega sodišča I Up 712/2003 z dne 11. 10. 2006). Tudi s presojo, ali je bila tožnica lastnica nepremičnin v času izdaje izpodbijanega sklepa, se sodišče ni ukvarjalo, ker to za odločitev v obravnavani zadevi, kjer se je izkazalo, da je tožbo treba zavrniti (že) iz (drugih) razlogov, kot bodo pojasnjeni v nadaljevanju te sodbe, ni bilo potrebno. Sodišče zato zgolj pripominja, da tudi sicer stranka z interesom vprašanja lastništva nepremičnin ni izpostavila v zvezi z vsemi nepremičninami, na katere se je sklicevala tožnica, temveč le nekaterimi, kar pomeni, da niti zanjo ni sporno, da je tožnica (bila) lastnica (najmanj) tistih nepremičnin, v zvezi s katerimi ji stranka z interesom lastništva ne prereka. Za presojo obravnavane zadeve torej ni bil ključen odgovor na vprašanje, ali je tožnica (bila) lastnica nepremičnin, temveč, ali bi ji na podlagi tega lastništva moral biti priznan položaj stranke oziroma stranske udeleženke.

Glede stranske udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja po prvi alineji drugega odstavka 36. člena GZ

33Prva alineja drugega odstavka 36. člena GZ določa, da je stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko lastnik nepremičnine in imetnik druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja. Pri tem gre za t.i. privilegirano stransko udeležbo, za katero je značilno, da zanjo načeloma zadošča ugotovitev lastništva nepremičnine ali imetništva druge stvarne pravice, ki je predmet gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da ni treba posebej izkazovati, da je ta oseba lahko prizadeta v svojih pravnih koristih, ampak se to domneva.

34Tožnica je svoj položaj stranske udeleženke na navedeni pravni podlagi utemeljevala z lastništvom nepremičnin, in sicer parcel št. 878/1, 811/2, 847/3, 847/5 in 879/1, ki naj bi bile predmet gradbenega dovoljenja, čeprav niso izrecno navedene v njegovem izreku. Kot navaja tožnica, so te nepremičnine zajete v vodnem soglasju, ki je sestavni del PGD, parcela 879/1 pa je v PGD tudi izrecno navedena, in sicer v točki 0.4 Vodilne mape, Splošni podatki o objektu in soglasjih, Seznam zemljišč za nameravano gradnjo, razdelek Faza II. Ker sta po določbi drugega odstavka 45. člena GZ zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja in dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja sestavni del gradbenega dovoljenja, sta tako PGD kot vodno soglasje del izreka gradbenega dovoljenja, kot taka pa zavezujoča za presojo, katere nepremičnine so predmet izdaje gradbenega dovoljenja.

35GZ postopek izdaje gradbenega dovoljenja ureja v II. poglavju v členih od 35 do 48. Po določbi prvega odstavka 35. člena GZ zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja vloži investitor na obrazcu, ki mu priloži dokumentacijo, navedeno v drugem odstavku tega člena, med katero je po prvi alineji te določbe tudi dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja s podatki, določenimi v predpisu iz osmega odstavka 29. člena tega zakona. Vsebino gradbenega dovoljenja ureja 45. člen GZ, po katerem mora izrek gradbenega dovoljenja, poleg sestavin, ki so z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, predpisane za odločbo, vsebovati tudi: 1. osebno ime ali firmo in prebivališče ali sedež investitorja; 2. opis gradnje, vrsto objekta in pri stavbah ter gradbeno inženirskih objektih klasifikacijsko številko v skladu s predpisom, ki ureja uvedbo in uporabo enotne klasifikacije vrst objektov; 3. navedbo parcelnih številk za zemljiške parcele, na katerih se bo izvedla nameravana gradnja, in določitev gradbene parcele, če je to določeno s predpisi o urejanju prostora; 4. številko in datum dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja ter firmo in sedež projektanta; 5. morebitne pogoje za izvedbo gradnje, vzdrževanje in uporabo objekta; 6. številko in datum vseh izdanih mnenj in navedbo mnenjedajalcev; 7. veljavnost gradbenega dovoljenja; 8. ugotovitev, da nameravana gradnja nima škodljivih posledic na naravo, če gre za objekt, za katerega je v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, obvezna presoja sprejemljivosti; 9. omilitvene ukrepe, s katerimi se odpravljajo škodljivi vplivi nameravane gradnje na naravo v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, če je to potrebno; in 10. navedbo, da se z dnem pravnomočnosti gradbenega dovoljenja razveljavi predodločba, ki je bila izdana investitorju. Po določbi drugega odstavka 45. člena GZ sta zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja in dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja sestavni del gradbenega dovoljenja.

36Iz citiranih določb GZ izhaja, da se upravni postopek izdaje gradbenega dovoljenja začne na zahtevo stranke, tj. investitorja. Poleg podatkov na predpisanem obrazcu mora ta zahteva vsebovati še druge, z zakonom določene obvezne sestavine, med njimi dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja. Z izdanim gradbenim dovoljenjem se investitorju dovoljuje gradnja, kot je določena v izreku, zato mora biti ta skladen s predloženo dokumentacijo. Če se med postopkom projektna dokumentacija spreminja in dopolnjuje, mora to biti razvidno in v izreku gradbenega dovoljenja je treba navesti vse morebitne spremembe in dopolnitve. Postopek izdaje gradbenega dovoljenja torej vedno teče na zahtevo investitorja in upravni organ je na to zahtevo vezan. Praviloma se bo zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja vložila za celoten objekt, zakon pa dovoljuje, da se gradbeno dovoljenje izda tudi za del objekta - gradbeno dovoljenje za del objekta je posebej urejeno v 44. členu GZ, ki v prvem odstavku dopušča vložitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za del objekta, če gre za posamezni del, ki pomeni funkcionalno celoto, v drugem odstavku pa izrecno določa tudi možnost izdaje gradbenega dovoljenja za del objekta, ki ne pomeni funkcionalne celote, kadar gre za gradnjo linijskih gradbenih inženirskih objektov. Gradbeni inženirski objekt je po 5. točki prvega odstavka 3. člena GZ objekt, ki ni stavba in ni drug gradbeni poseg; in sicer so to objekti prometne infrastrukture (ceste, železniške proge, letališke steze, mostovi, viadukti, predori in podhodi, pristanišča, plovne poti, pregrade in jezovi ter drugi vodni objekti), cevovodi, komunikacijska omrežja in elektroenergetski vodi, industrijski gradbeni kompleksi, športna igrišča in drugi gradbeno inženirski objekti. Tako se lahko izda gradbeno dovoljenje npr. zgolj za del ceste ali za del kanalizacije in tudi za del železnice, npr. za tisti del, kjer investitor že ima pravico graditi, za gradbeno dovoljenje za preostali del pa bo zaprosil v nadaljevanju, ko bo npr. odkupil z gradnjo zajeta zemljišča, pridobil potrebne služnostne pravice ali zagotovil potrebna finančna sredstva. V takem primeru se investitor praviloma ne bo odločil za izdelavo projektne dokumentacije za vsak posamezen del posebej (torej za izdelavo več projektnih dokumentacij), temveč bo izdelana (ena) dokumentacija za projekt kot celoto. Pri tem ne gre le za stroškovne in praktične vidike, temveč je investitor v določenih primerih k temu zavezan, saj je zakonodajalec z namenom, da bi preprečil morebitne zlorabe zakona v smislu, da bi se investitor s pridobivanjem delnih gradbenih dovoljenj izognil opravi presoje sprejemljivosti v skladu s predpisi s področja ohranjanja narave, v četrtem odstavku 44. člena GZ izrecno določil, da je v takem primeru treba opraviti presojo sprejemljivosti za cel objekt, čeprav se v postopku izdaje gradbenega dovoljenja odloča zgolj o delu objekta. To pomeni, da investitor v določenih primerih celo mora izdelati projektno dokumentacijo za objekt kot celoto, zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja pa lahko nato vloži le za del objekta.

37V konkretni zadevi je bila projektna dokumentacija izdelana za objekt "VI. skupina železniških tirov in tiri 70, 80 ter podaljšanje tira 44 v B.". Iz Vodilne mape PGD (Poglavje 0.4 Splošni podatki o objektu in soglasjih), ki jo je kot dokaz predlagala (in deloma tudi predložila) tožnica, njen pooblaščenec pa je vanjo vpogledal tudi na glavni obravnavi, je dalje razvidno, da gre za fazno gradnjo, ki se deli na dve fazi: Faza I zajema parcele 878/7, 880/1, 880/4, 877/6, 877/18, 881/4, 851, 850/1, 882/1, 839, 838, 883, 813, 812 in 829, tj. parcele, ki so zajete v izreku gradbenega dovoljenja (glej I. točko izreka gradbenega dovoljenja), Faza II pa vključuje parcele 877/9, 877/18, 881/4, 851, 879/1, 359/1, 356, 359/2, 355/1, 830, 831, 880/4, 878/7, 880/1, 881/4, 851, 852, 853, 854, 850/1, 882/1 in 838. Da projekt predvideva faznost (etapnost) izvedbe, je izrecno določeno tudi v poglavju 0.8 Lokacijski podatki, točka 0.8.2 Opis obstoječega in predvidenega stanja, ki v zadnjem stavku pojasnjuje, da se bo v fazi I izvedlo tire 62-65 (VI. skupina tirov), v fazi II pa tire 70, 80 in 44. Iz zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, ki je bila na glavni obravnavi predočena tožničinemu pooblaščencu, izhaja, da je bila ta vložena (samo) za gradnjo VI. skupine železniških tirov, ki jo sestavljajo tiri 62, 63, 64 in 65, pričetek te skupine tirov je od kretnice 501, ki se nahaja na tiru 41c, in od kretnice št. 601, ki se nahaja na tiru 61. Seznam zemljišč, na katerih bo potekala gradnja, je na obrazcu, na katerem je bila vložena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, naveden v razdelku Zemljišča za gradnjo (nahaja pa se tudi v tabeli, ki je priloga obrazca), in zajema parcele 878/7, 880/1, 880/4, 877/6, 877/18, 881/4, 851, 850/1, 882/1, 839, 838, 883, 813, 812 in 829. Med temi nepremičninami ni tožničinih parcel 878/1, 811/2, 847/3, 847/5 in 879/1. Po povedanem sodišče zaključuje, da je pravilno stališče toženke, da navedene tožničine nepremičnine niso predmet izdanega gradbenega dovoljenja, saj je že iz projektne dokumentacije razvidno, da gre za fazno gradnjo, torej gradnjo, ki bo potekala v več etapah, iz zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pa izhaja, da je bila ta vložena le za posamezno fazo gradnje, in sicer etapo, opredeljeno kot "VI. skupina tirov". Za (samo) to (fazo) pa je bilo nato izdano tudi gradbeno dovoljenje. Ker je upravni organ (glej prehodni točki obrazložitve te sodbe) vezan na zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, kaj drugega kot zahtevanega gradbenega dovoljenja niti ni mogel izdati.

38Ob tem pa sodišče v zvezi z razlogovanjem toženke, da je po ustaljeni upravnosodni praksi relevanten samo izrek gradbenega dovoljenja, projektna dokumentacija, ki je rezultat načrtovalskega procesa pri graditvi objektov in predstavlja zgolj strokovno-tehnični pripomoček, namenjen izvajalcu pri gradnji tistega objekta, ki/kot je opredeljen v izreku gradbenega dovoljenja, pa je kot takšna sicer sestavni del gradbenega dovoljenja, ki pa ne more nadomestiti oziroma dopolniti njegovega izreka, opozarja, da je bilo to stališče sprejeto v (zlasti inšpekcijskih) zadevah, kjer je šlo za presojo vprašanja, kakšna gradnja je dovoljena z gradbenim dovoljenjem, ali se torej lahko zgradi nekaj, kar v izreku gradbenega dovoljenja ni zajeto, vendar izhaja oziroma naj bi izhajalo iz projektne dokumentacije. To pa pomeni, da se v zadevi, kot je obravnavana, torej pri presoji utemeljenosti zahteve za vročitev odločbe oziroma predloga za obnovo postopka iz razloga, ker v postopku ni bila udeležena oseba, ki bi v njem morala sodelovati, ni vselej dopustno opreti izključno samo na izrek gradbenega dovoljenja, temveč je relevantna tudi zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma je lahko relevantna tudi projektna dokumentacija. Kar dalje pomeni, da v konkretnem primeru zaključek, da tožnici ne gre položaj stranske udeleženke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni utemeljen zgolj iz razloga, ker nepremičnine, na katere se sklicuje, niso zajete v izreku gradbenega dovoljenja, temveč tudi in zlasti zato, ker je iz projektne dokumentacije razvidno, da bo predvidena gradnja potekala fazno, zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja pa je bila nato vložena le za prvo fazo in v njej tožničine nepremičnine niso zajete.

Glede stranske udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja po drugi alineji drugega odstavka 36. člena GZ

39Po drugi alineji drugega odstavka 36. člena GZ je stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je nameravana gradnja, razen če pristojni upravni organ za gradbene zadeve ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva. Za razliko od lastnika nepremičnine, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja, ki mu že zakon načeloma priznava pravno korist, ima mejaš drugačen položaj, saj pristojni organ lahko ugotovi, da gradnja nanj, čeprav gre za mejaša, ne vpliva. Na tej podlagi sta torej mogoči dve situaciji. Če pristojni organ presodi, da predvidena gradnja vpliva na lastnika zemljišča, ki meji na nepremičnine, kjer bo ta gradnja potekala, potem ga povabi v postopek. Če pa pristojni organ presodi, da gradnja na mejaša ne vpliva, to osebo izključi iz domneve obstoja pravne koristi in uporabe s tem povezanih pravil o stranski udeležbi. Še vedno pa bi lahko ta oseba na podlagi tretje alineje drugega odstavka 36. člena GZ izkazovala, da bi nameravana gradnja zaradi svojega vpliva med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice. S tega vidika je pravilno razlogovanje toženke, da osebi iz druge alineje drugega odstavka 36. člena GZ (mejašu) položaj stranskega udeleženca, za razliko od lastnika nepremičnine iz prve alineje tega odstavka, ne pripada avtomatsko, temveč mora upravni organ v vsakem primeru posebej presoditi, ali bi nameravana gradnja lahko vplivala nanj, tj. na njegove pravice in pravne koristi. Katere so takšne pravne koristi, je primeroma našteto v tretji alineji drugega odstavka 36. člena GZ, in sicer se kot pravna korist šteje zlasti korist, ki se nanaša na namensko rabo zemljišča oziroma objekta, na ukrepe za zmanjšanje emisij, odmike od parcelnih meja in sosednjih stavb, ukrepe za preprečevanje širjenja požara na sosednje objekte, dostope in površine za gašenje in reševanje ter mehansko odpornost in stabilnost nepremičnine v lasti stranskega udeleženca. Te okoliščine so naštete primeroma, kar pomeni, da lahko oseba, ki zatrjuje svojo pravno korist, navaja in izkazuje tudi drug(ačn)e okoliščine, ki kažejo na obstoj njene pravne koristi kot podlage za vstop v postopek. Tožnica takšnih dejstev in okoliščin ni konkretno niti zatrjevala, ne v postopku izdaje izpodbijanega sklepa in tudi ne v upravnem sporu. Ob tem sodišče poudarja, da obstoj zgolj dejanske koristi ne zadošča za vstop v postopek izdaje gradbenega dovoljenja, temveč mora oseba za to izkazati pravno korist.

40Glede na navedeno je torej pravilno stališče toženke, da lastniku zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je nameravana gradnja, položaja stranskega udeleženca ne daje že samo dejstvo lastništva sosednjega zemljišča, temveč mora upravni organ v zvezi z vprašanjem, ali bi ta oseba morala biti udeležena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, presoditi, ali mejaš izkazuje pravni interes za udeležbo v postopku. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka ob ugotovitvi, da so tožničine nepremičnine od objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, tako oddaljene, da vpliv nanje ni pričakovan (kar je skladno z ugotovitvijo, napravljeno že v postopku izdaje gradbenega dovoljenja), zaključila, da tožnica, čeprav gre za osebo iz druge alineje drugega odstavka 36. člena GZ, nima pravnega interesa za udeležbo v postopku izdaje tega gradbenega dovoljenja. Okoliščin, zaradi katerih bi se tožnica tega postopka lahko udeleževala kot druga oseba po tretji alineji drugega odstavka 36. člena GZ, pa tožnica, kot rečeno, konkretno niti ni zatrjevala. Po vsem povedanem sodišče kot pravilen sprejema zaključek toženke, da tožnica nima položaja stranske udeleženke kot oseba iz prve alineje drugega odstavka 36. člena GZ, in tudi ne kot oseba iz druge alineje drugega odstavka tega člena, kar je toženka, čeprav s skopo obrazložitvijo, tudi utemeljila. Pri tem je sodišče upoštevalo, da je tožnica v zvezi s položajem stranske udeleženke zatrjevala le, da je lastnica nepremičnin, ki so predmet gradbenega dovoljenja, oziroma nepremičnin, ki mejijo nanje, drugih okoliščin, ki bi izkazovale njeno pravno korist, pa ni zatrjevala. Kot je sodišče že navedlo, je po 265. členu ZUP na predlagatelju obnove postopka trditveno in dokazno breme, kar pomeni, da mora ta že v predlogu za obnovo postopka navesti dejstva, s katerimi utemeljuje zakonsko predpisane pogoje za obnovo postopka, in za svoje trditve tudi predložiti dokaze. Tožnica takšnemu bremenu, v zahtevi za vročitev odločbe z dne 10. 9. 2018 ter predlogu za obnovo postopka izdaje te odločbe in niti pozneje v tem upravnem sporu, ni zadostila.

41Tožnica je v tožbi ugovarjala tudi, da je toženka kršila pravila postopka s tem, ko ji pred izdajo izpodbijanega sklepa ni dala možnosti, da se izjavi o ugotovljenih dejstvih in dokazih ter pravnih podlagah, s čimer je kršila načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Po presoji sodišča v konkretnem primeru do takšne kršitve ni prišlo, saj se je toženka oprla na s strani tožnice posredovane podatke in dokaze, v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pa se je opredelila do vseh pomembnih okoliščin, ki jih je tožnica navedla v zahtevi za vročitev odločbe in predlogu za obnovo postopka. Ob tem sodišče dodaja, da je tožnica imela možnost, da se vsebinsko izjavi o vseh ugotovitvah in pravnih stališčih, za katere trdi, da so ji bile pred izdajo izpodbijanega sklepa neznane, tudi v obravnavani tožbi in na naroku za glavno obravnavo (2. alineja tretjega odstavka 59. člena ZUS-1), vendar navedb (in dokazov zanje), ki bi glede na obrazloženo lahko pripeljali do drugačne odločitve, ni podala.

42Glede na vse navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

43Izrek o stroških tožnice in toženke temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

K III. točki izreka:

44ZUS-1 ne ureja povrnitve stroškov, ki jih imajo zaradi sodelovanja v postopku osebe iz 19. člena ZUS-1, kot je v tem primeru A., d.d. Glede tega je treba, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse (prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013 in I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015), v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu. ZPP v prvem odstavku 154. člena določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka. Pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva sodišče samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo, o čemer odloči po presoji vseh okoliščin (prvi odstavek 155. člena ZPP). Če je za nagrade odvetnikov ali za druge stroške predpisana tarifa, se stroški odmerijo po tarifi (drugi odstavek 155. člena ZPP).

45V tem upravnem sporu je stranka z interesom nastopala na strani toženke in je, ker je bila tožba zavrnjena, po načelu uspeha upravičena do povrnitve stroškov sodnega postopka, in sicer tistih stroškov, ki jih je upravičeno opredeliti kot za upravni spor potrebne stroške.

46Sodišče ugotavlja, da je stranka z interesom sama podala odgovor na tožbo in da povrnitve stroškov zanj ni zahtevala, nato pa je po pooblaščencu podala še dve vlogi, s katerima se je pridružila razlogom toženke in razlogom, ki jih podala že v odgovoru na tožbo. Ker po presoji sodišča stranka z interesom s tema vlogama ni prispevala k rešitvi upravnega spora, ji povrnitve v tej zvezi uveljavljalnih stroškov v višini 500 točk po Odvetniški tarifi (v nadaljevanju: OT) za posamezno pripravljalno vlogo, z 2 % materialnimi stroški, sodišče ni priznalo. Prav tako ji ni priznalo 500 točk za študij zadeve. Študij spisa je naveden v 2. točki tarifne št. 43 OT, iz katere izhaja, da lahko odvetnik zaračuna navedene storitve v primeru, da storitve iz te tarifne številke niso zajete v drugih tarifnih številkah, ker gre za samostojno storitev. Pojem samostojnosti pomeni, da take storitve po vsebini niso vezane na opravljanje kakšne od storitev, ki so ovrednotene v drugih tarifnih številkah oziroma niso odvisne od dogajanja v teh zadevah. Študij spisa, ki ga odvetnik opravi v zadevi, v kateri zastopa svojo stranko, po navedenem ni samostojna storitev, saj je tako po vsebini, kot po potrebi za zastopanje, neločljivo vezan na to zadevo. Je pa sodišče stranki z interesom za udeležbo na prvem naroku za glavno obravnavo, ki se ga je bila upravičena udeležiti in je potekal 6. 3. 2024 od 10.08 do 11.58 ure, priznalo po tar. št. 34/3 OT nagrado v višini 500 točk, po prvem odstavku 6. člena OT za porabljeni čas med zastopanjem na naroku urnino v višini 100 točk (za vsake začete nadaljnje pol ure nad eno uro 50 točk, skupaj 100 točk) in po četrtem odstavku 6. člena OT nagrado za odsotnost iz pisarne zaradi udeležbe na naroku v višini 120 točk (za vsake začete pol ure 20 točk), kar skupaj znaša 720 točk in ob vrednosti točke 0,60 EUR (prvi odstavek 13. člena OT) 432,00 EUR. Stranki z interesom se priznajo tudi izdatki iz naslova kilometrine za prihod njenega pooblaščenca na narok, in sicer za vožnjo od ... v Ljubljani, kjer ima pisarno pooblaščenec, na naslov tukajšnjega sodišča (Rejčeva ulica 7, Nova Gorica), ter nazaj v skupni višini 92,88 EUR (108 km x 2 x 0,43), pri čemer se je sodišče oprlo na podatke spletne strani Najdi.si, po katerih najbližja cestna razdalja med navedenima naslovoma v eno smer znaša 108 km. Tako priznani skupni znesek 524,88 EUR se, ker je pooblaščenec stranke z interesom zavezanec za DDV, poveča za 22 % (115,47 EUR). Tožnica mora tako A., d.d. povrniti skupaj 640,35 EUR stroškov tega upravnega spora, v roku 15 dni od vročitve te sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

¹ Vse v tej zadevi obravnavane nepremičnine se nahajajo v k.o. ..., zato se v nadaljevanju te obrazložitve navajajo samo s parc. št., brez imena oziroma oznake k.o.