UPRS Sodba III U 125/2020-20

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Tolmin št. 214-628/2019/11 z dne 9. 6. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Tolmin (v nadaljevanju: toženka) odločila: 1. da se prošnja za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (v nadaljevanju: enotno dovoljenje) za tožnika zavrne, 2. da mora tožnik zapustiti Republiko Slovenijo (v nadaljevanju: RS) v roku tridesetih dni od pravnomočne odločbe in 3. da stroškov postopka ni bilo.

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je tožnik vložil obravnavano prošnjo na podlagi 37. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju: ZTuj-2). Toženka povzema določbe prvega do četrtega odstavka 37. člena tega zakona in navaja, da je skladno z njegovim 37.a členom prošnjo predložila Zavodu RS za zaposlovanje (v nadaljevanju: zavod) zaradi podaje soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlitve. Ta je z dopisom z dne 27. 11. 2019 sporočil, da niso izpolnjeni pogoji za podajo soglasja. Po podatkih uradne evidence je namreč tožnikovemu delodajalcu A., s. p., ..., prepovedano zaposlovanje in delo tujcev v skladu s 1. točko prvega odstavka 42. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju: ZZSDT) za obdobje dveh let, od 4. 9. 2019 do 3. 9. 2021, ker je bil kaznovan na podlagi člena 23/1-2 Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju: ZPDZC-1) z odločbo št. 430-7/2009-261-0562-0831;18/9-19(6), ki je postala pravnomočna 3. 9. 2019. Toženka je o tem ustno seznanila tožnika in delodajalca, nakar je prejela dopis z dne 13. 12. 2019 s priloženimi sodbami Upravnega sodišča I U 1219/2016 z dne 15. 2. 2017, I U 1806/2016 z dne 7. 6. 2017 in I U 2694/2017 z dne 17. 4. 2019 ter predlogom, naj zavod pozove k ponovni presoji pogojev za izdajo soglasja. Zavod je v odgovoru z dne 19. 12. 2019 vztrajal, da soglasja ne podaja v skladu s četrtim odstavkom 12. člena v zvezi s 1. točko prvega odstavka 42. člena ZZSDT, ker je bila delodajalcu izrečena globa po 2. alineji prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1, ki je postala pravnomočna 3. 9. 2019. Kot je še dodal, v konkretnem primeru ne gre za izjemo po šestem odstavku 42. člena ZZSDT. Po seznanitvi z navedenim je toženka prejela vlogo tožnika, v kateri ta ob sklicevanju na določbe ZZSDT in sodno prakso Upravnega sodišča pojasnjuje, zakaj meni, da razlogi za zavrnitev soglasja niso izkazani.

3Toženka v nadaljevanju zavrača tožnikovo razlago četrtega odstavka 12. člena ZZSDT z obrazložitvijo, da se ta določba glede na dikcijo nanaša na vse vrste soglasij k enotnemu dovoljenju (k njegovi izdaji kot tudi podaljšanju). Navaja, da ZTuj-2 v 33., 37. in 37.a členu določa pogoje za podaljšanje enotnega dovoljenja. Zaradi neizdaje soglasja obstaja okoliščina, zaradi katere toženka glede na 1. alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 ne more izdati dovoljenja za prebivanje tujcu. Izpolnjen ni osnovni pogoj za podaljšanje enotnega dovoljenja za namen zaposlitve. ZTuj-2 namreč določa, da tujec za delo, ki bi ga opravljal na podlagi dovoljenja, nujno potrebuje soglasje zavoda. Toženka dodaja, da poleg sodne prakse, na katero se sklicuje tožnik, obstaja novejša sodba in sklep tega sodišča III U 49/2019 z dne 20. 5. 2019, ki se sicer nanaša na postopek izdaje in ne podaljšanja enotnega dovoljenja ter ne sledi stališču iz sodbe I U 1219/2016, da bi moral biti pravni osebi izdan konkretni posamični akt, ki bi ji prepovedoval zaposlovanje tujcev, na podlagi katerega bi šele zavod lahko zavrnil izdajo soglasja. Sodišče tam opozarja tudi na četrti odstavek 12. člena ZZSDT v zvezi z 42. členom tega zakona. Navedeni določbi sta bistveni tudi za neizdajo soglasja v obravnavanem primeru. Ker soglasje ni bilo izdano, niso izpolnjeni pogoji za izdajo enotnega dovoljenja za namen podaljšanja zaposlitve po ZTuj-2. Zato je toženka na podlagi četrtega odstavka 37.a člena tega zakona prošnjo za podaljšanje enotnega dovoljenja zavrnila. Pri utemeljitvi 2. točke izreka izpodbijane odločbe se sklicuje na določbe 60. člena ZTuj-2, v zvezi s 3. točko izreka pa na 118. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

4Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni upravni postopek, toženki pa naj naloži, da tožniku povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5V tožbi se sklicuje na določbe ZTuj-2 in ZZSDT. Meni, da lahko zavod v skladu s specialnimi določili (prvega odstavka) 18. člena ZZSDT v postopku izdaje soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlitve tujca pri istem delodajalcu in na istem delovnem mestu presoja le, ali so izpolnjeni pogoji iz 5. in 8. točke prvega odstavka 17. člena ZZSDT ter ali je bil tujec neprekinjeno prijavljen v obvezna socialna zavarovanja od dneva nastopa dela. Če so ti pogoji izpolnjeni, mora izdati soglasje za podaljšanje enotnega dovoljenja. Pri tem ni upravičen presojati pogojev po četrtem odstavku 12. člena in 17. členu ZZSDT. To izhaja tudi iz dikcije (jezikovne razlage) določbe četrtega odstavka 12. člena tega zakona, po kateri se lahko zaradi prepovedi po 42. členu ZZSDT zavrne le podaljšanje dovoljenja za sezonsko delo, ne pa soglasje k podaljšanju enotnega dovoljenja. Pravne posledice iz 42. člena ZZSDT lahko torej nastopijo samo pri izdaji, ne pa pri podaljšanju enotnega dovoljenja. Sicer omenjena določba 12. člena ZZSDT v nadaljevanju ne bi navajala "izdaje ali podaljšanja dovoljenja za sezonsko delo", temveč bi zgolj določala, da se "zavrne dovoljenje za sezonsko delo". Toženka (in pred njo zavod) ravna selektivno, ko odločitev utemeljuje s sklicevanjem na izjemo po šestem odstavku 42. člena ZZSDT, medtem ko uporabo enake, tj. jezikovne metode pri razlagi četrtega odstavka 12. člena ZZSDT zavrača.

6Kot poudarja tožnik, njegova stališča potrjuje sodna praksa. V skladu s sodbo I U 2694/2017 (katere obrazložitev povzema) lahko zavod zavrne soglasje za podaljšanje enotnega dovoljenja samo, če ni izpolnjen kateri od kriterijev iz prvega odstavka 18. člena ZZSDT (kar utemeljuje tudi logična razlaga, ker specialni zakonski predpis derogira splošnega iz 12. člena ZZSDT). Zakonodajalec je posebno uredil pogoje za izdajo soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlitve v 18. členu ZZSDT, zaradi česar ni vseeno, ali je tožnik zahteval izdajo prvega enotnega dovoljenja ali njegovo podaljšanje. Med pogoji iz prvega odstavka 18. člena ZZSDT ni določena 1. točka prvega odstavka 42. člena ZZSDT, niti se zakonodajalec v 18. členu ZZSDT v zvezi s pogoji, o katerih odloča zavod, z generalno klavzulo ne sklicuje na ostale določbe ZZSDT. Splošna določba 12. člena ZZSDT predpisuje le, da zavod poda soglasje, če so izpolnjeni pogoji za podajo soglasja za posamezni namen po ZZSDT. Takšna stališča je Upravno sodišče zavzelo tudi v sodbi I U 1806/2016. Sklicevanje toženke na sodbo in sklep III U 49/2019 tega ne spreminja, pri čemer tožnik poudarja, da ne uveljavlja ugovora o neobstoju posamičnega, konkretnega upravnega akta, s katerim bi bilo delodajalcu prepovedano zaposlovanje in delo tujcev, ter da se sodna odločba III U 49/2019 nanaša na soglasje k izdaji prvega enotnega dovoljenja in je tako z razlago po nasprotnem razlogovanju mogoče zaključiti kvečjemu, da prepovedi iz 42. člena ZZSDT v postopku izdaje soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja niso upoštevne. Kot dokaze je v tožbi navedel izpodbijano odločbo, vpogled v listine upravnega spisa in zaslišanje strank ter se skliceval na sodbi I U 2694/2017 in I U 1806/2016.

7Toženka, ki je sodišču predložila upravni spis zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

8Sodišče je v tem upravnem sporu za dne 18. 1. 2023 razpisalo glavno obravnavo, ki se je stranki, čeprav sta bili pravilno povabljeni, nista udeležili. Zato je sodišče o tožbi odločilo brez glavne obravnave in torej brez izvajanja dokazov (tretji odstavek 58. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1).

K I. točki izreka:

9Tožba je utemeljena.

10Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je toženka zavrnila prošnjo za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tožniku, ki je tujec, ter nato sprejela še odločitev o tožnikovi obveznosti zapustiti RS in stroških upravnega postopka. Kot izhaja iz obrazložitve odločbe, je toženka postopek začela na vlogo tožnika, podano na podlagi 37. člena ZTuj-2.

11Enotno dovoljenje je dovoljenje za začasno prebivanje in delo, ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v RS (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). V skladu z drugim odstavkom tega člena se tujcu, ki želi prebivati v RS zaradi zaposlitve ali dela, lahko izda enotno dovoljenje, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena ZTuj-2, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (to je po določbah ZZSDT zavod), poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz v nadaljevanju te določbe naštetih alinej (med drugim tudi 1. alineje) prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. Če tujec po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, za zaposlitev ali delo ne potrebuje soglasja k izdaji enotnega dovoljenja, soglasje ni pogoj za izdajo enotnega dovoljenja. Kot izhaja iz četrtega odstavka 37. člena ZTuj-2, se enotno dovoljenje po poteku veljavnosti lahko podaljša, če tujec ali njegov delodajalec pravočasno zaprosi za podaljšanje enotnega dovoljenja in so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 37. člena ZTuj-2. V četrtem odstavku 37.a člena ZTuj-2 pa je predpisano, da če soglasje k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja ni podano zaradi neizpolnjevanja pogojev po ZZSDT, zavod o teh razlogih obvesti pristojno upravno enoto, ki prošnjo za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne.

12Soglasje oziroma pogoje, pod katerimi ga zavod poda, ureja ZZSDT. V 12. členu tega zakona, ki je naslovljen kot "splošna določba", je v drugem odstavku določeno, da zavod poda soglasje, če so izpolnjeni pogoji za podajo soglasja za posamezni namen po tem zakonu, ki ga vlagatelj izkaže v vlogi za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja. Glede soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlitve tujca pri istem delodajalcu in na istem delovnem mestu je tako v prvem odstavku 18. člena ZZSDT (ki ga izpostavlja tožnik) predpisano, da zavod soglasje poda, če: - so izpolnjeni pogoji iz 5. in 8. točke prvega odstavka 17. člena ZZSDT,¹ - je tujec neprekinjeno prijavljen v obvezna socialna zavarovanja od dneva nastopa dela. V četrtem odstavku pa 12. člen ZZSDT vsebuje nadaljnjo splošno določbo (ki se kot takšna nato pri urejanju soglasij za posamezne namene ne ponavlja), da zavod soglasja k enotnemu dovoljenju, modri karti EU ali pisni odobritvi ne poda ali se izdaja ali podaljšanje dovoljenja za sezonsko delo zavrne, če je delodajalcu, tujemu delodajalcu, naročniku dela ali tujcu prepovedano zaposlovanje, samozaposlovanje ali delo na podlagi 42. člena tega zakona.² Citirana določba četrtega odstavka 12. člena ZZSDT je po presoji tukajšnjega sodišča načeloma upoštevna tako v postopku odločanja o izdaji, kot tudi v postopku odločanja o podaljšanju enotnega dovoljenja. Takšno stališče je tukajšnje sodišče zavzelo že v sodbi in sklepu III U 104/2018 z dne 18. 6. 2018 ter ga ne spreminja in torej v tem pogledu drugačnemu stališču iz sodb I U 1806/2016 in I U 2694/2017, s katerima je seznanjeno, ne sledi. Tudi v tožbenem sklicevanju na dikcijo četrtega odstavka 12. člena ZZSDT podlage za drugačno (tožnikovo) razlago ne vidi in v tej zvezi dodaja, da je oblikovanje besedila omenjene določbe treba razumeti tudi v luči zakonske ureditve, po kateri zavod k enotnemu dovoljenju podaja soglasje, medtem ko o izdaji ali podaljšanju dovoljenja za sezonsko delo tudi odloča. Da se prepovedi iz 42. člena ZZSDT načeloma preverjajo tudi pri podaljšanjih enotnih dovoljenj, je navedeno tudi v zakonodajnem gradivu za postopek sprejemanja ZZSDT, objavljenem v Poročevalcu Državnega zbora RS z dne 31. 3. 2015 (Predlog ZZSDT - prva obravnava, EPA 426-VII, glej drugi odstavek obrazložitve k 42. členu v navedenem gradivu). Predvsem pa takšno stališče potrjuje šesti odstavek 42. člena ZZSDT, ki izrecno predpisuje, katere prepovedi iz določb tega člena (gre za primere kršitev, ki so po tehtanju zakonodajalca manjše teže) ne veljajo v postopku podaje soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja, modre karte EU ali v postopku podaljšanja dovoljenja za sezonsko delo. Takšna zakonska določba ne bi imela smisla, če že sicer (glede na četrti odstavek 12. člena ZZSDT) prepovedi iz 42. člena tega zakona pri podaji soglasja za podaljšanje enotnega dovoljenja ne bi bile upoštevne. Že v zadevi III U 104/2018 ter nato v zadevi III U 49/2019 je tukajšnje sodišče tudi zavzelo stališče (drugače, kot je bilo zavzeto v sodbah I U 2694/2017 in I U 1219/2016), da zakonska ureditev v zvezi s prepovedmi iz 42. člena ZZSDT ne predvideva oziroma zahteva izdaje posebne odločbe o prepovedi zaposlovanja, samozaposlovanja oziroma dela tujcev za določeno obdobje, pač pa je bistvena pravnomočna odločba o izrečeni globi. V nadaljnjo argumentacijo tega se v tej sodbi ne spušča, ker tožnik sam v tožbi izrecno poudarja, da ugovora, da bi bilo treba izdati posebno odločbo o prepovedi zaposlovanja oziroma dela, niti ne uveljavlja. Glede na njegove ugovore, ki se navezujejo na 42. člen ZZSDT, sodišče še pojasnjuje, da določbo petega odstavka tega člena - katere (ne)uporabe v konkretnem primeru sicer toženka ni obrazložila - razume kot določbo, ki med ostalim preprečuje, da bi nastop prepovedi iz 42. člena ZZSDT negativno vplival na položaj tujca, ko v RS prebiva na podlagi enotnega dovoljenja, izdanega na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev ali delo.

13Glede na predhodno predstavljeno zakonsko ureditev, vsebino tožbe in toženkino utemeljitev, da se tožniku prošnja za podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne, ker zavod k temu ni podal soglasja, pa sodišče izpostavlja, da glede na zakon soglasje zavoda ni vedno pogoj za izdajo oziroma podaljšanje enotnega dovoljenja. V že citiranem drugem odstavku 37. člena ZTuj-2 je določeno, da soglasje ni pogoj za izdajo enotnega dovoljenja, če tujec po ZZSDT za zaposlitev ali delo ne potrebuje soglasja k izdaji enotnega dovoljenja.³ Navedeno glede na četrti odstavek 37. člena ZTuj-2 velja tudi za podaljšanje enotnega dovoljenja. Toženka je s tega vidika v obrazložitvi izpodbijane odločbe le splošno navedla, da ZTuj-2 določa, da tujec za delo, ki bi ga opravljal na podlagi zaprošenega dovoljenja, nujno potrebuje izdano soglasje s strani zavoda, vendar tega ni utemeljila. Pojasnila ni, katere so tiste dejanske okoliščine in kakšna je vsebina zakonskih določb, ki pomenijo podlago za njen zaključek, da je v obravnavanem primeru soglasje zavoda pogoj za podaljšanje enotnega dovoljenja. Da mora biti odločitev tudi s tega vidika obrazložena, pa je sodišče opozorilo že v sodbah I U 1219/2016 in I U 1806/2016. Zato le še dodaja, da zgolj omemba 1. alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 ne zadošča, saj njena uporaba v konkretnem primeru ni pojasnjena.

14To pa pomeni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva (glej prvi odstavek 214. člena ZUP, katerega določbe se v obravnavani zadevi uporabljajo v skladu s 85. členom ZTuj-2) in na njeni podlagi odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1), povedano pa kaže tudi na možnost, da pri odločanju materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno.

15Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo v ponovni postopek toženki, da o zadevi, če bo tožnik pri obravnavani prošnji vztrajal, ponovno odloči ob upoštevanju stališč iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

16Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, se v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Na tej podlagi je ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena brez glavne obravnave in da je tožnika zastopala odvetnica, sodišče tožniku priznalo pavšalni znesek stroškov v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se, ker je tožnikova pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenim stališčem Vrhovnega sodišča, poveča za 22 % DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Po Pravilniku določeni pavšalni znesek zajema vse stroške upravnega spora na prvi stopnji, tudi materialne, razen sodnih taks. Toženka mora prisojeni znesek stroškov tožniku plačati v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tako določnega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (glej 313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

17Za tožbo plačano sodno takso bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen ter opomba 6.1.c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

¹ V 5. točki prvega odstavka 17. člena ZZSDT je kot pogoj za podajo soglasja za zaposlitev določen pogoj, da je delodajalec za dohodke iz delovnega razmerja za zadnjih šest mesecev pred mesecem vložitve vloge ali za čas poslovanja, če je ta krajši od šest mesecev, predlagal obračune davčnega odtegljaja za dohodke iz delovnega razmerja oziroma plačilne liste, če je zaposloval delavce, in nima neporavnanih zapadlih davčnih obveznosti; v 8. točki navedene določbe pa pogoj, da je priložena s strani delodajalca podpisana pogodba o zaposlitvi, v skladu z določbami tega zakona.
² ZZSDT v prvem odstavku 42. člena določa, da je delodajalcu, tujemu delodajalcu ali naročniku dela prepovedano zaposlovanje in delo tujcev oziroma izvajanje storitev, če mu je bila pravnomočno izrečena ena od glob, ki so navedene v nadaljevanju te določbe pod točkami 1. do 8., in sicer za v posameznih točkah določeno obdobje od pravnomočnosti odločbe, tako med drugim po 1. točki prvega odstavka 42. člena ZZSDT, če mu je bila pravnomočno izrečena globa po 52. ali 58. členu tega zakona ali za prekršek po 21. členu Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju: ZPDZC-1) ali po 1., 2. ali 3. alineji prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1, dve leti od pravnomočnosti odločbe. V skladu s petim odstavkom 42. člena ZZSDT prepovedi iz tega člena veljajo za zaposlovanje, samozaposlovanje in delo tistih tujcev, ki v RS ne uživajo pravice do prostega dostopa na slovenski trg dela oziroma v RS ne prebivajo na podlagi enotnega dovoljenja, izdanega na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev ali delo. Šesti odstavek 42. člena ZZSDT določa, da prepoved v skladu z 2. točko prvega odstavka tega člena, razen v primeru pravnomočno izrečene globe po 54. členu tega zakona, in prepoved v skladu s 4. točko prvega odstavka tega člena, razen v primeru pravnomočno izrečene globe po 17. ali 24. točki prvega odstavka 217. člena Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1) ali po 9., 13. ali 15. točki prvega odstavka 217.a člena ZDR-1, v postopku podaje soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja, modre karte EU ali v postopku podaljšanja dovoljenja za sezonsko delo ne velja.
³ ZZSDT npr. v drugem odstavku 13. člena določa, da v obdobju treh let od izdaje ali podaljšanja enotnega dovoljenja na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev ali delo oziroma izdaje pisne odobritve na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev ali delo v postopkih podaljšanja ali izdaje novega enotnega dovoljenja oziroma pisne odobritve za istega tujca novo soglasje ni potrebno.